{ "id": "pgr-16866", "citation": "C-256-2011", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Apertura de calles públicas no previstas en el plano de vialidad del plan regulador", "title_en": "Opening public streets not included in the regulatory plan road map", "summary_es": "Este dictamen analiza si una municipalidad puede autorizar la apertura de calles públicas que no están contempladas en el plano de vialidad del plan regulador. La Procuraduría concluye que sí es posible, siempre que no se infrinja la zonificación del plan y se esté ante alguno de estos supuestos: (a) calles derivadas de proyectos urbanísticos posteriores al plan regulador; (b) caminos entregados por ley o de hecho al uso público, con titularidad estatal acreditada mediante mapas o catastros; (c) cambio de destino de un bien de dominio público, respetando el rango normativo de la afectación original; y (d) cesión, venta voluntaria o expropiación forzosa de terrenos privados, previa declaración de interés público. Se enfatiza que, en todos los casos, la vía debe recaer sobre terrenos de dominio público o afectarse legalmente al uso público, sin vulnerar el derecho de propiedad privada. La respuesta aclara así los límites y posibilidades de la competencia municipal en materia de vialidad fuera del mapa oficial del plan regulador.", "summary_en": "This opinion examines whether a municipality may authorize the opening of public streets not included in the regulatory plan's road map. The PGR concludes that it is possible, provided the plan's zoning is not violated and one of these scenarios applies: (a) streets resulting from urban development projects approved after the regulatory plan; (b) roads already dedicated by law or de facto to public use, with state ownership evidenced in maps or cadastres; (c) change of purpose of a public domain asset, respecting the normative rank of the original designation; and (d) voluntary transfer, sale, or compulsory expropriation of private land, following a declaration of public interest. In all cases, the road must lie on public domain land or be legally designated for public use, without infringing private property rights. The opinion thus delineates the limits and possibilities of municipal authority over road openings outside the regulatory plan's official map.", "court_or_agency": "", "date": "21/10/2011", "year": "2011", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "plan regulador", "mapa oficial", "vialidad", "demanio", "fraccionamiento", "INVU", "bien demanial", "cesión" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 1", "law": "Ley de Planificación Urbana 4240" }, { "article": "Art. 15", "law": "Ley de Planificación Urbana 4240" }, { "article": "Arts. 42-43", "law": "Ley de Planificación Urbana 4240" }, { "article": "Art. 1", "law": "Ley General de Caminos Públicos 5060" }, { "article": "Arts. 32-33", "law": "Ley General de Caminos Públicos 5060" }, { "article": "Art. 4", "law": "Ley de Construcciones 833" }, { "article": "Art. 7", "law": "Ley de Construcciones 833" }, { "article": "Art. 69", "law": "Ley de Contratación Administrativa 7494" } ], "keywords_es": [ "apertura de calles públicas", "plan regulador", "mapa oficial", "vialidad municipal", "dominio público", "planificación urbana", "municipalidad", "INVU", "Ley de Planificación Urbana", "Ley General de Caminos Públicos", "expropiación", "interés público", "dictamen PGR" ], "keywords_en": [ "opening public streets", "regulatory plan", "official map", "municipal roadways", "public domain", "urban planning", "municipality", "INVU", "Urban Planning Law", "General Public Roads Law", "expropriation", "public interest", "PGR opinion" ], "excerpt_es": "De acuerdo a las anteriores consideraciones podemos concluir que las municipalidades pueden declarar la apertura de calles públicas dentro de su jurisdicción, aun cuando no estén expresamente descritas en el plano de vialidad del plan regulador, siempre y cuando no se infrinja la zonificación ahí dispuesta y se esté ante alguno de los siguientes supuestos:\na) Apertura de calles a partir de proyectos urbanísticos posteriores a la emisión del Plan Regulador;\nb) Cuando el camino municipal esté entregado por ley o de hecho a dicho uso público y conste en hojas cartográficas, mapas, catastros, entre otros, la titularidad del Estado;\nc) Apertura de una calle municipal a partir del cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se cuente con autorización legal o reglamentaria según el caso;\nd) A través de la cesión, venta voluntaria o forzosa de un terreno particular, previa declaratoria de interés público.", "excerpt_en": "Based on the foregoing considerations, we conclude that municipalities may declare the opening of public streets within their jurisdiction, even when not expressly described in the regulatory plan's road map, provided the zoning established therein is not violated and one of the following scenarios applies:\n(a) Opening of streets resulting from urban development projects subsequent to the issuance of the Regulatory Plan;\n(b) When the municipal road is dedicated by law or de facto to such public use and the State's ownership is evidenced in cartographic sheets, maps, cadastres, among others;\n(c) Opening of a municipal street by changing the purpose of a public domain asset, provided legal or regulatory authorization exists as the case may be;\n(d) Through voluntary transfer, sale, or compulsory taking of private land, following a declaration of public interest.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR holds that municipalities may declare the opening of public streets not included in the regulatory plan's road map under four scenarios: subsequent urban projects, roads dedicated to public use, change of purpose of public domain assets, and voluntary transfer or expropriation of private land.", "summary_es": "La PGR concluye que las municipalidades pueden declarar la apertura de calles públicas no previstas en el plano de vialidad del plan regulador en cuatro supuestos: proyectos urbanísticos posteriores, caminos entregados al uso público, cambio de destino de bienes demaniales, y cesión o expropiación de terrenos privados." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando 1", "quote_en": "Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns the public use to a given territorial space, it forms part of the legality block to which administrative bodies' actions must conform…", "quote_es": "Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc) que asigne el uso público a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse las actuaciones de los órganos administrativos…" }, { "context": "Considerando 2", "quote_en": "Thus, the requirement for the municipality to declare a public street is that the land is public domain, and that the street within its jurisdiction is dedicated by law or de facto to public service, without it being essential that it is expressly included in the Regulatory Plan's road map.", "quote_es": "Así las cosas, el requisito establecido a la municipalidad para realizar la declaratoria de una calle pública, es que el terreno sea de dominio público, y que la calle de su jurisdicción esté entregada por ley o de hecho al servicio público, sin que sea indispensable que esté expresamente contemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador." }, { "context": "Considerando 4", "quote_en": "…to establish a public street it is necessary that the owner of a private property voluntarily transfers or sells the land to the relevant authority, otherwise the corresponding expropriation procedure must be carried out.", "quote_es": "…para constituir una calle pública es necesario que el propietario de un inmueble privado ceda o venda voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo contrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación." }, { "context": "Considerando 3", "quote_en": "…any change implies a legal modification… when the designation is made by Law, the mutation must also be made by formal Law.", "quote_es": "…cualquier cambio supone una modificación legal... cuando la afectación se hace por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-391510", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 11900-2007" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-371325", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 13330-2006" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-375098", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03145-1996" }, { "target_id": "pgr-2239", "kind": "related_opinion", "label": "070" }, { "target_id": "pgr-17091", "kind": "related_opinion", "label": "076" }, { "target_id": "pgr-17128", "kind": "related_opinion", "label": "101" }, { "target_id": "pgr-10208", "kind": "related_opinion", "label": "110" }, { "target_id": "pgr-1485", "kind": "related_opinion", "label": "116" }, { "target_id": "pgr-19215", "kind": 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  \n\n\n\n21 de octubre, 2011\n\n\n\n\nC-256-2011\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nMaría de los Ángeles Ulate Alfaro\n\n\n\n\nSecretaria\n\n\n\n\nConcejo Municipal\n\n\n\n\nMunicipalidad de Flores\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la anuencia de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio\nsin número de fecha 28 de junio de 2011, mediante el cual nos comunica el acuerdo N° 660-11 aprobado\npor el Concejo Municipal de Flores, en la sesión N° 079-2011 del 24 de mayo de 2011 y ratificado en\nla sesión ordinaria N° 082-2011 del 31 de mayo del mismo año, mediante el cual se dispuso consultar\na esta Procuraduría “…si es legal o procedente que la Municipalidad de Flores autorice la apertura\nde calles públicas, previa declaratoria de interés público, de vías que no han sido consideradas\ncomo previsiones viales en el Plano de Vialidad del Plan Regulador del cantón el cual es considerado\npara todos los efectos Mapa Oficial…”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.                   SOBRE EL CRITERIO LEGAL APORTADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n       En cumplimiento del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,\nse acompaña a la presente consulta, el criterio legal del asesor externo de la Municipalidad de\nFlores, Nº MF-020-2011 del 23 de mayo de 2011.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       De dicho criterio se extrae que la competencia municipal para la declaración de apertura de\ncalles públicas, deberá basarse en un acto administrativo y no en cualquier documento, plano o base\nde datos, por lo que resultaría incorrecto que se declare la demanialidad de una calle con\nfundamento en documentos de referencia o control que no se asimilan a la fuerza normativa que\nostenta el Plan Regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Asimismo, indica que de conformidad con la Directriz del Instituto Nacional de Vivienda y\nUrbanismo acordada por la Junta Directiva en la sesión ordinaria N° 5779 del 18 de noviembre de\n2009, en caso de que sean los vecinos los interesados en abrir una calle pública sobre sus fundos,\ndeben proceder con los trámites de visado ante dicho instituto, de previo a la presentación de la\nsolicitud de apertura en el municipio. Sin embargo, apunta que dicha directriz no regula el caso en\nque el interesado en la apertura de vías sea el gobierno local, siendo criterio del asesor legal,\nque podrían ser considerados estudios técnicos específicos que justifiquen la apertura, previa\ndeclaratoria de interés público por parte del municipio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Finaliza concluyendo que “De acuerdo a lo expuesto, es criterio de esta Asesoría Legal\nque el documento idóneo para sustentar la declaratoria de Calles Públicas (sic) es el Plano de\nVialidad del Plan Regulador, que además se considera Mapa Oficial, siendo que en el mismo se\ncontemplan las previsiones viales autorizadas conforme a los estudios que respaldan la aprobación de\ndicho Plan Regulador; lo anterior sin perjuicio de que se puedan considerar estudios técnicos\nespecíficos que justifiquen la apertura de vías públicas, previa declaratoria de interés público por\nparte del Municipio”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.                SOBRE EL FONDO\n\n\n\n\n \n\n\n\n       El consultante solicita que este órgano asesor se pronuncie sobre la posibilidad legal de que\nuna municipalidad realice la apertura de una calle pública, aun cuando no esté contemplada en el\nplano de vialidad del Plan Regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Vista la amplitud de la interrogante planteada, este órgano asesor deberá referirse a\ncontinuación a los diferentes supuestos que establece la Ley en esta materia, así como los límites\ndispuestos para cada uno de ellos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  Sobre la apertura de calles a partir de proyectos urbanísticos posteriores a la\nemisión del Plan Regulador\n\n\n\n\n \n\n\n\n       El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, define\nlos conceptos de planificación urbana y plan regulador en los siguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Planificación Urbana, es el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y\nreglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar\nde la comunidad.\n\n\n\n Plan Regulador, es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos,\nmapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los\nplanes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios\npúblicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.\n\n\n\n\n(…)”    (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n       De la normativa anterior se desprende que dentro de las competencias de ordenamiento y\nplanificación territorial, se encuentra la posibilidad de incluir dentro de los planes reguladores\nlo relativo a la creación de vías de circulación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Asimismo, en el artículo 15 de la ley de cita, encontramos el sustento de la competencia\nmunicipal en lo relativo a planificación y control del desarrollo urbanístico dentro de los límites\nde su jurisdicción, para lo cual se reconoce la competencia de las municipalidades para implementar\nplanes reguladores y reglamentos de desarrollo urbano conexos. Sobre dicha competencia, la Sala\nConstitucional señaló en la sentencia N° 11900-2007 de las 14:46 horas del 21 de agosto de 2007, lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los\nPlanes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las\nnecesidades y desarrollo sostenible.Es (sic) así como el artículo 169 de la Constitución Política, a\nlas Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar\nel orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el\ncometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de\nlos intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de\nsu jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les\ncorresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles,\nparques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho,\nqueda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia,\nsino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben\nrespetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los\nllamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades\nconcretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición\nde las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional (…).” (La\nnegrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Aunado a esto, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones,\nprecisa que el Plan Regulador es “…El instrumento de planificación local que define en un conjunto\nde planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de\ndesarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación,\nservicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas\nurbanas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Respecto al Mapa Oficial, este mismo reglamento lo define como “El plano o conjunto de planos\nen que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar\npara usos y servicios comunales. “\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Por su parte, la Ley de Planificación Urbana califica al mapa oficial como parte de los\nprincipales reglamentos de desarrollo urbano, que deberá tratar de la provisión y conservación de\nlos espacios para vías públicas y áreas comunales (Artículo 21 inciso 3).\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Tanto el plan regulador como el mapa oficial se caracterizan por ser normativa de carácter\nobligatoria, a la que no puede desvincularse el ente municipal, por cuanto “Cualquiera sea el\ninstrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc) que asigne el uso público a\ndeterminado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse las\nactuaciones de los órganos administrativos…” (Dictamen C-070-93 del 20 de mayo de 1993).\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Así las cosas, en principio, lo que se establezca en el plan regulador o en el respectivo\nmapa oficial en cuanto a la disposición de vías públicas, resulta vinculante en razón de que “se\ntrata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y\nestablece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la\ncircunscripción territorial del respectivo cantón.”  (Sala Constitucional, Voto No. 13330-2006 de 6\nde setiembre del 2006)\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Ahora bien, en lo que respecta al tema de la consulta, el artículo 16 de la  Ley de \nPlanificación Urbana, señala los elementos que deberá contener el plan regulador local, dentro de\nlos que se encuentra:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización\nde las vías pública principales y de las rutas y a terminales del transporte”          (La negrita\nno es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n       La norma citada es clara al señalar que el plan regulador debe establecer en forma general,\nla localización de las vías públicas principales, lo cual tiene sentido pues resulta imposible\npredecir en forma exacta dónde se ubicarán las vías públicas creadas a futuro a partir de los nuevos\nproyectos que se desarrollen en el cantón.\n\n\n\n\n      En igual sentido los artículos 42 y 43 de dicha ley señalan:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición,\nuso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos\ncomunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las\ndemarcadas sólo preventivamente.” (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\nArtículo 43.-\n\n\n\n El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro\nespecial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya\nentregados a usos públicos.” (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Nótese que el mapa oficial contiene las vías ya entregadas al servicio público, pues\nlógicamente aquellas que nazcan a partir de proyectos urbanísticos futuros, no podrían ser\ncontempladas en forma específica en este mapa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Al respecto, no debe olvidarse que en la Ley de Planificación Urbana, existen lineamientos a\nseguir para el fraccionamiento y urbanización, así como las áreas que deberá ceder gratuitamente el\ndesarrollador urbanístico para uso público, dentro de las que se encuentran las calles (artículo\n40). Asimismo, el artículo 8 de la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, señala\nque para realizar un fraccionamiento o loteo, los terrenos que en los planos aparezcan como\ndestinados a vías públicas, por ese solo hecho saldrán del dominio del fraccionador y pasarán al\ndominio público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Dada la obligatoriedad de lo dispuesto en el Plan Regulador, resulta indispensable que todo\nproyecto que se realice, cumpla con la zonificación ahí dispuesta para la apertura de calles\npúblicas (artículo 58 Ley Planificación Urbana), sin embargo, está claro que su especificación en el\nmapa oficial no es un requisito indispensable, en los casos de los proyectos elaborados con\nposterioridad, pues tal como se desprende de las normas ya comentadas, el plan regulador y el mapa\noficial únicamente pueden realizar una descripción de las vías ya entregadas al servicio público al\nmomento de su emisión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Así, tratándose de urbanizaciones y fraccionamientos, la vía que el ordenamiento jurídico ha\ndispuesto para la apertura de calles públicas es la elaboración y desarrollo armónico de proyectos\nconstructivos, ajustándose a lo dispuesto en el plan regulador existente. Sin embargo, las calles\nque de dichos proyectos deriven se ceden al uso público y pasan a formar parte del demanio\nmunicipal, aun cuando no estén descritas específicamente en el mapa oficial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Sobre este tema, es también de importancia recalcar la especial competencia de la Dirección\nde Urbanismo del Instituto Costarricense de Urbanismo, sobre lo cual esta Procuraduría ha señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“IV.-\n\n\n\n\nATRIBUCION DE LA DIRECCION DE URBANISMO PARA AUTORIZAR LA APERTURA DE CALLES EN URBANIZACIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n En materia de control de fraccionamientos y urbanizaciones la Dirección de Urbanismo ostenta una\ncompetencia nacional (artículos 7 inciso 4, 10 inciso 2), y 77, Ley 4240; 1 y 2 del Reglamento para\nel Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones y nuestro dictamen C-073-87).-\n\n\n\n Con el deber de control, la Ley de Planificación Urbana, artículos 7, inciso 4), 10, inciso 2), le\nasigna a dicha Dirección el de:\n\n\n\n \"Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o\nde fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal\".\n\n\n\n\nDe ello, en el ámbito de esa Ley, infirió la Procuraduría mediante dictamen C-235-86, que:\n\n\n\n a) la \"...apertura de una calle pública de modo necesario se identifica con los conceptos definidos\nde urbanización y fraccionamiento para efectos de urbanización\", y\n\n\n\n b) \"...en las hipótesis de \"urbanización\" y de \"fraccionamiento para efectos de urbanización\", los\nplanos correspondientes deben tener el visado de la Dirección de Urbanismo y posteriormente la\naprobación municipal, de suerte que, quien autoriza la apertura tanto de calles como de servicios lo\nes el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la indicada Dirección, previamente al\nvisado del plano respectivo por la Corporación Municipal, el cual se negaría si no cuenta con el\npermiso del INVU a tenor de lo dispuesto en el artículo 36 inciso b) de la Ley indicada\".-\n\n\n\n Nótese que la Ley de Planificación Urbana artículo 58, incisos 1 y 2, veda a las Municipalidades\nautorizar obras si el predio de la edificación se origina de un fraccionamiento hecho sin el visado\nde ley o se pretendiere utilizar fundos sin observar los requerimientos de una urbanización.” \n(Dictámenes C-116-94 del 14 de julio de 1994 y  C-243-2008 del 15 de julio del 2008)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En vista de tales consideraciones, la declaratoria como públicas de calles debe\nresponder a una adecuada planificación urbana y a proyectos de desarrollo previamente estudiados y\naprobados por las entidades públicas correspondientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2.                  Cuando el camino municipal esté entregado por ley o de hecho al uso público\n\n\n\n\n \n\n\n\n       El  artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley  5060 del 22 de agosto de 1972,\nofrece una clasificación de los caminos públicos de acuerdo a su función y el órgano encargado de su\nadministración. El primer supuesto lo constituye la Red Vial Nacional, cuya administración\ncorresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por\nvolúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales,\ninterprovinciales o de larga distancia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b) Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por\ncarreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una\ncantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n c) Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias\ny secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre\ndistritos importantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las\ncarreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos\nen determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que\nserán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n El segundo supuesto que contempla el artículo 1 de la ley de cita, es la Red Vial Cantonal, la cual\nse conforma por los caminos no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT)\ndentro de la red vial de su competencia, y es administrada por las municipalidades. Está formada\npor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras\nactividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se\ncaracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta\ndistancia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas\ncomo travesías urbanas de la Red vial nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas\nanteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos\nusuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. (Así reformado por ley N°\n6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De lo anterior se deduce que la determinación de un camino público recae en un primer\nmomento, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues sólo residualmente los que no\nincluya dentro de la red vial nacional, quedarían comprendidos dentro de la red vial municipal, sin\nperjuicio de lo que indicaremos en cuanto a la competencia de la municipalidad en las calles de su\njurisdicción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien en la norma indicada, no se hace referencia expresa a qué deberá entenderse como camino\npúblico, del artículo anterior puede extraerse una primera aproximación. Al respecto, esta\nProcuraduría en opinión jurídica OJ-110-2000 del 3 de octubre de 2000, ha dicho que en la Ley\nGeneral de Caminos Públicos “…se dispuso cuales caminos deben ser considerados públicos, y presenta\nen el artículo 1º una clasificación de los mismos, atendiendo a su función y al correspondiente\nórgano competente para su administración. Tal y como se desprende de la clasificación referida, la\npeculiaridad general que caracteriza a los caminos públicos es que unen o conectan cabeceras\ncantonales y distritos importantes, así como distintos centros de población, o carreteras, en otras\npalabras son medios de comunicación desde el punto de vista social y económico, por los que - bajo\ndicho concepto -, igual transitan personas, vehículos, ganado etc. Es entonces, cuando se logre\ndeterminar que un camino es de carácter público que procede la aplicación de los artículos 32, 33 y\n34 de la Ley General de Caminos.” (La negrita es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con respecto a la naturaleza demanial de estas vías, el artículo 2 de la misma ley\nestablece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 2º.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o\nque se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su\njurisdicción. (…) (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n(Así reformado por ley No. 6312 de 12 de enero de 1979, artículo 1º)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nótese que dicho artículo crea la posibilidad de crear a futuro caminos públicos y\notorga a las municipalidades la propiedad de las calles de su jurisdicción, con lo cual la potestad\ngenérica otorgada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se relativiza en el caso de las\ncalles municipales, propiedad de la municipalidad respectiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Acorde con lo anterior, este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró\nque: \"la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual\norden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la\nMunicipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32\ny 33 de la Ley General de Caminos Públicos.\"\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Aunado a lo anterior, el artículo 4 de Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de 1949,\nnos acerca un poco más al concepto definiendo qué se entiende por vía pública, reconociendo que ésta\npuede ser por disposición de ley o de hecho, al indicar:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por\ndisposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las\nleyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su\nclase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e\niluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la\ninstalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra\npública o destinados a un servicio público.” (La negrita y el subrayado no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se aprecia de la lectura anterior, una vía pública sólo puede establecerse sobre terrenos de\ndominio público a partir de la existencia de una norma expresa o cuando de hecho está destinado al\nuso público. En otras palabras, en este último supuesto, no son vías que expresamente por ley se han\ndestinado al uso público, sino que la costumbre y su finalidad hacen de ésta una vía pública\ntransitable, a pesar de que no se encuentre oficialmente establecida como tal.\n\n\n\n De lo anterior, se deduce que dentro de la jurisdicción municipal, la municipalidad respectiva\npodría realizar la declaratoria de una calle pública, aun cuando esta no esté formalmente\nestablecida en el plano de vialidad del Plan Regulador, siempre y cuando dentro de las hojas\ncartográficas, mapas, catastros, etc, se pueda deducir con mediana facilidad que es un bien de\ndominio público y que de hecho haya estado destinada a tal fin. Lo anterior encuentra respaldo en el\nartículo 7 de la Ley de Construcciones, que señala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el\nArchivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el\nCatastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se\npresumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél ue\nafirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho\nexclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá\nimpedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, el requisito establecido a la municipalidad para realizar la declaratoria de una\ncalle pública, es que el terreno sea de dominio público, y que la calle de su jurisdicción esté\nentregada por ley o de hecho al servicio público, sin que sea indispensable que esté expresamente\ncontemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen incluso\nun procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio\npúblico, indicando:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 32.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o\ncalles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una\nlocalidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con\nintervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos\nconforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se\ncomprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán\nmostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si,\nsegún la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227\ndel Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin\nperjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención\nreferida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la\nreapertura de la vía. (Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 5113 de 21 de noviembre de\n1972).”  (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 33.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en\ncaso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de\ncualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de\ntres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino\nestaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e\nincluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la\ninformación que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al\nservicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un\nplazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los\nrecursos administrativos previstos en el ordenamiento.  Esta información únicamente regirá para la\nreapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que\nel que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades. (Así reformado el párrafo\nanterior por el artículo 207 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-\nAdministrativo).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de\nreabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más\nrazón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho\nestá destinada a dicho uso público, para lo cual basta que así se desprenda de las hojas\ncartográficas, mapas, catastros, etc, y se pueda deducir que el terreno es propiedad del Estado, sin\nque sea necesario que esté oficializado en el plano de vialidad del Plan Regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                  Apertura de una calle municipal a partir del cambio de destino de un bien de\ndominio público\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Dado que la interrogante que plantea el Concejo Municipal de Flores es muy amplia y no\nespecifica si la consulta va dirigida a los supuestos en que la municipalidad desea realizar la\napertura de una calle pública en forma unilateral, consideramos procedente referirnos a un tercer\nsupuesto donde la municipalidad requiere de norma que la autorice para realizar la declaratoria de\ncalle pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n       Ya indicamos que para que exista un camino público y dentro de ellos, una calle pública\nmunicipal, debe existir un bien de dominio público sobre el cual recaiga dicho uso. Sin embargo,\ntambién podría darse el supuesto de que el bien de dominio público tenga asignado por ley o por\nreglamento, un uso público determinado que no es precisamente el del tránsito vehicular y peatonal.\nAsí por ejemplo, podríamos encontrar alamedas, plazas, parques, jardines, entre otros, que tienen un\nfin público específico y que la municipalidad desee convertirlos por necesidad en vías públicas.\nNótese que no se trata de una desafectación del dominio público, sino de una mutación del destino\npara el cual fueron creadas, pero siempre manteniendo su naturaleza de bienes demaniales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n   Al respecto, esta Procuraduría se ha referido a la posibilidad de cambiar el destino original de\nun bien de dominio público cuando exista un interés público que así lo justifique. Específicamente\nen el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, se indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones\nintersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad,\nque sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en\nla esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar,\ntengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen\nde domino público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter\ndemanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama\nmutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le\ndestinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).\n\n\n\n\n \n\n\n\n (…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de\nSevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley,\ncualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que \"son válidas las transmisiones\nde titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal\".\n(La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).\n\n\n\n Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: \"Si la afectación se ha hecho por Ley\nformal, la mutación requiere una norma de igual rango\" (Derecho Administrativo de los bienes.\nPublicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en\nBocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: \"Hay que\npartir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación\ntenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la\nmutación también tiene que hacerse por Ley formal\" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio\npúblico. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).\n\n\n\n\n \n\n\n\n (…) Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de\ndomino público afectados por ley deban \"facilitar la realización de un nuevo destino\" de utilidad\ngeneral, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser \"declarado por una\nley de la Nación\" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs.\n312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires.\n1973, pág. 73 ss.).\n\n\n\n\n \n\n\n\n (…) Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio\ndel destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala\nConstitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal,\n\"solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula\" (resolución N°\n2000-10466).\n\n\n\n\n \n\n\n\n (…) Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo\n69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, \"podrán desafectarse por el mismo\nprocedimiento utilizado para establecer su destino actual\". (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de destino de\nun bien de dominio público, siempre que se haga a través de una norma de rango legal, lo cual en\nnuestro ordenamiento jurídico tiene sus matices, pues por disposición del artículo 69 de la Ley de\nContratación Administrativa N° 7494 del 2 de mayo de 1995, se permite realizar el cambio de destino\nutilizando el mismo procedimiento de afectación. Dispone dicho artículo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTICULO 69.-\n\n\n\n\nLímites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.\n\n\n\n Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino\nactual.\n\n\n\n Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento\nutilizado para la afectación”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico interno permite que el cambio de destino de un\nbien de dominio público opere a través del procedimiento utilizado para fijar el destino inicial.\nConsecuentemente, si la afectación fue realizada vía ley, se requerirá de una norma de igual rango\npara variar el destino, pero si la afectación ocurrió a través de una norma reglamentaria,\nentenderíamos que su cambio de destino podría ocurrir por la misma vía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En respaldo de lo anterior, el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, N° 4240 del 15 de\nnoviembre de 1968, establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 45.-\n\n\n\n Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público,\nconforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el\ncambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n   De lo anterior, se deduce que por principio toda desafectación de un bien de dominio público o su\ncambio de destino debe realizarse vía ley, salvo que el procedimiento de afectación no se haya\nrealizado por esa vía y así conste expresamente, o bien que la ley lo permita de forma expresa, en\ncuyo caso el bien puede desafectarse o cambiarse de destino por la misma vía que se afectó (sin que\nmedie necesariamente una norma de rango legal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n   La excepción a la regla anterior, lo constituyen las áreas silvestres protegidas, consideradas\npatrimonio natural del Estado, pues en todos los casos, la Ley Orgánica del Ambiente obliga en su\nartículo 38, que su cobertura no pueda ser reducida sino es a través de una ley de la República,\ndespués de realizar los estudios técnicos que justifiquen la medida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n   Así las cosas, aun cuando el plano de vialidad del plan regulador no haya contemplado ciertos\ninmuebles de dominio público como calles públicas cantonales, podría cambiarse el destino de otros\nbienes públicos para ser destinados para tal fin, siempre que la municipalidad lo haga amparada en\nuna norma de igual rango a aquella que realizó la afectación al fin público.\n\n\n\n\n       \n\n\n\n\n4.                  Cesión, venta voluntaria o forzosa de un terreno particular\n\n\n\n\n \n\n\n\n       En los apartados anteriores, señalamos que para constituir una vía de naturaleza pública,\nincluso de hecho, es necesario que recaiga sobre terrenos de dominio público. En otras palabras, no\npuede realizarse la declaratoria de calle pública sobre terrenos propiedad de particulares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior nos lleva a afirmar que un camino que atraviesa una propiedad privada no puede\nconsiderarse entregado a un uso público, por no cumplir con la principal característica de ser un\nbien demanial, a pesar de que haya tenido un uso común por simple tolerancia del propietario. Decir\nlo contrario, sería violentar el derecho de propiedad, reconocido en el artículo 45 de la\nConstitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De ahí que si a la municipalidad le asiste un interés para declarar pública una vía en terrenos\ninscritos a nombre de un particular, debe proceder utilizando los mecanismos legales para su\nrespectiva afectación al dominio público. Así lo reconoció la Sala Constitucional en el voto N°\n3145-96 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996, en la cual que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…es criterio de la Sala que las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el\nrégimen especial de protección de los bienes públicos entiende que la naturaleza demanial de las\nvías públicas se presume, y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, solo y solamente,\ncuando la respectiva administración cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble\nde que se trate, como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de\nla Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en escritura pública\npero no inscrito; el registro del inmueble incorporado a la vía pública en catastros municipales o\nnacionales, o en mapas oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación,\ncomo por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida oficialmente una\nurbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley afectando a un bien o a un conjunto de\nbienes determinados al uso público, lo que implicaría que se deba tramitar la adquisición\nadministrativa de los inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo\nanterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía jurisdiccional plena. Y\nlo ya dicho, porque no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral\nde la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble\nestá inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto\nde entrega voluntario, que se pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no\nha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como\nlo señala el artículo 45 constitucional.” (La negrita y el subrayado no forman parte del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De dicha sentencia se deduce que para la declaratoria de un camino público, debe constar\nnecesariamente la titularidad de la Administración sobre el inmueble, y en caso de que se trate de\nun inmueble inscrito a nombre de un particular, debe realizarse la declaratoria de necesidad y\nutilidad pública y proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que las administraciones\npúblicas, y en particular las municipalidades no debe realizar actuaciones unilaterales que resulten\nlesivas al derecho de propiedad de los particulares, aun cuando éste no resulta ser un derecho\nabsoluto e ilimitado. Declarar camino público aquel que se encuentre dentro de una propiedad\nprivada, sin antes haber recurrido a los mecanismos legalmente establecidos, devendría en un acto\nlesivo de derechos fundamentales. Así, en reciente jurisprudencia, el Tribunal Constitucional\nexpresó que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Queda claro del elenco de hechos probados consignados en el Considerando I de esta resolución, que\nla calle cuya apertura se dispone en el acuerdo impugnado, atravesaría al menos en parte, un área\ndel fundo privado a nombre de la señora Herrera Bolaños, terreno inscrito en el Registro Nacional,\nbajo la matrícula 48391-000, lo que resulta violatorio de su derecho de propiedad, consagrado en el\nartículo 45 de la Constitución Política. El derecho de propiedad es un derecho fundamental, por lo\nque no es susceptible de violación, infracción o quebranto por parte de las autoridades públicas, y\nsi bien no es absoluto ni ilimitado, puesto que el Estado puede despojar de su bien al propietario,\nen el supuesto de que exista una causa de utilidad pública, debe necesariamente utilizar el\nprocedimiento de expropiación establecido en la ley, previa indemnización, lo que no se ha producido\nen el presente caso. Siendo así, debe anularse, como en efecto se hace, el acto impugnado.”  (Sala\nConstitucional, Voto N° 2009-003820 de las 16:44 horas del 10 de marzo de 2009)\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior, se desprende que para constituir una calle pública es necesario que el propietario\nde un inmueble privado ceda o venda voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo\ncontrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual forma, resulta improcedente pretender que por el transcurso del tiempo se modifique la\nnaturaleza privada de un inmueble a favor del Estado para declararlo camino público, pues no es\nlegalmente viable la prescripción positiva a favor de éste o de sus entes, tal y como lo ha referido\neste órgano asesor en su jurisprudencia administrativa al indicar:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El Estado no puede adquirir positivamente un bien inscrito a nombre de un particular en el\nRegistro Público. Esto es, no importa cuánto tiempo haya ejercido posesión; para que el Estado pueda\nadquirir la propiedad de un sujeto de derecho privado sin su consentimiento, debe expropiar y pagar\nla correspondiente indemnización de conformidad con lo que establece el artículo 45 constitucional\nen su primer párrafo…”  (OJ-121-2001 del 3 de setiembre de 2001)\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Consecuentemente, la declaratoria de una calle pública siempre debe recaer sobre terrenos de\ndominio público, pues de lo contrario, debe procederse a su afectación a través de los\nprocedimientos respectivos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Precisamente sobre la competencia municipal en esta materia, los numerales 53 y 66 de la Ley de\nPlanificación Urbana, establecen:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la\nmunicipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes\ninmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de\nesta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…)\n\n\n\n\n(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de\n\n\n\n\n1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la\n\n\n\n\nLey de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).”\n\n\n\n\n(La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el\ndesarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que\nno fueron previstas en el plan regulador, por lo que sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien\npodría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público,\nterrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.             CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n       De acuerdo a las anteriores consideraciones podemos concluir que las municipalidades pueden\ndeclarar la apertura de calles públicas dentro de su jurisdicción, aun cuando no estén expresamente\ndescritas en el plano de vialidad del plan regulador, siempre y cuando no se infrinja la\nzonificación ahí dispuesta y se esté ante alguno de los siguientes supuestos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a)                  Apertura de calles a partir de proyectos urbanísticos posteriores a la emisión\ndel Plan Regulador;\n\n\n\n\n \n\n\n\n b)                 Cuando el camino municipal esté entregado por ley o de hecho a dicho uso público\ny conste en hojas cartográficas, mapas, catastros, entre otros, la titularidad del Estado;\n\n\n\n c)                  Apertura de una calle municipal a partir del cambio de destino de un bien de\ndominio público, siempre que se cuente con autorización legal o reglamentaria según el caso;\n\n\n\n\n \n\n\n\n d)                 A través de la cesión, venta voluntaria o forzosa de un terreno particular,\nprevia declaratoria de interés público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora Adjunta\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSPC/gcga", "body_en_text": "Opinion : 256 of 10/21/2011\n\nOctober 21, 2011\n\nC-256-2011\n\nMrs.\n\nMaría de los Ángeles Ulate Alfaro\n\nSecretary\n\nMunicipal Council\n\nMunicipalidad de Flores\n\nDear Madam:\n\nWith the consent of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your unnumbered official communication dated June 28, 2011, by which you inform us of agreement No. 660-11 approved by the Municipal Council of Flores, in session No. 079-2011 of May 24, 2011, and ratified in ordinary session No. 082-2011 of May 31 of the same year, by which it was resolved to consult this Attorney General's Office \"...whether it is legal or appropriate for the Municipalidad de Flores to authorize the opening of public streets, following a declaration of public interest, for roads that have not been considered as road allowances (previsiones viales) in the Road Plan (Plano de Vialidad) of the canton's Regulatory Plan (Plan Regulador), which is considered for all purposes the Official Map (Mapa Oficial)...\"\n\nI. REGARDING THE LEGAL OPINION PROVIDED\n\nIn compliance with Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, the legal opinion of the external advisor of the Municipalidad de Flores, No. MF-020-2011 of May 23, 2011, is attached to this consultation.\n\nFrom said opinion, it is extracted that the municipal competence for the declaration of opening of public streets must be based on an administrative act and not on any document, plan, or database; therefore, it would be incorrect to declare the public domain status (demanialidad) of a street based on reference or control documents that do not equate to the normative force held by the Regulatory Plan.\n\nLikewise, it indicates that in accordance with the Directive of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo agreed upon by the Board of Directors in ordinary session No. 5779 of November 18, 2009, in the event that it is the neighbors who are interested in opening a public street on their properties (fundos), they must proceed with the approval (visado) procedures before said institute, prior to submitting the opening request to the municipality. However, it points out that said directive does not regulate the case where the interested party in opening roads is the local government, and it is the legal advisor's opinion that specific technical studies justifying the opening could be considered, following a declaration of public interest by the municipality.\n\nIt concludes by stating that \"According to the foregoing, it is the opinion of this Legal Advisory Office that the suitable document to support the declaration of Public Streets (sic) is the Road Plan of the Regulatory Plan, which is also considered the Official Map, given that it contains the authorized road allowances in accordance with the studies that support the approval of said Regulatory Plan; the foregoing without prejudice to the possibility of considering specific technical studies that justify the opening of public roads, following a declaration of public interest by the Municipality.\"\n\nII. ON THE MERITS\n\nThe petitioner requests that this advisory body rule on the legal possibility of a municipality opening a public street, even when it is not contemplated in the road plan of the Regulatory Plan.\n\nGiven the breadth of the question raised, this advisory body must refer below to the different scenarios established by the Law in this matter, as well as the limits set forth for each of them.\n\n1. On the opening of streets arising from urban development projects subsequent to the issuance of the Regulatory Plan\n\nArticle 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) No. 4240 of November 15, 1968, defines the concepts of urban planning and regulatory plan in the following terms:\n\n\"Urban Planning is the continuous and comprehensive process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community.\n\nA Regulatory Plan is the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land use (usos de la tierra), circulation routes (vías de circulación), public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.\n\n(...)\" (Boldface is not part of the original)\n\nFrom the above regulation, it follows that within the powers of territorial planning and management, there is the possibility of including provisions related to the creation of circulation routes within regulatory plans.\n\nLikewise, in Article 15 of the cited law, we find the basis for municipal competence regarding the planning and control of urban development within the limits of its jurisdiction, for which the competence of municipalities to implement regulatory plans and related urban development regulations is recognized. Regarding this competence, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated in ruling No. 11900-2007 of 2:46 p.m. on August 21, 2007, the following:\n\n\"...this Tribunal must refer to the power of Municipalities to elaborate and approve the Regulatory Plans of their canton for the better management not only of resources but also of needs and sustainable development. Thus, as per Article 169 of the Political Constitution, Municipalities are vested not only with the faculty but also the duty to guarantee, defend, and preserve social order and the right to a healthy and ecologically balanced environment. In that sense, from the constitutional mandate entrusted to local governments regarding the administration of local interests and services, arises the obligation to ensure a social and urban order within their territorial jurisdiction. By virtue of this generic competence, it is incumbent upon local governments to arrange what is necessary so that the enjoyment of public resources – such as streets, parks, etc. – is done in an orderly manner, always maintaining a harmonious relationship. From the foregoing, it is clear that municipalities are responsible for exercising not only supervisory functions but also the function of creating plans through which they concretely establish the norms that must be respected in their specific territorial district; therefore, the formation of so-called regulatory plans is necessary, which develop matters related to land use by specific activities – residential, commercial, industrial, protection, etc. – and, the urban environment – condition of buildings –, in short, everything protected by constitutional numeral 50 (...).\" (Boldface is not part of the original)\n\nIn addition to this, the Regulation for National Control of Subdivisions and Urban Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones) specifies that the Regulatory Plan is \"...The local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land use, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.\"\n\nRegarding the Official Map, this same regulation defines it as \"The plan or set of plans in which the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for community uses and services is accurately indicated.\"\n\nFor its part, the Urban Planning Law classifies the official map as part of the main urban development regulations, which must deal with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas (Article 21, subsection 3).\n\nBoth the regulatory plan and the official map are characterized as binding regulations, from which the municipal entity cannot disassociate itself, because \"Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns public use to a specific territorial space, it forms part of the legality framework (bloque de legalidad) to which the actions of administrative bodies must conform...\" (Opinion C-070-93 of May 20, 1993).\n\nThus, in principle, what is established in the regulatory plan or in the respective official map regarding the layout of public roads is binding because \"these are true legal norms or laws in a material sense, since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of the properties located in the territorial district of the respective canton.\" (Constitutional Chamber, Vote No. 13330-2006 of September 6, 2006)\n\nNow, regarding the subject of the consultation, Article 16 of the Urban Planning Law indicates the elements that the local regulatory plan must contain, among which is:\n\n\"d) The circulation study, by means of which the location of the main public roads and of transportation routes and terminals is indicated, in a general manner\" (Boldface is not original)\n\nThe cited norm is clear in indicating that the regulatory plan must establish, in a general manner, the location of the main public roads, which makes sense since it is impossible to predict exactly where the public roads created in the future from new projects developed in the canton will be located.\n\nIn the same vein, Articles 42 and 43 of said law state:\n\n\"Article 42.- The Official Map regulation shall establish the norms on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already delivered to public service and those demarcated only preventively.\" (Boldface is not part of the original)\n\nArticle 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special reliable registry on ownership and dedication to public domain of the lands or spaces already delivered to public uses.\" (Boldface is not part of the original)\n\nNote that the official map contains the roads already delivered to public service, since logically those that arise from future urban development projects could not be specifically contemplated on this map.\n\nIn this regard, it should not be forgotten that the Urban Planning Law contains guidelines to be followed for subdivisions and urban development (urbanización), as well as the areas that the urban developer must cede free of charge for public use, among which are streets (Article 40). Likewise, Article 8 of the Construction Law (Ley de Construcciones) No. 833 of November 2, 1949, indicates that to carry out a subdivision (fraccionamiento) or lot split (loteo), the lands that appear on the plans as destined for public roads shall, by that mere fact, leave the ownership of the subdivider and pass into the public domain.\n\nGiven the binding nature of the provisions in the Regulatory Plan, it is essential that any project carried out complies with the zoning established therein for the opening of public streets (Article 58 Urban Planning Law); however, it is clear that its specification on the official map is not an indispensable requirement in the cases of projects developed later, since, as is clear from the norms already discussed, the regulatory plan and the official map can only provide a description of the roads already delivered to public service at the time of their issuance.\n\nThus, in the case of urban developments and subdivisions, the path that the legal system has provided for the opening of public streets is the elaboration and harmonious development of construction projects, conforming to the provisions of the existing regulatory plan. However, the streets derived from such projects are ceded to public use and become part of the municipal public domain (demanio municipal), even if they are not specifically described on the official map.\n\nOn this topic, it is also important to emphasize the special competence of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the Instituto Costarricense de Urbanismo, regarding which this Attorney General's Office has stated:\n\n\"IV.- ATTRIBUTION OF THE URBAN PLANNING DIRECTORATE TO AUTHORIZE THE OPENING OF STREETS IN URBAN DEVELOPMENTS\n\nIn matters of control of subdivisions and urban developments, the Urban Planning Directorate holds national competence (Articles 7, subsection 4; 10, subsection 2); and 77, Law 4240; 1 and 2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urban Developments and our opinion C-073-87).-\n\nWith the duty of control, the Urban Planning Law, Articles 7, subsection 4), 10, subsection 2), assigns to said Directorate the duty to:\n\n'Examine and approve (visar), in an unavoidable manner, the plans corresponding to urban development projects or subdivision projects for urban development purposes, prior to their municipal approval.'\n\nFrom this, within the scope of that Law, the Attorney General's Office inferred through opinion C-235-86, that:\na) the '...opening of a public street is necessarily identified with the defined concepts of urban development and subdivision for urban development purposes', and\nb) '...in the cases of \"urban development\" and \"subdivision for urban development purposes\", the corresponding plans must have the approval (visado) of the Urban Planning Directorate and subsequently municipal approval, so that whoever authorizes the opening of both streets and services is the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, through the indicated Directorate, prior to the approval of the respective plan by the Municipal Corporation, which would be denied if it does not have the INVU permit pursuant to the provisions of Article 36, subsection b) of the indicated Law'.-\n\nNote that the Urban Planning Law, Article 58, subsections 1 and 2, prohibits Municipalities from authorizing works if the building plot originates from a subdivision made without the legal approval (visado de ley) or if it is intended to use properties (fundos) without observing the requirements of an urban development.\" (Opinions C-116-94 of July 14, 1994, and C-243-2008 of July 15, 2008)\n\nIn view of such considerations, the declaration of streets as public must correspond to adequate urban planning and to development projects previously studied and approved by the corresponding public entities.\n\n2. When the municipal road is delivered by law or de facto to public use\n\nArticle 1 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), Law 5060 of August 22, 1972, offers a classification of public roads according to their function and the body responsible for their administration. The first scenario is the National Road Network (Red Vial Nacional), whose administration corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and is constituted by:\n\n\"a) Primary highways: Network of trunk routes, to serve as corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips.\n\nb) Secondary highways: Routes that connect important canton capitals – not served by primary highways – as well as other centers of population, production, or tourism, that generate a considerable number of interregional or intercantonal trips.\n\nc) Tertiary highways: Routes that serve as traffic collectors for primary and secondary highways, and that constitute the main roads for trips within a region, or between important districts.\n\nThe Ministerio de Obras Públicas y Transportes shall designate, within the National Road Network, restricted-access highways, on which vehicle access or exit will only be permitted at certain intersections with other public roads. It shall also designate freeways (autopistas), which shall be restricted-access highways, of four or more lanes, with or without a central dividing island.\"\n\nThe second scenario contemplated in Article 1 of the cited law is the Cantonal Road Network (Red Vial Cantonal), which is made up of roads not included by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) within the road network under its competence, and is administered by the municipalities. It is formed by:\n\n\"a) Neighborhood roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they connect hamlets and towns with the National Road Network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.\n\nb) Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National Road Network.\n\nc) Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths (caminos de herradura), trails (sendas), footpaths (veredas), that provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement. (As amended by Law No. 6676 of September 18, 1981, Article 1).\"\n\nFrom the above, it is deduced that the determination of a public road falls, in the first instance, on the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, since only residually those not included within the national road network would fall under the municipal road network, without prejudice to what we will indicate regarding the competence of the municipality over the streets within its jurisdiction.\n\nAlthough the indicated norm does not make express reference to what should be understood as a public road, a first approximation can be extracted from the preceding article. In this regard, this Attorney General's Office, in legal opinion OJ-110-2000 of October 3, 2000, has stated that in the General Law of Public Roads \"...it was provided which roads must be considered public, and Article 1 presents a classification of the same, according to their function and the corresponding competent body for their administration. As is clear from the referred classification, the general peculiarity that characterizes public roads is that they unite or connect canton capitals and important districts, as well as different population centers, or highways; in other words, they are means of communication from a social and economic point of view, through which - under that concept - people, vehicles, cattle, etc., equally transit. It is then, when it can be determined that a road is of a public nature, that the application of Articles 32, 33, and 34 of the General Law of Roads becomes appropriate.\" (Boldface is original).\n\nRegarding the public domain nature of these roads, Article 2 of the same law establishes:\n\n\"Article 2.- All lands occupied by existing public highways and roads or those built in the future are property of the State. Municipalities have ownership of the streets within their jurisdiction. (...) (Boldface is not part of the original) (As amended by Law No. 6312 of January 12, 1979, Article 1)\"\n\nNote that said article creates the possibility of building public roads in the future and grants municipalities ownership of the streets within their jurisdiction, whereby the generic power granted to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes is relativized in the case of municipal streets, owned by the respective municipality.\n\nIn accordance with the above, this advisory body, in opinion No. C-007-92 of January 15, 1992, clarified that: \"the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or to the Municipality of the place, according to the delimitation of competencies carried out by Articles 1, 2, 32, and 33 of the General Law of Public Roads.\"\n\nIn addition to the above, Article 4 of the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, brings us a little closer to the concept by defining what is understood by public road (vía pública), recognizing that it can be by provision of law or de facto, by indicating:\n\n\"Article 4.- Definition. Public road is any land of public domain and common use, that by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning Laws and Regulations, and that is in fact already destined for that public use. According to their class, public roads shall also be destined to ensure aeration and illumination conditions for the buildings that border them; to facilitate access to adjacent properties (predios colindantes); to the installation of any pipeline, device, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service.\" (Boldface and underlining are not part of the original)\n\nAs can be seen from the reading above, a public road can only be established on public domain lands based on the existence of an express norm or when it is de facto destined for public use. In other words, in this latter case, these are not roads that have been expressly destined by law for public use, but rather their custom and purpose make them a traversable public road, even though they are not officially established as such.\n\nFrom the above, it is deduced that within the municipal jurisdiction, the respective municipality could declare a public street, even when it is not formally established in the road plan of the Regulatory Plan, as long as from the cartographic sheets, maps, cadastres, etc., it can be reasonably deduced that it is a public domain asset and that it has in fact been destined for that purpose. The foregoing finds support in Article 7 of the Construction Law, which states:\n\n\"Article 7.- Ownership. Any land that appears as a public road in the existing plans of the Municipality, or in the Archive of the Dirección General de Obras Públicas, or that of the Dirección General de Caminos, or in the Cadastre, or in any other archive, museum, or public library, shall be presumed to have that status, unless there is full proof to the contrary, which must be provided by whoever affirms that the land in question is private property or claims to have some exclusive right to its use. As long as no final judgment (sentencia ejecutoria) so declares, no one may prevent or hinder the public use of the land in question.\n\nThus, the requirement established for the municipality to declare a public street is that the land is of public domain, and that the street within its jurisdiction is delivered by law or de facto to the public service, without it being indispensable that it is expressly contemplated in the road plan of the Regulatory Plan.\n\nFollowing that line, Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads even establish a procedure for the reopening of roads or streets delivered by law or de facto to public service, indicating:\n\n\"Article 32.- No one shall have the right to partially or totally close, or to narrow, by fencing or building, roads or streets delivered by law or de facto to the public service or to the service of the owner or neighbors of a locality, unless proceeding by virtue of a judicial resolution issued in proceedings conducted with the intervention of representatives of the State or of the respective municipality, or by rights acquired in accordance with laws prior to this one or the provisions of this law. The judicial resolution shall be proven by a certification thereof, and the acquisition by the respective title; both must be shown and provided to the authority that requires it.\n\nAnyone who contravenes the foregoing shall be judged in accordance with the corresponding criminal laws if, according to the nature of the act, the existence of the crime indicated by Article 227 of the Penal Code or the contravention provided for in Article 400 of the same Code is determined, all without prejudice to the reopening of the road without any indemnity for improvements or constructions.\n\nIt is the obligation of road officials to report the referred contravention to the appropriate party and to initiate the administrative proceedings established in the following article for the reopening of the road. (As amended by Article 1 of Law No. 5113 of November 21, 1972).\" (Boldface is not part of the original)\n\n\"Article 33.- For the reopening of the road, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or the Municipality, in the case of streets within its jurisdiction, on its own initiative or at the request of road officials or any person, shall proceed to gather information attesting, through the declaration of three witnesses of legal age, residents of the place, and of recognized good conduct, that the road was open to public or private service and since when it has been narrowed or closed, and shall include its technical report from the corresponding Office. The offender having been heard and it being verified in the information that the road was closed or narrowed without due authorization, or that it was at the public service for more than one year, the Ministry or the Municipality shall order the reopening within a peremptory period of no more than three days, and in default of the obligated party, shall execute the order on its own.\n\nAgainst the resolution of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or the municipality, the administrative remedies provided for in the legal system shall be applicable. This information shall only govern for the reopening of the road, given its public significance; but, in judicial proceedings, it shall have no other value than that which the courts grant it, in accordance with their powers. (The preceding paragraph as amended by Article 207 of Law No. 8508 of April 28, 2006, Contentious-Administrative Procedure Code).\"\n\nFrom the reading of the previous articles, it is clear that the municipality has the power to reopen a street within its jurisdiction that was closed, so we must conclude, with much more reason, that it also has the possibility of declaring its original opening if by law or de facto it is destined for said public use, for which it is sufficient that this is evident from the cartographic sheets, maps, cadastres, etc., and it can be deduced that the land is property of the State, without it being necessary that it is officialized in the road plan of the Regulatory Plan.\n\n3. Opening of a municipal street based on a change of purpose of a public domain asset\n\nGiven that the question raised by the Municipal Council of Flores is very broad and does not specify if the consultation is directed at cases where the municipality wishes to carry out the opening of a public street unilaterally, we consider it appropriate to refer to a third scenario where the municipality requires a norm authorizing it to make the declaration of a public street.\n\nWe have already indicated that for there to be a public road, and among them, a municipal public street, there must be a public domain asset upon which said use is placed. However, there could also be a situation where the public domain asset has a specific public use assigned by law or regulation that is not precisely vehicular and pedestrian traffic. Thus, for example, we could find tree-lined walks (alamedas), plazas, parks, gardens, among others, that have a specific public purpose and that the municipality wishes to convert, out of necessity, into public roads. Note that this is not a release from public domain (desafectación del dominio público), but rather a mutation of the purpose for which they were created, while still maintaining their nature as public domain assets (bienes demaniales).\n\nIn this regard, this Attorney General's Office has referred to the possibility of changing the original purpose of a public domain asset when there is a public interest that justifies it. Specifically, in opinion C-210-2002 of August 21, 2002, it was indicated:\n\n\"...In doctrine, it is admitted that the external public domain mutation (mutación demanial externa) arising from intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of inalienability, which only removes those assets from private legal traffic but does not exclude transmissions within the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to protect, they are supported by a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed.\n\nThe purpose that originated the primitive dedication (afectación) is altered, but the asset retains the public domain character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of the public domain. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, p. 140).\n\n(...) By way of example, Clavero Arévalo, Professor of Administrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership of the public domain is attributed by law, any change implies a legal modification. From which he infers that 'transfers of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by provisions of due legal rank.' (La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 51).\n\nThis is the position set out in Fuentes Bodelón, Fernando: \"If the dedication (afectación) has been made by a formal Law, the mutation (mutación) requires a norm of equal rank\" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). And in Bocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law at the University of Oviedo: \"One must begin from the general rule according to which it is required that the act by which the mutation (mutación) is carried out have, at least, the same rank as the dedication (afectación); thus, when the dedication (afectación) is made by Law, the mutation (mutación) must also be made by formal Law\" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).\n\n\n (…) Marienhoff brings up case law from his country to the effect that when the goods of public domain (domino público) dedicated by law must \"facilitate the realization of a new purpose\" of general utility, of a broader concept than the original, the change of purpose must be \"declared by a law of the Nation\" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs. 312-313, and in Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pág. 73 ss.).\n\n\n (…) Although the mutation demanial (mutación demanial) and the declassification (desafectación) are different notions, they presuppose a change in the initial purpose of the good and, therefore, partake of interpretive similarity. In the words of the Sala Constitucional, when demanial goods have that character because of a legal dedication (afectación), \"only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified\" (resolución N° 2000-10466).\n\n\n (…) The Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 of May 2, 1995, article 69, does the same, by providing that real property dedicated to a public purpose, \"may be declassified (desafectarse) by the same procedure used to establish its current purpose\".\n\n\n From the above, we can extract that in the doctrinal sphere, the change of purpose of a public domain good has been accepted, provided that it is done through a norm of legal rank, which in our legal system has its nuances, since by provision of article 69 of the Ley de Contratación Administrativa N° 7494 of May 2, 1995, it is allowed to make the change of purpose using the same procedure of dedication (afectación). Said article provides:\n\n\n“ARTICULO 69.-\n\n\nLimits. The Administration may not alienate real property dedicated to a public purpose.\n\nThe goods may be declassified (desafectarse) by the same procedure used to establish their current purpose.\n\nThe express authorization of the Asamblea Legislativa shall be required, when the procedure used for the dedication (afectación) is not on record.”\n\n\n In other words, our internal legal system allows the change of purpose of a public domain good to operate through the procedure used to set the initial purpose. Consequently, if the dedication (afectación) was carried out via law, a norm of equal rank will be required to vary the purpose, but if the dedication (afectación) occurred through a regulatory norm, we would understand that its change of purpose could occur by the same means.\n\n\n In support of the foregoing, article 45 of the Ley de Planificación Urbana, N° 4240 of November 15, 1968, establishes:\n\n\n“Artículo 45.-\n\nThe real property referred to in the previous article may be transferred to another public use, in accordance with the determinations of the Plan Regulador; but if it has a purpose indicated in the law, the change must be approved by the Asamblea Legislativa.”\n\n\n From the foregoing, it follows that in principle, any declassification (desafectación) of a public domain good or its change of purpose must be carried out via law, unless the dedication (afectación) procedure was not carried out in that way and it is expressly on record, or unless the law expressly allows it, in which case the good may be declassified (desafectarse) or changed in purpose by the same means in which it was dedicated (afectó) (without a norm of legal rank necessarily intervening).\n\n\n The exception to the previous rule is constituted by protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), considered natural heritage (patrimonio natural) of the State, since in all cases, the Ley Orgánica del Ambiente obliges in its article 38 that their cover not be reduced except through a law of the Republic, after conducting the technical studies that justify the measure.\n\n\n Thus, even when the road plan (plano de vialidad) of the plan regulador has not contemplated certain public domain real property as cantonal public streets, the purpose of other public goods could be changed to be destined for such purpose, provided that the municipality does so under the protection of a norm of equal rank to that which carried out the dedication (afectación) to the public purpose.\n\n\n4. Cession, voluntary sale, or forced sale of private land\n\n\n In the preceding sections, we pointed out that to constitute a way of a public nature, even de facto, it is necessary that it be situated on lands of public domain. In other words, the declaration of a public street cannot be made on lands owned by private individuals.\n\n\n The foregoing leads us to affirm that a road that crosses a private property cannot be considered delivered to a public use, for not complying with the principal characteristic of being a demanial good, despite having had common use by simple tolerance of the owner. To say otherwise would violate the right of property, recognized in article 45 of the Constitución Política.\n\n\n Hence, if the municipality has an interest in declaring public a road on lands registered in the name of a private individual, it must proceed by using the legal mechanisms for its respective dedication (afectación) to the public domain. This was recognized by the Sala Constitucional in voto N° 3145-96 of 9:27 a.m. on June 28, 1996, in which it stated:\n\n\n “…it is the criterion of the Sala that the challenged norms are not unconstitutional, because the special regime for the protection of public goods understands that the demanial nature of public roads is presumed, and excludes any other possession that is claimed, only and solely, when the respective administration has reliable proof of its title over the real property in question, as may be, by way of example, the registration in the Registro Público de la Propiedad Inmueble; the transfer, whether by gratuitous or onerous title, granted in public deed but not registered; the registration of the real property incorporated into the public road in municipal or national cadastres, or in official maps backed by administrative acts that declare the dedication (afectación), such as for example the municipal agreements that have for approved and officially received a development (urbanización) or subdivision (fraccionamiento); or the existence of a law dedicating a good or a set of determined goods to public use, which would imply that the administrative acquisition of the real property must be processed, or in its place, order the respective expropriation; and all the foregoing, without prejudice, of course, to what may be resolved in the full jurisdictional venue. And the foregoing has been said, because it is not possible to interpret that the public domain is created by unilateral decision of the Administration, disregarding the will of the owner and even less so when the real property is registered in the Registro Público de la Propiedad Inmueble, if there has not previously been an act of voluntary delivery, which can be proven by the Administration by any means; or if there has not been prior indemnification, if it is a matter of acquiring the real property by compulsory means, just as article 45 of the Constitution indicates.”\n\n\n From said judgment, it is deduced that for the declaration of a public road, the Administration's title over the real property must necessarily be established, and in the event that it is a real property registered in the name of a private individual, the declaration of public necessity and utility must be made and one must proceed with the expropriation procedures in case of opposition by the owner.\n\n\n In this same sense, the constitutional case law has indicated that public administrations, and in particular municipalities, should not carry out unilateral actions that are harmful to the private individuals' right of property, even when this does not turn out to be an absolute and unlimited right. To declare a public road that which is within a private property, without having previously resorted to the legally established mechanisms, would become an act harmful to fundamental rights. Thus, in recent case law, the Tribunal Constitucional expressed that:\n\n\n “It is clear from the list of proven facts set out in Considerando I of this resolution, that the street whose opening is ordered in the challenged agreement, would cross, at least in part, an area of the private property in the name of Mrs. Herrera Bolaños, land registered in the Registro Nacional, under folio real 48391-000, which is violative of her property right, enshrined in article 45 of the Constitución Política. The right of property is a fundamental right, and therefore it is not susceptible to violation, infringement, or breach by public authorities, and although it is not absolute nor unlimited, since the State can deprive the owner of his good, in the event that a cause of public utility exists, it must necessarily use the expropriation procedure established in the law, prior indemnification, which has not occurred in the present case. It being so, the challenged act must be annulled, as is hereby done.” (Sala Constitucional, Voto N° 2009-003820 of 4:44 p.m. on March 10, 2009)\n\n\n From the foregoing, it follows that to constitute a public street, it is necessary for the owner of a private property to cede or voluntarily sell the land to the respective authority, otherwise the respective expropriation process must be carried out.\n\n\n Likewise, it is improper to claim that by the passage of time the private nature of a property is modified in favor of the State to declare it a public road, since positive prescription in favor of the State or its entities is not legally viable, as this advisory body has referred to in its administrative case law by indicating:\n\n\n “The State cannot positively acquire a good registered in the name of a private individual in the Registro Público. That is, it does not matter how long it has exercised possession; for the State to acquire the property of a private-law subject without his consent, it must expropriate and pay the corresponding indemnity in accordance with what is established by article 45 of the Constitution in its first paragraph…” (OJ-121-2001 of September 3, 2001)\n\n\n Consequently, the declaration of a public street must always fall on lands of public domain, otherwise, its dedication (afectación) must be carried out through the respective procedures.\n\n\n Precisely on municipal competence in this matter, numerals 53 and 66 of the Ley de Planificación Urbana establish:\n\n\n “Artículo 53.- In the urban renewal program, the remodeling power allows the municipality to open and close streets, as well as to rectify their layout. (…)\n\n\n(…)\n\n\n Artículo 66.- For expropriation purposes, real property required by the application of the plan regulador and any provision of this law, especially those related to the opening or widening of public roads, shall be considered of public utility (…)\n\n\n(Thus amended by article 1 of law No. 4971 of April 28 of\n\n\n1972. Its second paragraph was repealed by article 64, subparagraph h) of the\n\n\nLey de Expropiaciones Nº 7495 of May 3, 1995).”\n\n\n The preceding articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany urban development, especially in urban areas, since there will always be road needs that were not foreseen in the plan regulador, so that without altering the zoning there provided, the municipality could well use the respective legal mechanisms to dedicate to the public domain (afectar al dominio público), private lands necessary to expand or build new public roads.\n\n\nIII. CONCLUSION\n\n\n In accordance with the previous considerations, we can conclude that municipalities may declare the opening of public streets within their jurisdiction, even when they are not expressly described in the road plan (plano de vialidad) of the plan regulador, provided that the zoning provided therein is not infringed and that one is before any of the following scenarios:\n\n\n a) Opening of streets based on urban development projects subsequent to the issuance of the Plan Regulador;\n\n\n b) When the municipal road is delivered by law or de facto to said public use and the State's title is established in cartographic sheets, maps, cadastres, among others;\n\n c) Opening of a municipal street based on the change of purpose of a public domain good, provided that there is legal or regulatory authorization, as the case may be;\n\n\n d) Through cession, voluntary sale, or forced sale of private land, prior declaration of public interest.\n\n\nSincerely,\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\nDeputy Procuradora\n\n\nSPC/gcga" }