{
  "id": "pgr-17047",
  "citation": "OJ-060-2011",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Imprescriptibilidad de deudas por cuotas obrero-patronales de la CCSS",
  "title_en": "Non-prescriptibility of worker-employer social security debts",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite opinión no vinculante sobre el proyecto de ley 17.954, que propone declarar imprescriptible el derecho de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) a cobrar las cuotas obrero-patronales adeudadas. El dictamen aclara la diferencia entre los conceptos de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad, citando la evolución jurisprudencial de la Sala Constitucional, que ha rectificado su equiparación inicial. Se enfatiza que la prescripción extintiva no es inconstitucional y es una institución fundamental para la seguridad jurídica, el orden público y la paz social. Se advierte que el derecho de cobro actual ya está sujeto a un plazo de prescripción de diez años según el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la CCSS, como lo ha confirmado la Sala Segunda. Si bien reconoce la potestad legislativa para modificar plazos, señala que cualquier reforma debe ponderar la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, evitando tanto plazos ilusorios que la afecten, como la imprescriptibilidad que genera inseguridad jurídica. La decisión final sobre el proyecto corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa como acto de política legislativa.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding opinion on Bill 17.954, which proposes to declare the CCSS's right to collect unpaid worker-employer contributions as imprescriptible. The opinion clarifies the difference between inalienability and non-prescriptibility, tracing the Constitutional Chamber's evolving case law which corrected its earlier conflation. It stresses that extinctive prescription is not unconstitutional and is essential for legal certainty, public order, and social peace. It notes that the collection right is already subject to a ten-year prescription period under Article 56 of the CCSS Constitutive Law, as upheld by the Second Chamber. While acknowledging legislative discretion to modify prescription periods, it cautions that any reform must balance financial sustainability of the social security system, avoiding illusorily short deadlines that undermine it and imprescriptibility that creates legal instability. The final decision on the bill is a matter of legislative policy reserved for the Legislative Assembly.",
  "court_or_agency": "",
  "date": "19/09/2011",
  "year": "2011",
  "topic_ids": [
    "_off-topic"
  ],
  "primary_topic_id": "_off-topic",
  "es_concept_hints": [
    "cuotas obrero-patronales",
    "prescripción extintiva",
    "irrenunciabilidad",
    "sostenibilidad financiera",
    "seguridad jurídica",
    "orden público"
  ],
  "concept_anchors": [
    {
      "article": "Art. 73",
      "law": "Constitución Política"
    },
    {
      "article": "Art. 74",
      "law": "Constitución Política"
    },
    {
      "article": "Art. 56",
      "law": "Ley Constitutiva de la CCSS"
    },
    {
      "article": "Art. 4",
      "law": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República"
    }
  ],
  "keywords_es": [
    "Seguridad Social",
    "Prescripción",
    "Imprescriptibilidad",
    "Irrenunciabilidad",
    "Derechos Fundamentales",
    "Seguridad Jurídica",
    "CCSS",
    "Procuraduría General de la República",
    "Opinión Jurídica",
    "Asamblea Legislativa",
    "Proyecto de Ley 17.954",
    "Artículo 73 Constitución Política",
    "Jurisprudencia Sala Constitucional",
    "Sostenibilidad Financiera"
  ],
  "keywords_en": [
    "Social Security",
    "Prescription",
    "Non-prescriptibility",
    "Inalienability",
    "Fundamental Rights",
    "Legal Certainty",
    "CCSS",
    "Attorney General's Office",
    "Legal Opinion",
    "Legislative Assembly",
    "Bill 17.954",
    "Article 73 Constitution",
    "Constitutional Chamber Case Law",
    "Financial Sustainability"
  ],
  "excerpt_es": "Así las cosas, por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad –incluso este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la valoración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el legislador considera que debe o no ampliar los plazos de la prescripción del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso, porque estima que los actuales son poco satisfactorios, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas, la aprobación o no de los presentes proyectos de ley, es un asunto de política legislativa.\n\nEn todo caso, consideramos que no puede desconocer el legislador que los plazos que eventualmente establezca para la prescripción del derecho de cobro de las cuotas obrero patronales que financian la Seguridad Social, no pueden ser, por un lado, ilusorios; esto es, que no deben ser demasiado cortos, breves o fugaces, pues podrían afectar la sostenibilidad financiera del sistema en su conjunto; y por el otro, tampoco pueden ser amplios o extensivos (imprescriptibilidad, por ejemplo), porque podrían generar inestabilidad e inseguridad jurídica.\n\nPor tanto, la definición del contenido del presente proyecto de ley, como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República... el cual, en observancia del principio de sostenibilidad financiera (art. 73 constitucional), deberá procurar y garantizar que, con su decisión al respecto, no se propicie un desfinanciamiento del sistema de la seguridad social.",
  "excerpt_en": "Thus, since law-making is an eminently political decision, no authority—including this Superior Advisory Body—can examine, based on political criteria, the political assessment that the legislator intends to or does enshrine in law. Consequently, whether the legislator considers that the prescription periods for the CCSS's right to collect worker-employer contributions from defaulting employers should be extended because the current ones are deemed inadequate is a strictly political assessment that it is not our place to discuss or question; ultimately, the approval or rejection of the current bills is a matter of legislative policy.\n\nIn any event, we believe the legislator cannot ignore that any periods it eventually sets for the prescription of the right to collect the worker-employer contributions financing Social Security cannot, on one hand, be illusory—that is, they must not be too short, brief, or fleeting, as they could affect the overall financial sustainability of the system; and on the other, they cannot be excessively long or indefinite (imprescriptibility, for example), because they could generate instability and legal uncertainty.\n\nTherefore, defining the content of this bill, as well as its approval or rejection, is a matter of legislative policy that belongs exclusively to that Branch of the Republic... which, in observance of the principle of financial sustainability (Article 73 of the Constitution), must seek and ensure that its decision in this regard does not lead to the defunding of the social security system.",
  "outcome": {
    "label_en": "Non-binding opinion",
    "label_es": "Opinión no vinculante",
    "summary_en": "The PGR concludes that defining the bill on imprescriptibility of worker-employer contributions is an exclusive matter of legislative policy, but warns that any reform must ensure the financial sustainability of the social security system without creating legal insecurity.",
    "summary_es": "La PGR concluye que la definición del proyecto de ley sobre imprescriptibilidad de cuotas obrero-patronales es un asunto de política legislativa exclusivo de la Asamblea, pero advierte que cualquier reforma debe garantizar la sostenibilidad financiera de la seguridad social sin generar inseguridad jurídica."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Resolución Nº 2000-00878 de la Sala Constitucional, citada en el considerando III",
      "quote_en": "From the foregoing, it is clear that the concepts of 'inalienability' and 'non-prescriptibility' are not interchangeable, and that prescription is not unconstitutional in itself.",
      "quote_es": "De lo dicho, queda claro que no son asimilables los conceptos de \"irrenunciabilidad\" e \"imprescriptibilidad\", y que la prescripción no es inconstitucional por sí misma."
    },
    {
      "context": "Considerando IV",
      "quote_en": "Extinctive prescription is based on the need to ensure that legal situations do not remain in a 'precarious state' indefinitely, which could affect public order.",
      "quote_es": "La prescripción extintiva se fundamenta en la necesidad de que las situaciones jurídicas no se mantengan en “estado precario” por un tiempo indeterminado, lo que es susceptible de afectar el orden público."
    }
  ],
  "cites": [],
  "cited_by": [],
  "references": {
    "internal": [],
    "external": []
  },
  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=17047&strTipM=T",
  "tier": 2,
  "_editorial_citation_count": 0,
  "regulations_by_article": null,
  "amendments_by_article": null,
  "dictamen_by_article": null,
  "concordancias_by_article": null,
  "afectaciones_by_article": null,
  "resoluciones_by_article": null,
  "cited_by_votos": [],
  "cited_norms": [],
  "cited_norms_inverted": [],
  "sentencias_relacionadas": [],
  "temas_y_subtemas": [],
  "cascade_only": false,
  "amendment_count": 0,
  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 060 - J   del 19/09/2011   \n\n\n\n19 de setiembre de 2011\n\n\n\n\nOJ-060-2011\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciada\n\n\n\n\nNery Agüero Montero\n\n\n\n\nJefa Comisión de Asuntos Jurídicos\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio\nCJ-157-07-11, de fecha 07 de julio de 2011, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano\nSuperior Consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado “IMPRESCRIPTIBILIDAD DE\nLAS DEUDAS POR CUOTAS OBREROS-PATRONALES DE LOS SEGUROS SOCIALES MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 56 DE LA\nLEY ORGÁNICA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, LEY N.º 17, DE 22 DE OCTUBRE DE 1943, Y SUS\nREFORMAS”; tramitado bajo el expediente Nº 17.954 y publicado en La Gaceta Nº 81 de 28 de abril de\n2011.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- Consideraciones previas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y,\nconsecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la\nAdministración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº\n6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: \n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles\nadministrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada\ncaso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva.\" (El subrayado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está\nfacultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración\nPública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la\nsupracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: \n\n\n\n \"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia\nadministrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la\nfunción administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para\nrequerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional,\npor su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá\nlos efectos comentados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante\nopiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan\nlos señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que\npueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de\ncolaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las\naltas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de\níndole estrictamente jurídico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma de\ncolaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley,\nplanteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de\nque tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera\nopinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso\nle compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud\ndentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al\nproyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten\nvoluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por\nninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha\nllevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la\nAsamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la\nConstitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones\ndel Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones,\nUniversidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de\nconsulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18\nde junio de 1998 y OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004).\n\n\n\n Así las cosas, de seguido procederemos a emitir nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto\nde Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de\ncomentar, especialmente referidos al tema de la “imprescriptibilidad” propuesta del derecho que\ntiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador\nmoroso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- Proyecto de ley consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            El proyecto de ley consultado propone lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO ÚNICO.- Modifícase el artículo 56 de la Ley orgánica de la Caja Costarricense de Seguro\nSocial, Ley N.º 17, de 22 de octubre de 1943, y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:\n\n\n\n “Artículo 56.- Las multas impuestas con ocasión de la aplicación de esta Ley ingresarán a los\nfondos de la Caja Costarricense de Seguro Social debiendo ser giradas de inmediato a dicha\nInstitución una vez practicado el depósito respectivo.\n\n\n\n La acción penal en cuanto a las faltas contempladas en esta Ley, prescribirá de conformidad con las\nreglas establecidas en el Código Procesal Penal y el plazo se computará a partir del momento en que\nla Institución tenga conocimiento de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y\nperjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite la vía de ejecución de sentencia penal o\ndirectamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años. Sin embargo, la acción para\nrecuperar las cuotas obrero-patronales adeudadas de los seguros sociales de enfermedad y maternidad\ne invalidez, vejez y muerte y sus respectivos intereses, será imprescriptible.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n III.- Diferenciación de los conceptos de \"irrenunciabilidad\" e \"imprescriptilidad\" en materia de\nderechos y garantías sociales.\n\n\n\n         Observando la exposición de motivos del proyecto de ley, consideramos oportuno aclarar que\nlos conceptos jurídicos de \"irrenunciabilidad\" e \"imprescriptibilidad\" no son del todo asimilables.\n\n\n\n         Tal y como lo advertimos en su oportunidad (OJ-222-2003 de 6 de noviembre de 2003) es\nprobable que la confusión que logramos intuir se fundamenta quizás en ciertas apreciaciones que en\nsu momento hiciera la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº\n01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999; toda vez que en ella se identifica la\n\"irrenunciabilidad\" con la \"imprescriptibilidad\", al otorgarles a ambos conceptos los mismos efectos\njurídicos, de manera que constitucionalmente se afirmó que no procede la prescripción en relación\ncon los derechos y garantías sociales (incluidos los derechos laborales), en virtud de lo dispuesto\nen el artículo 74 de la Constitución  Política.\n\n\n\n\n        En lo que interesa, dicha sentencia dispuso lo siguiente:\n\n\n\n  \"Pretender aplicar normativa de corte eminentemente liberal, para resolver las obligaciones\nsociales a cargo del Estado, implicaría igualar con ellas las relaciones privadas entre los\nparticulares y, consecuentemente, aplicando una normativa que nació bajo una coyuntura distinta a\nlas actuales concepciones, sobre todo si modernamente, el Estado debe asumir un papel activo en el\naseguramiento del entorno de vida adecuado para las personas. Es en el ámbito de esta nueva\nconcepción del papel del Estado para organizar de la sociedad, que nacen los derechos de la segunda\ngeneración y con ellos el derecho de la persona a percibir una pensión, siempre que se cumplan\ndeterminadas exigencias formales. Es desde esta nueva perspectiva que la Constitución Política\nestablece en el artículo 73 la creación de los seguros sociales en beneficio de los trabajadores a\nfin de protegerlos contra los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte y demás\ncontingencias que la ley determine, estableciendo luego en el artículo 74, que éste y todos los\nsociales, son derechos irrenunciables, y por tanto, imprescriptibles, como en tantas ocasiones lo ha\nsostenido esta Sala (...) En resumen, a juicio de la Sala sí resulta una infracción de derechos\nfundamentales, aplicar la prescripción civilista por sobre la legislación social, para hacer\nfiniquitar los derechos de los trabajadores o de sus causahabientes, cuando sea transmisibles\nlegalmente y hayan tenido origen en la llamada cuestión social.\"\n\n\n\n         Ahora bien, según explicamos en el pronunciamiento C-156-2002 de 17 de junio del 2002, en\ndefinitiva la Sala Constitucional sustentó esas afirmaciones en una errónea apreciación de esos dos\ninstitutos jurídicos –\"irrenunciabilidad\" e \"imprescriptibilidad\"-; situación que luego, ella misma\nrectificó en resoluciones posteriores.\n\n\n\n         En primer lugar, interesa indicar que, mediante la resolución Nº 2000-00878 de las 16:12\nhoras del 26 de enero el 2000 (Expediente Nº 99-001795-0007-CO), la propia Sala –contrario a lo que\nhabía afirmado anteriormente-, concluyó que aquellos conceptos no eran asimilables, y que la\nprescripción no es inconstitucional en sí misma. Sobre ese punto, se refirió en los siguientes\ntérminos:\n\n\n\n \"(...) Efectivamente, a la luz del principio de la supremacía constitucional, los derechos y\ngarantías -éstas últimas, entendidas como instrumentos de servicio y eficacia de los primeros-\nsociales, son irrenunciables; sin embargo, esta especial condición debe entenderse referida a todos\nlos derechos fundamentales (concepto más amplio que \"constitucionales), independientemente de la\nclasificación o categorización que se haga de ellos, precisamente en virtud de su especial\nnaturaleza, al conformarse de la esencia y condición del ser humano y su dignidad, en tanto los\nderechos fundamentales no pueden estar sometidos a la libre disposición de su beneficiario. Se\nentiende que la renuncia se configura en la manifestación expresa de abandono del derecho y su\nabsoluta prescindencia. De manera que hay un interés público en la intangibilidad de los derechos\nfundamentales, en protección de su beneficiario, precisamente para ponerlo a salvo de presiones\nindebidas que puedan orientar su accionar en ese sentido.\n\n\n\n III.-Pero otra cosa es la prescripción, institución jurídica en virtud de la cual, por la\ninactividad y negligencia del interesado en un plazo definido en la ley, se pierde el disfrute de un\nderecho, según lo define la doctrina, al señalar que \"en la prescripción, el derecho nace con\nduración indefinida y sólo se pierde cuando haya negligencia en usarlo\" (Roberto Ruggiero, en su\nlibro Instituciones de Derecho Civil, traducido de la cuarta edición italiana por Ramón Serrano\nSureño y José Santacruz Teijeiro, Editorial Reus, S.A, Madrid, España, 1929). De manera que, la\nprescripción extingue la acción o pretensión, no así el derecho en sí, a diferencia de la caducidad,\ninstitución semejante a la prescripción en tanto en ella también opera el tiempo como causa\nextintiva, pero se repite, del derecho, de modo que se impide la adquisición del derecho por el\ntranscurso inútil del término legal, o lo que es lo mismo, \"la pretensión a cuyo ejercicio se\nprefija un término, nace originariamente con esta limitación de tiempo, de modo que no puede ser\nhecha valer cuando haya transcurrido\" (Roberto Ruggiero, Op. Cit.). En estos mismos términos ha sido\nentendida por la jurisprudencia constitucional, al referirla a la omisión o inercia del\nbeneficiario, que ha dejado transcurrir un determinado plazo sin ejercer su derecho y en base a\nello, lo pierde, o al menos pierde el beneficio inmediato que le habría significado, pero sin que\nimplique necesariamente que ese derecho le desaparezca del todo, lo que de alguna manera configura\nuna renuncia de derechos por parte del beneficiario (sentencia número 05969-93, de las quince horas\nveintiún minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). Y es precisamente\ndentro de esta concepción, que este Tribunal ha señalado que\n\n\n\n \"IV. Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que\nayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica\"\n(sentencia número 05969-93, supra citada).\n\n\n\n De lo dicho, queda claro que no puede haber una equiparación entre lo que es renuncia de derechos\ncon la prescripción, aunque bien pueda decirse que esta última implica una especie de renuncia\nimplícita, por el no uso del derecho en un determinado plazo, precisamente en virtud del principio\nde seguridad jurídica, que hace necesario este instituto jurídico, como se detallará a\ncontinuación.(...) VI.- DE LA PRESCRIPCIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES. De lo dicho, queda claro que\nno son asimilables los conceptos de \"irrenunciabilidad\" e \"imprescriptibilidad, y que la\nprescripción no es inconstitucional por sí misma\". (Véase en sentido similar, la sentencia Nº\n2003-04367 de las 15:27 horas del 21 de mayo del 2003, también de la Sala Constitucional).\n\n\n\n         En segundo término, debemos señalar que por resolución Nº 2000-10350 de las 14:56 horas del\n22 de noviembre del 2000, la propia Sala Constitucional estimó que era oportuno aclarar la frase\nincluida en la sentencia Nº 01584-99, en la que por equivocación se afirma que \"...la\nimprescriptibilidad de los derechos laborales ha sido sostenida reiteradamente por la Sala\", y al\nrespecto indica \"que la noción de imprescriptibilidad de los derechos laborales no ha sido acogida\npor la Sala, sino que –por el contrario- se ha reconocido la necesidad de su sujeción a términos de\nprescripción por razones de seguridad jurídica\".\n\n\n\n\n        De lo expuesto fácilmente se desprenden los siguientes corolarios:\n\n\n\n 1)     Para la Sala Constitucional los conceptos de “irrenunciabilidad” e “imprescriptibilidad, en\nmateria de derechos y garantías sociales, no son del todo asimilables;\n\n\n\n 2)     La noción de “imprescriptibilidad” –salvo el caso de delitos relacionados con la\ndesaparición forzada de personas (resolución Nº 0230-96 de las 09:39 hrs. del 12 de enero de 1996;\ncitada por la OJ-199-2003 de 21 de octubre de 2003)- no ha sido admitida por la Sala Constitucional;\n\n\n\n 3)     El instituto  de la prescripción negativa no es inconstitucional en sí mismo y guarda\nestrecha relación con el principio de seguridad jurídica, preservación del orden público y la paz\nsocial.\n\n\n\n IV.- El principio de seguridad jurídica, la imprescriptibilidad y el instituto de la prescripción\nextintiva.\n\n\n\n       Según indicamos en el dictamen C-120-2007 de 18 de abril de 2007, uno de los valores\nfundamentales del ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica. En efecto, la jurisprudencia de la\nSala Constitucional ha recogido la seguridad como valor fundamental del Estado Social de Derecho\n(así, en resoluciones N°s. 5402- 94, 169-95 y 4192-95, entre otras). Y esa caracterización no es de\nextrañar, ya que la seguridad jurídica es una conditio sine qua non para el logro de otros valores\nconstitucionales:\n\n\n\n “En el Estado de Derecho la seguridad jurídica asume unos perfiles definidos como: presupuesto del\nDerecho, pero no de cualquier forma de legalidad positiva, sino de  aquella que dimana de los\nderechos fundamentales, es decir, los que fundamentan el entero orden constitucional; y, función del\nDerecho que ‘asegura’ la realización de las libertades. Con ello, la seguridad jurídica no sólo se\ninmuniza frente al riesgo de su manipulación, sino que se convierte en un valor jurídico ineludible\npara el logro de los restantes valores constitucionales.”, A, PÉREZ LUÑO: La Seguridad Jurídica,\nBarcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, p.20.\n\n\n\n Del principio de seguridad se derivan entonces distintos corolarios. Entre ellos, la claridad y no\nconfusión normativa, la publicidad de las normas y sobre todo la irretroactividad de estas. El\nDerecho debe promover la certeza y ésta se afecta cuando la norma es confusa, impide al administrado\nconocer a qué debe atenerse o bien, si se le aplica retroactivamente incidiendo sobre situaciones\nconsolidadas.  En general, una situación es susceptible de generar inseguridad jurídica cuando la\npersona no sabe a qué atenerse frente a normas jurídicas o conductas administrativas (Véase al\nrespecto, de la Sala Constitucional, la resolución N° 8390-97 de 16:21 hrs. del 9 de diciembre de\n1997).\n\n\n\n             La seguridad jurídica otorga certeza en las distintas situaciones jurídicas en que las\ndistintas personas del ordenamiento pueden encontrarse. Para evitar que dichas situaciones se\ndesenvuelvan en condiciones de incerteza y se afecte la seguridad jurídica, el ordenamiento arbitra\ntambién distintos mecanismos que permiten a las personas conocer cuál es su posición y darle certeza\na las relaciones y posiciones de dichos sujetos.\n\n\n\n             Entre esos mecanismos se encuentra la prescripción, en particular la prescripción\nextintiva.\n\n\n\n La prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de\nincertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su\ntitular. Se estima que el no ejercicio de los derechos por un plazo determinado no es amparable por\nel derecho, porque afecta el principio de seguridad jurídica.\n\n\n\n         Como bien lo ha expresado la Sala Constitucional en su resolución Nº 2000-00878 op.cit., la\ntesis de la imprescriptibilidad resulta contraria a la naturaleza misma del Derecho, y a su\nexistencia misma como elemento ordenador de las relaciones sociales, pues \"si se dejase abierta la\nposibilidad de accionar en procura de derecho, sin respetar el cumplimiento de plazos y términos por\nel transcurso del tiempo, las relaciones entre las personas se tornarían inseguras, indefinidas, y\ncada cual podría reclamar \"sine die\" por sus derechos, no importando lo sucedido en el pasado. Se\ndaría una alteración mayúscula en el control para los propios obligados, porque nunca podrían tener\npor descargada una obligación como la de otorgar derechos no pedidos o simplemente no utilizados por\nel beneficiario, que tendría repercusiones sobre otros ámbitos de la actividad de las personas, como\nel costo de las operaciones (comerciales, industriales, etc.) y de los servicios en el mercado\". De\nesta manera, el principio de seguridad jurídica está en la base de todo ordenamiento, y que se\ntraduce en la necesidad de que las situaciones jurídicas consumadas no se mantengan en estado\nprecario todo el tiempo, con menoscabo del orden público y la paz sociales. Consecuentemente, la\nprescripción, como institución jurídica que viene a dar término a las relaciones jurídicas en virtud\nde un plazo o término determinado, coadyuva en esta función primordial, en tanto su objetivo\nprimordial es ordenar y dar seguridad ciertas a las relaciones en sociedad. Por eso, no conviene\nestimular situaciones en las que se genere inseguridad o incerteza en esas relaciones y, por eso, es\nun tema fundamental de la organización social” (Sobre imprescriptibilidad véanse también las\nresoluciones Nºs 2627-95 de las  15:51 hrs. del 23 de mayo de 1995, así como la 05969-93 op. cit. y\nla 2002-06055 de las 14:40 hrs. del 19 de junio de 2002, todas de la Sala Constitucional).\n\n\n\n             Así, la prescripción extintiva se fundamenta en la necesidad de que las situaciones\njurídicas no se mantengan en “estado precario” por un tiempo indeterminado, lo que es susceptible de\nafectar el orden público (Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 76-95\nde las 15:00 horas del 12 de julio de 1995 y 51-97 de las 15:10 del 27 de junio de 1997, ambas de la\nSala Primera de la Corte Suprema de Justicia).\n\n\n\n Precisamente por razón de seguridad jurídica, para que no se afecte el orden público y la paz\nsociales, es que el legislador ordinario, en muchas ocasiones, somete tanto el ejercicio de derechos\ny sus correspondientes acciones, como el ejercicio de competencias o potestades públicas, a plazos\nde caducidad o prescripción por el solo transcurso del tiempo sin actuación oportuna del interesado\n(Véase al respecto la resolución Nº 2003-06320 de las 14:12 hrs. del 3 de julio de 2003, Sala\nConstitucional). Debe insistirse entonces, que su establecimiento es materia de reserva legal\n(resoluciones Nºs 3783-96 de las 09:00 horas del 26 de julio de 1996, 0280-I-94 0 de las catorce\nhoras treinta y tres minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y cuatro y 2002-01764 de\nlas 14:37 horas del 20 de febrero de 2002, Sala Constitucional y dictámenes C-173-97 de 17 de\nsetiembre de 1997, C-178-2008 de 29 de mayo de 2008 y C-297-2009 de 23 de octubre de 2009. Principio\nreconocido implícitamente en la propia LGAP, según la cual: “El ejercicio de potestades públicas en\ncaso concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes” -art. 66,\npárrafo 3-).\n\n\n\n V.- El derecho de cobro de las cuotas obrero patronales al empleador moroso no es\n“imprescriptible”. Está sujeto al plazo de prescripción de diez años previsto en el numeral 56 de la\nLey Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Para ilustrar el punto, sirva la siguiente trascripción:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) Este asunto se circunscribe a determinar si los juzgadores de instancia incurrieron en error\nal estimar la prescripción alegada en la demanda, relacionada con el cobro de las planillas\ncorrespondientes a los meses de julio, setiembre y noviembre del año 1993. En relación con este\ntema, el numeral 30 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en lo que\ninteresa, dispone: \"Los patronos al pagar el salario o sueldo a sus trabajadores, les deducirán las\ncuotas que estos deben satisfacer y entregarán a la Caja el monto de las mismas, en el tiempo y\nforma que determine la Junta Directiva. El patrono que no cumpla con la obligación que establece el\npárrafo anterior, responderá personalmente por el pago de dichas cuotas. Cuando el patrono fuere el\nEstado o sus Instituciones, y el culpable de que no se haga la retención fuere un trabajador al\nservicio de ellos la responsabilidad por el incumplimiento será suya y se le sancionará con\nsuspensión del respectivo cargo, durante quince días, sin goce de sueldo. En el caso de traspaso o\narrendamiento de una empresa de cualquier índole, el adquiriente o arrendatario responderá\nsolidariamente con el transmitente o arrendante, por el pago de las cuotas obreras o patronales que\nestos últimos fueren en deber a la Caja, en el momento del traspaso o arrendamiento…\". El derecho\nque tiene la entidad demandada de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso no es\nimprescriptible, sino, que está sujeto al término de prescripción de diez años previsto en el\nnumeral 56 de esa misma ley. Esa norma textualmente establece: “...La acción penal y la pena en\ncuanto a las faltas contempladas en esta Ley, prescribirán en el término de dos años contados a\npartir del momento en que la institución tenga conocimiento de la falta. El derecho a reclamar el\nmonto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite en la vía de ejecución de\nsentencia penal o directamente la vía civil prescribirá en el término de diez años”. Esta Sala ya se\nha pronunciado sobre el tema en el mismo sentido. Así, en el voto número 78 de las 9:34 horas, del\n22 de febrero de 2006 señaló: “El tribunal consideró conforme al artículo 44 de la Ley Constitutiva\nde la C.C.S.S., que la potestad de la entidad demandada para reclamar el cobro de las cuotas obrero-\npatronales es imprescriptible. Sin embargo, esta Sala estima que es improcedente aplicar ese numeral\nal supuesto de hecho que ahora se examina. El plazo de prescripción aplicable es el de diez años,\ncontenido en el artículo 56 en relación con del 30 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense\nde Seguro Social, y no el numeral 44 ibidem. El artículo 56 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S.\nestablece: “...La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta Ley,\nprescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la institución tenga\nconocimiento de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la\nCaja, sea que se ejercite en la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil\nprescribirá en el término de diez años” (la negrita y subrayado no son del original). La norma\ntranscrita es específica y hace referencia a dos tipos de prescripción. La relativa a la acción\npenal y la pena que prescriben a los dos años; y la correspondiente a la recuperación de las cuotas\npor parte de la institución aseguradora o la satisfacción pecuniaria, como lo es el cobro de cuotas\nobrero patronales no pagadas. Los daños consisten en el monto de las sumas que no hayan ingresado a\nla institución y los perjuicios se traducen en los intereses legales, pudiendo la institución\nrecuperar las sumas por vía administrativa o judicial, ya sea conforme con las disposiciones del\nCódigo de Trabajo o bien mediante la vía civil al constituir título ejecutivo la certificación\nextendida por los Jefe de Contabilidad de la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 53 idem).\nEn el caso en estudio, no se está en presencia de pretensiones en que el trabajador (a), o ex\ntrabajador (a), pidan el pago de las cuotas adeudadas, por no haber sido empadronados por su\nempleador (a), durante la vigencia de la relación laboral, para efectos del recálculo de su pensión.\nEn estos otros procesos en donde quien figura como parte actora lo es el trabajador (a) y se\nconstata el incumplimiento del patrono de no empadronar y se declara el derecho del (la) demandante\nal recálculo del monto de su pensión de vejez, que se encuentre disfrutando, por lo que en esos\nsupuestos sí es aplicable el artículo 44 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S, considerándose\nimprescriptible la acción pertinente del trabajador (a) para reclamar el monto de la pensión y los\ndaños y perjuicios. En el presente asunto, la cuestión es distinta, pues versan sobre los reclamos\nrelativos al cobro de cuotas obrero patronales no pagadas, por el traslado de cobro efectuado por\nparte de la Caja, las cuales prescriben en el plazo de 10 años para la recuperación de esas cuotas\nque se le adeuden conforme a los numerales 30, 53 y 56 de la Ley Constitutiva de la Caja\nCostarricense de Seguro Social” (ver en igual sentido, las sentencias números 1040 de las 9:30 horas\ndel 16 de diciembre de 2005; 961 de las 10:00 horas del 20 de octubre de 2006; 599 de las 9:00 horas\ndel 25 de julio y 1059 de las 9:10 horas del 19 de diciembre, ambas del año 2008).” (Resolución Nº\n2010-001193 de las 09:42 hrs. del 27 de agosto de 2010, Sala Segunda de la Corte Suprema de\nJusticia).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.- La potestad legislativa y el principio de sostenibilidad financiera de la Seguridad Social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como ha quedado expuesto, la prescripción extintiva es una institución de orden público cuyo\nfundamento se vincula con consideraciones de utilidad y seguridad jurídica, entre ellas, la certeza\ny consistencia de los derechos. Sin embargo, no debe extrañar que la imprescriptibilidad de ciertas\nacciones –según su especial naturaleza- sea siempre excepcional y requiera de una declaración legal\nexpresa.\n\n\n\n Indudablemente la conjunción armónica de los artículos 73 y 74 de la Constitución Política\nreconocen a la seguridad social la doble condición de “derecho irrenunciable” y de servicio público\nprestado bajo la administración y gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social. Y con el\npropósito último de asegurar estándares mínimos en la realización de este derecho, el Constituyente\nprevió el destino exclusivo de los fondos de la seguridad social y la prohibición de destinación\ndiferente, pues deben destinarse exclusivamente a ese ámbito, en tanto hacen parte del capital\nnecesario para financiar las prestaciones económicas y asistenciales de los afiliados al sistema;\nguardando así relación directa con el principio de sostenibilidad del sistema de la seguridad social\nen su conjunto (párrafo penúltimo del citado artículo 73 constitucional)\n\n\n\n Y en virtud de aquel principio de sostenibilidad financiera, se exige al Legislador que cualquier\nregulación legal futura preserve y garantice el equilibrio financiero del sistema de la seguridad\nsocial en su conjunto, lo que coincide con el mandato de destinación específica, que en esencia\nbusca “precaver su desviación” y la consecuente “desfinanciación del sistema”. Y es desde esta\nperspectiva que deberá examinarse y ponderarse adecuadamente una eventual reforma del plazo de\nprescripción negativa del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las\ncuotas obrero patronales al empleador moroso.\n\n\n\n Ciertamente, razones de orden público y de seguridad jurídica exigen que estas obligaciones, al\nigual que otras muchas, puedan tener un plazo extintivo o liberatorio, pero sólo será posible\ndiseñar o mantener un sistema que sea constitucionalmente viable en términos económicos, si se\ngarantiza que no habrá desfinanciamiento del sistema de la seguridad social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Indudablemente la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados\ncomo representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional); quienes de acuerdo con su\nideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad\nsocial imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92,\n6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional). Por ello, siempre hemos reconocido que la\nAsamblea en el ejercicio de su potestad legislativa, goza de una discrecionalidad amplia pero no\nabsoluta –pues está inexorablemente sometida a la Constitución, según lo expuesto- que le permite\nadoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular\ndeterminados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción\npolítico, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado\ncostarricense.\n\n\n\n Así las cosas, por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad\n–incluso este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la\nvaloración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el\nlegislador considera que debe o no ampliar los plazos de la prescripción del derecho que tiene la\nCaja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso,\nporque estima que los actuales son poco satisfactorios, esa es una valoración estrictamente política\nque no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas,  la aprobación o no de los presentes\nproyectos de ley, es un asunto de política legislativa.   \n\n\n\n En todo caso, consideramos que no puede desconocer el legislador que los plazos que eventualmente\nestablezca para la prescripción del derecho de cobro de las cuotas obrero patronales que financian\nla Seguridad Social, no pueden ser, por un lado, ilusorios; esto es, que no deben ser demasiado\ncortos, breves o fugaces, pues podrían afectar la sostenibilidad financiera del sistema en su\nconjunto; y por el otro, tampoco pueden ser amplios o extensivos (imprescriptibilidad, por ejemplo),\nporque podrían generar inestabilidad e inseguridad jurídica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tanto, la definición del contenido del presente proyecto de ley, como su aprobación o no, es un\nasunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República, pues\ncomo bien lo ha reiterado la propia Sala Constitucional, tanto la fijación o no de plazos de\nprescripción y su variabilidad, atendiendo la especialidad y particularidades de cada derecho o\npotestad y su correspondiente acción, es una aspecto de técnica legislativa, y por ende, es un\námbito reservado exclusivamente al legislador (resolución Nº 2002-06055 op. cit.); el cual, en\nobservancia del principio de sostenibilidad financiera (art. 73 constitucional), deberá procurar y\ngarantizar que, con su decisión al respecto, no se propicie un desfinanciamiento del sistema de la\nseguridad social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDejamos así evacuada su consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                    Licda. Mariana Alpízar Hidalgo\n\n\n\n\nPROCURADOR                                                   Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n  \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLGBH/MAH/gvv",
  "body_en_text": "Legal Opinion : 060 - J   of 09/19/2011\n\nSeptember 19, 2011\n\nOJ-060-2011\n\nLicenciada\n\nNery Agüero Montero\n\nHead of the Commission on Legal Affairs\n\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter CJ-157-07-11, dated July 7, 2011, through which you request the opinion of this Superior Technical-Legal Consultative Body on the bill titled “IMPRESCRIPTIBILITY OF DEBTS FOR WORKER-EMPLOYER CONTRIBUTIONS OF SOCIAL INSURANCE MODIFICATION OF ARTICLE 56 OF THE ORGANIC LAW OF THE CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, LAW NO. 17, OF OCTOBER 22, 1943, AND ITS AMENDMENTS”; processed under file No. 17,954 and published in La Gaceta No. 81 of April 28, 2011.\n\nI.- Preliminary considerations.\n\nIt is convenient, from now on, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the opinion issued in this regard.\n\nFirstly, we must indicate that this Office performs its consultative function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph, of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following:\n\n\"The bodies of the Public Administration, by means of the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, and must, in each case, attach the opinion of the respective Legal Advisory Office.\" (The underscore is ours).\n\nFrom the transcribed norm, it is easily inferred that the Office of the Attorney General of the Republic is only empowered to issue opinions at the request of a body that forms part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such opinions:\n\n\"The opinions and pronouncements of the Office of the Attorney General constitute administrative jurisprudence, and are of obligatory compliance for the Public Administration.\"\n\nNow, although the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is entitled to request our intervention in matters that specifically concern its exceptional exercise of the administrative function and that, in such a case, the respective pronouncement will have the effects mentioned.\n\nHowever, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, through non-binding legal opinions, the Procuraduría has been resolving the inquiries formulated by the deputies regarding a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political control function. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has the purpose of collaborating with the effective exercise of the high parliamentary functions that the Constitution attributes to them, and this is done through strictly legal advice.\n\nConsequently, in consideration of the office held by the inquirer and as a form of institutional collaboration, we will issue our opinion on the referred bill, raising some general reflections on the regulations in question, with the warning that such a pronouncement—we reiterate—lacks binding effects, its value being that of a mere consultative opinion, similar to that which any other legal advisor would issue; a task that in this case corresponds to the Department of Technical Services of the Assembly.\n\nBefore referring to your inquiry, given the indication that we should respond to this request within the term of 8 days, since otherwise it would be assumed that there are no objections to the bill, it is pertinent to remind you that facultative consultations like the present one, which are submitted voluntarily to the Office of the Attorney General of the Republic, are not expressly regulated by any norm regarding the period within which they must be reasonably resolved; which has led us to even reaffirm that the disposition of numeral 157 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly refers to the consultations that, in accordance with the Law of the Constitution (arts. 88, 97, 167, and 190), must be obligatorily formulated to the State institutions interested in a specific bill (Supreme Electoral Tribunal, University of Costa Rica, Judicial Branch, or an autonomous institution), and not to this other type of facultative consultation (See in this regard, among many others, the pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, and OJ-049-2004 of April 27, 2004).\n\nThis being the case, we will now proceed to issue our non-binding opinion on the Bill consulted, regarding those aspects that we consider relevant and necessary to comment on, especially those referring to the proposed “imprescriptibility” of the right that the Caja Costarricense de Seguro Social has to collect the worker-employer contributions from the employer in default.\n\nII.- Bill consulted.\n\nThe consulted bill proposes the following:\n\n“SINGLE ARTICLE.- Article 56 of the Organic Law of the Caja Costarricense de Seguro Social, Law No. 17, of October 22, 1943, and its amendments, is amended, to read as follows:\n\n“Article 56.- The fines imposed on the occasion of the application of this Law will enter the funds of the Caja Costarricense de Seguro Social and must be immediately transferred to said Institution once the respective deposit has been made.\n\nThe criminal action with respect to the offenses contemplated in this Law will prescribe in accordance with the rules established in the Criminal Procedural Code and the period will be computed from the moment the Institution becomes aware of the offense. The right to claim the amount of the damages and losses caused to the Caja, whether pursued through the enforcement of a criminal sentence or directly through the civil route, will prescribe within a term of ten years. However, the action to recover past-due worker-employer contributions for the social insurance of illness and maternity and disability, old age, and death and their respective interest, will be imprescriptible.”\n\nIII.- Differentiation of the concepts of \"inalienability\" and \"imprescriptibility\" in matters of social rights and guarantees.\n\nObserving the statement of motives of the bill, we consider it opportune to clarify that the legal concepts of \"inalienability\" (irrenunciabilidad) and \"imprescriptibility\" (imprescriptibilidad) are not entirely comparable.\n\nAs we noted in our opportunity (OJ-222-2003 of November 6, 2003), it is probable that the confusion we can intuit is perhaps based on certain appreciations that the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice made in its time, in its resolution No. 01584-99 at 4:39 p.m. on March 3, 1999; since in it, \"inalienability\" is identified with \"imprescriptibility,\" granting both concepts the same legal effects, so that it was constitutionally affirmed that prescription does not proceed in relation to social rights and guarantees (including labor rights), by virtue of the provisions of Article 74 of the Political Constitution.\n\nIn what is of interest here, said ruling provided the following:\n\n\"Attempting to apply eminently liberal-oriented regulations to resolve social obligations at the State's expense would imply equating private relations between individuals with them and, consequently, applying regulations that were born under a juncture different from current conceptions, especially if, in modern times, the State must assume an active role in ensuring an adequate living environment for people. It is within the scope of this new conception of the State's role in organizing society that second-generation rights are born and with them the right of the person to receive a pension, provided certain formal requirements are met. It is from this new perspective that the Political Constitution establishes in Article 73 the creation of social insurance for the benefit of workers in order to protect them against the risks of illness, maternity, disability, old age, death, and other contingencies that the law determines, subsequently establishing in Article 74 that these and all social rights are inalienable rights, and therefore, imprescriptible, as this Chamber has upheld on so many occasions (...) In summary, in the Chamber's judgment, it does constitute an infringement of fundamental rights to apply civilian prescription over social legislation to finalize the rights of workers or their heirs, when they are legally transferable and had their origin in the so-called social question.\"\n\nNow, according to what we explained in pronouncement C-156-2002 of June 17, 2002, ultimately the Constitutional Chamber based those assertions on an erroneous appreciation of those two legal institutes—\"inalienability\" and \"imprescriptibility\"—a situation that it later rectified itself in subsequent resolutions.\n\nFirstly, it is of interest to indicate that, through resolution No. 2000-00878 at 4:12 p.m. on January 26, 2000 (File No. 99-001795-0007-CO), the Chamber itself—contrary to what it had previously affirmed—concluded that those concepts were not comparable, and that prescription is not unconstitutional in itself. On that point, it referred in the following terms:\n\n\"(...) Effectively, in light of the principle of constitutional supremacy, social rights and guarantees—the latter understood as instruments of service and effectiveness of the former—are inalienable; however, this special condition must be understood as referring to all fundamental rights (a concept broader than 'constitutional' [ones]), regardless of the classification or categorization made of them, precisely by virtue of their special nature, as they are formed from the essence and condition of the human being and their dignity, insofar as fundamental rights cannot be subject to the free disposition of their beneficiary. It is understood that renunciation (renuncia) is configured in the express manifestation of abandonment of the right and its absolute disregard. So there is a public interest in the intangibility of fundamental rights, in protection of their beneficiary, precisely to safeguard them from undue pressures that could guide their actions in that sense.\n\nIII.- But prescription is another matter, a legal institution by virtue of which, through the inactivity and negligence of the interested party within a period defined by law, the enjoyment of a right is lost, as defined by the doctrine, pointing out that 'in prescription, the right is born with an indefinite duration and is only lost when there is negligence in using it' (Roberto Ruggiero, in his book Institutions of Civil Law, translated from the fourth Italian edition by Ramón Serrano Sureño and José Santacruz Teijeiro, Editorial Reus, S.A, Madrid, Spain, 1929). So, prescription extinguishes the action or claim, not the right itself, unlike expiry (caducidad), an institution similar to prescription in that time also operates as an extinctive cause within it, but it is repeated, of the right, so that the acquisition of the right is prevented by the useless passage of the legal term, or what is the same, 'the claim for whose exercise a term is prefixed is born originally with this limitation of time, so it cannot be asserted once it has elapsed' (Roberto Ruggiero, Op. Cit.). In these same terms, it has been understood by constitutional jurisprudence, referring it to the omission or inertia of the beneficiary, who has allowed a determined period to pass without exercising their right and, based on this, loses it, or at least loses the immediate benefit it would have meant for them, but without it necessarily implying that this right disappears completely for them, which in some way constitutes a renunciation of rights by the beneficiary (ruling number 05969-93, at three twenty-one p.m. on November sixteenth, nineteen ninety-three). And it is precisely within this conception that this Tribunal has pointed out that\n\n'IV. It is true that the institution of prescription is not unconstitutional in its essence, since it helps integrate a basic principle of the legal system, namely that of legal certainty' (ruling number 05969-93, supra cited).\n\nFrom what has been said, it is clear that there cannot be an equation between what is a renunciation of rights and prescription, although it could well be said that the latter implies a kind of implicit renunciation, through the non-use of the right within a determined period, precisely by virtue of the principle of legal certainty, which makes this legal institution necessary, as will be detailed below. (...) VI.- ON THE PRESCRIPTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS. From what has been said, it is clear that the concepts of 'inalienability' and 'imprescriptibility' are not comparable, and that prescription is not unconstitutional in itself.\" (See in a similar sense, ruling No. 2003-04367 at 3:27 p.m. on May 21, 2003, also from the Constitutional Chamber).\n\nSecondly, we must point out that by resolution No. 2000-10350 at 2:56 p.m. on November 22, 2000, the Constitutional Chamber itself deemed it opportune to clarify the phrase included in ruling No. 01584-99, in which it is mistakenly affirmed that \"...the imprescriptibility of labor rights has been repeatedly upheld by the Chamber,\" and in this regard, it indicates \"that the notion of imprescriptibility of labor rights has not been accepted by the Chamber, but rather—on the contrary—the need for their subjection to terms of prescription for reasons of legal certainty has been recognized.\"\n\nFrom the foregoing, the following corollaries are easily deduced:\n\n1) For the Constitutional Chamber, the concepts of \"inalienability\" and \"imprescriptibility,\" in matters of social rights and guarantees, are not entirely comparable;\n\n2) The notion of \"imprescriptibility\"—except for the case of crimes related to the enforced disappearance of persons (resolution No. 0230-96 at 09:39 hrs. on January 12, 1996; cited by OJ-199-2003 of October 21, 2003)—has not been admitted by the Constitutional Chamber;\n\n3) The institution of negative prescription is not unconstitutional in itself and is closely related to the principle of legal certainty, the preservation of public order, and social peace.\n\nIV.- The principle of legal certainty, imprescriptibility, and the institution of extinctive prescription.\n\nAs we indicated in opinion C-120-2007 of April 18, 2007, one of the fundamental values of the legal system is legal certainty. Indeed, the jurisprudence of the Constitutional Chamber has embraced certainty as a fundamental value of the Social State of Law (thus, in resolutions No. 5402-94, 169-95, and 4192-95, among others). And that characterization is not surprising, since legal certainty is a conditio sine qua non for the achievement of other constitutional values:\n\n\"In the State of Law, legal certainty assumes defines profiles as: a presupposition of Law, but not of any form of positive legality, but of that which emanates from fundamental rights, that is, those that ground the entire constitutional order; and, a function of the Law that 'ensures' the realization of liberties. With this, legal certainty is not only immunized against the risk of its manipulation but also becomes an inescapable legal value for the achievement of the remaining constitutional values.\" A. PÉREZ LUÑO: La Seguridad Jurídica, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, p.20.\n\nDifferent corollaries are derived from the principle of certainty. Among them, the clarity and non-confusion of norms, the publicity of norms, and especially the non-retroactivity of these. The Law must promote certainty, and this is affected when the norm is confusing, prevents the citizen from knowing what to expect, or if it is applied retroactively, impacting consolidated situations. In general, a situation is susceptible to generating legal uncertainty when the person does not know what to expect in the face of legal norms or administrative conduct (See in this regard, from the Constitutional Chamber, resolution No. 8390-97 at 4:21 p.m. on December 9, 1997).\n\nLegal certainty provides certainty in the different legal situations in which the various persons within the legal system may find themselves. To prevent such situations from developing under conditions of uncertainty and affecting legal certainty, the legal system also arbitrates different mechanisms that allow persons to know their position and give certainty to the relationships and positions of said subjects.\n\nAmong those mechanisms is prescription, particularly extinctive prescription.\n\nExtinctive prescription has its basis in the need to put an end to situations of uncertainty in the exercise of rights and in the presumption of abandonment by their holder. It is considered that the non-exercise of rights for a determined period is not protectable by law because it affects the principle of legal certainty.\n\nAs the Constitutional Chamber has well expressed in its resolution No. 2000-00878 op.cit., the thesis of imprescriptibility is contrary to the very nature of Law, and to its very existence as an ordering element of social relations, because \"if the possibility of taking action in pursuit of a right were left open, without respecting the compliance with deadlines and terms due to the passage of time, relationships between people would become insecure, indefinite, and everyone could claim 'sine die' for their rights, regardless of what happened in the past. There would be a major alteration in control for the obligors themselves, because they could never consider an obligation discharged, such as that of granting rights not requested or simply not used by the beneficiary, which would have repercussions on other spheres of people's activity, such as the cost of operations (commercial, industrial, etc.) and of services in the market.\" In this way, the principle of legal certainty is at the base of every legal system, and translates into the need for consummated legal situations not to remain in a precarious state indefinitely, to the detriment of public order and social peace. Consequently, prescription, as a legal institution that comes to put an end to legal relations by virtue of a specific period or term, contributes to this primordial function, insofar as its primary objective is to order and give certain security to relations in society. Therefore, it is not advisable to stimulate situations in which insecurity or uncertainty is generated in those relations, and, for that reason, it is a fundamental theme of social organization” (On imprescriptibility, see also resolutions No. 2627-95 at 3:51 p.m. on May 23, 1995, as well as 05969-93 op. cit. and 2002-06055 at 2:40 p.m. on June 19, 2002, all from the Constitutional Chamber).\n\nThus, extinctive prescription is based on the need for legal situations not to remain in a \"precarious state\" for an indeterminate time, which is susceptible to affecting public order (In this regard, one may consult, among others, resolutions No. 76-95 at 3:00 p.m. on July 12, 1995, and 51-97 at 3:10 p.m. on June 27, 1997, both from the First Chamber of the Supreme Court of Justice).\n\nPrecisely for reasons of legal certainty, so that public order and social peace are not affected, the ordinary legislator, on many occasions, subjects both the exercise of rights and their corresponding actions, as well as the exercise of public competences or powers, to periods of expiry (caducidad) or prescription due to the mere passage of time without timely action by the interested party (See in this regard resolution No. 2003-06320 at 2:12 p.m. on July 3, 2003, Constitutional Chamber). It must be insisted then, that its establishment is a matter of legal reserve (resolutions No. 3783-96 at 09:00 hours on July 26, 1996, 0280-I-94 at fourteen thirty-three on June seventh, nineteen ninety-four, and 2002-01764 at 2:37 p.m. on February 20, 2002, Constitutional Chamber and opinions C-173-97 of September 17, 1997, C-178-2008 of May 29, 2008, and C-297-2009 of October 23, 2009. Principle implicitly recognized in the LGAP itself, according to which: \"The exercise of public powers in specific cases may be expressly subject to expiry, by virtue of other laws\" -art. 66, paragraph 3-).\n\nV.- The right to collect worker-employer contributions from the defaulting employer is not \"imprescriptible.\" It is subject to the ten-year prescription period provided in numeral 56 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social.\n\nTo illustrate the point, the following transcription serves:\n\n\"(...) This matter is limited to determining if the instance judges incurred in error when estimating the prescription alleged in the lawsuit, related to the collection of payrolls corresponding to the months of July, September, and November of the year 1993. In relation to this topic, numeral 30 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social, in what is of interest, provides: \"Employers, when paying the salary or wage to their workers, shall deduct the contributions that these must satisfy and deliver to the Caja the amount of the same, at the time and in the form that the Board of Directors determines. The employer who does not comply with the obligation established in the preceding paragraph shall be personally responsible for the payment of said contributions. When the employer is the State or its Institutions, and the person guilty of not making the withholding is a worker in their service, the responsibility for the non-compliance will be theirs and they will be sanctioned with suspension from the respective position, for fifteen days, without pay. In the case of transfer or leasing of a company of any kind, the acquirer or lessee shall be jointly and severally liable with the transferor or lessor for the payment of the worker or employer contributions that the latter owe to the Caja at the time of the transfer or leasing...\". The right that the defendant entity has to collect the worker-employer contributions from the defaulting employer is not imprescriptible, but rather, is subject to the ten-year prescription period provided in numeral 56 of that same law. That norm textually establishes: \"...The criminal action and the penalty with respect to the offenses contemplated in this Law shall prescribe within a term of two years counted from the moment the institution becomes aware of the offense. The right to claim the amount of the damages and losses caused to the Caja, whether pursued through the enforcement of a criminal sentence or directly through the civil route, will prescribe within a term of ten years.\" This Chamber has already pronounced on the topic in the same sense. Thus, in ruling number 78 at 9:34 a.m., on February 22, 2006, it stated: \"The tribunal considered, according to Article 44 of the Constitutive Law of the C.C.S.S., that the power of the defendant entity to claim the collection of worker-employer contributions is imprescriptible. However, this Chamber considers that it is inappropriate to apply that numeral to the factual situation now examined. The applicable prescription period is ten years, contained in Article 56 in relation to Article 30 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social, and not numeral 44 ibidem. Article 56 of the Constitutive Law of the C.C.S.S. establishes: \"...The criminal action and the penalty with respect to the offenses contemplated in this Law shall prescribe within a term of two years counted from the moment the institution becomes aware of the offense. The right to claim the amount of the damages and losses caused to the Caja, whether pursued through the enforcement of a criminal sentence or directly through the civil route, will prescribe within a term of ten years\" (the bold and underline are not from the original). The transcribed norm is specific and refers to two types of prescription. That related to the criminal action and the penalty, which prescribe at two years; and that corresponding to the recovery of contributions by the insuring institution or pecuniary satisfaction, such as the collection of unpaid worker-employer contributions. Damages consist of the amount of the sums that have not entered the institution, and losses translate into legal interest, the institution being able to recover the sums through administrative or judicial means, either in accordance with the provisions of the Labor Code or through the civil route, as the certification issued by the Heads of Accounting of the Caja Costarricense de Seguro Social constitutes an enforceable title (article 53 idem). In the case under study, we are not in the presence of claims in which the worker, or former worker, requests the payment of past-due contributions, for not having been registered by their employer during the validity of the employment relationship, for the purposes of recalculating their pension. In those other processes where the plaintiff is the worker and the employer's failure to register is verified, and the right of the plaintiff to the recalculation of the amount of their old-age pension, which they are enjoying, is declared, so in those cases Article 44 of the Constitutive Law of the C.C.S.S. is applicable, considering the pertinent action of the worker to claim the amount of the pension and the damages and losses as imprescriptible. In the present matter, the issue is different, as they deal with claims related to the collection of unpaid worker-employer contributions, due to the collection transfer made by the Caja, which prescribe in the 10-year period for the recovery of those contributions owed according to numerals 30, 53, and 56 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social\" (see in the same sense, rulings numbers 1040 at 9:30 a.m. on December 16, 2005; 961 at 10:00 a.m. on October 20, 2006; 599 at 9:00 a.m. on July 25 and 1059 at 9:10 a.m. on December 19, both from the year 2008).\" (Resolution No. 2010-001193 at 09:42 hrs. on August 27, 2010, Second Chamber of the Supreme Court of Justice).\n\nVI.- The legislative power and the principle of financial sustainability of Social Security.\n\nAs has been stated, extinctive prescription is an institution of public order whose foundation is linked to considerations of utility and legal certainty, among them, the certainty and consistency of rights. However, it should not be surprising that the imprescriptibility of certain actions—according to their special nature—is always exceptional and requires an express legal declaration.\n\nUndoubtedly, the harmonious conjunction of Articles 73 and 74 of the Political Constitution recognizes social security with the dual condition of \"inalienable right\" and public service provided under the administration and government of the Caja Costarricense de Seguro Social. And with the ultimate purpose of ensuring minimum standards in the realization of this right, the Constituent Power provided for the exclusive destination of social security funds and the prohibition of a different destination, since they must be allocated exclusively to that sphere, as they form part of the capital necessary to finance the economic and assistance benefits of the members affiliated with the system; thus bearing a direct relationship with the principle of sustainability of the social security system as a whole (penultimate paragraph of the cited Article 73 of the Constitution).\n\nAnd by virtue of that principle of financial sustainability, the Legislator is required that any future legal regulation preserve and guarantee the financial equilibrium of the social security system as a whole, which coincides with the mandate of specific destination, which in essence seeks to \"guard against its diversion\" and the consequent \"defunding of the system.\" And it is from this perspective that a potential reform of the negative prescription period for the right that the Caja Costarricense de Seguro Social has to collect worker-employer contributions from the defaulting employer must be examined and properly weighed.\n\nCertainly, reasons of public order and legal certainty require that these obligations, like many others, may have an extinctive or liberatory period, but it will only be possible to design or maintain a system that is constitutionally viable in economic terms if it is guaranteed that there will be no defunding of the social security system.\n\nUndoubtedly, a law is a political act, the issuance of which falls exclusively to the deputies as representatives of popular sovereignty (Article 105 of the Constitution); who, in accordance with their ideology and their political and social commitments, seek through its enactment to satisfy a pressing social need or an imperative public interest (in this regard, see rulings Nos. 3550-92, 6273-96, 4205-96, and 4857-96 of the Constitutional Chamber). For this reason, we have always recognized that the Legislative Assembly, in the exercise of its legislative power, enjoys broad but not absolute discretion—since it is inexorably subject to the Constitution, as stated above—which allows it to adopt, within the constitutional framework, the decision it deems most appropriate to regulate certain aspects and thus contribute to shaping, through law, a specific political, social, and economic conception of the phenomena, of various natures, that the Costa Rican State faces.\n\nThus, since the creation of law is an eminently political decision, no authority—including this Higher Consultative Body—can examine, based on political criteria, the political assessment that the legislator intends to embody or embodies in the law. Consequently, if the legislator considers whether or not to extend the statute-of-limitations periods (plazos de la prescripción) for the right of the Caja Costarricense de Seguro Social to collect employer-worker contributions (cuotas obrero patronales) from the delinquent employer, because it deems the current ones unsatisfactory, that is a strictly political assessment that is not for us to discuss or question; ultimately, the approval or rejection of the present legislative proposals is a matter of legislative policy.\n\nIn any case, we believe that the legislator cannot ignore that the periods they eventually establish for the statute of limitations (prescripción) of the right to collect the employer-worker contributions (cuotas obrero patronales) that finance Social Security cannot be, on the one hand, illusory; that is, they must not be too short, brief, or fleeting, as this could affect the financial sustainability of the system as a whole; and on the other hand, they cannot be overly long or extensive (imprescriptibility, for example), because that could generate instability and legal uncertainty.\n\nConclusion:\n\nTherefore, the definition of the content of this legislative proposal, as well as its approval or rejection, is a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic, for as the Constitutional Chamber itself has reiterated, both the setting or not of statute-of-limitations periods (plazos de prescripción) and their variability, taking into account the specialty and particularities of each right or power and its corresponding action, is an aspect of legislative technique, and therefore, is an area reserved exclusively to the legislator (Resolution No. 2002-06055 op. cit.); who, in observance of the principle of financial sustainability (Article 73 of the Constitution), must seek and ensure that their decision in this regard does not lead to a defunding of the social security system.\n\nWe thus consider your inquiry answered.\n\nMSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                    Licda. Mariana Alpízar Hidalgo\n\nPROCURADOR                                             Attorney of the Procuraduría\n\nLGBH/MAH/gvv"
}