{ "id": "pgr-17904", "citation": "C-308-2013", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Normativa aplicable para certificados de uso del suelo y permisos de construcción en ausencia de plan regulador en Zarcero", "title_en": "Applicable Law for Land Use Certificates and Construction Permits Without a Regulatory Plan in Zarcero", "summary_es": "La Municipalidad de Zarcero consultó a la Procuraduría General de la República sobre la normativa aplicable para otorgar certificados de uso del suelo y permisos de construcción al carecer de plan regulador, cómo proceder en la falla geológica de Zarcero 08-CR, la posibilidad de limitar la propiedad con base en informes externos, las restricciones del Decreto 32967-MINAET y la responsabilidad de funcionarios que apliquen normativa inexistente. La PGR aclara que, incluso sin plan regulador, los municipios deben observar la normativa urbanística y ambiental vigente, como la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones, el Reglamento de Fraccionamientos, la Ley Forestal y el Código Sísmico. Señala que los certificados de uso del suelo y permisos de construcción son actos declarativos y reglados, sin margen de discrecionalidad. En zonas de riesgo, la Comisión Nacional de Emergencias es el ente rector que dicta criterios técnicos vinculantes, no siendo válido basarse en tesis universitarias o informes de instituciones no competentes. El Decreto 32967-MINAET obliga a incorporar la variable ambiental y establece restricciones específicas sobre fallas geológicas activas. Finalmente, los funcionarios que actúen fuera del principio de legalidad pueden incurrir en responsabilidad civil, administrativa, disciplinaria y penal.", "summary_en": "The Municipality of Zarcero requested an opinion from the Attorney General's Office on which regulations govern the issuance of land-use certificates and construction permits when no regulatory plan exists, how to proceed in the Zarcero 08-CR geological fault, whether property can be restricted based on external reports, the scope of Decree 32967-MINAET, and the liability of officials applying non-existent rules. The PGR clarifies that even without a regulatory plan, municipalities must observe existing urban planning and environmental laws, such as the Urban Planning Law, the Construction Law, the Subdivisions Regulation, the Forestry Law, and the Seismic Code. It emphasizes that land-use certificates and construction permits are declaratory and regulated acts, leaving no room for discretion. In risk zones, the National Emergency Commission is the competent authority to issue binding technical criteria; university theses or reports from non-competent bodies cannot ground property restrictions. Decree 32967-MINAET mandates incorporating the environmental variable and imposes specific restrictions on active geological faults. Finally, officials who violate the principle of legality may face civil, administrative, disciplinary, and criminal liability.", "court_or_agency": "", "date": "19/12/2013", "year": "2013", "topic_ids": [ "subdivision-fraccionamiento" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "certificado de uso del suelo", "permiso de construcción", "plan regulador", "falla geológica activa", "Código Sísmico", "Comisión Nacional de Emergencias", "principio de legalidad", "responsabilidad solidaria" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 28", "law": "Ley de Planificación Urbana" }, { "article": "Reglamento Cap. XXIV", "law": "Ley de Construcciones" }, { "article": "Anexo 3", "law": "Decreto 32967-MINAET" }, { "article": "Art. 14", "law": "Ley Nacional de Emergencias" } ], "keywords_es": [ "certificado de uso del suelo", "permiso de construcción", "plan regulador", "Municipalidad de Zarcero", "falla geológica", "Decreto 32967-MINAET", "Comisión Nacional de Emergencias", "principio de legalidad", "responsabilidad funcionarios", "Código Sísmico" ], "keywords_en": [ "land use certificate", "construction permit", "regulatory plan", "Municipality of Zarcero", "geological fault", "Decree 32967-MINAET", "National Emergency Commission", "principle of legality", "official liability", "Seismic Code" ], "excerpt_es": "“Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno”.\n\n“El área de seguridad establecida en el estudio geológico representa el espacio geográfico que presenta restricciones para el desarrollo de infraestructura de ocupación humana. Tiene carácter de área especial según lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, o bien de zona de riesgo inminente, de conformidad con la Ley de Emergencias. En razón de ello, sobre la base de los argumentos técnicos que sustentan su definición, dicha área deberá ser respetada por todas la autoridades que tramitan permisos o autorizaciones vinculadas al uso del suelo. El no respeto de esta disposición, se considerará una falta grave y la responsabilidad recaerá sobre las autoridades que, irrespeten la presente disposición y no exijan la información técnica que corresponde.”\n\n“La Administración Pública rige su accionar por el principio de legalidad, por lo cual los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico.”", "excerpt_en": "“Land-use certificates must be issued taking into account, first and foremost, the provisions of the applicable laws and regulations. In particular, the Construction Law and its regulation, the National Regulation for the Control of Subdivisions and Urbanizations, and the Regulation on the Horizontal Property Regime, Executive Decree No. 26.259-MIVAH-MP. This is the basic regulation to be applied by municipalities that do not have a local or regional regulatory plan when certifying the permitted land use for a specific property.”\n\n“The safety area defined in the geological study represents the geographic space that is restricted for the development of human occupancy infrastructure. It has the character of a special area under the Urban Planning Law, or an imminent risk zone under the Emergencies Law. Consequently, based on the technical arguments that support its definition, said area must be respected by all authorities who process permits or authorizations related to land use. Failure to observe this provision shall be considered a serious fault, and liability shall fall upon the authorities who disregard this provision and fail to require the corresponding technical information.”\n\n“The Public Administration governs its actions by the principle of legality, whereby public bodies may only perform acts that are previously authorized by the legal system.”", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR establishes the urban planning and environmental regulations applicable to land-use certificates and construction permits in municipalities without a regulatory plan, the exclusive competence of the CNE in risk zones, the mandatory nature of restrictions under Decree 32967-MINAET, and officials' liability under the principle of legality.", "summary_es": "La PGR establece la normativa urbanística y ambiental aplicable para certificados de uso del suelo y permisos de construcción en municipios sin plan regulador, la competencia exclusiva de la CNE en zonas de riesgo, la obligatoriedad de las restricciones del Decreto 32967-MINAET y la responsabilidad de funcionarios bajo el principio de legalidad." }, "pull_quotes": [ { "context": "I. Sobre el otorgamiento de certificados de uso del suelo y permisos de construcción", "quote_en": "“Land-use certificates must be issued taking into account, first and foremost, the provisions of the applicable laws and regulations. In particular, the Construction Law and its regulation, the National Regulation for the Control of Subdivisions and Urbanizations, and the Regulation on the Horizontal Property Regime, Executive Decree No. 26.259-MIVAH-MP. This is the basic regulation to be applied by municipalities that do not have a local or regional regulatory plan when certifying the permitted land use for a specific property.”", "quote_es": "“Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno”." }, { "context": "IV. Sobre las limitaciones a la propiedad establecidas en el Decreto N° 32967-MINAET", "quote_en": "“The safety area defined in the geological study represents the geographic space that is restricted for the development of human occupancy infrastructure. It has the character of a special area under the Urban Planning Law, or an imminent risk zone under the Emergencies Law. Consequently, based on the technical arguments that support its definition, said area must be respected by all authorities who process permits or authorizations related to land use.”", "quote_es": "“El área de seguridad establecida en el estudio geológico representa el espacio geográfico que presenta restricciones para el desarrollo de infraestructura de ocupación humana. Tiene carácter de área especial según lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, o bien de zona de riesgo inminente, de conformidad con la Ley de Emergencias. En razón de ello, sobre la base de los argumentos técnicos que sustentan su definición, dicha área deberá ser respetada por todas la autoridades que tramitan permisos o autorizaciones vinculadas al uso del suelo.”" }, { "context": "V. Sobre la posible responsabilidad de los funcionarios municipales", "quote_en": "“The Public Administration governs its actions by the principle of legality, whereby public bodies may only perform acts that are previously authorized by the legal system.”", "quote_es": "“La Administración Pública rige su accionar por el principio de legalidad, por lo cual los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico.”" }, { "context": "III. Sobre la posible aplicación de informes de otras instituciones y tesis universitarias", "quote_en": "“...the National Emergency Commission is the body that holds the highest competence to issue rulings on situations of risk, emergency, and imminent danger. This Commission is, therefore, the body that can and must establish the technical criteria to guide municipal decisions regarding risk areas within territorial planning processes that could generate limitations on private property.”", "quote_es": "“...es la Comisión Nacional de Emergencias el órgano que ostenta la competencia máxima para dictaminar situaciones de riesgo, emergencia y peligro inminente. Esta Comisión es, por lo tanto, el órgano que puede y debe establecer los criterios técnicos para orientar las decisiones municipales con respecto a las áreas de riesgo dentro de los procesos de planificación territorial que podría generar limitaciones a la propiedad privada.”" } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-10807", "kind": "related_opinion", "label": "327" }, { "target_id": "pgr-12211", "kind": "related_opinion", "label": "357" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-35669", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Planificación Urbana" }, { "target_id": "norm-13231", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de la Administración Pública" }, { "target_id": "norm-56178", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo" }, { "target_id": "norm-57062", "kind": "cited_norm", "label": "Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III." }, { "target_id": "norm-62676", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo" }, { "target_id": "norm-53161", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento de Construcciones" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-12353", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=12353&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "053", "dictamen_id": "12353" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=17904&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 308 del 19/12/2013   \n\n\n\n19 de diciembre del 2013\n\n\n\n\nC-308-2013\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nAlejandro Salas Blanco\n\n\n\n\nAlcalde Municipal\n\n\n\n\nMunicipalidad de Zarcero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio MZ-\nAM-291-2012 del 07 de mayo de 2012, recibido en este despacho el 09 de mayo del año en curso,\nmediante el cual se nos solicita opinión jurídica sobre diversos temas, los cuáles se resumen en las\nsiguientes preguntas:\n\n\n\n ·         ¿Qué normativa se debe aplicar para el otorgamiento de certificados de uso del suelo y\npermisos de construcción, al no contar esta Municipalidad con un Plan Regulador ni con Reglamento de\nZonificación y encontrarse fuera del Gran Área Metropolitana (GAM)?\n\n\n\n ·         ¿Qué normativa se debe aplicar para el otorgamiento de certificados de uso del suelo y\npermisos de construcción en el área denominada falla geológica de Zarcero 08-CR, al no contar esta\nMunicipalidad con un Plan Regulador ni con Reglamento de Zonificación?\n\n\n\n ·         ¿Qué posibilidad existe de aplicar limitaciones a la propiedad considerando informes\ntécnicos de otras instituciones y tesis universitarias con respecto al área denominada falla\ngeológica de Zarcero 08-CR?\n\n\n\n ·         ¿Qué limitaciones se fijan a la propiedad de los administrados en el Decreto N°\n32967-MINAET, particularmente con respecto al Anexo 3: Protocolo técnico de Zonificación y\nRestricción al uso del suelo?\n\n\n\n ·         ¿Cuáles serán las responsabilidades civiles, penales y administrativas para funcionarios\nmunicipales que apliquen reglamentación inexistente?\n\n\n\n De previo a analizar el fondo de lo consultado debe advertirse que, en razón de lo dispuesto el\nartículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ésta no puede dar\nrespuesta a preguntas concretas, ya que ello implicaría sustituir a la Administración activa por\nmedio de un pronunciamiento vinculante. Por lo tanto, se analizaran de manera genérica los temas\nconsultados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n I.                        SOBRE EL OTORGAMIENTO DE CERTIFICADOS DE USO DEL SUELO Y PERMISOS DE\nCONSTRUCCIÓN.\n\n\n\n En relación con la normativa que debe aplicar la Municipalidad para el otorgamiento de certificados\nde uso del suelo y permisos de construcción, cuando no se cuenta con un plan regulador ni con su\nrespectivo reglamento de zonificación, y no se ubica dentro del Gran Área Metropolitana (GAM), es\nimportante hacer referencia a las características y naturaleza jurídica de ambos actos.\n\n\n\n\n1.      Uso del suelo\n\n\n\n La Ley de Planificación Urbana (LPU) número 4240 de 15 de noviembre de 1968 con respecto a los\ncertificados de uso del suelo establece:\n\n\n\n “Artículo 28.- Prohíbase aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que\nsea incompatible con la zonificación implantada.\n\n\n\n En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la\nconformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes,\ndeberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia”.\n\n\n\n\nEsta Procuraduría ha señalado en su Dictamen C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001 que:\n\n\n\n “          Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido,\nsimplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de\nhacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha\nreglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo,\nen el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o\nextinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid. ,\nGARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO\nALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1,\n1998, p.721.).\n\n\n\n En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo,\nacredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos\npor medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso,\npor ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer\ndeterminadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.\n\n\n\n En tanto acto declarativo, el certificado de uso del suelo no puede ser discrecional sino reglado,\nporque no hay margen de discrecionalidad cuando se trata de acreditar hechos o situaciones\njurídicas: o estos se dan y existen, aunque sea parcialmente, o no se dan. En el caso que nos ocupa,\nlo que se certifica es el uso permitido según lo establecido normativamente y eso no admite margen\nde discrecionalidad”  El resaltado no corresponde al original.\n\n\n\n A partir de lo anterior, se hace evidente la necesidad y el deber de que los entes municipales\ndicten los respectivos planes reguladores con la zonificación pertinente.\n\n\n\n En el dictamen citado esta Procuraduría ha indicado qué normativa debe ser considerada como\nparámetro para las certificaciones de uso del suelo:\n\n\n\n “Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al\nrespecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la\nLey de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y\nUrbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número\n26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con\nplan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con\nun determinado terreno” Resaltado no corresponde al original.\n\n\n\n\n2.      Permisos de construcción.\n\n\n\n Con respecto a la naturaleza jurídica de los permisos de construcción, esta Procuraduría ha dicho\nlo siguiente:\n\n\n\n “El permiso de construcción es un tipo específico de acto administrativo de control del ejercicio\nde una actividad privada y de un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como\nautorización, que es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la\nAdministración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello\npierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a\ncomprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la\nactividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la\nautorización) ni constituye situación jurídica alguna”. Dictamen C-357-2003 del 13 de noviembre de\n2003. Lo resaltado no corresponde al original.\n\n\n\n Al tratarse de un acto declarativo y reglado, igual que la certificación de uso del suelo, el\npermiso de construcción está sujeto al cumplimiento de las disposiciones normativas –legales y\nreglamentarias-  lo que incluye el reglamento de construcción que el ente municipal dicte como parte\ndel plan regulador (artículo 21, LPU).\n\n\n\n En el sentido anterior, y además de lo dispuesto en el respectivo plan regulador, debe acatarse lo\nque dispone la normativa urbanística; la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones y su\nreglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio y su\nreglamento y la normativa no urbanística; la Ley Forestal, Ley sobre la Venta de Licores y su\nreglamento, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y su Reglamento, y demás leyes y sus\nreglamentos sobre la materia o con incidencia en ésta. Esta normativa es de acatamiento obligatorio\ncon o sin plan regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.                                                    SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA EN CASO DE\nZONAS DE RIESGO (FALLAS GEOLÓGICAS)\n\n\n\n\nLa Ley de Planificación Urbana, en sus artículos 19 y 20, indica:\n\n\n\n “Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el\ndebido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad,\ncomodidad y bienestar de la comunidad”.\n\n\n\n\n“Artículo 20.- De consiguiente, esos reglamentos contendrán normas y condiciones para promover:\n\n\n\n\na) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos;\n\n\n\n\n(…)          \n\n\n\n\nh) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; e\n\n\n\n\n(…)”\n\n\n\n A partir de esta normativa, es posible determinar que las Municipalidades deben planificar el\nterritorio enfocadas en procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad. Por lo\ntanto, el ejercicio de esta competencia municipal debe realizarse considerando factores de riesgo en\natención a la seguridad de los administrados.\n\n\n\n Asimismo, es importante considerar que en relación con la planificación de áreas con factores como\nlo son las fallas geológicas, existe normativa específica que debe ser considerada por los entes\nmunicipales.\n\n\n\n El reglamento de la Ley de Construcciones en el Capítulo XXIV, artículo XXIV.1 denominado Suelos\nestablece:\n\n\n\n “Serán aplicables a suelos, todas las disposiciones contenidas en el Capítulo 4 del Código Sísmico\nde Costa Rica.”\n\n\n\n El Código Sísmico contiene disposiciones específicas con respecto a las zonas de riesgo geológico,\nsiendo criterios técnicos de acatamiento obligatorio para las municipalidades. Aunado al Código\nSísmico, también debe considerarse como marco jurídico y técnico apropiado, la Ley Nacional de\nEmergencias número 8488 y su Reglamento con respecto a la prevención de riesgos, la Ley Orgánica del\nAmbiente,  y el Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, entre otros\ninstrumentos jurídicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n III.                  SOBRE LA POSIBLE APLICACIÓN DE INFORMES DE OTRAS INSTITUCIONES Y TESIS\nUNIVERSITARIAS COMO PARÁMETRO PARA LIMITAR LA PROPIEDAD EN EL ÁREA DENOMINADA FALLA GEOLÓGICA DE\nZARCERO 08-CR.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La ley Nacional de Emergencia y Prevención de riesgo, número 8488 de 22 de noviembre de 2005, y sus\nreformas, establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 14. Competencias ordinarias de prevención de la Comisión. La Comisión será la entidad\nrectora en lo que se refiera a la prevención de riesgos y a los preparativos para atender\nsituaciones de emergencia. Deberá cumplir con las siguientes competencias:\n\n\n\n\n(..)\n\n\n\n\n \n\n\n\n c)Dictar resoluciones vinculantes sobre situaciones de riesgo, desastre y peligro inminente,\nbasados en criterios técnicos y científicos tendientes a orientar las acciones de regulación y\ncontrol para su eficaz prevención y manejo, que regulen o dispongan su efectivo cumplimiento por\nparte de las instituciones, el sector privado y la población en general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n h) Asesorar a la Municipalidades en cuanto al manejo de la información sobre las condiciones de\nriesgo que los afecta, como es el caso de la orientación para una política efectiva de uso de la\ntierra y del ordenamiento territorial. La asesoría deberá contribuir a la elaboración de los planes\nreguladores, la adopción de medidas de control y el fomento de la organización, tendientes a reducir\nla vulnerabilidad de las personas considerando que, en el ámbito municipal recae en primera\ninstancia la responsabilidad de enfrentar esta problemática\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, en el reglamento a la citada ley, decreto ejecutivo número 34361 del 21 de noviembre de\n2007, se indica: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 9. Inclusión de Criterios del Plan Nacional de Gestión del Riesgo. Para la elaboración de\nlos planes institucionales y operativos de los órganos y entes de Estado, se deberán tomar en cuenta\nlas orientaciones señaladas en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo. Al formular y elaborar\nplanes, programas y proyectos de desarrollo urbano, estos órganos y entes deberán considerar el\ncomponente de prevención y mitigación del riesgo o desastre dentro de ellos”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 12. Competencias Ordinarias de Prevención de la CNE. De conformidad con el artículo 13 de\nla Ley número 8488 que crea la CNE e independientemente de las competencias establecidas en el\nartículo 14 de la Ley, la CNE deberá tener en consideración que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a)      Ejercerá una función permanente de coordinación y control sobre los órganos y entes del\nEstado, con el fin que éstos participen en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo e incorporen\nlas políticas de prevención y atención de emergencias en su gestión. Para ello, la CNE contará con\nlas diferentes instancias de coordinación que establece el artículo 10 de la Ley Nº 8488 y el\nartículo 5 de este Reglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b)      La Junta Directiva de la CNE es la responsable de dictar resoluciones vinculantes sobre\nsituaciones de riesgo, emergencia y peligro inminente; para ello deberá basarse en los criterios\ntécnicos y científicos, emitidos por los Comités Asesores Técnicos, Redes Temáticas o de los\nfuncionarios competentes de la CNE. Estas resoluciones orientarán las acciones de regulación y\ncontrol que sean necesarias y oportunas conforme a la situación presentada.\n\n\n\n             Conforme a lo anterior, es la Comisión Nacional de Emergencias el órgano que ostenta la\ncompetencia máxima para dictaminar situaciones de riesgo, emergencia y peligro inminente. Esta\nComisión es, por lo tanto, el órgano que puede y debe establecer los criterios técnicos para\norientar las decisiones municipales con respecto a las áreas de riesgo dentro de los procesos de\nplanificación territorial que podría generar limitaciones a la propiedad privada.\n\n\n\n Lo anterior, en el tanto el artículo 14, inciso h) de la Ley Nacional de Emergencia y Prevención de\nriesgo es claro en cuanto indica que será la Comisión el órgano que  dará asesoría a las\nMunicipalidades con respecto al uso de la tierra y del ordenamiento territorial.\n\n\n\n Por lo anterior, en los casos en que no exista declaración por parte de la Comisión Nacional de\nEmergencias sobre posibles situaciones de riesgo será la municipalidad el ente encargado de\ncoordinar la asesoría correspondiente.\n\n\n\n De ahí podemos concluir que los informes que aportan los criterios técnicos para la planificación\nterritorial, con la consiguiente limitación de la propiedad privada, son los que emite la Comisión\nNacional de Emergencia y no tesis universitarias ni informes de instituciones no competentes en la\nmateria.\n\n\n\n IV.                  SOBRE LAS LIMITACIONES A LA PROPIEDAD ESTABLECIDAS EN EL DECRETO\nN°32967-MINAET, ANEXO 3 ZONIFICACIÓN Y RESTRICCIONES AL USO DEL SUELO SOBRE O EN EL ÁMBITO\nTERRITORIAL INMEDIATO A FALLAS GEOLÓGICAS ACTIVAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n El decreto número 32967-MINAET denominado “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de\nEvaluación de Impacto Ambiental” (Manual de EIA) establece la obligación de introducir la variable\nambiental en los planes reguladores o cualquier planificación que determine el uso del suelo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta  norma es de carácter obligatorio en relación con la elaboración de planes reguladores o\ncualquier otro tipo de planificación del uso del suelo. El Anexo 3 denominado: “Protocolo Técnico de\nZonificación y restricciones al uso del suelo sobre o en el ámbito territorial inmediato a fallas\ngeológicas activas”, se establece el protocolo específico para la actividad geológica y tectónica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuentemente,  son igualmente obligatorias las restricciones con respecto al uso de suelo que\nestablece el Anexo 3 del Protocolo en los casos en los cuales, a partir de criterios técnicos, se\nestablezca que existe una falla activa que ponga en riesgo la infraestructura y vidas humanas en\ncaso de presentarse un sismo. El protocolo establece las siguientes limitaciones en relación al\ndesarrollo de obras de infraestructura de ocupación humana:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“5.2      Lineamiento de prevención inicial\n\n\n\n a)         Si el estudio geológico del terreno tiene como fin la caracterización geológica y de\ngeoaptitud de dicho espacio geográfico con el fin de establecer una zonificación para el uso del\nsuelo en el desarrollo de obras de ocupación humana, y si el mismo identificó la existencia de una\nfalla geológica para cual no se han realizado estudio geológicos y neotectónicos más detallados,\ndeberá establecerse una zona de seguridad o restricción de 50 metros a ambos lados de la traza\naproximada en la que se ha identificado la falla. En el caso de que se trate de una zona de\ndeformación asociada al trazo de una falla principal y que incluye una serie de fallas secundarias,\nse incluirá como parte del área de seguridad o restricción toda la zona de deformación identificada\ny además un franja de terreno de 100 metros a ambos lados de la misma”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“5.8      Respecto al área de seguridad establecida en el estudio geológico\n\n\n\n a)      El área de seguridad establecida en el estudio geológico representa el espacio geográfico\nque presenta restricciones para el desarrollo de infraestructura de ocupación humana. Tiene carácter\nde área especial según lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, o bien de zona de riesgo\ninminente, de conformidad con la Ley de Emergencias. En razón de ello, sobre la base de los\nargumentos técnicos que sustentan su definición, dicha área deberá ser respetada por todas la\nautoridades que tramitan permisos o autorizaciones vinculadas al uso del suelo. El no respeto de\nesta disposición, se considerará una falta grave y la responsabilidad recaerá sobre las autoridades\nque, irrespeten la presente disposición y no exijan la información técnica que corresponde. (…)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Estas limitaciones dependen de los resultados del estudio geológico– neotectónico regulados en el\npunto 5.6 del  Anexo 3 del Decreto que establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“5.6      Sobre los resultados del estudio geológico – neotectónico\n\n\n\n a) El estudio geológico – neotectónico deberá concluir sobre la naturaleza de la falla o fallas\ngeológica (s) en análisis, particularmente si se trata o no de una falla o una zona de falla.\nTambién deberá concluir si se trata de una falla inactiva o activa, y deberá delimitar la traza de\nla falla o en su defecto de la zona de falla, así como aquellos otros datos técnicos incluidos en la\nFicha del Apéndice 1.\n\n\n\n b) El resultado principal del estudio geológico - neotectónico es el señalar si la Falla es activa.\nEn caso afirmativo se deberá establecer y definir un área de seguridad.\n\n\n\n c) Como parte de sus resultados, el profesional responsable deberá introducir una breve discusión\nfinal sobre la cantidad y calidad de la información procesada y, sobre esta base, establecerá pesos\na la misma y una calificación del grado de certidumbre obtenida, según la tabla de referencia del\nApéndice 3.”\n\n\n\n  Estos resultados, conforme al punto 5.5 del mismo Anexo 3, serán elaborados por un geólogo\nresponsable que deberá estar debidamente habilitado por la legislación vigente para realizar los\nestudios correspondientes. \n\n\n\n             Lo anterior, aunado a la naturaleza jurídica de los permisos de construcción y/o\ncertificaciones de uso del suelo como actos declarativos y reglados, excluye la posible\ndiscrecionalidad por parte de funcionarios municipales en cuanto a la decisión de otorgarlos o\ndenegarlos por razones de riesgo sin un criterio técnico fundamentado, en este caso un estudio\ngeológico – neotectónico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n V.                     SOBRE LA POSIBLE RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES QUE\nAPLIQUEN REGLAMENTACIÓN INEXISTENTE.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer término, es necesario aclarar que no es posible aplicar una reglamentación inexistente,\npues ello es imposible desde el punto de vista de la ontología y lógica jurídica. En todo caso,\nharemos referencia al ámbito de actuación de los funcionarios públicos y la responsabilidad derivada\nde sus actuaciones.\n\n\n\n La Administración Pública rige su accionar por el principio de legalidad, por lo cual los órganos\npúblicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento\njurídico. Esto conforme al artículo 11 de nuestra Constitución Política que indican:\n\n\n\n\n“ Artículo 11 Constitución Política-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los\ndeberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar\njuramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la\nresponsabilidad penal por sus actos es pública. La\n\n\n\n Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de\nresultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios\nen el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y\nrendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. \"\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n En el mismo sentido, el también artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, el cual\nestablece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 11 LGAP.\n\n\n\n 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar\naquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la\nescala jerárquica de sus fuentes.\n\n\n\n 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a\nmotivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa”.\n\n\n\n             Este principio excluye posibles actuaciones arbitrarias que puedan ser contrarias al\ninterés público y los derechos de los administrados. Pero, además, implica que los funcionarios\npúblicos que incumplan los deberes propios del cargo que ostentan pueden incurrir en responsabilidad\ncivil, administrativa, disciplinaria y penal.\n\n\n\n Como parte de esta garantía, la Ley General de la Administración Pública contempla el régimen de\nresponsabilidad del servidor público. Al respecto esta Procuraduría ha indicado:\n\n\n\n “          Los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública contienen\nlas reglas con apego a las cuales debe evaluarse la responsabilidad de la Administración y del\nservidor público. Dichas normas parten de un principio general de responsabilidad objetiva, que\nobliga a la Administración a indemnizar los daños producidos por su funcionamiento, sea éste lícito\no ilícito, normal o anormal. \n\n\n\n La responsabilidad por conducta ilícita tiende a reparar cualquier tipo de daño o perjuicio sufrido\npor el administrado; mientras que la responsabilidad por conducta lícita sólo lleva consigo la\nobligación de indemnizar los daños producidos -no así los perjuicios- siempre que se trate de un\ndaño especial, ya sea por la pequeña proporción de afectados, o por la intensidad excepcional de la\nlesión.\n\n\n\n Específicamente, en lo que concierne a la responsabilidad del servidor público, la misma Ley\nGeneral de la Administración Pública establece que será responsable ante terceros y ante la propia\nAdministración el servidor que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes.\nEn estos casos, la responsabilidad del servidor es solidaria con la propia Administración, pero esta\núltima debe recobrar íntegramente lo pagado por los daños ocasionados por sus agentes”. (Dictamen\nC-053-2004 del 04 de febrero de 2004)\n\n\n\n Con respecto a la responsabilidad disciplinaria, el artículo 211 de la Ley General de la\nAdministración Pública indica que cuando el funcionario participe con dolo o culpa grave en\nacciones, actos o contratos, opuestos al ordenamiento jurídico se podría incoar un procedimiento\nadministrativo que podría resultar, incluso, con la destitución como sanción.\n\n\n\n Finalmente, los funcionarios públicos pueden ser responsables penalmente, si su actuación encaja en\nalgún de los tipos penales contemplados por la legislación vigente.\n\n\n\n\nVI.                  CONCLUSIONES\n\n\n\n             De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República\nque:\n\n\n\n a)      Aun cuando no exista plan regulador, reglamento de zonificación o plan regional, las\nactividades que se desarrollen en la jurisdicción cantonal sí están sujetas a otras normas\nurbanísticas, las cuales siempre deberán ser observadas por las municipalidades para determinar si\nes permitido el uso que se le pretende dar a un cierto inmueble o los permisos que se concedan o\ndenieguen.\n\n\n\n b)      Los certificados de uso del suelo, así como los permisos de construcción son actos\ndeclarativos y reglados, por lo tanto no admiten discrecionalidad con respecto a su otorgamiento.\nAunque hay normas de rango legal y reglamentario que regulan estos actos, es evidente la necesidad\nde que los entes municipales dicten las disposiciones reglamentarias que forman parte de los planes\nreguladores y que también regulan estos actos.\n\n\n\n c)      Las Municipalidades deben planificar el territorio enfocadas en procurar la seguridad,\nsalud, comodidad y bienestar de la comunidad.\n\n\n\n d)     El Código Sísmico contiene disposiciones específicas con respecto a las zonas de riesgo\ngeológico, siendo criterios técnicos de acatamiento obligatorio para las municipalidades. También\ndebe considerarse como marco jurídico y técnico apropiado, la Ley Nacional de Emergencias N° 8488 y\nsu Reglamento con respecto a la prevención de riesgos, la Ley Orgánica del Ambiente,  y el\nReglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, entre otros instrumentos\njurídicos.\n\n\n\n e)      La Comisión Nacional de Emergencias ostenta la competencia máxima para dictaminar\nsituaciones de riesgo, emergencia y peligro inminente, por lo que puede y debe establecer los\ncriterios técnicos para orientar las decisiones municipales con respecto a las áreas de riesgo\ndentro de los procesos de planificación territorial que podría generar limitaciones a la propiedad\nprivada.\n\n\n\n f)       La Administración Pública rige su accionar por el principio de legalidad, por lo cual los\nórganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el\nordenamiento jurídico.\n\n\n\n g)      Los funcionarios públicos que incumplan los deberes propios del cargo que ostentan pueden\nincurrir en responsabilidad civil, administrativa, disciplinaria y penal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio Jurado Fernández\n\n\n\n\nProcurador\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJF/ hhc", "body_en_text": "Opinion : 308 of 19/12/2013\n\nDecember 19, 2013\n\nC-308-2013\n\nSir\n\nAlejandro Salas Blanco\nMayor\nMunicipality of Zarcero.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter MZ-\nAM-291-2012 of May 7, 2012, received in this office on May 9 of this year,\nby which you request a legal opinion on various topics, which are summarized in the\nfollowing questions:\n\n· What regulations must be applied for the granting of land-use (uso del suelo) certificates and\nconstruction permits, given that this Municipality does not have a Regulatory Plan (Plan Regulador) or a Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) and is located outside the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana, GAM)?\n\n· What regulations must be applied for the granting of land-use certificates and\nconstruction permits in the area called the Zarcero geological fault (falla geológica) 08-CR, given that this\nMunicipality does not have a Regulatory Plan or a Zoning Regulation?\n\n· What possibility exists of applying limitations on property considering\ntechnical reports from other institutions and university theses regarding the area called the\nZarcero geological fault 08-CR?\n\n· What limitations are placed on the property of the administered parties in Decree No.\n32967-MINAET, particularly with respect to Annex 3: Technical Protocol for Zoning and\nLand-Use Restriction (Protocolo técnico de Zonificación y Restricción al uso del suelo)?\n\n· What are the civil, criminal, and administrative liabilities for municipal officials\nwho apply non-existent regulations?\n\nBefore analyzing the merits of the query, it must be noted that, by reason of the provisions of\nArticle 5 of the Organic Law of the Attorney General's Office, this Office cannot provide answers\nto specific questions, since that would imply substituting the active Administration by means of a binding pronouncement. Therefore, the topics consulted will be analyzed generically.\n\nI. CONCERNING THE GRANTING OF LAND-USE CERTIFICATES AND CONSTRUCTION\nPERMITS.\n\nRegarding the regulations that the Municipality must apply for the granting of land-use certificates\nand construction permits, when it does not have a regulatory plan or its\nrespective zoning regulation, and is not located within the Greater Metropolitan Area (GAM), it is\nimportant to refer to the characteristics and legal nature of both acts.\n\n1. Land-use (Uso del suelo)\n\nThe Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, LPU) No. 4240 of November 15, 1968, with respect to\nland-use certificates, establishes:\n\n“Article 28.- It is forbidden to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that\nis incompatible with the established zoning.\n\nHenceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that attests to the conformance of the use with the requirements of the zoning. Existing non-conforming uses\nmust also be recorded with a certificate expressing such circumstance.”\n\nThis Attorney General's Office has indicated in its Opinion C-327-2001 of November 28, 2001, that:\n\n“ By means of the land-use certification, it is not decided what the permitted use is,\nbut rather, it simply certifies what the due use is according to what is established by regulation, in addition\nto recording whether the use being given to a specific piece of land is or is not in compliance with said\nregulation. As an administrative act, the land-use certificate is merely declarative,\nin the sense that it is limited to certifying a fact or legal situation without creating, modifying, or\nextinguishing it, as occurs with constitutive administrative acts (In this regard, see,\nGARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, as well as PAREJO\nALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. and ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1,\n1998, p.721.).\n\nIn the above sense, the land-use certificate, as a declarative administrative act,\ncertifies facts or legal situations that serve as the basis for the adoption of administrative acts\nby means of which legal situations are created, modified, or extinguished. Such is the case,\nfor example, of authorizations to build or municipal licenses to engage in\ncertain activities, the adoption of which requires a land-use certificate.\n\nAs a declarative act, the land-use certificate cannot be discretionary but rather regulated,\nbecause there is no margin of discretion when it comes to certifying facts or legal\nsituations: these either occur and exist, even partially, or they do not occur. In the case at hand,\nwhat is certified is the permitted use according to what is normatively established, and that admits no\nmargin of discretion.” The highlighting does not correspond to the original.\n\nFrom the foregoing, the need and duty for municipal entities to issue the respective regulatory plans with the pertinent zoning becomes evident.\n\nIn the cited opinion, this Attorney General's Office has indicated which regulations must be considered as a\nparameter for land-use certifications:\n\n“Land-use certificates must be issued taking into account, first, what the laws and their regulations on the matter provide in this regard. Particularly, what is provided by the Construction Law (Ley de Construcciones) and its regulation, the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), and the Regulation on the Condominium Property Regime (Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal), Executive Decree No.\n26.259-MIVAH-MP. This is the basic regulation to be applied by municipalities that do not have\na local or regional regulatory plan when certifying the permitted land-use in relation to\na specific piece of land.” Highlighting does not correspond to the original.\n\n2. Construction permits.\n\nRegarding the legal nature of construction permits, this Attorney General's Office has stated\nthe following:\n\n“The construction permit is a specific type of administrative act for controlling the exercise\nof a private activity and a subjective right. It is part of the genus denominated as\nauthorization, which is the notion with which doctrine qualifies the technique by means of which the\nAdministration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby\nlose that ownership. As an authorization, it is a regulated and declarative act, because it is limited to\nverifying the fulfillment of the conditions required by the legal system for the exercise of the\nactivity or right, a reason for which it does not grant any subjective right (which already pre-existed the\nauthorization) nor does it constitute any legal situation.” Opinion C-357-2003 of November 13,\n2003. The highlighting does not correspond to the original.\n\nAs it is a declarative and regulated act, like the land-use certification, the\nconstruction permit is subject to compliance with the normative provisions – legal and\nregulatory – which includes the construction regulation that the municipal entity issues as part\nof the regulatory plan (Article 21, LPU).\n\nIn the above sense, and in addition to the provisions of the respective regulatory plan, compliance is required with what is provided by urban planning regulations; the Urban Planning Law, the Construction Law and its\nregulation, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations of the\nNational Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), the Law Regulating Condominium Property (Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio) and its\nregulation, and non-urban planning regulations; the Forestry Law (Ley Forestal), the Law on the Sale of Liquor (Ley sobre la Venta de Licores) and its\nregulation, the Law on Soil Use, Management and Conservation (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos) and its Regulation, and other laws and their\nregulations on the subject or having an impact on it. This regulation is mandatory\nwith or without a regulatory plan.\n\nII. CONCERNING URBAN PLANNING IN THE CASE OF RISK ZONES (GEOLOGICAL FAULTS)\n\nThe Urban Planning Law, in its Articles 19 and 20, indicates:\n\n“Article 19.- Each Municipality will issue and promulgate the procedural rules necessary for the\ndue compliance with the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety,\ncomfort, and welfare of the community.”\n\n“Article 20.- Consequently, these regulations will contain norms and conditions to promote:\n\na) Protection of property against the proximity of annoying or dangerous land uses;\n\n(...)\n\nh) Safety, health, comfort, and ornamentation of constructions; and\n\n(…)”\n\nBased on this regulation, it is possible to determine that Municipalities must plan\nthe territory focused on ensuring the safety, health, comfort, and welfare of the community. Therefore, the exercise of this municipal competence must be carried out considering risk factors in\nattention to the safety of the administered parties.\n\nLikewise, it is important to consider that in relation to the planning of areas with factors such\nas geological faults (fallas geológicas), there is specific regulation that must be considered by the municipal\nentities.\n\nThe regulation of the Construction Law in Chapter XXIV, Article XXIV.1 called Soils\nestablishes:\n\n“All the provisions contained in Chapter 4 of the Seismic Code of Costa Rica (Código Sísmico de Costa Rica) shall be applicable to soils.”\n\nThe Seismic Code contains specific provisions regarding zones of geological risk,\nthese being technical criteria of mandatory compliance for the municipalities. In addition to the Seismic\nCode, the following must also be considered as an appropriate legal and technical framework: the National Emergency Law (Ley Nacional de Emergencias) No. 8488 and its Regulation with respect to risk prevention, the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente),\nand the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), among other\nlegal instruments.\n\nIII. CONCERNING THE POSSIBLE APPLICATION OF REPORTS FROM OTHER INSTITUTIONS AND UNIVERSITY THESES AS A PARAMETER TO LIMIT PROPERTY IN THE AREA CALLED THE ZARCERO GEOLOGICAL FAULT 08-CR.\n\nThe National Emergency and Risk Prevention Law, No. 8488 of November 22, 2005, and its\nreforms, establishes:\n\n“Article 14. Ordinary prevention competencies of the Commission. The Commission shall be the governing entity regarding risk prevention and preparations to attend to emergency situations. It must fulfill the following competencies:\n\n(..)\n\nc) Issue binding resolutions on situations of risk, disaster, and imminent danger, based on technical and scientific criteria aimed at guiding regulation and control actions for their effective prevention and management, which regulate or mandate their effective compliance by institutions, the private sector, and the general population.\n\nh) Advise the Municipalities regarding the management of information on the risk conditions that affect them, such as guidance for an effective land-use and territorial planning policy. The advisory service must contribute to the preparation of regulatory plans, the adoption of control measures, and the promotion of organization, aimed at reducing the vulnerability of persons, considering that, at the municipal level, the responsibility for facing this problem lies in the first instance.\n\n(…)”\n\nLikewise, in the regulation to the cited law, Executive Decree No. 34361 of November 21,\n2007, it is indicated:\n\n“Article 9. Inclusion of Criteria from the National Risk Management Plan. For the preparation of the institutional and operational plans of State organs and entities, the orientations indicated in the National Risk Management Plan must be taken into account. When formulating and preparing urban development plans, programs, and projects, these organs and entities must consider the risk or disaster prevention and mitigation component within them.”\n\n“Article 12. Ordinary Prevention Competencies of the CNE. In accordance with Article 13 of Law No. 8488 that creates the CNE and independently of the competencies established in Article 14 of the Law, the CNE must take into consideration that:\n\na) It will exercise a permanent function of coordination and control over State organs and entities, so that they participate in the National Risk Management System and incorporate emergency prevention and response policies into their management. For this, the CNE will have the different coordination instances established by Article 10 of Law No. 8488 and Article 5 of this Regulation.\n\nb) The Board of Directors of the CNE is responsible for issuing binding resolutions on situations of risk, emergency, and imminent danger; for this, it must base itself on the technical and scientific criteria issued by the Technical Advisory Committees, Thematic Networks, or by the competent officials of the CNE. These resolutions will guide the regulation and control actions that are necessary and timely according to the situation presented.\n\nIn accordance with the above, the Comisión Nacional de Emergencias (CNE) is the organ that holds the supreme competence to determine situations of risk, emergency, and imminent danger. This Commission is, therefore, the organ that can and must establish the technical criteria to guide municipal decisions with respect to risk areas within the territorial planning processes that could generate limitations on private property.\n\nThe foregoing, inasmuch as Article 14, subsection h) of the National Emergency and Risk Prevention Law is clear in indicating that it will be the Commission that provides advisory services to the Municipalities regarding land-use and territorial planning.\n\nTherefore, in cases where there is no declaration by the CNE regarding possible risk situations, the municipality will be the entity responsible for coordinating the corresponding advisory service.\n\nFrom this, we can conclude that the reports providing the technical criteria for territorial planning, with the consequent limitation of private property, are those issued by the CNE and not university theses nor reports from institutions not competent in this matter.\n\nIV. CONCERNING THE LIMITATIONS ON PROPERTY ESTABLISHED IN DECREE NO. 32967-MINAET, ANNEX 3: ZONING AND LAND-USE RESTRICTIONS ON OR IN THE IMMEDIATE TERRITORIAL AREA OF ACTIVE GEOLOGICAL FAULTS\n\nDecree No. 32967-MINAET called “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process” (Manual de EIA) establishes the obligation to introduce the environmental variable into regulatory plans or any planning that determines land-use.\n\nThis regulation is mandatory in relation to the preparation of regulatory plans or any other type of land-use planning. Annex 3 called: “Technical Protocol for Zoning and Land-Use Restrictions on or in the Immediate Territorial Area of Active Geological Faults” (Protocolo Técnico de Zonificación y restricciones al uso del suelo sobre o en el ámbito territorial inmediato a fallas geológicas activas), establishes the specific protocol for geological and tectonic activity.\n\nConsequently, the restrictions regarding land-use that Annex 3 of the Protocol establishes are equally mandatory in cases where, based on technical criteria, it is determined that an active fault exists that puts infrastructure and human lives at risk in the event of an earthquake. The protocol establishes the following limitations in relation to the development of human occupancy infrastructure works:\n\n“5.2 Initial prevention guideline\n\na) If the geological study of the land is aimed at the geological characterization and geo-suitability of said geographic space in order to establish zoning for land-use in the development of human occupancy works, and if the same identified the existence of a geological fault for which more detailed geological and neotectonic studies have not been conducted, a safety or restriction zone of 50 meters on both sides of the approximate trace in which the fault has been identified must be established. In the event that it is a deformation zone associated with the trace of a main fault and which includes a series of secondary faults, the entire identified deformation zone shall be included as part of the safety or restriction area, plus a strip of land of 100 meters on both sides of it.”\n\n“5.8 Regarding the safety area established in the geological study\n\na) The safety area established in the geological study represents the geographic space that presents restrictions for the development of human occupancy infrastructure. It has the character of a special area as established in the Urban Planning Law, or of an imminent risk zone, in accordance with the Emergency Law (Ley de Emergencias). By reason of this, based on the technical arguments that support its definition, said area must be respected by all authorities that process permits or authorizations linked to land-use. Failure to respect this provision shall be considered a serious offense, and the liability shall fall upon the authorities that disregard this provision and do not demand the corresponding technical information. (…).”\n\nThese limitations depend on the results of the geological-neotectonic study regulated in point 5.6 of Annex 3 of the Decree, which establishes:\n\n“5.6 On the results of the geological – neotectonic study\n\na) The geological – neotectonic study must conclude on the nature of the geological fault or faults under analysis, particularly whether or not it involves a fault or a fault zone. It must also conclude whether it involves an inactive or active fault, and must delimit the trace of the fault or, failing that, of the fault zone, as well as those other technical data included in the Sheet of Appendix 1.\n\nb) The main result of the geological - neotectonic study is to indicate whether the Fault is active. If affirmative, a safety area must be established and defined.\n\nc) As part of its results, the responsible professional must introduce a brief final discussion on the quantity and quality of the information processed and, on this basis, will assign weights to it and a qualification of the degree of certainty obtained, according to the reference table in Appendix 3.”\n\nThese results, according to point 5.5 of the same Annex 3, will be prepared by a geologist in responsible charge who must be duly authorized by the current legislation to conduct the corresponding studies.\n\nThe foregoing, coupled with the legal nature of construction permits and/or land-use certifications as declarative and regulated acts, excludes possible discretion on the part of municipal officials regarding the decision to grant or deny them for risk reasons without a substantiated technical criterion, in this case a geological – neotectonic study.\n\nV. CONCERNING THE POSSIBLE LIABILITY OF MUNICIPAL OFFICIALS WHO APPLY NON-EXISTENT REGULATIONS.\n\nFirst, it is necessary to clarify that it is not possible to apply non-existent regulation,\nsince that is impossible from the point of view of ontology and legal logic. In any case,\nwe will refer to the scope of action of public officials and the liability derived\nfrom their actions.\n\nThe Public Administration governs its actions by the principle of legality, whereby public\norgans can only perform acts that are previously authorized by the legal\nsystem. This is in accordance with Article 11 of our Political Constitution (Constitución Política), which indicates:\n\n“Article 11 Political Constitution-\n\nPublic officials are merely depositaries of authority. They are obligated to fulfill the duties that the law imposes upon them and cannot arrogate faculties not granted to them by it. They must take an oath to observe and comply with this Constitution and the laws. The action to demand criminal liability from them for their acts is public. The Public Administration in a broad sense shall be subject to a results evaluation and accountability procedure, with the consequent personal liability for officials in the performance of their duties. The law shall indicate the means for this results control and accountability to operate as a system that covers all public institutions.\"\n\nIn the same sense, Article 11 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), also establishes:\n\n“Article 11 LGAP.\n\n1. The Public Administration shall act subject to the legal system and may only perform those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources.\n\n2. An act regulated expressly by a written norm shall be considered authorized, at least regarding motive or content, even if in an imprecise form.”\n\nThis principle excludes possible arbitrary actions that may be contrary to the public interest and the rights of the administered parties. But, in addition, it implies that public officials who fail to comply with the duties inherent to the position they hold may incur civil, administrative, disciplinary, and criminal liability.\n\nAs part of this guarantee, the General Law on Public Administration contemplates the liability regime for the public servant. In this regard, this Attorney General's Office has indicated:\n\n“ Articles 190 and following of the General Law on Public Administration contain the rules according to which the liability of the Administration and the public servant must be evaluated. Said norms start from a general principle of objective liability, which obligates the Administration to compensate for damages caused by its operation, whether licit or illicit, normal or abnormal.\n\nLiability for illicit conduct tends to repair any type of damage or loss suffered by the administered party; while liability for licit conduct only carries the obligation to compensate for the damages caused – but not losses – provided it involves special damage, whether due to the small proportion of affected parties, or to the exceptional intensity of the injury.\n\nSpecifically, with respect to the liability of the public servant, the same General Law on Public Administration establishes that the servant who has acted with willful misconduct (dolo) or gross negligence (culpa grave) in the performance of their duties shall be liable to third parties and to the Administration itself. In these cases, the liability of the servant is joint and several with the Administration itself, but the latter must fully recover what it paid for the damages caused by its agents.” (Opinion C-053-2004 of February 4, 2004)\n\nRegarding disciplinary liability, Article 211 of the General Law on Public Administration indicates that when the official participates with willful misconduct or gross negligence in actions, acts, or contracts, contrary to the legal system, an administrative procedure could be initiated that could result, even, in dismissal as a sanction.\n\nFinally, public officials can be criminally liable, if their conduct falls within any of the criminal types contemplated by current legislation.\n\nVI. CONCLUSIONS\n\nIn accordance with the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office that:\n\na) Even when there is no regulatory plan, zoning regulation, or regional plan, the activities developed in the cantonal jurisdiction are subject to other urban planning regulations, which must always be observed by the municipalities to determine whether the use intended for a certain property or the permits granted or denied are permitted.\n\nb) Land-use certificates, as well as construction permits, are declarative and regulated acts, therefore they do not admit discretion regarding their granting. Although there are norms of legal and regulatory rank that regulate these acts, the need for municipal entities to issue the regulatory provisions that form part of the regulatory plans and that also regulate these acts is evident.\n\nc) Municipalities must plan the territory focused on ensuring the safety, health, comfort, and welfare of the community.\n\nd) The Seismic Code contains specific provisions regarding geological risk zones, these being technical criteria of mandatory compliance for the municipalities. As an appropriate legal and technical framework, the National Emergency Law No. 8488 and its Regulation regarding risk prevention, the Organic Law of the Environment, and the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, among other legal instruments, must also be considered.\n\ne) The CNE holds the supreme competence to determine situations of risk, emergency, and imminent danger, and therefore can and must establish the technical criteria to guide municipal decisions regarding risk areas within the territorial planning processes that could generate limitations on private property.\n\nf) The Public Administration governs its actions by the principle of legality, whereby public organs can only perform acts that are previously authorized by the legal system.\n\ng) Public officials who fail to comply with the duties inherent to the position they hold may incur civil, administrative, disciplinary, and criminal liability.\n\nSincerely,\n\nJulio Jurado Fernández\nAttorney\n\nJJF/ hhc" }