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  "id": "pgr-18145",
  "citation": "C-136-2014",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Improcedencia de consulta sobre avisos de cobro de la CCSS por deudas de FODESAF",
  "title_en": "Inadmissibility of consultation on CCSS collection notices for FODESAF debts",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta formulada por el Viceministro de Egresos del Ministerio de Hacienda, relativa a si es jurídicamente pertinente atender avisos de cobro de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) por deudas del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) originadas en la falta de presupuestación de recursos con destino específico. La consulta también preguntaba si debían crearse asientos contables para registrar dichos adeudos. La Procuraduría fundamenta su decisión en que el asunto consultado constituye el objeto de un proceso contencioso administrativo en trámite (expediente n.° 13-2379-1027-CA, El Estado contra la CCSS), en el cual se debate la obligación del Legislador Presupuestario de incluir la totalidad del 20% del impuesto general sobre las ventas destinado a FODESAF. Conforme a su jurisprudencia reiterada, la Procuraduría se abstiene de pronunciarse sobre materias que están siendo discutidas ante los tribunales de justicia, para evitar interferencias con la función jurisdiccional y respetar el principio de jerarquía normativa.",
  "summary_en": "The Office of the Attorney General declares inadmissible the consultation submitted by the Vice Minister of Expenditures of the Ministry of Finance, regarding whether it is legally appropriate to respond to collection notices from the Costa Rican Social Security Fund (CCSS) for debts of the Social Development and Family Allowances Fund (FODESAF) arising from the failure to budget resources with a specific destination. The consultation also asked whether accounting entries should be created to record such debts. The Attorney General's Office bases its decision on the fact that the matter consulted is the subject of an ongoing administrative litigation proceeding (case no. 13-2379-1027-CA, State vs. CCSS), in which the obligation of the Budgetary Legislator to include the full 20% of the general sales tax earmarked for FODESAF is being debated. In accordance with its established case law, the Attorney General's Office refrains from issuing opinions on matters that are being litigated in court, in order to avoid interference with the judicial function and to respect the hierarchy of norms.",
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  "date": "02/05/2014",
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    "Procuraduría General de la República",
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    "improcedencia de consulta",
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    "principio de jurisdiccionalidad",
    "asunto sub judice",
    "FODESAF",
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    "jurisdictional principle",
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  "excerpt_es": "Tal y como se ha explicado, la presente consulta tiene por objeto que se determine, en dictamen,  si es jurídicamente pertinente atender avisos de cobro presentados ante el Ministerio de Hacienda por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social  - en representación de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) – por deudas supuestamente originadas en la falta de presupuestación de recursos con destino específico a favor del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.\n\nLuego, debe señalarse que el objeto consultado constituye un asunto que actualmente se encuentra en debate dentro del proceso contencioso administrativo N.° 13-2379-1027-CA (El Estado contra la Caja Costarricense del Seguro Social). Proceso para el cual ya se ha señalado audiencia para sustanciar el juicio oral y público en julio del presente año. \n\nEn efecto, se impone advertir que el objeto del proceso contencioso aquí citado es, precisamente, la anulación de determinados avisos de cobro presentados por la Caja Costarricense del Seguro Social contra el Estado por intereses legales supuestamente devengados sobre la presunta deuda del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares a la Caja Costarricense del Seguro Social en relación con el financiamiento del programa de atención de la población indigente.",
  "excerpt_en": "As explained, the purpose of this consultation is to determine, in an opinion, whether it is legally appropriate to respond to collection notices submitted to the Ministry of Finance by the Costa Rican Social Security Fund – on behalf of the General Directorate of Social Development and Family Allowances (DESAF) – for debts allegedly arising from the failure to budget resources with a specific destination in favor of the Social Development and Family Allowances Fund.\n\nSubsequently, it should be noted that the matter consulted is currently under debate in administrative litigation case No. 13-2379-1027-CA (State vs. Costa Rican Social Security Fund). In this proceeding, an oral and public hearing has already been scheduled for July of this year.\n\nIn effect, it must be emphasized that the subject matter of the cited contentious proceeding is precisely the annulment of certain collection notices filed by the Costa Rican Social Security Fund against the State for legal interest allegedly accrued on the presumed debt of the Social Development and Family Allowances Fund to the Costa Rican Social Security Fund in relation to the financing of the program for care of the indigent population.",
  "outcome": {
    "label_en": "Consultation inadmissible",
    "label_es": "Consulta inadmisible",
    "summary_en": "The Attorney General's Office declares the consultation inadmissible because the matter is currently under discussion in the administrative litigation court.",
    "summary_es": "La Procuraduría declara inadmisible la consulta por tratarse de un asunto actualmente en discusión ante la jurisdicción contenciosa administrativa."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "Considerando A",
      "quote_en": "it has been a reiterated criterion in the administrative jurisprudence of this Higher Advisory Body that it must refrain from issuing an opinion on matters that are being litigated before the courts. This is to avoid interference with the exercise of the judicial function, and also to respect the principle of normative hierarchy.",
      "quote_es": "ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además de respetar el criterio de jerarquía normativa."
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    {
      "context": "Cita de OJ-043-2003",
      "quote_en": "Faced with this scenario, the Attorney General's Office cannot and should not exercise its advisory function, since the matter is pending in the judicial forum and, consequently, it will be the Courts of Justice that will ultimately decide which party is right by means of a judgment with the character of res judicata.",
      "quote_es": "Frente a este panorama, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer la función consultiva, toda vez que el tema está residenciado en sede judicial y, por consiguiente, serán los Tribunales de Justicia quienes, en definitiva, dirán a cuál de las partes le asiste la razón mediante una sentencia con el carácter de cosa juzgada material."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=18145&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 136 del 02/05/2014   \n\n\n\n02 de Mayo, 2014\n\n\n\n\n C-136-2014\n\n\n\n\n                                              \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nJose Luis Araya Alpízar\n\n\n\n\nViceministro de Egresos\n\n\n\n\nMinisterio de Hacienda\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio\nDVME-037-2013 de 14 de junio de 2013.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el oficio DVME-037-2013 se consulta si es jurídicamente pertinente atender avisos de cobro\npresentados ante el Ministerio de Hacienda por parte de la Caja Costarricense del Seguro Social  -\nen representación de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) –\npor deudas supuestamente originadas en la falta de presupuestación de recursos con destino\nespecífico a favor del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLuego se consulta también si deben crearse los asientos contables para registrar dichos adeudos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A efecto de fundamentar su consulta, el Ministerio señala que en recientes votos de la Sala\nConstitucional, específicamente los votos N.° 15760-2011 y 15968-2011, se habría sostenido la tesis\nde que la obligación de presupuestar la totalidad de los impuestos con destino específico solo\naplica para los fondos atados constitucionalmente y que en los casos de impuestos con destino\nespecífico dedicados a financiar programas sociales (como ocurre con FODESAF), solo existe la\nobligación de presupuestar en la medida en que los ingresos del Estado lo permitan.  Entiende el\nconsultante que si no existe la obligación de presupuestar la totalidad del aporte, tampoco\nexistiría la obligación de presupuestar diferencias de periodos anteriores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n              En acatamiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría\nGeneral de la República, se ha aportado el respectivo criterio legal en memorial sin número. De\nacuerdo con el criterio legal aportado,  la Sala Constitucional asumió la posición descrita en el\npárrafo anterior en los períodos de 1994 a 1998 por las sentencias 5754-94, 513-93 y 514-95; del\n2002 al 2003 por la sentencia 4884-02; y del 2011 al 2012 por las sentencias 15760-2011 y\n15968-2011.  Agrega que con posterioridad a la reforma operada por la ley n.° 8783 citada, el\nMinisterio de Hacienda ha cumplido con la obligación de presupuestar la totalidad del aporte a\nFODESAF, por lo que la duda surge en cuanto a la obligación de contabilizar aportes no realizados en\nperiodos presupuestarios anteriores. \n\n\n\n\n \n\n\n\n El criterio legal aludido agrega que no es posible que existan registros contables sobre una\nsupuesta deuda con FODESAF correspondiente a años anteriores, pues en virtud del principio de\nanualidad presupuestaria no se deben utilizar recursos de un periodo presupuestario para atender\ngastos de otro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La consulta, sin embargo, no es admisible por cuanto la cuestión consultada constituye un asunto\nobjeto de discusión actual en un proceso jurisdiccional que se encuentra en trámite ante la\njurisdicción contenciosa administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n A.                LA CUESTION CONSULTADA CONSTITUYE UN ASUNTO OBJETO DE DISCUSION ACTUAL EN SEDE\nJURISDICCIONAL.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como se ha explicado, la presente consulta tiene por objeto que se determine, en dictamen, \nsi es jurídicamente pertinente atender avisos de cobro presentados ante el Ministerio de Hacienda\npor parte de la Caja Costarricense del Seguro Social  - en representación de la Dirección General de\nDesarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) – por deudas supuestamente originadas en la\nfalta de presupuestación de recursos con destino específico a favor del Fondo de Desarrollo Social y\nAsignaciones Familiares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, debe señalarse que el objeto consultado constituye un asunto que actualmente se encuentra en\ndebate dentro del proceso contencioso administrativo N.° 13-2379-1027-CA (El Estado contra la Caja\nCostarricense del Seguro Social). Proceso para el cual ya se ha señalado audiencia para sustanciar\nel juicio oral y público en julio del presente año. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, se impone advertir que el objeto del proceso contencioso aquí citado es, precisamente,\nla anulación de determinados avisos de cobro presentados por la Caja Costarricense del Seguro Social\ncontra el Estado por intereses legales supuestamente devengados sobre la presunta deuda del Fondo de\nDesarrollo Social y Asignaciones Familiares a la Caja Costarricense del Seguro Social en relación\ncon el financiamiento del programa de atención de la población indigente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, debe subrayarse que del expediente N.° 13-2379-1027-CA se desprende que uno de los puntos\nesenciales a resolver y determinar en ese proceso es sí existía una obligación por parte del\nLegislador Presupuestario de incluir y prever en el Presupuesto Nacional el giro de la totalidad del\n20% del producto del Impuesto General sobre las ventas – previsto como destino específico por el\nLegislador ordinario – a favor del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, es evidente que el objeto de la presente consulta y de la cuestión del proceso\njurisdiccional N.° 13-2379-1027-CA se traslapan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior tiene implicaciones de la mayor importancia en orden a la posibilidad de atender, por\nel fondo, la consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este sentido, conviene indicar que  ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia\nadministrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento\nrespecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Esto a fin de\nevitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además de respetar el\ncriterio de jerarquía normativa. Así se considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión\nante los tribunales de justicia – como el que se da en la especie – son materia no consultable. Al\nrespecto, conviene citar lo señalado en el reciente dictamen C-18-2014 de 17 de enero de 2014:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ante esas circunstancias, debemos indicarle que ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que\ndebe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante\nlos tribunales de justicia. Se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función\njurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “En segundo término, estamos frente a un asunto que se está ventilando en los Tribunales de\nJusticia. En efecto, el suscrito es el representante del Estado en el juicio ordinario que planteó\nCOOPESA contra aquél a causa de la situación que se presenta con la aplicación del régimen tarifario\nen el AIJS, el cual se tramita bajo el expediente judicial n.° 01-000416-0163-C.A. Frente a este\npanorama, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer la función consultiva,\ntoda vez que el tema está residenciado en sede judicial y, por consiguiente, serán los Tribunales de\nJusticia quienes, en definitiva, dirán a cuál de las partes le asiste la razón mediante una\nsentencia con el carácter de cosa juzgada material. Por otra parte, un dictamen de la Procuraduría\nGeneral de la República podría verse como una interferencia indebida en el ejercicio de la función\njurisdiccional por parte de los jueces, la cual, como bien se sabe, está regentada por los\nprincipios de exclusividad, universalidad e independencia del juzgador.” (Opinión Jurídica\nn.°OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, ver en igual sentido los dictámenes C-053-2010 del 25 de\nmarzo de 2010 y C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia – como\nel que se da en la especie – son materia no consultable; de ahí que resulte inadmisible la presente\ngestión de reconsideración.”    \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ergo, y toda vez que la cuestión consultada en esta especie constituye también el\nobjeto que se encuentra actualmente en controversia dentro del proceso contencioso administrativo\nN.° 13-2379-1027-CA, lo procedente es indicar que la consulta no es admisible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.                CONCLUSION.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon fundamento en lo expuesto, se concluye que la consulta no es admisible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                                Atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n                                                                                 Jorge Andrés Oviedo\nAlvarez                 \n\n\n\n\n                                                                                Procurador Adjunto  \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJOA/jmd",
  "body_en_text": "Opinion: 136 of 02/05/2014\n\n\n\nMay 2, 2014\n\n\n\nC-136-2014\n\n\n\n\n\nMr.\n\nJose Luis Araya Alpízar\n\nVice Minister of Expenditures\n\nMinistry of Finance\n\n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official communication DVME-037-2013 of June 14, 2013.\n\n\n\nOfficial communication DVME-037-2013 inquires whether it is legally pertinent to honor collection notices (avisos de cobro) submitted to the Ministry of Finance by the Costa Rican Social Security Fund — representing the General Directorate of Social Development and Family Allowances (DESAF) — for debts allegedly originating from the failure to budget resources with a specific destination (destino específico) in favor of the Social Development and Family Allowances Fund.\n\n\n\nIt is then also inquired whether the accounting entries to record said debts should be created.\n\n\n\nAs grounds for its inquiry, the Ministry indicates that in recent decisions (votos) of the Constitutional Chamber, specifically decisions N.° 15760-2011 and 15968-2011, the thesis would have been upheld that the obligation to budget the entirety of taxes with a specific destination only applies to constitutionally earmarked funds and that in the case of taxes with a specific destination dedicated to financing social programs (as occurs with FODESAF), the obligation to budget exists only to the extent that State revenues permit. The inquiring party understands that if there is no obligation to budget the full contribution, there would also be no obligation to budget differences from prior periods.\n\n\n\nIn compliance with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, the respective legal criterion has been provided in an unnumbered brief. According to the legal criterion provided, the Constitutional Chamber assumed the position described in the preceding paragraph in the periods 1994 to 1998 through rulings 5754-94, 513-93 and 514-95; 2002 to 2003 through ruling 4884-02; and 2011 to 2012 through rulings 15760-2011 and 15968-2011. It adds that subsequent to the reform effected by the cited Law No. 8783, the Ministry of Finance has complied with the obligation to budget the full contribution to FODESAF, so the doubt arises as to the obligation to account for contributions not made in prior budget periods.\n\n\n\nThe aforementioned legal criterion adds that it is not possible for accounting records to exist concerning a supposed debt to FODESAF corresponding to prior years, since by virtue of the principle of budget annuality, resources from one budget period must not be used to cover expenses from another.\n\n\n\nThe inquiry, however, is not admissible because the question consulted constitutes a matter currently under discussion in a jurisdictional proceeding being processed before the administrative litigation jurisdiction.\n\n\n\n\n\nA. THE QUESTION CONSULTED CONSTITUTES A MATTER CURRENTLY UNDER DISCUSSION IN THE JURISDICTIONAL VENUE.\n\n\n\nAs has been explained, the purpose of this inquiry is to determine, by opinion (dictamen), whether it is legally pertinent to honor collection notices submitted to the Ministry of Finance by the Costa Rican Social Security Fund — representing the General Directorate of Social Development and Family Allowances (DESAF) — for debts allegedly originating from the failure to budget resources with a specific destination in favor of the Social Development and Family Allowances Fund.\n\n\n\nNext, it must be noted that the matter consulted constitutes an issue currently under debate within administrative litigation proceeding N.° 13-2379-1027-CA (The State versus the Costa Rican Social Security Fund). A hearing has already been scheduled for this proceeding to substantiate the oral and public trial in July of this year.\n\n\n\nIndeed, it is imperative to note that the subject matter of the cited litigation proceeding is, precisely, the annulment of certain collection notices submitted by the Costa Rican Social Security Fund against the State for legal interest allegedly accrued on the presumed debt of the Social Development and Family Allowances Fund to the Costa Rican Social Security Fund in relation to the financing of the indigent population care program.\n\n\n\nLikewise, it must be emphasized that it emerges from case file N.° 13-2379-1027-CA that one of the essential points to be resolved and determined in that proceeding is whether there existed an obligation on the part of the Budgetary Legislator to include and provide for in the National Budget the transfer of the entirety of the 20% of the proceeds from the General Sales Tax — established as a specific destination by the ordinary Legislator — in favor of the Social Development and Family Allowances Fund.\n\n\n\nThus, it is evident that the subject matter of this inquiry and the issue in jurisdictional proceeding N.° 13-2379-1027-CA overlap.\n\n\n\nThe foregoing has implications of the utmost importance regarding the possibility of addressing the inquiry on its merits.\n\n\n\nIn this regard, it is fitting to indicate that it has been a reiterated criterion in the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body that it must abstain from issuing a pronouncement on matters that are the subject of discussion before the courts of justice. This is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, and also to respect the criterion of normative hierarchy. It is so considered, therefore, that matters under discussion before the courts of justice — such as the one in this case — are non-consultable matters. In this respect, it is appropriate to cite what was stated in recent opinion C-18-2014 of January 17, 2014:\n\n\n\n\"Given those circumstances, we must inform you that it has been a reiterated criterion of the Attorney General's Office that it should abstain from issuing an opinion on matters that are the subject of discussion before the courts of justice. The aim is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, and also to respect the criterion of normative hierarchy:\n\n\n\n\"Secondly, we are facing a matter that is being aired in the Courts of Justice. Indeed, the undersigned is the representative of the State in the ordinary lawsuit filed by COOPESA against the State due to the situation arising from the application of the tariff regime in the AIJS, which is being processed under judicial file no. 01-000416-0163-C.A. Faced with this scenario, the Attorney General's Office of the Republic cannot and must not exercise its advisory function, since the issue is lodged in the judicial venue and, consequently, it will be the Courts of Justice that will, definitively, determine which party is correct through a judgment having the character of substantive res judicata. Moreover, an opinion from the Attorney General's Office of the Republic could be seen as undue interference in the exercise of the jurisdictional function by the judges, which, as is well known, is governed by the principles of exclusivity, universality, and independence of the adjudicator.\" (Legal Opinion No. OJ-043-2003 of March 12, 2003, see in the same sense opinions C-053-2010 of March 25, 2010 and C-278-2011 of November 10, 2011).\n\n\n\nIt is considered, therefore, that matters under discussion before the courts of justice — such as the one in this case — are non-consultable matters; hence this request for reconsideration is inadmissible.\"\n\n\n\nTherefore, and since the question consulted in this case also constitutes the subject matter currently in controversy within administrative litigation proceeding N.° 13-2379-1027-CA, the appropriate course is to indicate that the inquiry is not admissible.\n\n\n\n\n\nB. CONCLUSION.\n\n\n\nBased on the foregoing, it is concluded that the inquiry is not admissible.\n\n\n\n\n\nSincerely,\n\n\n\nJorge Andrés Oviedo Alvarez\nDeputy Attorney General\n\n\n\nJOA/jmd"
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