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  "id": "pgr-16725",
  "citation": "OJ-033-2011",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Observaciones de la PGR al proyecto de Ley de Conservación de la Vida Silvestre",
  "title_en": "PGR Observations on the Wildlife Conservation Bill",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley No. 17054, que busca reformar la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Advierte sobre definiciones omitidas como aguas continentales, recursos marinos pesqueros y especies exóticas. Señala que la creación del Servicio Nacional de Vida Silvestre (SENAVIS) dentro del SINAC no aclara su grado de desconcentración ni justifica la redistribución de competencias, lo que podría generar caos jurídico. En cuanto a los refugios de vida silvestre, cuestiona que se permitan actividades de desarrollo y explotación en terrenos del Patrimonio Natural del Estado mediante permisos de uso, pues estos son para actos sencillos y no para proyectos de desarrollo ni construcciones permanentes. Recuerda que en dichos terrenos la Ley Forestal solo autoriza investigación, capacitación y ecoturismo, y que cualquier ampliación de usos requiere estudios técnicos que la justifiquen. Además, observa que la definición de bosque de la Ley Forestal es restrictiva y tutela deficientemente los ecosistemas, lo que afecta la tipificación del delito de corta de árboles propuesto en el proyecto.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on Bill No. 17054, which seeks to reform the Wildlife Conservation Law. It warns about omitted definitions such as continental waters, marine fishery resources, and exotic species. It notes that the creation of the National Wildlife Service (SENAVIS) within SINAC does not clarify its degree of deconcentration or justify the redistribution of competencies, which could cause legal chaos. Regarding wildlife refuges, it questions the permission of development and exploitation activities on State Natural Heritage lands through use permits, as these are for simple acts and not for development projects or permanent constructions. It recalls that the Forestry Law only allows research, training, and ecotourism on such lands, and that any expansion of uses requires technical studies to justify it. It also notes that the Forestry Law's restrictive definition of forest inadequately protects ecosystems, which affects the criminalization of tree cutting proposed in the bill.",
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  "date": "13/06/2011",
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    "forestry-law-7575"
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  "es_concept_hints": [
    "Procuraduría General de la República",
    "Patrimonio Natural del Estado",
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    "Ley Forestal 7575"
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  "keywords_es": [
    "Procuraduría General de la República",
    "Ley de Conservación de la Vida Silvestre",
    "proyecto de ley 17054",
    "SENAVIS",
    "SINAC",
    "refugios de vida silvestre",
    "Patrimonio Natural del Estado",
    "permiso de uso",
    "dominio público",
    "Ley Forestal",
    "definición de bosque",
    "ecosistemas forestales",
    "corta de árboles",
    "Principio de jerarquía",
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  "keywords_en": [
    "Attorney General's Office",
    "Wildlife Conservation Law",
    "Bill 17054",
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    "State Natural Heritage",
    "use permit",
    "public domain",
    "Forestry Law",
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    "forest ecosystems",
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    "hierarchy principle",
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    "development activities",
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    "Ramsar Convention"
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  "excerpt_es": "Sin embargo, permite el ejercicio de “actividades o proyectos de desarrollo y de explotación de los recursos naturales” en los refugios de propiedad mixta y de propiedad privada, requiriendo para ello el otorgamiento de un permiso de uso por el SENAVIS.         Al respecto caben las siguientes observaciones:\n\n- El permiso de uso es una figura para la utilización del dominio público.\n\n“Siendo los terrenos … parte del patrimonio natural del estado, están sujetos a un uso público determinado por ley, por lo que la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que esos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla un acto expreso de la Administración, que en el presente caso consiste en un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa. El derecho administrativo regula los permisos de uso en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública … el permiso de uso constituye básicamente un acto de voluntad unilateral de la Administración Pública, que por razones de conveniencia y en forma temporal permite que un administrado disfrute a título precario de un bien de dominio público, no sometido al comercio de los hombres...” (Sala Constitucional, voto No. 2777-1998, el destacado no pertenece al original).\n\n- De acuerdo con lo anterior, cabría la realización de “actividades o proyectos de desarrollo y de explotación de los recursos naturales” en las porciones estatales de los refugios de propiedad mixta.  Ello quiebra la línea tutelar de la normativa vigente, y no parece acorde con los fines de los refugios de vida silvestre enunciados en el artículo 76, ni con el espíritu conservacionista que predica el proyecto en su exposición de motivos.",
  "excerpt_en": "However, it allows the exercise of “development and natural resource exploitation activities or projects” in mixed-ownership and privately owned refuges, requiring a use permit from SENAVIS. The following observations are pertinent:\n\n- The use permit is a mechanism for the utilization of public domain.\n\n“Since the lands … are part of the state's natural heritage, they are subject to a public use determined by law, so private possession becomes exceptional given the purpose for which those lands are designated, requiring an express act of the Administration to legitimize it, which in this case consists of a use permit granted via an administrative resolution. Administrative law regulates use permits in article 154 of the General Public Administration Act … the use permit is basically a unilateral act of will of the Public Administration, which for reasons of convenience and temporarily allows an individual to enjoy on a precarious basis a public domain asset not subject to commerce...” (Constitutional Chamber, ruling No. 2777-1998, emphasis not in original).\n\n- According to the above, “development and natural resource exploitation activities or projects” could be carried out on the state portions of mixed-ownership refuges. This breaks the protective line of the current regulations and does not appear consistent with the purposes of wildlife refuges set forth in article 76, nor with the conservation spirit the bill advocates in its statement of purposes.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR issues critical observations on the Wildlife Conservation Bill without granting conformity or binding effect, pointing out definitional omissions, contradictions with the State Natural Heritage regime, and possible competency conflicts.",
    "summary_es": "La PGR formula observaciones críticas al proyecto de Ley de Conservación de la Vida Silvestre sin emitir conformidad ni vinculación, señalando omisiones definitorias, contradicciones con el régimen de Patrimonio Natural del Estado y posibles conflictos competenciales."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Sección 4, análisis del artículo 76",
      "quote_en": "Article 18 of the Forestry Law exhaustively establishes the uses that may be authorized on the state's natural heritage, indicating: “ARTICLE 18.-Authorization of activities In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of the Environment and Energy, who shall define, when applicable, the performance of environmental impact assessments, as established by the regulations of this law.” It follows from said article that currently, the legally permitted uses on the state's natural heritage are limited to research, training, and ecotourism activities...",
      "quote_es": "El artículo 18 de la Ley Forestal establece en forma taxativa los usos que pueden ser autorizados en el patrimonio natural del Estado, indicando: “ARTICULO 18.-Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” De dicho artículo se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el patrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo..."
    },
    {
      "context": "Sección 4, naturaleza precaria del permiso de uso",
      "quote_en": "Use permits are only suitable for easily removable installations (kiosks, for example) and not for permanent buildings.",
      "quote_es": "Los permisos de uso caben únicamente para instalaciones fácilmente removibles (quioscos, por ejemplo) y no para edificaciones permanentes."
    },
    {
      "context": "Sección 5, crítica a la definición de bosque",
      "quote_en": "Notwithstanding the above, its application could not be effective given a definition of forest established by law … it is clear to the Chamber that the Attorney General is right in pointing out that the definition of forest contained in the current Forestry Law is insufficient and inadequately protects the forests of our country … (ruling No. 3923-2007).",
      "quote_es": "No obstante lo anterior, su aplicación no podría ser efectiva al encontrarse frente a una definición de bosque establecida vía ley … resulta claro para la Sala, que lleva razón la Procuraduría al señalar, que la definición de bosque contenida en la actual ley Forestal, es insuficiente y tutela en forma deficitaria los bosques de nuestro país … (voto No. 3923-2007)."
    },
    {
      "context": "Cita del voto 2777-1998 de la Sala Constitucional",
      "quote_en": "The use permit is basically a unilateral act of will of the Public Administration, which for reasons of convenience and temporarily allows an individual to enjoy on a precarious basis a public domain asset not subject to commerce.",
      "quote_es": "El permiso de uso constituye básicamente un acto de voluntad unilateral de la Administración Pública, que por razones de conveniencia y en forma temporal permite que un administrado disfrute a título precario de un bien de dominio público, no sometido al comercio de los hombres."
    }
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  "cites": [
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      "citation": "Ley 7317",
      "title_en": "Wildlife Conservation Law",
      "title_es": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre",
      "doc_type": "law",
      "date": "30/10/1992",
      "year": "1992"
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      "citation": "Ley 7554",
      "title_en": "Organic Environmental Law",
      "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente",
      "doc_type": "law",
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      "year": "1995"
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      "citation": "Ley 7788",
      "title_en": "Biodiversity Law",
      "title_es": "Ley de Biodiversidad",
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      "citation": "Ley 7575",
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      "citation": "C-016-2002",
      "title_en": "Protected zones and permitted activities under the Forestry and Environmental Laws",
      "title_es": "Alcance de las zonas protectoras y actividades permitidas",
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      "date": "15/01/2002",
      "year": "2002"
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      "citation": "OJ-014-2010",
      "title_en": "Opinion on Ostional Wildlife Refuge Bill",
      "title_es": "Dictamen sobre proyecto de Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional",
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      "date": "26/03/2010",
      "year": "2010"
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      "citation": "OJ-084-2015",
      "title_en": "Insufficient technical basis to modify Ostional Wildlife Refuge regime",
      "title_es": "Sustento técnico insuficiente para modificar el régimen del Refugio Ostional",
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      "year": "2015"
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      "title_en": "AyA may not use water resources in protected wild areas for human consumption",
      "title_es": "Imposibilidad de AyA de aprovechar recurso hídrico en áreas silvestres protegidas para abastecimiento",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "08/06/2016",
      "year": "2016"
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      "title_es": "Régimen especial de concesiones en zona fronteriza con Panamá y Nicaragua",
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      "date": "28/04/2017",
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      "title_en": "Special regime for Northern Border Corridor Refuge requires prior technical support",
      "title_es": "Régimen especial para el Refugio Corredor Fronterizo Norte requiere sustento técnico previo",
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Durán\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisión Permanente Especial de Ambiente\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su solicitud de\ncriterio de esta Procuraduría sobre el proyecto “Ley de conservación de la vida silvestre”,\ntramitado bajo el expediente legislativo No. 17054.\n\n\n\n Se recuerda la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del\nartículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa,\ninaplicable en este caso; y se advierte que no se emitirá un criterio sobre su bondad u oportunidad\n(del ámbito discrecional legislativo); y que nuestra opinión jurídica carece de efectos vinculantes.\n\n\n\n\n                                                                                                \n\n\n\n\n1. Definiciones (artículo 3)\n\n\n\n\n1.1. Humedales\n\n\n\n       El proyecto reitera la definición de la Ley de conservación de la vida silvestre vigente,\ncopiada de la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como\nhábitat de las aves acuáticas (Convención de Ramsar) suscrita el 2 de febrero de 1971 en Ramsar,\nIrán, y aprobada mediante Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991:\n\n\n\n  “extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes\no temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de\nagua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros” (artículo 1° de la Convención y\nnumeral 2° de la Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, incorpora otra\ndefinición:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o\ntemporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta\nel límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros\nde profundidad en marea baja”  (artículo 40).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se ha dicho que la definición de la Ley Orgánica del Ambiente resulta de la adaptación técnica a la\nrealidad costarricense ¾efectuada durante el proceso de elaboración de la Estrategia Nacional de\nConservación de Humedales¾ de la genérica definición incorporada en la Convención de Ramsar,\ncalificada como muy amplia y de difícil aplicación a los sistemas tropicales.[1]\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, la definición de la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 de 1° de marzo\ndel 2005, numeral 2, inciso 18), es más próxima a la de la Ley Orgánica del Ambiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.2. Aguas continentales e insulares\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 2 y en la definición de vida silvestre del artículo 3, se especifica que\nla vida silvestre vive en el mar territorial, aguas interiores, zona económica exclusiva y aguas\njurisdiccionales.  Los artículos 11, 47, 48, 93 y 112 hacen referencia a las aguas continentales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 3 contiene definiciones de aguas marinas interiores, aguas jurisdiccionales\no patrimoniales, mar territorial y zona económica exclusiva, similares a las de la Ley de Pesca y\nAcuicultura.  Sin embargo, se echa de menos la definición de aguas continentales e insulares,\ncontemplada en aquella.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1.3. Otros\n\n\n\n             Como lo evidencian en este expediente el Sistema Nacional de Áreas de Conservación\n(SINAC) y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), también se echa de menos\nla definición de recursos marinos pesqueros y la de especies exóticas, sí comprendidas en la Ley de\nPesca y Acuicultura.\n\n\n\n\n2. Régimen de la vida silvestre (artículo 4)\n\n\n\n             Como lo menciona en su informe la Comisión nacional para la gestión de la biodiversidad\n(CONAGEBIO), el texto no es acorde con el numeral 6 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de\nabril de 1998.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3. Organización administrativa y ámbitos competenciales (capítulo II)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la Ley No. 7152 de 5 de junio de 1990, de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y\nMinas en Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, esta cartera queda integrada, entre\notras, por la Dirección General Forestal, el Departamento de Vida Silvestre que, en virtud de esa\nley pasa a ser Dirección General, y el Servicio de Parques Nacionales (artículo 4).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley de Biodiversidad crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, disponiendo en lo que\ninteresa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá\npersonería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado\ny participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas\nprotegidas y el [sic][2] Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas,\nplanificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos\nnaturales de Costa Rica.\n\n\n\n Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del\nEstado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola\ninstancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para\nlos que fueron establecidos…” (Artículo 22.  El destacado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El Sistema estará constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación bajo la\nsupervisión general del Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Áreas\nde Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres\nprotegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica.\n\n\n\n Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente,\nregida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto\ndel sector público. En cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en\nmateria de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas. Las Áreas de Conservación se\nencargarán de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su\ndemarcación geográfica. Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas aprobados\npor el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de áreas protegidas; asimismo, tendrá a\nsu cargo la aplicación de otras leyes que rigen su materia, tales como la Ley de conservación de la\nvida silvestre, No. 7317, de 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de\n1996, Ley Orgánica, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación del Servicio de Parques\nNacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.\n\n\n\n Basado en las recomendaciones del Consejo, el Ministerio del Ambiente y Energía definirá la\ndivisión territorial que técnicamente sea más aconsejable para las Áreas de Conservación del país,\nasí como sus modificaciones.” (Artículo 28.  La negrita no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El proyecto crea “el Servicio Nacional de Vida Silvestre del Sistema Nacional de Áreas\nde Conservación” (SENAVIS) como un órgano desconcentrado del SINAC.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No se determina el grado de desconcentración conforme al artículo 83 de la Ley General\nde la Administración Pública, y no queda claro el beneficio para la eficiencia administrativa, de la\nredistribución de competencias y la creación de esta nueva estructura organizativa que se pretende. \nTéngase en cuenta lo dicho en nuestra Opinión Jurídica No. OJ-006-2002 del 1° de febrero del 2002:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Al respecto, pensamos que la creación por vía de ley de nuevas estructuras dentro de la\nAdministración Pública, lejos de beneficiar la organización y la eficiencia en el cumplimiento de\nlas funciones, tiende a generar un mayor caos jurídico, al complicar de manera innecesaria las\nrelaciones a lo interno y externo de los órganos, así como por producir en los administrados, y aún\nen los mismos funcionarios públicos, incerteza sobre el nuevo régimen y por su desempeño futuro.\n\n\n\n Por ello, debe valorarse muy bien las propuestas de originar nuevos órganos y más aún cuando estos,\ncomo en este caso, van a retomar competencias que ya estaban asignadas a otros…\n\n\n\n Debe recordarse que la desconcentración es un fenómeno de transferencia de competencias en el\námbito de un mismo ente jurídico y a favor de órganos inferiores, que halla su razón de ser en un\nreparto más adecuado de las funciones para un mejoramiento de la actuación administrativa. En ese\nsentido ha indicado la Procuraduría General de la República:\n\n\n\n \"Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas,\nde manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva,\ndesconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen\norgánicamente tales competencias de la estructura originaria….\" (Dictamen C-159-96 del 28 de\nsetiembre de 1996).\n\n\n\n \"La competencia de una organización administrativa puede ser transferida internamente mediante el\nproceso de desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias implica una\ndistribución de éstas dentro de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior recibe\nuna competencia de decisión en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y\nbajo su propia responsabilidad. Por ese proceso, el órgano inferior se ve dotado de la capacidad\njurídica para decidir en nombre propio de la materia desconcentrada, de modo que el reparto\nadministrativo se especializa como un medio para mejor satisfacer los cometidos públicos. Empero, el\nórgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria.\" (Dictamen\nC-109-99 del 1° de junio de 1999).\n\n\n\n     En ese tanto… debe asegurarse que con la modificación de ley podrán alcanzarse los principios\nde economía, simplicidad, celeridad y eficiencia enunciados en los artículos 4 y 269 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública:\n\n\n\n \"La desconcentración constituye una excepción a la relación jerarquía, técnica jurídico\nadministrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría\nconcebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública.\nEsta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tal\ncompleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar\naquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.\n\n\n\n Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas\nrazones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan\nla representación popular….\" (el destacado es nuestro) Dictamen C-042-2001 del 20 de febrero del\n2001.” (El subrayado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, se comparten las observaciones efectuadas en este expediente por la Contraloría General de\nla República, en el sentido de que deben efectuarse deslindes claros de las competencias con otros\nórganos o entes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A manera de ejemplo, saltan a la vista las atribuciones de elaborar planes de manejo para todas las\ncategorías de áreas silvestres protegidas, en el artículo 49, cuando el proyecto le confiere la\nadministración únicamente de los Refugios de vida silvestre (artículo 7.d); y de autorizar la corta\nde árboles en el artículo 94, cuando el artículo 3 del proyecto excluye de la flora silvestre al\n“árbol forestal”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n4. Usos permitidos en los refugios de vida silvestre (capítulo XI)\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 76 define los refugios nacionales de vida silvestre en función de sus fines: “la\nprotección e investigación de la vida silvestre, en especial de las que se encuentren en vías de\nextinción.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, permite el ejercicio de “actividades o proyectos de desarrollo y de\nexplotación de los recursos naturales” en los refugios de propiedad mixta y de propiedad privada,\nrequiriendo para ello el otorgamiento de un permiso de uso por el SENAVIS.         Al respecto caben\nlas siguientes observaciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n- El permiso de uso es una figura para la utilización del dominio público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Siendo los terrenos … parte del patrimonio natural del estado, están sujetos a un uso público\ndeterminado por ley, por lo que la detentación privada deviene en excepcional al destino por el que\nesos terrenos están afectados, requiriendo para legitimarla un acto expreso de la Administración,\nque en el presente caso consiste en un permiso de uso otorgado vía resolución administrativa. El\nderecho administrativo regula los permisos de uso en el artículo 154 de la Ley General de la\nAdministración Pública … el permiso de uso constituye básicamente un acto de voluntad unilateral de\nla Administración Pública, que por razones de conveniencia y en forma temporal permite que un\nadministrado disfrute a título precario de un bien de dominio público, no sometido al comercio de\nlos hombres...” (Sala Constitucional, voto No. 2777-1998, el destacado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus\nfunciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose\nsiempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.\" (Sala Constitucional, resoluciones números\n2306-1991, 5976-1993, 422-1996, 555-1996, 4985-1996, 366-1999, 912-2000, 5295-2000, 6269-2001,\n4937-2002, 7662-2002, 8367-2002 y 8945-2005.  En el mismo sentido: votos números 1118-1992,\n2804-1993, 5819-1993, 5315-1996, 6714-1996, 3578-2000 y 6949-2002).\n\n\n\n             Así las cosas, no tiene sentido disponer que el ejercicio de actividades en terrenos de\npropiedad privada requiere un permiso de esa naturaleza.\n\n\n\n - De acuerdo con lo anterior, cabría la realización de “actividades o proyectos de desarrollo y de\nexplotación de los recursos naturales” en las porciones estatales de los refugios de propiedad\nmixta.  Ello quiebra la línea tutelar de la normativa vigente, y no parece acorde con los fines de\nlos refugios de vida silvestre enunciados en el artículo 76, ni con el espíritu conservacionista que\npredica el proyecto en su exposición de motivos.\n\n\n\n Los terrenos estatales de los refugios de propiedad mixta son Patrimonio Natural del Estado\n(artículos 13 y 39, inc. i) de la Ley Forestal; numerales 32 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente; y\nsentencias de la Sala Constitucional números 5399-1993, 2777-1998, 9158-1998 considerando I d),\n2988-1999, 8945-2005, 2063-2007, 16975-2008, 17650-2008 y 17659-2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996 (posterior a la Ley de\nconservación de la vida silvestre No. 7317 de 30 de octubre de 1992 y modificándola tácitamente),\nfaculta al Estado para autorizar en su Patrimonio Natural labores de investigación, capacitación y\necoturismo, de manera que, conforme al principio de legalidad que regula el accionar de la\nAdministración Pública, no puede autorizarse la realización de actividades diversas (véanse de la\nProcuraduría General de la República el Dictamen No. C-016-2002 del 15 de enero del 2002 y la\nOpinión Jurídica No. OJ-014-2010 del 26 de marzo del 2010 y de la Contraloría General de la\nRepública el informe No. DFOE-PGAA-59-2008 del 10 de diciembre del 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Acorde con lo anterior, el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal dispone que en el\nPatrimonio Natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e\ninvestigación” y el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad indica que, en los terrenos\nestatales de los refugios de propiedad mixta, sólo podrán desarrollarse las actividades de\ninvestigación, capacitación y ecoturismo, restringiendo la aplicación del Reglamento a la Ley de\nconservación de la vida silvestre para la regulación de las actividades permitidas en la porción\nprivada de estos refugios.\n\n\n\n Si bien el artículo 18 tiene rango legal, tómese en cuenta lo indicado en la Opinión Jurídica No.\nOJ-014-2010:\n\n\n\n “El artículo 18 de la Ley Forestal establece en forma taxativa los usos que pueden ser autorizados\nen el patrimonio natural del Estado, indicando:\n\n\n\n “ARTICULO 18.-Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o\nautorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del\nAmbiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto\nambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.”\n\n\n\n De dicho artículo se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el\npatrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que\nademás deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Dichas\nrestricciones no tienen rango constitucional, por lo que es claro que podrían modificarse con una\nnorma de la misma naturaleza, tal como sucede con el proyecto que se pretende aprobar al no existir\nun principio de “inmutabilidad del ordenamiento jurídico”. \n\n\n\n Sin embargo, debe reiterarse que tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal\ncomo sería autorizar otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable\nque existan criterios técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría\nen arbitraria y violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar\nde un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa misma línea, cualquier actividad que se\nautorice realizar en el refugio, no puede ser incompatible con la protección ambiental que se\npretende garantizar con su creación, pues se estaría desnaturalizando su razón de ser.\n\n\n\n Así las cosas, para ampliar el rango de actividades permitidas … no sólo debe contarse con los\nestudios técnicos que lo justifiquen, sino que además, las actividades a realizar no pueden ser\nincompatibles con la vocación ambiental de los terrenos...” (El subrayado no pertenece al original).\n\n\n\n - Dado su carácter precario (artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública), los\npermisos de uso caben únicamente para instalaciones fácilmente removibles (quioscos, por ejemplo) y\nno para edificaciones permanentes:\n\n\n\n             “los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos\nefectos no inciden de manera significativa en el bien usado”. (Dictamen No. C-100-1995 del 10 de\nmayo de 1995).\n\n\n\n “Los permisos de uso admisibles son los propios de utilizaciones especiales de corta duración, sin\nobras que tengan adherencia permanente a la tierra.” (Dictamen No. C-004-1998 del 7 de enero de\n1998).\n\n\n\n  “El permiso, por su propia naturaleza, es esencialmente revocable y presupone que las\ninstalaciones que se realicen no puedan ser permanentes, precisamente por esa naturaleza precaria\nque tiene el permiso… Por lo tanto, las construcciones que allí se permiten serían removibles, por\nlo que en esta zona no podría entenderse que las actividades de ecoturismo o las actividades\ndeportivas permitan construcciones permanentes, por ser incompatibles con la naturaleza misma del\npermiso… Lo anterior, debe ser valorado por las señoras y señores diputados, sobre todo en el caso\ndel ecoturismo, que normalmente permitiría la realización de cabañas rústicas, o sea, construcciones\npermanentes, que no son susceptibles de ser aprovechadas a partir de un permiso de uso.” (Opinión\nJurídica No. OJ-014-2010 del 26 de marzo del 2010).\n\n\n\n             “Por último, debe tomarse en cuenta que los permisos de uso que se otorguen sobre\nbienes de dominio público lo son a título precario, y que, por esa condición, no deberían conllevar\nla instalación de edificaciones de tipo permanente, sino obras sencillas de fácil remoción”.\n(Dictamen No. C-004-2011 del 11 de enero del 2011).\n\n\n\n “...los permisos de uso… son solo autorizaciones para realizar actos sencillos cuyos efectos no\nincidan de manera significativa en el bien utilizado, por lo que solo deben consentirse obras\nmenores cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción, no se permiten construcciones con\ncarácter de adherencia permanente al terreno...”. (Tribunal Contencioso Administrativo, sección\nsegunda, resolución No. 277-2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “... por su índole jurídica, el permiso de uso resulta inaplicable a actividades de envergadura\nsocial y patrimonial… Además se trata de actividades que por su propia índole requieren de poca\ninversión y poca o ninguna infraestructura, susceptible pues de ser removida en cualquier momento\nsin causarle pérdidas al permisionario, y por lo tanto no sería razonable que debiera ser sujeto de\nindemnización.”. (Tribunal Contencioso Administrativo, sección décima, resolución No. 25-2009).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ello no parece congruente que se prevea su utilización para “proyectos de\ndesarrollo”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n5. Otras observaciones\n\n\n\n\n \n\n\n\n             - Se omite concretar si la colecta científica y académica serán o no permitidas en las\náreas silvestres protegidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             - Para que no quede sujeto a interpretaciones, debe especificarse mejor que la caza de\nsubsistencia no es permitida en las áreas silvestres protegidas y los “terrenos públicos” (en la\nterminología del artículo 43).  Tampoco queda claro ese punto respecto de la recolecta de\nsubsistencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             - En el artículo 40, debe agregarse que los permisos de investigación en áreas\nsilvestres protegidas deben ser conformes al Plan de Manejo de cada una de ellas.  Los planes de\nmanejo, como instrumentos de planificación o gestión que fijan criterios normativos sobre la\nzonificación y usos del suelo, actividades permitidas, manejo de los recursos naturales, etc., en\nlas áreas silvestres protegidas, están previstos en la Ley Orgánica del Ambiente (artículo 37).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             - El artículo 52 hace referencia a la pesca para fines científicos o académicos, la\ncual no está definida en la clasificación del artículo 48.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             - El artículo 94 tipifica como delito la corta de árboles y arbustos “en un bosque”,\nsin embargo, el proyecto no lo define.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La definición restrictiva de bosque contenida en el artículo 3, inciso d) de la Ley Forestal\nexcluye valiosos ecosistemas forestales, como se pone de manifiesto en las críticas de especialistas\ndel sector:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Los estudios realizados y el aporte de la ciencia en ampliar el conocimiento de los ecosistemas\ntropicales y sus componentes, muestran la complejidad que se debe tener en cuenta al momento de\ntomar decisiones. Sin embargo, muy pocas veces se establece esta integración.  Y gran parte de la\ninformación científico-técnica no llega en cantidad y formato adecuados, para quienes toman\ndecisiones nacionales, regionales o locales… si bien la complejidad de los ecosistemas nos advierte\nacerca de su difícil “manejo” y una gran parte del territorio ya no tiene bosques naturales, hay\notros aspectos que envían señales que no contribuyen al estilo de desarrollo sostenible, que a\npartir de la segunda mitad del decenio de 1980 se impulsa en Costa Rica.  Entre estas señales se\nencuentran algunos artículos de la Ley Forestal No. 7575… Un primer comentario con respecto de esta\nLey es que en la definición de bosque se considera sólo aquellas áreas que tengan más de dos hás.\n[sic], que tengan más de 70% de cobertura de dosel, y tengan más de 60 árboles/há>15cms., de DAP. \nCon gran porcentaje del bosque fragmentado, y la importancia que tienen estos fragmentos para la\nflora y la fauna, especialmente su influencia como aportadores de semillas de especies que ya no se\nencuentran en amplias áreas del país, genera una mayor vulnerabilidad para futuros esfuerzos de\nrecuperación de zonas con bosques secundarios.” [3]\n\n\n\n\n \n\n\n\n “… cualquier pedazo de bosque natural, remanente del bosque primario o bosque secundario, aún los\nde menos de 2 ha (que nuestra legislación forestal menosprecia) tienen valor, en un sistema\nintegrado de fragmentos y corredores biológicos.”[4]\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Concepto de Bosque\n\n\n\n Existe una fuerte incompatibilidad en la definición de qué es un bosque entre los países de la\nRegión. Las incompatibilidades giran entorno a las superficie mínimas que constituyen bosque, las\nalturas de los individuos de las formaciones boscosas, la cobertura del suelo que lleva al concepto\nde bosque y, sobretodo, la fuerte incompatibilidad que hay en la definición sobre el número de\nestratos que estaría implícito en la constitución de un bosque. …\n\n\n\n La restricción de la definición de bosque limita fuertemente la protección de los bosques, el\nfomento de los mismos y limita el ámbito de competencia de las instituciones que se ocupan de los\nbosques.\n\n\n\n De igual manera la restricción de la definición de bosque, limita la función esencial que tiene los\nbosques en la sociedad.”[5]\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            También la Sala Constitucional ha reconocido las carencias de esta definición: \n\n\n\n “Según el artículo 3 de esta Ley, el bosque es un ecosistema nativo o autóctono, regenerado por\nsucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más hectáreas,\ncaracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado,\ncon uno o más doseles que cubran más del 70% de esa superficie y donde existan más de 60 árboles por\nhectárea de quince o más centímetros de diámetro a la altura del pecho (DAP). De conformidad con lo\nanterior, el carácter determinante es básicamente la superficie de terreno que debe ocupar, de más\nde 2 hectáreas para ser considerado tal. A contrario sensu y en la forma descrita, no existe bosque\nen aquellos terrenos con una superficie inferior a las dos hectáreas, ni por aquellos árboles que no\nsean autóctonos. Frente a lo anterior, el ordenamiento jurídico mediante el decreto ejecutivo No.\n27998 publicado el 29 de julio de 1999 denominado \"Manejo Sostenible de Bosques Secundarios y\nCertificación Forestal\", acogió una definición de bosque secundario, con el fin de tutelar aquel\nbosque de menor superficie y con menor densidad, el cual es definido de la siguiente manera:\n\n\n\n \"Tierra con vegetación leñosa de carácter sucesional secundaria que se desarrolla una vez que la\nvegetación original ha sido eliminada por actividades humanas y/o fenómenos naturales, con una\nsuperficie mínima de 0,5 hectáreas y con una densidad no menor a 500 árboles por hectárea de todas\nlas especies, con diámetro mínimo a la altura del pecho de 5 cm . Se incluyen también las tierras de\nbosque secundario inmediatamente después de aprovechadas bajo el sistema de cortas de regeneración\"\n\n\n\n No obstante lo anterior, su aplicación no podría ser efectiva al encontrarse frente a una\ndefinición de bosque establecida vía ley … resulta claro para la Sala, que lleva razón la\nProcuraduría al señalar, que la definición de bosque contenida en la actual ley Forestal, es\ninsuficiente y tutela en forma deficitaria los bosques de nuestro país …”  (voto No. 3923-2007, el\nsubrayado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nM. Sc. Susana Fallas Cubero\n\n\n\n\nProcuradora Adjunta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSFC/fmc\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] Véase Aguilar Rojas, Grethel y González Aguiluz, Marcia. Manual de Legislación sobre Humedales\nde Costa Rica, UICN/ORMA, San José, 1998, págs. 12, 13 y 33.\n\n\n\n [2] En el texto del artículo 22 visible al folio 1377 del Tomo 5 del expediente legislativo No.\n12635, correspondiente a la Ley No. 7788, se indica “que integra las competencias en materia\nforestal, vida silvestre, áreas protegidas, del Ministerio de Ambiente y Energía…”. En el informe\nsobre la redacción final del texto aprobado en Primer Debate, del 23 de abril de 1998, visible al\nfolio 1448, se consigna el texto con el error: “que integra las competencias en materia forestal,\nvida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía…” tal como se publicó en el\nPeriódico Oficial La Gaceta, No. 101 del 27 de mayo de 1998.\n\n\n\n [3] Maldonado Ulloa, Tirso. Uso de la tierra y fragmentación de bosques. Algunas áreas críticas en\nel Área de Conservación Osa, Costa Rica. En:  Conservación del Bosque en Costa Rica. San José,\nAcademia Nacional de Ciencias, 1998, pp. 46,47.\n\n\n\n [4] Fournier O., Luis A.  Fragmentos de bosque y corredores biológicos. En: Conservación del\nBosque… Op. cit., p.122.\n\n\n\n [5] Malleux, Jorge.  Información sobre el manejo forestal, recursos forestales y cambio en el uso\nde la tierra en América Latina, 2001. Depósito de documentos de la FAO, Producido por Departamento\nde Montes. Tomado de Internet:  http://www.fao.org/docrep/006/ad406s/ad406s04.htm.",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 033 - J of 06/13/2011\n\nJune 13, 2011\n\nOJ-033-2011\n\nMrs.\nHannia M. Durán\nArea Chief\nSpecial Permanent Environmental Commission\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Durán:\n\nWith the approval of the Solicitor General of the Republic, I refer to your request for an opinion from this Solicitor General's Office regarding the draft \"Ley de conservación de la vida silvestre,\" processed under legislative file No. 17054.\n\nWe recall the impropriety of assuming our conformity with the draft under the terms of Article 157 of the Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inapplicable in this case; and we note that an opinion will not be issued on its merit or timeliness (within the discretionary legislative sphere); and that our legal opinion lacks binding effects.\n\n1. Definitions (Article 3)\n\n1.1. Wetlands (Humedales)\n\nThe draft reiterates the definition from the current Ley de conservación de la vida silvestre, copied from the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention) signed on February 2, 1971, in Ramsar, Iran, and approved by Law No. 7224 of April 9, 1991:\n\n\"areas of marsh, fen, peatland or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish or salt, including areas of marine water the depth of which at low tide does not exceed six metres\" (Article 1 of the Convention and numeral 2 of the Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317 of October 30, 1992).\n\nHowever, the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, incorporates another definition:\n\n\"ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish or salt, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters in depth at low tide\" (Article 40).\n\nIt has been said that the definition in the Ley Orgánica del Ambiente results from the technical adaptation to the Costa Rican reality—carried out during the process of preparing the Estrategia Nacional de Conservación de Humedales—of the generic definition incorporated in the Ramsar Convention, described as very broad and difficult to apply to tropical systems.[1]\n\nFor its part, the definition in the Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 of March 1, 2005, numeral 2, subsection 18), is closer to that of the Ley Orgánica del Ambiente.\n\n1.2. Continental and Insular Waters (Aguas continentales e insulares)\n\nIn Article 2 and in the definition of wildlife (vida silvestre) in Article 3, it is specified that wildlife lives in the territorial sea, internal waters, exclusive economic zone, and jurisdictional waters. Articles 11, 47, 48, 93, and 112 refer to continental waters (aguas continentales).\n\nArticle 3 contains definitions of internal marine waters, jurisdictional or patrimonial waters, territorial sea, and exclusive economic zone, similar to those in the Ley de Pesca y Acuicultura. However, the definition of continental and insular waters (aguas continentales e insulares), contemplated therein, is missing.\n\n1.3. Others\n\nAs evidenced in this file by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), the definition of marine fishery resources and that of exotic species, both included in the Ley de Pesca y Acuicultura, are also missing.\n\n2. Regime of Wildlife (Article 4)\n\nAs mentioned in its report by the Comisión nacional para la gestión de la biodiversidad (CONAGEBIO), the text is not consistent with numeral 6 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998.\n\n3. Administrative Organization and Competency Spheres (Chapter II)\n\nWith Law No. 7152 of June 5, 1990, on the Conversion of the Ministerio de Industria, Energía y Minas into the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, this ministry became composed, among others, of the Dirección General Forestal, the Departamento de Vida Silvestre which, by virtue of that law, becomes the Dirección General, and the Servicio de Parques Nacionales (Article 4).\n\nThe Ley de Biodiversidad creates the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, providing as pertinent:\n\n\"The Sistema Nacional de Áreas de Conservación is created, hereinafter referred to as the System, which shall have its own legal personality; it shall be a decentralized and participatory institutional management and coordination system, which shall integrate the competencies in forestry, wildlife (vida silvestre), protected areas, and the [sic][2] Ministerio del Ambiente y Energía, in order to dictate policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.\nIn accordance with the above, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales shall exercise their functions and competencies as a single instance, through the administrative structure of the System, without prejudice to the objectives for which they were established…\" (Article 22. Emphasis added).\n\n\"The System shall be constituted by territorial units called Áreas de Conservación under the general supervision of the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, with competence throughout the national territory, whether dealing with protected wild areas, areas with a high degree of fragility, or private areas for economic exploitation.\nEach Área de Conservación is a territorial unit of the country, administratively delimited, governed by a single development and administration strategy, duly coordinated with the rest of the public sector. In each one, both private and state activities in conservation matters are interrelated without detriment to protected areas. The Áreas de Conservación shall be responsible for applying the legislation in force regarding natural resources, within their geographical demarcation. They must execute the policies, strategies, and programs approved by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, in the matter of protected areas; likewise, they shall be responsible for the application of other laws governing their subject matter, such as the Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317, of October 30, 1992, and the Ley Forestal, No. 7575, of February 13, 1996, the Ley Orgánica, No. 7554, of October 4, 1995, and the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of August 24, 1977.\nBased on the Council's recommendations, the Ministerio del Ambiente y Energía shall define the territorial division that is technically most advisable for the country's Áreas de Conservación, as well as their modifications.\" (Article 28. Bold not in original).\n\nThe draft creates \"the Servicio Nacional de Vida Silvestre of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación\" (SENAVIS) as a decentralized body (órgano desconcentrado) of SINAC.\n\nThe degree of decentralization is not determined in accordance with Article 83 of the Ley General de la Administración Pública, and the benefit for administrative efficiency from the redistribution of competencies and the creation of this new organizational structure sought remains unclear. Consider what was stated in our Legal Opinion No. OJ-006-2002 of February 1, 2002:\n\n\"In this regard, we think that the creation by law of new structures within the Public Administration, far from benefiting the organization and efficiency in the fulfillment of functions, tends to generate greater legal chaos, by unnecessarily complicating internal and external relations of the bodies, as well as by producing uncertainty in the administered parties, and even in the public officials themselves, about the new regime and its future performance.\nTherefore, proposals to originate new bodies must be evaluated very carefully, and even more so when these, as in this case, are going to retake competencies that were already assigned to others...\nIt must be remembered that decentralization (desconcentración) is a phenomenon of transferring competencies within the scope of a single legal entity and in favor of lower bodies, which finds its reason for being in a more adequate distribution of functions for an improvement of administrative action. In that sense, the Procuraduría General de la República has indicated:\n'This attribution is based on the need to specialize certain bodies in specific matters, so that public duties are better satisfied. From that perspective, to decentralize (desconcentrar) is to functionally specialize certain bodies, without these competencies being organically separated from the original structure...' (Opinion C-159-96 of September 28, 1996).\n'The competence of an administrative organization can be transferred internally through the process of decentralization (desconcentración). In that sense, the decentralization of competencies implies a distribution thereof within the same legal person, by which a lower body receives a decision-making competence exclusively, to exercise it as its own, in its own name and under its own responsibility. Through this process, the lower body is endowed with the legal capacity to decide in its own name on the decentralized matter, so that the administrative distribution specializes as a means to better satisfy public duties. However, the decentralized body (órgano desconcentrado) continues to be part of the original central organization.' (Opinion C-109-99 of June 1, 1999).\nTo that extent... it must be ensured that with the modification of the law, the principles of economy, simplicity, speed, and efficiency stated in Articles 4 and 269 of the Ley General de la Administración Pública can be achieved:\n'Decentralization constitutes an exception to the relationship of hierarchy, a fundamental administrative legal technique of administrative organization, without which a rational action, with a unity of purpose, on the part of the Public Administration could hardly be conceived. This technique, together with the principle of allocation of competencies, allows such a complex, diverse, and enormous organization to fully fulfill the public function, that is, to provide those necessary activities for an adequate satisfaction of the public interest.\nFor this reason, any break in the principle of hierarchy must be based on true reasons of general interest, which must be assessed by those officials who hold popular representation...' (emphasis added) Opinion C-042-2001 of February 20, 2001.\" (Underlining not in the original).\n\nFurthermore, we share the observations made in this file by the Contraloría General de la República, to the effect that clear delimitations of competencies with other bodies or entities must be made.\n\nBy way of example, the attributions to prepare management plans (planes de manejo) for all categories of protected wild areas in Article 49 stand out, when the draft confers administration only over Wildlife Refuges (Refugios de vida silvestre) (Article 7.d); and to authorize tree felling in Article 94, when Article 3 of the draft excludes the \"forest tree\" (árbol forestal) from wild flora.\n\n4. Permitted Uses in Wildlife Refuges (Chapter XI)\n\nArticle 76 defines national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre) based on their purposes: \"the protection and research of wildlife (vida silvestre), especially those that are in danger of extinction.\"\n\nHowever, it allows the exercise of \"development activities or projects and exploitation of natural resources\" in mixed-ownership and private-ownership refuges, requiring for this the granting of a use permit by SENAVIS. In this regard, the following observations are pertinent:\n\n- The use permit is a figure for the utilization of the public domain.\n\n\"Since the lands ... are part of the state's natural heritage, they are subject to a public use determined by law, so private possession becomes exceptional to the purpose for which those lands are affected, requiring an express act by the Administration to legitimize it, which in the present case consists of a use permit granted via an administrative resolution. Administrative law regulates use permits in Article 154 of the Ley General de la Administración Pública ... the use permit basically constitutes a unilateral act of will by the Public Administration, which for reasons of convenience and temporarily allows an administered party to enjoy on a precarious basis a publicly owned asset, not subject to commerce...\" (Sala Constitucional, vote No. 2777-1998, emphasis not in the original).\n\n\"The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the use of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the useful domain of the asset, with the State always reserving the direct domain over the thing.\" (Sala Constitucional, resolutions numbers 2306-1991, 5976-1993, 422-1996, 555-1996, 4985-1996, 366-1999, 912-2000, 5295-2000, 6269-2001, 4937-2002, 7662-2002, 8367-2002, and 8945-2005. In the same vein: votes numbers 1118-1992, 2804-1993, 5819-1993, 5315-1996, 6714-1996, 3578-2000, and 6949-2002).\n\nThus, it makes no sense to provide that the exercise of activities on privately owned lands requires a permit of that nature.\n\n- In accordance with the above, carrying out \"development activities or projects and exploitation of natural resources\" would be possible in the state portions of mixed-ownership refuges. This breaks the protective line of the current regulations and does not seem consistent with the purposes of the wildlife refuges (refugios de vida silvestre) stated in Article 76, nor with the conservationist spirit that the draft proclaims in its statement of motives.\n\nThe state lands of mixed-ownership refuges are Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 13 and 39, subsection i) of the Ley Forestal; numerals 32 and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente; and judgments of the Sala Constitucional numbers 5399-1993, 2777-1998, 9158-1998 recital I d), 2988-1999, 8945-2005, 2063-2007, 16975-2008, 17650-2008, and 17659-2008).\n\nArticle 18 of the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996 (subsequent to the Ley de conservación de la vida silvestre No. 7317 of October 30, 1992, and tacitly modifying it), empowers the State to authorize research, training, and ecotourism activities in its Natural Heritage, so that, in accordance with the principle of legality that regulates the actions of the Public Administration, the carrying out of diverse activities cannot be authorized (see the Procuraduría General de la República's Opinion No. C-016-2002 of January 15, 2002, and Legal Opinion No. OJ-014-2010 of March 26, 2010, and the Contraloría General de la República's report No. DFOE-PGAA-59-2008 of December 10, 2008).\n\nConsistent with the above, Article 11 of the Reglamento a la Ley Forestal provides that in the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) \"only training, ecotourism, and research activities shall be permitted,\" and Article 70 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad indicates that, on the state lands of mixed-ownership refuges, only research, training, and ecotourism activities may be developed, restricting the application of the Reglamento a la Ley de conservación de la vida silvestre to the regulation of activities permitted in the private portion of these refuges.\n\nAlthough Article 18 has legal rank, consider what was indicated in Legal Opinion No. OJ-014-2010:\n\n\"Article 18 of the Ley Forestal exhaustively establishes the uses that may be authorized in the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), stating:\n'ARTICLE 18.- Authorization of tasks In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism tasks, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law.'\nFrom this article, it follows that currently, the uses legally permitted in the natural heritage of the State are reduced to research, training, and ecotourism tasks, which must also be approved by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. These restrictions do not have constitutional rank, so it is clear that they could be modified by a norm of the same nature, as occurs with the draft intended to be approved, since a principle of 'immutability of the legal system' does not exist.\nHowever, it must be reiterated that in the case of reducing protection guarantees, such as authorizing other activities that are currently not permitted, it is essential that there be technical criteria justifying it; otherwise, the decision would become arbitrary and a violation of the Constitution, specifically the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. In the same line, any activity authorized to be carried out in the refuge cannot be incompatible with the environmental protection intended to be guaranteed by its creation, as this would denature its reason for being.\nThus, to expand the range of permitted activities ... not only must there be technical studies that justify it, but also, the activities to be carried out cannot be incompatible with the environmental vocation of the lands...\" (Underlining not in the original).\n\n- Given their precarious nature (Article 154 of the Ley General de la Administración Pública), use permits are only suitable for easily removable installations (kiosks, for example) and not for permanent buildings:\n\n\"use permits are authorizations for carrying out simple acts whose effects do not significantly impact the asset used.\" (Opinion No. C-100-1995 of May 10, 1995).\n\n\"The admissible use permits are those of special, short-duration uses, without works that have permanent adherence to the land.\" (Opinion No. C-004-1998 of January 7, 1998).\n\n\"The permit, by its very nature, is essentially revocable and presupposes that the installations made cannot be permanent, precisely because of the precarious nature the permit has... Therefore, the constructions permitted there would be removable, so in this zone it could not be understood that ecotourism or sports activities allow permanent constructions, as they are incompatible with the very nature of the permit... The foregoing must be assessed by the honorable deputies, especially in the case of ecotourism, which would normally allow the building of rustic cabins, i.e., permanent constructions, which are not capable of being utilized through a use permit.\" (Legal Opinion No. OJ-014-2010 of March 26, 2010).\n\n\"Finally, it must be taken into account that the use permits granted over publicly owned assets are on a precarious basis, and that, due to this condition, they should not entail the installation of permanent-type buildings, but rather simple, easily removable works.\" (Opinion No. C-004-2011 of January 11, 2011).\n\n\"...use permits... are only authorizations to carry out simple acts whose effects do not significantly impact the asset used, therefore only minor works whose conditions allow their easy and quick removal should be consented to; constructions of permanent adherence to the land are not permitted...\" (Tribunal Contencioso Administrativo, second section, resolution No. 277-2008).\n\n\"... due to its legal nature, the use permit is inapplicable to socially and patrimonially significant activities... Moreover, these are activities that by their very nature require little investment and little to no infrastructure, therefore susceptible to being removed at any time without causing losses to the permit holder, and thus it would not be reasonable for them to be subject to compensation.\" (Tribunal Contencioso Administrativo, tenth section, resolution No. 25-2009).\n\nTherefore, it does not seem congruent to foresee its use for \"development projects.\"\n\n5. Other Observations\n\n- It is omitted whether scientific and academic collection will be permitted or not in protected wild areas.\n\n- So that it is not subject to interpretations, it must be better specified that subsistence hunting is not permitted in protected wild areas and \"public lands\" (in the terminology of Article 43). This point is also unclear regarding subsistence gathering.\n\n- In Article 40, it should be added that research permits in protected wild areas must conform to the Management Plan (Plan de Manejo) of each one. Management plans, as planning or management instruments that set regulatory criteria on zoning and land use, permitted activities, management of natural resources, etc., in protected wild areas, are provided for in the Ley Orgánica del Ambiente (Article 37).\n\n- Article 52 refers to fishing for scientific or academic purposes, which is not defined in the classification of Article 48.\n\n- Article 94 criminalizes the felling of trees and shrubs \"in a forest (bosque)\"; however, the draft does not define it.\n\nThe restrictive definition of forest contained in Article 3, subsection d) of the Ley Forestal excludes valuable forest ecosystems, as highlighted in the criticisms of sector specialists:\n\n\"The studies carried out and the contribution of science in broadening knowledge of tropical ecosystems and their components, show the complexity that must be taken into account when making decisions. However, this integration is very rarely established. And much of the scientific-technical information does not reach decision-makers at the national, regional, or local levels in the appropriate quantity and format... although the complexity of the ecosystems warns us about their difficult 'management' and a large part of the territory no longer has natural forests, there are other aspects that send signals that do not contribute to the sustainable development style that has been promoted in Costa Rica since the second half of the 1980s. Among these signals are some articles of the Ley Forestal No. 7575... A first comment regarding this Law is that in the definition of forest, only those areas that have more than two hectares, have more than 70% canopy cover, and have more than 60 trees/ha >15 cm DBH are considered. With a large percentage of the forest fragmented, and the importance these fragments have for flora and fauna, especially their influence as providers of seeds of species that no longer exist in extensive areas of the country, it generates greater vulnerability for future efforts to recover areas with secondary forests.\" [3]\n\n\"... any piece of natural forest, remnant of primary forest or secondary forest, even those less than 2 ha (which our forestry legislation disregards) have value, in an integrated system of fragments and biological corridors.\"[4]\n\n\"Concept of Forest\nThere is strong incompatibility in the definition of what constitutes a forest among the countries of the Region. The incompatibilities revolve around the minimum areas constituting a forest, the heights of the individuals in forest formations, the ground cover that leads to the concept of forest, and, above all, the strong incompatibility in the definition regarding the number of strata that would be implicit in the constitution of a forest. ...\nThe restriction of the forest definition strongly limits the protection of forests, their promotion, and limits the scope of competence of the institutions that deal with forests.\nLikewise, the restriction of the forest definition limits the essential function that forests have in society.\"[5]\n\nThe Sala Constitucional has also recognized the shortcomings of this definition:\n\n\"According to Article 3 of this Law, a forest is a native or autochthonous ecosystem, regenerated by natural succession or other forestry techniques, which occupies an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies covering more than 70% of that area and where there are more than 60 trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter at breast height (DBH). In accordance with the above, the determining characteristic is basically the land area it must occupy, more than 2 hectares, to be considered as such. A contrario sensu and in the manner described, there is no forest on those lands with an area less than two hectares, nor for those trees that are not autochthonous. Faced with the above, the legal system, through executive decree No. 27998 published on July 29, 1999, called 'Manejo Sostenible de Bosques Secundarios y Certificación Forestal,' adopted a definition of secondary forest, in order to protect that forest of smaller area and lower density, which is defined as follows:\n'Land with secondary successional woody vegetation that develops once the original vegetation has been eliminated by human activities and/or natural phenomena, with a minimum area of 0.5 hectares and a density of no less than 500 trees per hectare of all species, with a minimum diameter at breast height of 5 cm. Also included are secondary forest lands immediately after being harvested under the regeneration cutting system.'\nNotwithstanding the above, its application could not be effective when faced with a definition of forest established by law ... it is clear to the Court that the Solicitor General is correct in pointing out that the definition of forest contained in the current Ley Forestal is insufficient and poorly protects our country's forests ...\" (vote No. 3923-2007, underlining is ours).\n\nSincerely,\n\nM. Sc. Susana Fallas Cubero\nDeputy Solicitor General\n\nSFC/fmc\n\n[1] See Aguilar Rojas, Grethel and González Aguiluz, Marcia. Manual de Legislación sobre Humedales de Costa Rica, IUCN/ORMA, San José, 1998, pp. 12, 13, and 33.\n[2] In the text of Article 22 visible on folio 1377 of Volume 5 of legislative file No. 12635, corresponding to Law No. 7788, it indicates \"que integra las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas, del Ministerio de Ambiente y Energía…\". In the report on the final wording of the text approved in the First Debate, of April 23, 1998, visible on folio 1448, the text is recorded with the error: \"que integra las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía…\" as it was published in the Official Newspaper La Gaceta, No. 101 of May 27, 1998.\n[3] Maldonado Ulloa, Tirso. Uso de la tierra y fragmentación de bosques. Algunas áreas críticas en el Área de Conservación Osa, Costa Rica. In: Conservación del Bosque en Costa Rica. San José, Academia Nacional de Ciencias, 1998, pp. 46, 47.\n[4] Fournier O., Luis A. Fragmentos de bosque y corredores biológicos. In: Conservación del Bosque… Op. cit., p. 122.\n[5] Malleux, Jorge. Información sobre el manejo forestal, recursos forestales y cambio en el uso de la tierra en América Latina, 2001. FAO Document Repository, Produced by the Forestry Department. Taken from the Internet: http://www.fao.org/docrep/006/ad406s/ad406s04.htm."
}