{ "id": "pgr-18084", "citation": "C-293-2013", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Solicitud de nulidad de viabilidad ambiental de centro de acopio en Zona Protectora Tivives", "title_en": "Request to annul environmental viability for collection center in Tivives Protective Zone", "summary_es": "El dictamen analiza si procede declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la viabilidad ambiental otorgada por SETENA al proyecto Centro de Acopio El Patojo, ubicado dentro de la Zona Protectora de Tivives. La administración alegó que el proyecto se situaba en terrenos del Patrimonio Natural del Estado (PNE), en violación del artículo 18 de la Ley Forestal, que solo permite investigación, capacitación y ecoturismo. La Procuraduría determinó que, aunque la Zona Protectora forma parte de las áreas silvestres protegidas, admite propiedad privada. El inmueble en cuestión es de dominio privado y no pertenece al PNE. Además, el informe técnico que sustentó la nulidad no demostró que la finca estuviera dentro de los terrenos adjudicados ilegalmente tras 1986. En consecuencia, la viabilidad ambiental no presenta el vicio alegado y la Procuraduría deniega el dictamen favorable para su anulación, confirmando que la SETENA actuó conforme a derecho al otorgarla.", "summary_en": "This opinion examines whether the environmental viability granted by SETENA for the El Patojo Collection Center project, located within the Tivives Protective Zone, should be declared absolutely null and void. The administration argued the project was on National Natural Heritage (PNE) lands, contravening Article 18 of the Forestry Law, which only permits research, training, and ecotourism. The Attorney General's Office found that although the Protective Zone is a protected wild area, it allows private property. The land is privately owned and not part of the PNE. The technical report supporting the annulment did not prove the property was among those illegally allocated after 1986. Therefore, the viability does not suffer from the alleged defect, and the PGR denies a favorable opinion for annulment, confirming SETENA's action was lawful.", "court_or_agency": "", "date": "10/12/2013", "year": "2013", "topic_ids": [ "environmental-law-7554", "property-and-titling" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "viabilidad ambiental", "nulidad absoluta, evidente y manifiesta", "Patrimonio Natural del Estado", "Zona Protectora", "acto preparatorio sin efectos propios", "intangibilidad de los actos propios", "caducidad", "debido proceso" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 173", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 18", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Art. 13", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Zona Protectora Tivives", "law": "Decreto Ejecutivo 17023-MAG" } ], "keywords_es": [ "viabilidad ambiental", "nulidad absoluta", "Patrimonio Natural del Estado", "Zona Protectora de Tivives", "artículo 173 LGAP", "SETENA", "artículo 18 Ley Forestal", "acto preparatorio", "efectos propios", "debido proceso" ], "keywords_en": [ "environmental viability", "absolute nullity", "National Natural Heritage", "Tivives Protective Zone", "article 173 LGAP", "SETENA", "article 18 Forestry Law", "preparatory act", "own effects", "due process" ], "excerpt_es": "En consecuencia, el terreno sobre el cual se proyectó el centro de acopio El Patojo es de dominio privado y no forma parte de PNE aunque esté dentro de la Zona Protectora de Tivives, por lo que la viabilidad ambiental contenida en la resolución número 0804-2012 de 20 de marzo de 2012 no presenta el vicio de sobre el cual se pretende su anulación en vía administrativa\n\nCon base en los razonamientos expuestos, esta Procuraduría General de la República deniega el dictamen favorable a que se refiere el artículo 173 de la LGAP en relación con la anulación de la resolución número número 0804-2012 de 20 de marzo de 2012 de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).", "excerpt_en": "Consequently, the land on which the El Patojo collection center was planned is privately owned and does not form part of the PNE even though it is within the Tivives Protective Zone, so the environmental viability contained in resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, does not present the defect on which its administrative annulment is sought.\n\nBased on the foregoing reasoning, this Attorney General's Office denies the favorable opinion referred to in article 173 of the LGAP regarding the annulment of resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA).", "outcome": { "label_en": "Unfavorable opinion", "label_es": "Dictamen desfavorable", "summary_en": "The Attorney General's Office denies a favorable opinion for the ex officio annulment of the environmental viability granted to El Patojo Collection Center, as the alleged absolute, evident, and manifest nullity does not exist because the property is privately owned and not part of the National Natural Heritage.", "summary_es": "La Procuraduría General de la República deniega el dictamen favorable para la anulación de oficio de la viabilidad ambiental otorgada al Centro de Acopio El Patojo, al no existir la nulidad absoluta, evidente y manifiesta alegada, ya que el inmueble es de dominio privado y no forma parte del Patrimonio Natural del Estado." }, "pull_quotes": [ { "context": "Opinión jurídica, acápite I", "quote_en": "Environmental viability is a preparatory or procedural act of the final act, which in this case would be the construction permit for a guardhouse. Among preparatory or procedural acts, some have their own effects and thus declare subjective rights or constitute legal situations...", "quote_es": "La viabilidad ambiental es un acto preparatorio o de trámite del acto final que, en este caso, sería el permiso de construcción de una caseta de guarda. Entre los actos preparatorios o de trámite los hay que tiene efectos propios y, por lo tanto, declaran derechos subjetivos o constituyen situaciones jurídicas..." }, { "context": "Opinión jurídica, acápite I", "quote_en": "In ruling number 2010-17237 of October 15, 2010, the Constitutional Chamber stated that environmental viabilities are licenses whose ex officio annulment by the Administration can only occur if the nullity affecting them is absolute, evident, and manifest...", "quote_es": "En la sentencia número 2010-17237 del quince de octubre del 2010, la Sala Constitucional señaló que las viabilidades ambientales son licencias cuya anulación de oficio por parte de la Administración sólo puede darse en el caso de que la nulidad que le afecte sea absoluta, evidente y manifiesta..." }, { "context": "Opinión jurídica, acápite IV", "quote_en": "Protected wild areas are part of the PNE ... however, it must be clear that, in relation to these areas, public lands are part of the PNE, not 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Lorena Polanco Morales\n\n\n\n\nDirección de Asesoría Jurídica\n\n\n\n\nMinistro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio\nDAJ-1362-2013 de 29 de agosto de 2013, el cual refiere a la remisión del expediente tramitado para\ndeterminar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la resolución número 0804-2012 de 20 de\nmarzo de 2012, de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Todo de conformidad con lo que establece\nel artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.               ANTECEDENTES RELEVANTES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn el expediente administrativo se tiene por acreditados los siguientes hechos relevantes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.      Que en resolución número 0804-2012 de 20 de marzo de 2012, la Secretaría Técnica Nacional\nAmbiental (SETENA) otorgó la viabilidad ambiental al proyecto denominado Centro de Acopio El Patojo,\nproyecto ubicado dentro de la finca de la provincia de Puntarenas, folio real 85782-000 (folios\n122-128 del expediente administrativo número 7000-2012-SETENA.)\n\n\n\n 2.      Que el oficio ACOPAC-OSREO-405-12, elaborado por la oficina subregional Esparza Orotina de\nACOPAC indica que, según el plano catastrado, el proyecto se ubica dentro de la Zona Protectora de\nTivives creada mediante decreto Ejecutivo 17023-MAG. (folio 129 del expediente administrativo número\n7000-2012-SETENA).\n\n\n\n 3.      Que en oficio número DM-419-2013 de 10 de junio de 2013 se constituyó el órgano director\ndel procedimiento con los funcionarios Fabián Mora Calderón y Juan Diego Pacheco Polanco, para\ndeterminar si la resolución número 0804-SETENA estaba o no viciada de nulidad absoluta. (folio 6 del\nexpediente administrativo número 7000-2012-SETENA)\n\n\n\n 4.      Que en resolución de 13 de junio de 2013, OD-DPNEM (7000-2012)-0001-2013, se dio inicio al\nprocedimiento ordinario para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la\nresolución número 0804-2012 de 20 de marzo de 2012 y se citó a las partes a audiencia para las 9:00\nhoras del 15 de julio 2013. (folio 10 del expediente administrativo número 7000-2012-SETENA).\n\n\n\n 5.      Que la representante del proyecto, Mariela Jiménez Oviedo, no se presentó a la audiencia\n(folio 12, del expediente administrativo número 7000-2012-SETENA).\n\n\n\n 6.      Que en fecha del 15 de julio de 2013 el órgano director del procedimiento emitió el informe\nfinal del procedimiento, resolución OD-DPNEM (7000-2012)-0001-2013.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n I.                   ACERCA DE APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 173 Y SIGUIENTES DE LA LGAP PARA EL CASO\nDE LAS VIABILIDADES AMBIENTALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n La viabilidad ambiental es un acto preparatorio o de trámite del acto final que, en este caso,\nsería el permiso de construcción de una caseta de guarda. Entre los actos preparatorios o de trámite\nlos hay que tiene efectos propios y, por lo tanto, declaran derechos subjetivos o constituyen\nsituaciones jurídicas que inciden en la esfera de intereses de los administrados; pero los hay que\nno tiene tales efectos. La doctrina se refiere a ellos como actos preparatorios o de trámite sin\nefectos propios porque no inciden directamente en la esfera de intereses de los administrados,\nmodificando o creando situaciones jurídicas o reconociendo derechos subjetivos (ver, en tal sentido,\nORTIZ, Tesis de Derecho Administrativo, pág. 385 y PAREJO, Manual de Derecho Administrativo, pág.\n713).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior reviste gran importancia para efectos de presente dictamen, ya que una consecuencia de\ncalificar a las viabilidades ambientales como actos preparatorios o de trámite sin efectos propios,\nes que no son susceptibles de impugnación en la vía jurisdiccional. Así lo ha señalado el Tribunal\nContencioso Administrativo, Sección Sexta, Segundo Circuito Judicial de San José, en resolución\nnúmero 0035-2009 de las quince horas nueve minutos del catorce de enero del dos mil nueve; y el\nTribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en sentencia número N°\n000104-F-TC-2009 de las 11:10 horas del 1° de junio de 2009.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde el anterior punto de vista, tampoco sería necesario seguir el procedimiento que establecen\nlos artículos 173 y siguientes de la LGAP para anular de oficio una viabilidad ambiental cuando la\nnulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. Dado que se trata de actos preparatorios o de trámite\nque no tienen efectos propios no declaran derechos subjetivos y su anulación debería darse junto con\nla anulación del acto final. Sin embargo, existe un precedente de la Sala Constitucional en este\ntema que es de obligado acatamiento de conformidad con lo que establece el artículo 13 de la Ley de\nla Jurisdicción Constitucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la sentencia número 2010-17237 del quince de octubre del 2010, la Sala Constitucional señaló que\nlas viabilidades ambientales son licencias cuya anulación de oficio por parte de la Administración\nsólo puede darse en el caso de que la nulidad que le afecte sea absoluta, evidente y manifiesta, y\ncon acatamiento del procedimiento administrativo regulado por los artículos 173 y siguientes de la\nLGAP. Al respecto, señaló la Sala en la sentencia de cita:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “SOBRE EL FONDO. En la especie, el recurrente cuestiona que el Ministro de Ambiente, Energía y\nTelecomunicaciones proÑcedió, de oficio, a anular un acto declarativo de derechos, por cuanto,\nmediante resolución No. R-249-2010-MINAET de las 13:30 hrs. de 6 de mayo de 2010, les otorgó la\nviabilidad ambiental para llevar a cabo un desarrollo urbanístico denominado La Arboleda, pero,\nposteriormente, mediante resolución No. R-302-2010-MINAET de las 11:00 hrs. de 2 de junio de 2010,\nresolvió enderezar el procedimiento en que se ordenó dejar sin efecto la resolución No.\nR-249-2010-MINAET, retrotrayéndose los efectos hasta el dictado de la resolución No.\nR-792-2010-SETENA, la cual, rechazó por el fondo un recurso de apelación planteado y que mantiene\nfirme la resolución No. 560-2010-SETENA. Esta última resolución de la Secretaría Técnica Nacional\nAmbiental le ordena al interesado que, previo al otorgamiento de la viabilidad ambiental, se\npresente un anexo con una serie de requisitos de índole legal y ambiental. Conforme con la relación\nde hechos probados, se verifica, en consecuencia, que el Ministro de Ambiente, Energía y\nTelecomunicaciones, conociendo en alzada un recurso de apelación promovido por Manuel Terán Jiménez,\nresolvió otorgar la licencia de viabilidad ambiental al proyecto, siendo que, posteriormente, y de\nforma unilateral, se optó por anular la licencia ya concedida a la empresa amparada. En criterio de\neste Tribunal Constitucional, la situación apuntada, tratándose de una licencia (ver el Reglamento\nGeneral sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)), lesiona, en forma\ngrosera, el principio de intangibilidad de los actos propios, al anularse, de manera unilateral, un\nacto administrativo que confirió una licencia de carácter ambiental para solicitar los restantes\npermisos ante las autoridades competentes. En consecuencia, lo procedente es anular la resolución\nNo. R-302-2010-MINAET de las 11:00 hrs. de 2 de junio de 2010 del Ministro de Ambiente, Energía y\nTelecomunicaciones, por ser lesiva del principio de intangibilidad de los actos propios. Lo\nanterior, sin perjuicio, claro está, que si la Administración considera que dicha licencia está\nviciada de una nulidad evidente y manifiesta, se instruyan los procedimientos administrativos\ncorrespondientes y, adicionalmente, se soliciten los requisitos respectivos en aras de fiscalizar,\nadecuadamente, que la actividad que se pretende llevar a cabo no sea lesiva del medio ambiente.”\n\n\n\n En consecuencia, y en acatamiento del precedente contenido en el sentencia de la Sala\nConstitucional número 2010-17237 del quince de octubre del 2010, se procede a analizar si la nulidad\nque afecta la viabilidad ambiental contenida en la resolución número 0804-2012 de 20 de marzo de\n2012 es, además de absoluta, evidente y manifiesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.               SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece la obligación de\nrealizar un procedimiento ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes\npara la anulación de oficio de los actos administrativos.\n\n\n\n Con el procedimiento ordinario se pretende que se garanticen todos los derechos de los\nadministrados; siendo que la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta  que aqueja un\nacto administrativo debe realizarse con sujeción a las reglas y principios del debido proceso.\n\n\n\n Por otra parte, el inciso 4 del artículo 173 de la LGAP establece un plazo de caducidad para\nejercer la potestad de revisión oficiosa de un año contado a partir de la adopción del acto, salvo\nque sus efectos perduren.\n\n\n\n\nSobre este plazo de caducidad, la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\n\n “Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad –aceleratorio y perentorio- que no admite\ninterrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que\nderivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta\ninteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a\nla Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo.”\n(Sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002).\n\n\n\n La revisión de plazo de caducidad en este caso, hace necesario referirnos a la naturaleza jurídica\nde la licencia de viabilidad ambiental. En este sentido, ha sido criterio de esta Procuraduría lo\nsiguiente:\n\n\n\n “De ahí que esta Procuraduría considera que la licencia de viabilidad ambiental es un acto con\nefectos continuos, que perduran en el tiempo, pues por sí misma no es suficiente para realizar el\nproyecto, obra o actividad que se pretende, sino que es la antesala para la solicitud de los\npermisos correspondientes.\n\n\n\n Precisamente esos efectos continuados de la viabilidad ambiental, se manifiestan en el artículo 46\ncitado, que estable un plazo de vigencia de dos años prorrogables para este tipo de licencias. Así\nlas cosas, no puede señalarse que una viabilidad ambiental se agote en sí misma con su otorgamiento,\npues sus efectos perduran durante el tiempo de vigencia de la misma, y sirve de antesala para el\nprocedimiento de autorización que debe llevar a cabo posteriormente el desarrollador”. Dictamen\nC-189-2011 del 16 de agosto, 2011\n\n\n\n De ahí que, por tratarse de un acto cuyos efectos perduran en el tiempo, no aplica en este caso el\nplazo de caducidad de un año que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración\nPública, y por el contrario, la potestad de revisión oficiosa de la Administración se mantiene\nmientras continúen desplegándose los efectos del otorgamiento de la viabilidad ambiental.\n\n\n\n Al momento de adoptarse el acto cuya nulidad se pretende, la versión vigente del artículo 46 del\nDecreto número 31849 establecía que las viabilidades ambientales tenían una vigencia de dos años.\nEsto quiere decir que los efectos continuados de la viabilidad otorgada en resolución número\n0804-2012 de 20 de marzo de 2012  aún perduran porque no han transcurrido los dos años que establece\nel decreto citado.\n\n\n\n Finalmente, esta Procuraduría verificó el cumplimiento de las diferentes etapas y formalidades del\nprocedimiento administrativo, y no se determinó ningún vicio u omisión que afectara el derecho de\ndefensa de los administrados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.               SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 173.1 de la LGAP establece que cuando la nulidad absoluta de un acto administrativo\ndeclaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, esta podrá ser declarada por la Administración\nPública en vía administrativa. Lo dispuesto en este numeral implica que el vicio que afecte al acto\ndebe dar lugar a una nulidad absoluta en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP. Es\ndecir, que habrá nulidad absoluta cuando falten uno o varios de los elementos constitutivos del\nacto, sea real o jurídicamente, esto es sujeto, fin, contenido y motivo al tenor de los artículos\n129, 131, 132 y 133 ibídem. Pero también habrá nulidad absoluta cuando alguno o varios de los\nelementos están imperfectamente constituidos de modo tal que impidan la realización del fin del\nacto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, la nulidad de un acto administrativo declaratorio de derechos en vía administrativa es\nexcepcional. En esta materia rige el principio de la intangibilidad de los actos propios, por lo que\nla regla es que dicha nulidad sea declarada en sede jurisdiccional. De allí que sólo en los casos en\nque la nulidad sea de tal gravedad que pueda ser calificada de absoluta y dicha característica sea\nevidente y manifiesta, la propia administración pueda anular sus actos. Como resulta obvio, tiene\nespecial relevancia el calificativo de evidente y manifiesta a propósito de la nulidad absoluta que\naqueja al acto, a propósito de lo cual la Sala Constitucional en la sentencia número 12054-2002 del\n20 de diciembre de 2002, señaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe\nser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración\nPública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio,\nostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un\nproceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole\ngrosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o\nreglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o\nexégesis ninguna.”\n\n\n\n En consecuencia, del procedimiento administrativo seguido para la anulación de oficio de un acto\nadministrativo declarativo de derechos debe concluirse, en cuanto al fondo, que la nulidad que\nafecta al acto es absoluta y que la misma es de fácil apreciación por notoria y ostensible sin que\nsea necesaria la labor interpretativa de la normas a aplicar o de valoración de la prueba propia de\nla función jurisdiccional.  Es decir, que sea evidente y manifiesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.               SOBRE EL CASO CONCRETO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este procedimiento es para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución\n0804-2012 de 20 de marzo de 2012 mediante la cual se otorgó la viabilidad ambiental a un proyecto\npara establecer un centro de acopio de materiales para reciclaje denominado El Patojo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según el informe final, resolución número OD-DPNEM (7000-2012)-0003-2013, rendido por el órgano\ninstructor, la nulidad alegada se fundamenta en que el centro de acopio proyectado se ubica en\nterrenos pertenecientes al patrimonio natural del estado (PNE). En dicho informe se indicó lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es necesario indicar que se autorizaron proyectos privados tales como centros de acopio de\nmateriales, en Patrimonio Natural del Estado, contra la normativa que tutela las áreas silvestres\nprotegidas, cuyo sometimiento es la conservación y protección de la Biodiversidad, el suelo, el\nrecurso hídrico, etc., conforme lo dispone el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad, igualmente van\nen contra del decreto de creación del Refugio, número 16614-MAG del 1 de julio de 1985.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otro lado contraviene lo establecido en el artículo 18 de la Ley Forestal número 7575, que\nestablece como únicas actividades permitidas dentro del Patrimonio Natural del Estado actividades de\nInvestigación, capacitación y ecoturismo.”\n\n\n\n En primera instancia, debe esta Procuraduría hacer notar el error material que existe en la\nargumentación de la nulidad en tanto se menciona el decreto de creación del Refugio Nacional de Vida\nSilvestre Gandoca Manzanillo y no el decreto 17023 del 06 de mayo de 1986,  que es el de la Zona\nProtectora de Tivives, como corresponde para el caso bajo estudio.\n\n\n\n Ahora bien, el PNE, como lo dispone el artículo 13 de la Ley Forestal (LF) número 7575 de 13 de\nfebrero de 1996, está constituido de la siguiente forma:\n\n\n\n\n“Artículo 13.- Constitución y administración.\n\n\n\n El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las\nreservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de\nlas pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la\nAdministración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema\nBancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.\n\n\n\n El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la\nProcuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad\ncomo fincas individualizadas de propiedad del Estado.\n\n\n\n Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud\nforestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del\nEstado, deberán traspasarlos a nombre de este”.\n\n\n\n\nPor su parte, el artículo 18 ibídem establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTICULO 18.-Autorización de labores.\n\n\n\n En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,\ncapacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá,\ncuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el\nreglamento de esta ley.”\n\n\n\n Ciertamente, y según interpretación hecha por la Sala Constitucional del artículo 13 citado, las\náreas silvestres protegidas forman parte del PNE (ver sentencia número 016975-2008 del 12 de\nnoviembre del 2008); sin embargo, ha de tenerse claro que, en relación con esta áreas, forman parte\ndel PNE los terrenos de propiedad pública no así los terrenos de propiedad privada. Tómese en cuenta\nque las zonas protectoras, como la de Tivives, son una categoría de manejo que admite propiedad\nprivada. Por lo tanto, sólo los terrenos de propiedad pública ubicados en las zona protectoras\npertenecen al PNE, por lo que la prohibición de la realizar actividades distintas a las establecidas\nen el artículo 18 de la Ley Forestal, es decir, investigación, capacitación y ecoturismo, sólo opera\npara estos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el oficio ACOPAC-OSREO-405-12 elaborado por la oficina subregional Esparza Orotina de ACOPAC, se\nindicó que el proyecto se ubica dentro de la Zona Protectora de Tivives creada mediante decreto\nEjecutivo 17023-MAG  y se mencionó el voto de la Sala Constitucional número 1763-94 en donde se deja\nsin efecto las adjudicaciones de las parcelas de la finca Salinas II autorizadas por el que era en\nsu momento Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), sin perjuicio de aquellos beneficiarios cuyos\nterrenos hayan sido adjudicados con anterioridad al 6 de mayo de 1986.  (folio 129 Expediente\nadministrativo D1-7000-2012-SETENA).\n\n\n\n             Sin embargo, la viabilidad ambiental del proyecto denominado Centro de Acopio El Patojo\nse otorgó por SETENA con respecto a la finca de la provincia de Puntarenas, folio real 85782-000\n(Folio 122 del Expediente administrativo D1-7000-2012-SETENA) y no se desprende del procedimiento\nadministrativo que dicha finca se encuentre dentro de la denominada finca Salinas II ni mucho menos\nque haya sido inscrita posteriormente al 6 de mayo de 1986.\n\n\n\n En consecuencia, el terreno sobre el cual se proyectó el centro de acopio El Patojo es de dominio\nprivado y no forma parte de PNE aunque esté dentro de la Zona Protectora de Tivives, por lo que la\nviabilidad ambiental contenida en la resolución número 0804-2012 de 20 de marzo de 2012 no presenta\nel vicio de sobre el cual se pretende su anulación en vía administrativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n    V.            Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en los razonamientos expuestos, esta Procuraduría General de la República\ndeniega el dictamen favorable a que se refiere el artículo 173 de la LGAP en relación con la\nanulación de la resolución número número 0804-2012 de 20 de marzo de 2012 de la Secretaría Técnica\nNacional Ambiental (SETENA).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio Jurado Fernández\n\n\n\n\nProcurador\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJF/hhc", "body_en_text": "Opinion: 293 of 12/10/2013\n\nDecember 10, 2013\n\nC-293-2013\n\nMs. Msc. Lorena Polanco Morales\nLegal Advisory Directorate\nMinister of Environment, Energy and Telecommunications\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter DAJ-1362-2013 of August 29, 2013, which concerns the referral of the case file processed to determine the absolute, evident, and manifest nullity of resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, of the National Environmental Technical Secretariat. All in accordance with the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration (LGAP).\n\nI. RELEVANT BACKGROUND.\n\nThe following relevant facts are accredited in the administrative case file:\n\n1. That in resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the project called Centro de Acopio El Patojo, a project located within the farm of the province of Puntarenas, real folio 85782-000 (folios 122-128 of administrative case file number 7000-2012-SETENA).\n\n2. That official letter ACOPAC-OSREO-405-12, prepared by the Esparza Orotina subregional office of ACOPAC, indicates that, according to the cadastral map, the project is located within the Tivives Protective Zone (Zona Protectora de Tivives) created by Executive Decree 17023-MAG. (folio 129 of administrative case file number 7000-2012-SETENA).\n\n3. That in official letter number DM-419-2013 of June 10, 2013, the directing body (órgano director) of the procedure was constituted with officials Fabián Mora Calderón and Juan Diego Pacheco Polanco, to determine whether resolution number 0804-SETENA was or was not vitiated by absolute nullity. (folio 6 of administrative case file number 7000-2012-SETENA)\n\n4. That in resolution of June 13, 2013, OD-DPNEM (7000-2012)-0001-2013, the ordinary procedure was initiated for the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, and the parties were summoned to a hearing for 9:00 hours on July 15, 2013. (folio 10 of administrative case file number 7000-2012-SETENA).\n\n5. That the project representative, Mariela Jiménez Oviedo, did not appear at the hearing (folio 12, of administrative case file number 7000-2012-SETENA).\n\n6. That on July 15, 2013, the directing body of the procedure issued the final report of the procedure, resolution OD-DPNEM (7000-2012)-0001-2013.\n\nI. REGARDING THE APPLICATION OF ARTICLES 173 AND FOLLOWING OF THE LGAP IN THE CASE OF ENVIRONMENTAL VIABILITIES\n\nEnvironmental viability (viabilidad ambiental) is a preparatory or procedural act (acto preparatorio o de trámite) for the final act, which, in this case, would be the construction permit for a guard post. Among preparatory or procedural acts, there are those that have their own effects and, therefore, declare subjective rights or constitute legal situations that affect the sphere of interests of the administered parties; but there are those that do not have such effects. Doctrine refers to these as preparatory or procedural acts without own effects because they do not directly affect the sphere of interests of the administered parties, modifying or creating legal situations or recognizing subjective rights (see, in this regard, ORTIZ, Administrative Law Thesis, p. 385 and PAREJO, Administrative Law Manual, p. 713).\n\nThe foregoing is of great importance for the purposes of this opinion, since one consequence of classifying environmental viabilities as preparatory or procedural acts without own effects is that they are not susceptible to challenge in the jurisdictional venue. The Contentious Administrative Tribunal, Sixth Section, Second Judicial Circuit of San José, has so indicated in resolution number 0035-2009 at fifteen hours nine minutes on January fourteenth, two thousand nine; and the Contentious Administrative and Civil Treasury Court of Cassation in judgment number N° 000104-F-TC-2009 at 11:10 hours on June 1, 2009.\n\nFrom the above point of view, it would also not be necessary to follow the procedure established by Articles 173 and following of the LGAP to ex officio annul an environmental viability when the nullity is absolute, evident, and manifest. Given that these are preparatory or procedural acts that do not have their own effects, they do not declare subjective rights, and their annulment should occur together with the annulment of the final act. However, there is a precedent from the Constitutional Chamber on this matter that is mandatory to follow in accordance with the provisions of Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction.\n\nIn judgment number 2010-17237 of October fifteenth, two thousand ten, the Constitutional Chamber indicated that environmental viabilities are licenses whose ex officio annulment by the Administration can only occur when the nullity affecting them is absolute, evident, and manifest, and with compliance with the administrative procedure regulated by Articles 173 and following of the LGAP. In this regard, the Chamber stated in the cited judgment:\n\n\"ON THE MERITS. In this case, the appellant questions that the Minister of Environment, Energy and Telecommunications proceeded, ex officio, to annul an act declaring rights, since, by resolution No. R-249-2010-MINAET at 13:30 hrs. of May 6, 2010, they were granted the environmental viability to carry out an urban development called La Arboleda, but, subsequently, by resolution No. R-302-2010-MINAET at 11:00 hrs. of June 2, 2010, resolved to rectify the procedure in which it was ordered to render resolution No. R-249-2010-MINAET without effect, retroacting the effects to the issuance of resolution No. R-792-2010-SETENA, which rejected on the merits an appeal filed and which maintains resolution No. 560-2010-SETENA firm. This last resolution of the National Environmental Technical Secretariat orders the interested party that, prior to the granting of the environmental viability, present an annex with a series of legal and environmental requirements. According to the statement of proven facts, it is verified, consequently, that the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, hearing on appeal a recourse filed by Manuel Terán Jiménez, resolved to grant the environmental viability license (licencia de viabilidad ambiental) for the project, and subsequently, unilaterally, opted to annul the license already granted to the protected company. In the opinion of this Constitutional Court, the situation noted, involving a license (see the General Regulation on Procedures for Environmental Impact Assessment (EIA)), grossly injures the principle of intangibility of one's own acts, by unilaterally annulling an administrative act that conferred an environmental license to request the remaining permits before the competent authorities. Consequently, it is appropriate to annul resolution No. R-302-2010-MINAET at 11:00 hrs. of June 2, 2010, of the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, as it is harmful to the principle of intangibility of one's own acts. The above is without prejudice, of course, that if the Administration considers that said license is vitiated by an evident and manifest nullity, the corresponding administrative procedures are instructed and, additionally, the respective requirements are requested in order to adequately supervise that the activity intended to be carried out is not harmful to the environment.\"\n\nConsequently, and in compliance with the precedent contained in Constitutional Chamber judgment number 2010-17237 of October fifteenth, two thousand ten, we proceed to analyze whether the nullity affecting the environmental viability contained in resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, is, in addition to absolute, evident and manifest.\n\nII. REGARDING THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE.\n\nArticle 173 of the General Law of Public Administration (LGAP) establishes the obligation to conduct an ordinary procedure in the terms provided by Articles 308 and following for the ex officio annulment of administrative acts.\n\nThe ordinary procedure is intended to guarantee all the rights of the administered parties; given that the declaration of absolute, evident, and manifest nullity that afflicts an administrative act must be carried out subject to the rules and principles of due process.\n\nFurthermore, subsection 4 of Article 173 of the LGAP establishes a statute of limitations (plazo de caducidad) for exercising the ex officio review power of one year counted from the adoption of the act, unless its effects endure.\n\nRegarding this statute of limitations, the Constitutional Chamber has indicated that:\n\n\"It is a rigid and fatal statute of limitations –acceleratory and peremptory– that does not admit interruptions or suspensions for the sake of the legal security and certainty of the administered parties who derive subjective rights from the administrative act intended to be reviewed and annulled. Under this understanding, the opening of the ordinary administrative procedure and the request for an opinion to the Attorney General or Comptroller General of the Republic do not interrupt or suspend the term.\" (Judgment 2002-12054 at 9:03 hours on December 20, 2002).\n\nThe review of the statute of limitations in this case makes it necessary to refer to the legal nature of the environmental viability license. In this sense, it has been this Attorney General's Office's criterion as follows:\n\n\"Hence, this Attorney General's Office considers that the environmental viability license is an act with continuous effects, which endure over time, since by itself it is not sufficient to carry out the intended project, work, or activity, but rather it is the antechamber for requesting the corresponding permits.\n\nPrecisely these continued effects of the environmental viability are manifested in Article 46 cited, which establishes a validity period of two years, extendable, for this type of license. As things stand, it cannot be stated that an environmental viability is exhausted in itself upon its granting, since its effects endure during its validity period and serve as an antechamber for the authorization procedure that the developer must subsequently carry out.\" Opinion C-189-2011 of August 16, 2011.\n\nHence, because it is an act whose effects endure over time, the one-year statute of limitations established by Article 173 of the General Law of Public Administration does not apply in this case, and on the contrary, the ex officio review power of the Administration is maintained as long as the effects of the granting of the environmental viability continue to unfold.\n\nAt the time of adopting the act whose nullity is sought, the current version of Article 46 of Decree number 31849 established that environmental viabilities had a validity of two years. This means that the continued effects of the viability granted in resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, still endure because the two years established by the cited decree have not elapsed.\n\nFinally, this Attorney General's Office verified compliance with the different stages and formalities of the administrative procedure, and no defect or omission was determined that affected the right of defense of the administered parties.\n\nIII. REGARDING ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY.\n\nArticle 173.1 of the LGAP establishes that when the absolute nullity of an administrative act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Public Administration in the administrative venue. The provision in this numeral implies that the defect affecting the act must give rise to absolute nullity in the terms of Articles 166 and 167 of the LGAP. That is to say, there will be absolute nullity when one or several of the constitutive elements of the act are missing, whether in reality or legally, i.e., subject, purpose, content, and motive pursuant to Articles 129, 131, 132, and 133 ibidem. But there will also be absolute nullity when one or several of the elements are imperfectly constituted in such a way that they prevent the realization of the purpose of the act.\n\nNow, the nullity of an administrative act declaring rights in the administrative venue is exceptional. In this matter, the principle of intangibility of one's own acts governs, so the rule is that such nullity be declared in the jurisdictional venue. Hence, only in cases where the nullity is of such gravity that it can be classified as absolute and that characteristic is evident and manifest, can the administration itself annul its acts. As is obvious, the qualifier \"evident and manifest\" regarding the absolute nullity that afflicts the act has special relevance, in relation to which the Constitutional Chamber in judgment number 12054-2002 of December 20, 2002, indicated:\n\n\"The nullity that justifies the ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, according to the provisions of numeral 173, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration, 'evident and manifest.' What is evident and manifest is what is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that offers no margin of doubt or that does not require a dialectical or logical process or effort of verification to discover it, precisely because of its gross and grave nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that covers it to reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis.\"\n\nConsequently, from the administrative procedure followed for the ex officio annulment of an administrative act declaring rights, it must be concluded, as to the merits, that the nullity affecting the act is absolute and that it is easily appreciable because it is notorious and ostensible, without the interpretive labor of the applicable norms or the assessment of evidence typical of the jurisdictional function being necessary. That is, that it is evident and manifest.\n\nIV. REGARDING THE SPECIFIC CASE.\n\nThis procedure is to declare the absolute, evident, and manifest nullity of resolution 0804-2012 of March 20, 2012, by which the environmental viability was granted to a project to establish a materials collection center for recycling called El Patojo.\n\nAccording to the final report, resolution number OD-DPNEM (7000-2012)-0003-2013, rendered by the investigating body, the alleged nullity is based on the fact that the projected collection center is located on lands belonging to the State Natural Heritage (patrimonio natural del estado, PNE). Said report indicated the following:\n\n\"It is necessary to indicate that private projects such as materials collection centers were authorized in the State Natural Heritage, against the regulations that protect protected wild areas (áreas silvestres protegidas), whose subjection is the conservation and protection of Biodiversity, soil, water resources, etc., as provided by Article 58 of the Biodiversity Law, likewise they go against the decree creating the Refuge, number 16614-MAG of July 1, 1985.\n\nOn the other hand, it contravenes the provisions of Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) number 7575, which establishes research, training, and ecotourism as the only permitted activities within the State Natural Heritage.\"\n\nIn the first instance, this Attorney General's Office must note the material error that exists in the argumentation of the nullity in that the decree creating the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge is mentioned and not decree 17023 of May 06, 1986, which is the one for the Tivives Protective Zone, as corresponds to the case under study.\n\nNow, the PNE, as provided by Article 13 of the Forest Law (LF) number 7575 of February 13, 1996, is constituted as follows:\n\n\"Article 13.- Constitution and administration.\n\nThe State Natural Heritage shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its assets.\n\nThe Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. When appropriate, through the Attorney General's Office of the Republic, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized farms owned by the State.\n\nNon-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forest aptitude, with funds from donations or from the public treasury, obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the State.\"\n\nFor its part, Article 18 ibidem establishes:\n\n\"ARTICLE 18.- Authorization of works.\n\nIn the State Natural Heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism works, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the conduct of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law.\"\n\nCertainly, and according to the interpretation made by the Constitutional Chamber of Article 13 cited, protected wild areas form part of the PNE (see judgment number 016975-2008 of November 12, 2008); however, it must be clear that, in relation to these areas, publicly owned lands form part of the PNE, but not privately owned lands. One must take into account that protective zones, like that of Tivives, are a management category that admits private property. Therefore, only publicly owned lands located in protective zones belong to the PNE, so the prohibition of carrying out activities other than those established in Article 18 of the Forest Law, that is, research, training, and ecotourism, only operates for these.\n\nIn official letter ACOPAC-OSREO-405-12 prepared by the Esparza Orotina subregional office of ACOPAC, it was indicated that the project is located within the Tivives Protective Zone created by Executive Decree 17023-MAG, and the vote of the Constitutional Chamber number 1763-94 was mentioned, in which the adjudications of the parcels of the farm Salinas II authorized by the then Institute of Agrarian Development (IDA) were rendered without effect, without prejudice to those beneficiaries whose lands were adjudicated prior to May 6, 1986. (folio 129 Administrative File D1-7000-2012-SETENA).\n\nHowever, the environmental viability for the project called Centro de Acopio El Patojo was granted by SETENA with respect to the farm of the province of Puntarenas, real folio 85782-000 (Folio 122 of Administrative File D1-7000-2012-SETENA), and it does not emerge from the administrative procedure that said farm is located within the so-called farm Salinas II, much less that it was registered after May 6, 1986.\n\nConsequently, the land on which the collection center El Patojo was planned is privately owned and does not form part of the PNE even though it is within the Tivives Protective Zone, so the environmental viability contained in resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, does not present the defect alleged for its annulment in the administrative venue.\n\nV. Conclusion.\n\nBased on the reasoning set forth, this Attorney General's Office of the Republic denies the favorable opinion referred to in Article 173 of the LGAP regarding the annulment of resolution number 0804-2012 of March 20, 2012, of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA).\n\nSincerely,\n\nJulio Jurado Fernández\nAttorney\n\nJJF/hhc" }