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  "id": "pgr-17457",
  "citation": "OJ-098-2012",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Protección integral a la familia — ampliación de competencias del PANI",
  "title_en": "Comprehensive family protection — expansion of PANI's mandate",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 17.887 'Ley de Protección Integral a la Familia', que busca fortalecer la protección integral de todos los miembros de la familia y encomendar al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) la elaboración de una política nacional de familia y la atención de familias en riesgo. La PGR advierte que el proyecto podría presentar roces de constitucionalidad al asignar al PANI competencias ajenas a su mandato constitucional —centrado en la protección de la niñez y las madres— y al no establecer límites presupuestarios claros, lo que podría desviar fondos destinados a su fin primordial. También señala la existencia de otro proyecto de ley que asigna funciones similares a un futuro Ministerio de la Familia, lo cual exige coordinación legislativa para evitar contradicciones. Concluye recomendando un estudio de impacto económico y ajustes para garantizar la constitucionalidad de la iniciativa.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes bill 17,887, 'Comprehensive Family Protection Law,' which aims to strengthen the protection of all family members and assign to the National Children's Trust (PANI) the development of a national family policy and care for families at risk. The PGR warns that the bill may raise constitutional concerns by entrusting PANI with responsibilities beyond its constitutional mandate—focused on the protection of children and mothers—and by failing to set clear budgetary limits, which could divert funds from its primary purpose. It also notes the existence of another bill assigning similar functions to a future Ministry of the Family, requiring legislative coordination to avoid contradictions. It concludes by recommending an economic impact study and adjustments to ensure the bill's constitutionality.",
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  "date": "04/12/2012",
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    "Patronato Nacional de la Infancia (PANI)",
    "roce de constitucionalidad",
    "exposición de motivos",
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    "protección integral a la familia",
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    "derecho de familia",
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    "política pública familia",
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  "keywords_en": [
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    "National Children's Trust",
    "family law",
    "constitutionality",
    "institutional competencies",
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    "bill 17887",
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    "best interests of the child"
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  "excerpt_es": "A partir de lo expuesto, y ante la falta de claridad en la definición de los montos máximos a asignar del presupuesto del Patronato Nacional de la Infancia, se podría presentar un roce de constitucionalidad al asignar competencias ajenas al Patronato Nacional de la Infancia en detrimento de las competencias asignadas por la Carta Magna. [...] el asignar fondos ordinarios del Patronato Nacional de la Infancia para cumplir la protección integral de todos los miembros que conforman una familia, podría traer como consecuencia que los fondos del Patronato Nacional de la Infancia sean destinados en su totalidad a este fin, descuidándose otras labores que efectúa esa institución autónoma. [...] podría existir un problema de constitucionalidad al desviarse fondos destinados al cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados al Patronato Nacional de la Infancia, para suplir necesidades de otros grupos de personas sobre las cuales la Constitución Política no le ha asignado una competencia.",
  "excerpt_en": "Based on the foregoing, and given the lack of clarity in defining the maximum amounts to be allocated from PANI's budget, a constitutional conflict could arise by assigning duties outside PANI's mandate to the detriment of the competencies assigned by the Constitution. [...] allocating PANI's ordinary funds to achieve comprehensive protection for all family members could result in PANI's funds being entirely diverted to this goal, neglecting the other tasks carried out by that autonomous institution. [...] a constitutional problem could arise by diverting funds intended for the fulfillment of PANI's constitutionally assigned purposes to meet the needs of other groups of persons for which the Constitution has not assigned a competency to PANI.",
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    "label_en": "Non-binding legal opinion",
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    "summary_en": "The PGR warns of potential constitutional conflicts and recommends adjustments to bill 17,887, especially regarding the assignment of new powers to PANI without clear budgetary limits.",
    "summary_es": "La PGR advierte posibles roces de constitucionalidad y recomienda ajustes al proyecto de ley 17.887, en particular por la asignación de nuevas competencias al PANI sin límites presupuestarios claros."
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      "quote_en": "...allocating ordinary funds of the National Children's Trust to achieve comprehensive protection of all family members could result in the National Children's Trust's funds being entirely devoted to this purpose, neglecting other tasks carried out by that autonomous institution.",
      "quote_es": "...el asignar fondos ordinarios del Patronato Nacional de la Infancia para cumplir la protección integral de todos los miembros que conforman una familia, podría traer como consecuencia que los fondos del Patronato Nacional de la Infancia sean destinados en su totalidad a este fin, descuidándose otras labores que efectúa esa institución autónoma."
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      "quote_es": "A partir de lo expuesto, y ante la falta de claridad en la definición de los montos máximos a asignar del presupuesto del Patronato Nacional de la Infancia, se podría presentar un roce de constitucionalidad al asignar competencias ajenas al Patronato Nacional de la Infancia en detrimento de las competencias asignadas por la Carta Magna."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=17457&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Texto Opinión Jurídica 098\n\n \n\n  Opinión Jurídica :  098  - J    del 04/12/2012\n\n4 de diciembre, 2012\n\n   4 de diciembre, 2012\n\n   OJ-098-2012\n\n \n\n \n\n \n\n \n\nSeñora\n\nAna Lorena Cordero Barboza\n\nJefa de Área\n\nComisión Permanente de Asuntos Sociales\n\nAsamblea Legislativa\n\n \n\n \n\nEstimada señora:\n\n \n\nCon la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su oficioCPAS-581-17.887 de 7 de\nsetiembre del 2011, por medio del cual solicita emitir criterio sobre el proyecto “Ley de Protección\nIntegral a la Familia” expediente N° 17.887.\n\n \n\nAntes de referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este\npronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es\nposible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.\n\n \n\nEl artículo 4 de nuestra Ley Orgánica le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en\nrelación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los\ndiferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la\nProcuraduría”.  Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas\nconsultantes, según lo señalado en el artículo 2.\n\n \n\nLa jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea\nLegislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de\nmanera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán\nvinculantes.  Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que el\nÓrgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto\ndicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.\n\n \n\nSin embargo, con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no\nsin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica\nsin efectos vinculantes.\n\n \n\nPor otra parte, y en razón de que en la nota de solicitud se nos requirió éste criterio en el plazo\nde ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo que establece el artículo\n157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, no omito manifestar que ése numeral se\nrefiere a las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del\nEstado, por lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el presente\nasunto.\n\n \n\nAclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado\n\n \n\nI.                   SOBRE LA PROTECCIÓN A LA FAMILIA.\n\n \n\nEn nuestro ordenamiento jurídico, la protección a la familia se encuentra consagrado en el artículo\n51 de la Constitución Política el cual expresamente señala:\n\n \n\nARTÍCULO 51.- “La familia, como elemento natural y fundamento de la sociedad, tiene derecho a la\nprotección especial del Estado. Igualmente tendrán derecho a esa protección la madre, el niño, el\nanciano y el enfermo desvalido.”\n\n \n\nSobre este punto la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:\n\n \n\n“XI.-DE LA ESPECIAL PROTECCIÓN A LA FAMILIA POR PARTE DEL ESTADO. Por último, queda analizar el\ncontenido del artículo 51 de la Constitución Política, que en lo que interesa establece:\n\n\"La familia como elemento natural y fundamento de la sociedad, tiene derecho a la protección\nespecial del Estado. Igualmente tendrán derecho a esa protección la madre, el niño, el anciano y el\nenfermo desvalido.\"\n\nDe la norma transcrita se deriva una obligación especial para el Estado costarricense, la de dotar\nde una protección especial a la familia, a la mujer, al niño, al anciano y al enfermo desvalido, en\nel caso concreto interesa la que se da a la familia. Sin embargo, llama la atención que el concepto\nde familia tutelado por esta norma es amplio y no restrictivo, de manera tal que en él se incluye\ntanto la familia unido por un vínculo formal –matrimonio-, como aquella en la cual la unión se\nestablece por lazos afectivos no formales pero estables –uniones de hecho- en los que hay\nconvivencia. Asimismo, al tenor de lo dispuesto en esta norma, no resulta posible limitar al\nconcepto de familia a la pareja y sus hijos, únicamente, sino que comprende todo el grupo familiar,\nen el que obviamente se incluyen los padres, hermanos, abuelos, tíos, sobrinos y primos, como lo ha\nconsiderado con anterioridad.\n\n\"La Sala debe partir de que la familia, tal y como lo indica el artículo 51 de la Constitución\nPolítica, es la cédula-fundamento de la sociedad, merecedora de una debida protección por parte del\nEstado. Pero la familia debe ser vista de manera amplia y nunca restrictiva, ya que la concepción\nreciente de la misma incluye, tanto a la familia unida por un vínculo formal –el matrimonio\n(artículo 52 de la Constitución Política)-, como aquella en la cual la unión se establece por lazos\nafectivos no formales –uniones de hecho, regulares, estables, singulares, etc.-) ... Encontramos en\nla norma constitucional dos elementos de suma importancia en la comprensión de la intención del\nlegislador al promulgarla, cuales son el «elemento natural» y «fundamento de la sociedad», como\ncomponentes básicos de la formación de la familia. En la primera frase, entendemos que nuestro\nlegislador quiso que en dicho concepto –familia- se observara que su sustento constituye un elemento\n«natural», autónomo de los vínculos formales. Por otro lado, y siguiendo esta misma línea de\npensamiento, también debemos entender que al decirse que la familia es el «fundamento de la\nsociedad» no debemos presuponer la existencia de vínculos jurídicos.\" (sentencia número y en el\nmismo sentido las número 0346-94 y 1782-97)” (Resolución N° 2001-01465 de las catorce horas con\ntreinta y seis minutos del veintiuno de febrero del dos mil uno.)\n\n \n\nBajo esta misma línea de pensamiento, cabe señalar que existen una serie de leyes que crean un marco\njurídico que regulan la protección de los diversos miembros que conforman una familia, como lo son\npor ejemplo:\n\n \n\n·                    Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Ley N° 7648 la cual en su\nartículo 1 señala que: “Su fin Primordial es proteger especialmente y en forma integral a las\npersonas menores de edad y sus familias, como elemento natural y pilar de la sociedad.”\n\n·                    Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Ley N° 7935 la cual en su artículo\n12 señala que: “El Estado deberá garantizar las condiciones óptimas de salud, nutrición, vivienda,\ndesarrollo integral y seguridad social a las personas adultas mayores.”\n\n·                    Ley Contra la Violencia Doméstica, Ley N° 7586 la cual establece en su primer\nartículo que: ”Esta Ley regulará la aplicación de las medidas de protección necesarias para\ngarantizar la vida, integridad y dignidad de las víctimas de la violencia doméstica, cuyo principio\nrector es el artículo 51 de la Constitución Política.”\n\n·                    Código de Familia, el cual en su artículo 1 establece que: “Es obligación del\nEstado costarricense proteger a la familia.”\n\n \n\nEn el plano del derecho internacional de los derechos humanos, diversos instrumentos\ninternacionales, regulan el derecho a la protección a la familia, así por ejemplo podemos citar el\nartículo 17 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), el cual\nexpresamente señala que:\n\n \n\nArtículo 17 “Protección a la Familia\n\n1. La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la\nsociedad y el Estado.\n\n2. Se reconoce el derecho del hombre y la mujer a contraer matrimonio y a fundar una familia si\ntienen la edad y las condiciones requeridas para ello por las leyes internas, en la medida en que\néstas no afecten al principio de no discriminación establecido en esta Convención.\n\n3. El matrimonio no puede celebrarse sin el libre y pleno consentimiento de los contrayentes.\n\n4. Los Estados Partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y la\nadecuada equivalencia de responsabilidad de los cónyuges en cuanto al matrimonio, durante el\nmatrimonio y en caso de disolución del mismo. En caso de disolución, se adoptarán disposiciones que\naseguren la protección necesaria a los hijos, sobre la base única del interés y conveniencia de\nellos.\n\n5. La ley debe reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos fuera de matrimonio como a los\nnacidos dentro del mismo.”\n\n \n\nLa Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre Aprobada en la Novena Conferencia\nInternacional Americana, Bogotá, Colombia, 1948, en su artículo  VI señala que: “Toda persona tiene\nderecho a constituir familia, elemento fundamental de la sociedad, y a recibir protección para\nella.”\n\n \n\nBajo esta misma línea de pensamiento y en relación con los menores de edad, el Código de la Niñez y\nla Adolescencia en su artículo 4 y 13 regula la protección que el Estado debe dar a los menores de\nedad.  Señalan las normas en comentario, lo siguiente:\n\n \n\nArtículo 4°- “Políticas estatales. Será obligación general del Estado adoptar las medidas\nadministrativas, legislativas, presupuestarias y de cualquier índole, para garantizar la plena\nefectividad de los derechos fundamentales de las personas menores de edad.\n\nEn la formulación y ejecución de políticas, el acceso a los servicios públicos y su prestación se\nmantendrá siempre presente el interés superior de estas personas. Toda acción u omisión contraria a\neste principio constituye un acto discriminatorio que viola los derechos fundamentales de esta\npoblación.\n\nDe conformidad con el régimen de protección especial que la Constitución Política, la Convención\nsobre los Derechos del Niño, este Código y leyes conexas garantizan a las personas menores de edad,\nel Estado no podrá alegar limitaciones presupuestarias para desatender las obligaciones aquí\nestablecidas.”\n\nArtículo 13°- “Derecho a la protección estatal. La persona menor de edad tendrá el derecho de ser\nprotegida por el Estado contra cualquier forma de abandono o abuso intencional o negligente, de\ncarácter cruel, inhumano, degradante o humillante que afecte el desarrollo integral.\n\nEl Patronato Nacional de la Infancia, el Instituto Mixto de Ayuda Social y el Ministerio de Trabajo\ny Seguridad Social brindarán las oportunidades para la promoción y el desarrollo humano social,\nmediante los programas correspondientes y fortalecerán la creación de redes interinstitucionales,\nasí como con las organizaciones de la sociedad civil que prevengan el abuso, el maltrato y la\nexplotación, en sus distintas modalidades, contra las personas menores de edad.”\n\n \n\nEn relación a lo expuesto, es claro que el ordenamiento jurídico nacional así como el internacional\ncuenta con normativa que regula la protección a la familia,  la cual debe ser tomada en\nconsideración con el fin de que no se den contradicciones entre leyes.\n\n \n\n \n\nII.        SOBRE EL PROYECTO DE LEY\n\n \n\nLa Comisión Permanente de Asuntos Sociales nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto\nde ley denominado “Ley de Protección Integral a la Familia, expediente N° 17.887\n\n \n\nDe acuerdo con la exposición de motivos que acompaña el proyecto de ley, el objeto de la propuesta\nes brindar protección integral a cada uno de los miembros que integran la familia, reafirmando el\ndeber del Estado de otorgar dicha protección.\n\n \n\nComo se desprende de la lectura de los artículos del proyecto de ley, se introduce nuevas funciones\nal Patronato Nacional de la Infancia  con el objeto garantizar la protección Integral de la familia,\nlos cuales podrían llegar a ser  financiados con recursos ordinarios del Patronato Nacional de la\nInfancia, por lo que se debe determinar si la creación de dichas funciones o competencias son\nacordes con el Derecho de la Constitución.\n\n \n\n \n\nIII.          OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY\n\n \n\nEl artículo 1 y 10 del proyecto pretenden el establecimiento de una política pública para la\nfamilia. Señalan los artículos en comentario, lo siguiente:\n\n \n\nARTICULO 1.- Objeto. “La presente Ley tiene como objeto fortalecer y garantizar el desarrollo\nintegral de la familia, como núcleo fundamental de la sociedad; asimismo, establecer las\ndisposiciones necesarias para la elaboración de una política para la familia.”\n\nARTÍCULO 10.-“De la política nacional de apoyo y fortalecimiento a la familia. Dentro de los\npropósitos de fortalecimiento de la familia, el Estado y la sociedad civil, generarán espacios de\nreflexión e interrelación entre los miembros de la familia. Para tal efecto, el Estado, por medio\ndel Patronato Nacional de la Infancia, elaborará una política nacional de apoyo y fortalecimiento a\nla familia teniendo en cuenta los siguientes objetivos:\n\na) Formular una política pública diseccionada al fortalecimiento de la familia, reduciendo los\nfactores de riesgo.\n\nb) Mejorar las condiciones de vida y entorno a las familias.\n\nc) Fortalecer la institución de la familia como núcleo fundamental de la sociedad.\n\nd) Generar espacios de reflexión y comunicación de los miembros de la familia.\n\ne) Dar asistencia y atención integral a las familias en situación especial de riesgo.\n\nf) Brindar apoyo y asistencia a la transición de la maternidad y la paternidad.\n\ng) Fortalecer la relación de pareja hacia la consolidación de la familia.\n\nh) Direccionar programas, acciones y proyectos del Estado y la sociedad de acuerdo con las\nnecesidades, dinámicas y estructuras de las familias.”\n\n \n\nEn relación a la política pública que se pretende establecer con este proyecto de ley, debemos\nseñalar que mediante el proyecto de ley N° 17892 denominado “Creación del Ministerio de la Familia”,\nen su artículo 3 se pretende que el Ministerio de Familia tenga a su cargo la elaboración de la\npolítica nacional en materia de familia, lo cual debe ser tomado en consideración para evitar\ncontradicciones entre leyes, señala la norma del proyecto 17892, lo siguiente:\n\n \n\nARTÍCULO 3.- “El Ministerio de la Familia tendrá a su cargo la elaboración de una política nacional\nen materia de familia por medio de las instituciones y los programas adecuados, tendente a que la\nfamilia sea protegida en forma que se pueda desarrollar como núcleo fundamental de la sociedad\ncostarricense.”\n\n \n\nComo se desprende de lo expuesto, la ausencia de una norma que establezca de forma expresa la\nobligación de crear políticas públicas referidas al tema de la familia y su protección, no ha\nimpedido que las instituciones u órganos encargados del tema de la protección de la familia en Costa\nRica, hayan emitido y puesto en práctica políticas públicas dirigidas a este fin, por lo que en\napariencia las normas no resultan necesarias para establecer un obligación en este sentido.\n\n \n\nAsí mismo, queremos indicar que el proyecto de ley pretende en su artículo 10 inciso e) que el\nPatronato Nacional de la Infancia de la asistencia y atención integral a las familias en situación\nespecial de riesgo, no obstante, dicha potestad se encuentra hoy en día en diversas instituciones\ncomo lo son el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de la Mujer(INAMU),\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor\n(CONAPAM) entre otras, las cuales se encargan de brindar apoyo a las personas en riesgo social.\n\n \n\nPor otra parte, el artículo 8 del proyecto pretende que el Patronato Nacional de la Infancia  asuma\nla protección integral de la familia, creando así nuevas funciones o competencias al Patronato\nNacional de la Infancia, al señalar expresamente que: “El Patronato Nacional de la Infancia se\nencargará de conocer las necesidades, factores de riesgos, dinámicas familiares y calidad de vida, a\nfin de darle seguimiento a las políticas sociales encaminadas al fortalecimiento, protección, y\nredireccionamiento de los recursos y acciones que mejoren la condición de las familias.”,  lo cual\npuede provocar la necesidad  de recursos, gastos y  financiamientos adicionales que permitan llevar\na cabo dichas funciones, de manera que es criterio de este Órgano Asesor que se debe hacer un\nestudio de impacto económico o financiero del presente proyecto de ley sobre el Patronato Nacional\nde la Infancia, de modo que la creación de nuevas competencias no debilite el quehacer de la\ninstitución autónoma.\n\n \n\n            Bajo esta misma línea de pensamiento, consideramos que podría existir un problema de\nconstitucionalidad al desviarse fondos destinados al cumplimiento de los fines constitucionalmente\nasignados al Patronato Nacional de la Infancia, para suplir necesidades de otros grupos de personas\nsobre las cuales la Constitución Política no le ha asignado una competencia al Patronato Nacional de\nla Infancia, tales como lo son los otros miembros de una familia (padre, adultos mayores, hijos\nmayores de edad)\n\n \n\nRecordemos que el Patronato Nacional de la Infancia, por mandato constitucional es el ente encargado\nde la protección de la niñez. Señala el artículo 55 de la Carta Constitucional, lo siguiente:\n\n \n\n“La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma\ndenominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del\nEstado.”\n\n \n\nA partir de la lectura de la norma constitucional, es evidente que el Constituyente le ha otorgado\nal PANI un papel central en la protección de las madres y los niños, papel que ha sido reconocido\npor ese Tribunal Constitucional en reiteradas oportunidades. Por ejemplo, en la resolución 227-1993\nde las doce horas y treinta y seis minutos del quince de enero de 1993 señaló:\n\n \n\n“El legislador Constituyente en aras de proteger a la madre y al menor, creó con rango\nConstitucional, el Patronato Nacional de la Infancia, convirtiéndola en la Institución rectora, por\nexcelencia, de la niñez costarricense. Este sentimiento expresado en esta norma, está indudablemente\nunido también al interés de proteger a la familia como uno de los pilares fundamentales de nuestra\nsociedad. Los artículos 51 y 55 preceptan pues, dos de los valores más arraigados de nuestro pueblo,\nvalores que gracias a la aprobación de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño,\nhoy son compartidos a nivel mundial, existiendo consenso sobre el deber del Estado de proteger\nsiempre, el interés superior del menor.”\n\n \n\nAhora bien, el asignar fondos ordinarios del Patronato Nacional de la Infancia para cumplir la\nprotección integral de todos los miembros que conforman una familia, podría traer como consecuencia\nque los fondos del Patronato Nacional de la Infancia sean destinados en su totalidad a este fin,\ndescuidándose otras labores que efectúa esa institución autónoma.\n\n \n\nY es que debe considerarse que el proyecto de ley no establece un monto máximo de los fondos\nordinarios para que sean asignados a esta nueva función, con lo cual podría caerse en el\ninconveniente de que se consuma todo el presupuesto de la institución en esta función.\n\n \n\nA partir de lo expuesto, y ante la falta de claridad en la definición de los montos máximos a\nasignar del presupuesto del Patronato Nacional de la Infancia, se podría presentar un roce de\nconstitucionalidad al asignar competencias ajenas al Patronato Nacional de la Infancia en detrimento\nde las competencias asignadas por la Carta Magna.\n\n \n\n \n\nIII.      CONCLUSIONES\n\n \n\nA partir de lo expuesto, este Órgano Técnico Consultivo considera que el proyecto de ley sometido a\nnuestro conocimiento, podría presentar problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa, por\nlo que se recomienda aclararlo en los términos expuestos.\n\nPor lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en\nforma exclusiva a ese Poder de la República.\n\n \n\nCordialmente,\n\n \n\n \n\n \n\n \n\nGrettel Rodríguez Fernández                                              Berta Marín González\n\nProcuradora Adjunta                                                Abogada de Procuraduría\n\n \n\n \n\n \n\nGRF/BMG/kjm",
  "body_en_text": "Legal Opinion 098\n\nLegal Opinion: 098 -J of 04/12/2012\n\nDecember 4, 2012\n\nDecember 4, 2012\n\nOJ-098-2012\n\nMrs.\n\nAna Lorena Cordero Barboza\n\nArea Head\n\nPermanent Committee on Social Affairs\n\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Cordero:\n\nWith the approval of the Attorney General, we refer to your official communication CPAS-581-17.887 of September 7, 2011, through which you request that we issue an opinion on the bill \"Ley de Protección Integral a la Familia,\" file No. 17.887.\n\nBefore addressing the bill under consultation, we must indicate the scope of this pronouncement, given that, according to the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, it is not possible to issue binding legal opinions when what is being consulted is a bill.\n\nArticle 4 of our Ley Orgánica grants the Procuraduría an advisory competence in relation to the bodies of the Public Administration, which, \"through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría.\" These opinions are binding for the consulting administrative dependencies, as indicated in Article 2.\n\nThe administrative jurisprudence of this Advisory Body recognizes the possibility that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work it performs, exceptionally, in addition to its principal activity, in which case the opinions issued will be binding. However, in the case of consultations related to the legislative work carried out by the Body, we are prevented from issuing binding opinions, insofar as such competence escapes what is established in the regulations that govern us.\n\nNevertheless, in order to collaborate, an opinion will be issued on the bill under analysis, not without first warning that, due to the foregoing, this pronouncement is a legal opinion without binding effects.\n\nFurthermore, and because the request letter required this opinion within a period of eight working days from the receipt of said letter, by virtue of what is established in Article 157 of the Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, I must state that this numeral refers to consultations that must be mandatorily formulated to certain State institutions, and it has been the opinion of this Procuraduría that it is not applicable in the present matter.\n\nHaving clarified the foregoing, we will proceed to analyze the bill consulted.\n\nI. ON THE PROTECTION OF THE FAMILY.\n\nIn our legal system, the protection of the family is enshrined in Article 51 of the Constitución Política, which expressly states:\n\nARTICLE 51.- “The family, as a natural element and foundation of society, has the right to the special protection of the State. The mother, the child, the elderly, and the helpless sick shall likewise have the right to that protection.”\n\nOn this point, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia has indicated that:\n\n“XI.- ON THE SPECIAL PROTECTION OF THE FAMILY BY THE STATE. Finally, the content of Article 51 of the Constitución Política must be analyzed, which, in what is relevant, establishes:\n\n\"The family as a natural element and foundation of society, has the right to the special protection of the State. The mother, the child, the elderly, and the helpless sick shall likewise have the right to that protection.\"\n\nFrom the transcribed norm, a special obligation is derived for the Costa Rican State, that of providing special protection to the family, women, children, the elderly, and the helpless sick. In this specific case, the protection given to the family is of interest. However, it is noteworthy that the concept of family protected by this norm is broad and not restrictive, such that it includes both the family united by a formal bond –marriage– and that in which the union is established by non-formal but stable affective ties –common-law marriages (uniones de hecho)– in which there is cohabitation. Likewise, under the terms of this norm, it is not possible to limit the concept of family to the couple and their children only, but rather it comprises the entire family group, which obviously includes parents, siblings, grandparents, uncles, aunts, nephews, nieces, and cousins, as it has previously considered.\n\n\"This Sala must start from the fact that the family, as indicated in Article 51 of the Constitución Política, is the fundamental unit-foundation of society, deserving of due protection by the State. But the family must be viewed broadly and never restrictively, since the recent conception of it includes both the family united by a formal bond –marriage (Article 52 of the Constitución Política)– and that in which the union is established by non-formal affective ties –common-law marriages, regular, stable, singular, etc.) ... We find in the constitutional norm two elements of utmost importance in understanding the intention of the legislator when enacting it, which are the 'natural element' and 'foundation of society', as basic components of the formation of the family. In the first phrase, we understand that our legislator intended that in said concept –family– it be observed that its basis constitutes a 'natural' element, autonomous from formal bonds. On the other hand, and following this same line of thought, we must also understand that when it is said that the family is the 'foundation of society,' we should not presuppose the existence of legal bonds.\" (ruling number and in the same sense, numbers 0346-94 and 1782-97)” (Resolution No. 2001-01465 of two thirty-six in the afternoon of February twenty-first, two thousand one.)\n\nAlong these same lines of thought, it should be noted that there are a series of laws that create a legal framework regulating the protection of the various members that make up a family, such as, for example:\n\n·        Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Law No. 7648, which in its Article 1 states that: \"Its primary purpose is to specially and comprehensively protect minors and their families, as the natural element and pillar of society.\"\n\n·        Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Law No. 7935, which in its Article 12 states that: \"The State shall guarantee optimal conditions of health, nutrition, housing, integral development, and social security to older adults.\"\n\n·        Ley Contra la Violencia Doméstica, Law No. 7586, which establishes in its first article that: \"This Law shall regulate the application of the necessary protection measures to guarantee the life, integrity, and dignity of the victims of domestic violence, whose guiding principle is Article 51 of the Constitución Política.\"\n\n·        Código de Familia, which in its Article 1 establishes that: \"It is the obligation of the Costa Rican State to protect the family.\"\n\nIn the realm of international human rights law, various international instruments regulate the right to family protection. For example, we can cite Article 17 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), which expressly states that:\n\nArticle 17 “Protection of the Family\n\n1. The family is the natural and fundamental group unit of society and is entitled to protection by society and the State.\n2. The right of men and women of marriageable age to marry and to raise a family shall be recognized, if they meet the conditions required by domestic laws, insofar as such conditions do not affect the principle of non-discrimination established in this Convention.\n3. No marriage shall be entered into without the free and full consent of the intending spouses.\n4. The States Parties shall take appropriate steps to ensure the equality of rights and the adequate balancing of responsibilities of the spouses as to marriage, during marriage, and in the event of its dissolution. In case of dissolution, provision shall be made for the necessary protection of any children solely on the basis of their own best interests.\n5. The law shall recognize equal rights for children born out of wedlock and those born in wedlock.”\n\nThe Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, approved at the Ninth International Conference of American States, Bogotá, Colombia, 1948, in its Article VI states that: \"Every person has the right to establish a family, the fundamental element of society, and to receive protection for it.\"\n\nAlong these same lines and in relation to minors, the Código de la Niñez y la Adolescencia, in its Articles 4 and 13, regulates the protection that the State must provide to minors. The norms under discussion state the following:\n\nArticle 4- “State policies. It shall be the general obligation of the State to adopt administrative, legislative, budgetary, and any other kind of measures to guarantee the full effectiveness of the fundamental rights of minors.\n\nIn the formulation and execution of policies, access to public services, and their provision, the best interests of these persons shall always be kept in mind. Any action or omission contrary to this principle constitutes a discriminatory act that violates the fundamental rights of this population.\n\nIn accordance with the special protection regime that the Constitución Política, the Convention on the Rights of the Child, this Code, and related laws guarantee to minors, the State may not allege budgetary limitations to fail to meet the obligations established herein.”\n\nArticle 13- “Right to state protection. The minor shall have the right to be protected by the State against any form of intentional or negligent abandonment or abuse, of a cruel, inhuman, degrading, or humiliating nature that affects their integral development.\n\nThe Patronato Nacional de la Infancia, the Instituto Mixto de Ayuda Social, and the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social shall provide opportunities for human and social promotion and development through the corresponding programs and shall strengthen the creation of inter-institutional networks, as well as with civil society organizations, that prevent abuse, mistreatment, and exploitation, in their various forms, against minors.”\n\nIn relation to the above, it is clear that the national legal system, as well as the international system, has regulations governing the protection of the family, which must be taken into consideration to avoid contradictions between laws.\n\nII. ON THE BILL OF LAW\n\nThe Permanent Committee on Social Affairs requests that we issue an opinion regarding the bill called \"Ley de Protección Integral a la Familia, file No. 17.887.\"\n\nAccording to the statement of purpose accompanying the bill, the goal of the proposal is to provide comprehensive protection to each of the members who make up the family, reaffirming the State's duty to grant such protection.\n\nAs is evident from reading the articles of the bill, new functions are introduced to the Patronato Nacional de la Infancia with the objective of guaranteeing the comprehensive protection of the family, which could potentially be financed with ordinary resources of the Patronato Nacional de la Infancia. Therefore, it must be determined whether the creation of such functions or competencies is consistent with the Law of the Constitution.\n\nIII. OBSERVATIONS ON THE BILL OF LAW\n\nArticles 1 and 10 of the bill aim to establish a public policy for the family. The articles under discussion state the following:\n\nARTICLE 1.- Purpose. \"This Law aims to strengthen and guarantee the integral development of the family, as the fundamental nucleus of society; likewise, to establish the necessary provisions for the elaboration of a policy for the family.\"\n\nARTICLE 10.- \"On the national policy for support and strengthening of the family. Within the purposes of strengthening the family, the State and civil society shall generate spaces for reflection and interrelation among the members of the family. For this purpose, the State, through the Patronato Nacional de la Infancia, shall elaborate a national policy for the support and strengthening of the family, taking into account the following objectives:\n\na) Formulate a public policy aimed at strengthening the family, reducing risk factors.\nb) Improve the living conditions and environment of families.\nc) Strengthen the institution of the family as the fundamental nucleus of society.\nd) Generate spaces for reflection and communication among family members.\ne) Provide comprehensive assistance and care to families in special risk situations.\nf) Provide support and assistance in the transition to motherhood and fatherhood.\ng) Strengthen the couple relationship towards the consolidation of the family.\nh) Direct State and societal programs, actions, and projects according to the needs, dynamics, and structures of families.\"\n\nIn relation to the public policy sought to be established with this bill, we must point out that through bill No. 17892 called \"Creación del Ministerio de la Familia,\" in its Article 3, it is intended that the Ministerio de Familia be in charge of elaborating the national policy on family matters, which must be taken into consideration to avoid contradictions between laws. The norm of bill 17892 states the following:\n\nARTICLE 3.- \"The Ministerio de la Familia shall be in charge of elaborating a national policy on family matters through the appropriate institutions and programs, aimed at ensuring that the family is protected in a way that it can develop as the fundamental nucleus of Costa Rican society.\"\n\nAs can be seen from the foregoing, the absence of a norm that expressly establishes the obligation to create public policies regarding the topic of the family and its protection has not prevented the institutions or bodies responsible for the topic of family protection in Costa Rica from issuing and implementing public policies directed to this end. Therefore, the norms do not appear to be necessary to establish an obligation in this regard.\n\nLikewise, we wish to indicate that the bill aims in its Article 10, subsection e), for the Patronato Nacional de la Infancia to provide comprehensive assistance and care to families in special risk situations. However, said power is currently found in various institutions such as the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), the Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), among others, which are responsible for providing support to people at social risk.\n\nOn the other hand, Article 8 of the bill intends for the Patronato Nacional de la Infancia to assume the comprehensive protection of the family, thereby creating new functions or competencies for the Patronato Nacional de la Infancia, by expressly stating that: \"The Patronato Nacional de la Infancia shall be responsible for understanding the needs, risk factors, family dynamics, and quality of life, in order to monitor social policies aimed at strengthening, protecting, and redirecting resources and actions that improve the condition of families.\" This could create the need for additional resources, expenditures, and financing to carry out these functions. Therefore, it is the opinion of this Advisory Body that an economic or financial impact study of the present bill on the Patronato Nacional de la Infancia must be conducted, so that the creation of new competencies does not weaken the work of the autonomous institution.\n\nAlong this same line of thought, we consider that a constitutional problem could exist by diverting funds intended for fulfilling the aims constitutionally assigned to the Patronato Nacional de la Infancia to meet the needs of other groups of people over which the Constitución Política has not assigned competence to the Patronato Nacional de la Infancia, such as the other members of a family (father, older adults, children of legal age).\n\nLet us remember that the Patronato Nacional de la Infancia, by constitutional mandate, is the entity responsible for the protection of children. Article 55 of the Constitución Política states the following:\n\n“The special protection of the mother and the minor shall be in charge of an autonomous institution called the Patronato Nacional de la Infancia, with the collaboration of the other State institutions.”\n\nFrom reading the constitutional norm, it is evident that the Constituent Assembly has granted PANI a central role in the protection of mothers and children, a role that has been recognized by that Constitutional Court on repeated occasions. For example, in Resolution 227-1993 of twelve thirty-six in the afternoon of January fifteenth, nineteen ninety-three, it stated:\n\n“The Constituent Legislator, in order to protect the mother and the minor, created with constitutional rank the Patronato Nacional de la Infancia, making it the governing institution, par excellence, of Costa Rican childhood. This sentiment expressed in this norm is undoubtedly also linked to the interest in protecting the family as one of the fundamental pillars of our society. Articles 51 and 55 thus prescribe two of the most deeply rooted values of our people, values that, thanks to the approval of the United Nations Convention on the Rights of the Child, are today shared worldwide, with a consensus on the duty of the State to always protect the best interests of the minor.”\n\nNow, allocating ordinary funds from the Patronato Nacional de la Infancia to fulfill the comprehensive protection of all the members that make up a family could result in the funds of the Patronato Nacional de la Infancia being entirely destined for this purpose, neglecting other tasks carried out by that autonomous institution.\n\nAnd it must be considered that the bill does not establish a maximum amount of ordinary funds to be allocated to this new function, which could lead to the inconvenience of the institution's entire budget being consumed by this function.\n\nBased on the foregoing, and given the lack of clarity in the definition of the maximum amounts to be allocated from the Patronato Nacional de la Infancia's budget, a constitutional conflict could arise by assigning competencies alien to the Patronato Nacional de la Infancia to the detriment of the competencies assigned by the Carta Magna.\n\nIII. CONCLUSIONS\n\nBased on the foregoing, this Technical Advisory Body considers that the bill submitted for our review could present problems of constitutionality and legislative technique, and therefore recommends clarifying it in the terms set forth above.\n\nOtherwise, it is obvious that its approval or not is a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic.\n\nSincerely,\n\nGrettel Rodríguez Fernández                                                                        Berta Marín González\nDeputy Attorney General                                                                           Attorney of the Procuraduría\n\nGRF/BMG/kjm"
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