{ "id": "pgr-18552", "citation": "OJ-132-2014", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Opinión jurídica sobre el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático", "title_en": "Legal opinion on the Climate Change Framework Law bill", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley 18.860, 'Ley Marco de Cambio Climático', a solicitud de la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa. Advierte que, por tratarse de una consulta legislativa, el criterio no es vinculante. Analiza artículos del proyecto y señala observaciones: la importancia de impulsar fuentes de energía renovables en concordancia con la Ley Orgánica del Ambiente y el Protocolo de Kyoto; la conveniencia de incluir al INDER como institución participante; posibles duplicidades de funciones entre la Comisión Nacional de Cambio Climático (Conclima) y el Consejo Nacional sobre cambio climático, sugiriendo unificar estos órganos; deficiencias técnicas en torno al superávit presupuestario y la falta de fuente de financiamiento del Consejo; y una antinomia normativa con la Ley Orgánica del MINAE y su reglamento que podría generar una derogatoria tácita, recomendándose que las derogatorias sean expresas. Finalmente, resalta la necesidad de reformar la Ley Forestal para mejorar la protección de los bosques como sumideros de carbono.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on bill 18.860, the 'Climate Change Framework Law', at the request of the Legislative Assembly's Permanent Special Committee on the Environment. It warns that, being a legislative consultation, the opinion is not binding. It analyzes specific articles and points out observations: the importance of promoting renewable energy sources in line with the Organic Environmental Law and the Kyoto Protocol; the advisability of including INDER as a participating institution; possible duplication of functions between the National Climate Change Commission (Conclima) and the National Climate Change Council, suggesting unification of these bodies; technical deficiencies regarding budget surplus and the Council's lack of funding source; and a normative antinomy with the MINAE Organic Law and its regulation that could lead to tacit repeal, recommending express repeals instead. Finally, it highlights the need to reform the Forestry Law to improve forest protection as carbon sinks.", "court_or_agency": "", "date": "16/10/2014", "year": "2014", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "antinomia normativa", "derogatoria tácita", "Ley Orgánica del MINAE", "Conclima", "sumideros", "Ley Forestal", "superávit libre y específico", "cambio climático" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 129", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 8", "law": "Código Civil" }, { "article": "Art. 1", "law": "Ley 7152" }, { "article": "Art. 2", "law": "Ley 7152" }, { "article": "Art. 33", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 56", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 57", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 58", "law": "Ley 7554" } ], "keywords_es": [ "cambio climático", "proyecto de ley", "antinomia normativa", "derogatoria tácita", "Ley Orgánica del MINAE", "Conclima", "sumideros", "Ley Forestal", "Protocolo de Kyoto", "energías renovables", "INDER", "superávit presupuestario", "Procuraduría General de la República", "opinión jurídica" ], "keywords_en": [ "climate change", "bill", "normative antinomy", "tacit repeal", "MINAE Organic Law", "Conclima", "sinks", "Forestry Law", "Kyoto Protocol", "renewable energy", "INDER", "budget surplus", "Attorney General's Office", "legal opinion" ], "excerpt_es": "A pesar de lo anterior, es indispensable hacer ver que existe una antinomia normativa entre las competencias contenidas en el proyecto de ley, y aquellas reguladas en la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, número 7152 y su reglamento. ... Observa este Órgano asesor, que el proyecto de ley podría significar una derogatoria tácita serían importante únicamente las competencias otorgadas por ley.\n\nLa derogatoria tácita se encuentra regulada en los artículos 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil... A partir de lo anterior, se considera conveniente analizar la normativa existente y los alcances del proyecto de ley de mérito, con la finalidad de lograr coherencia en el ordenamiento jurídico que se ocupa de la materia. Lo recomendable es que las derogatorias sean expresas y no tácitas.\n\nFinalmente, y por supuesto con ocasión al tema del cambio climático, es menester resaltar la necesidad de establecer reformas a la Ley Forestal, dirigidas a mejorar, entre otros, la protección de los bosques mediante el desarrollo del limitado concepto existente en dicha ley.", "excerpt_en": "Notwithstanding the foregoing, it is essential to point out that there is a normative antinomy between the competencies contained in the bill and those regulated in the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, number 7152 and its regulation. ... This Advisory Body observes that the bill could mean a tacit repeal; only the competencies granted by law would be important.\n\nTacit repeal is regulated in Article 129 of the Political Constitution and Article 8 of the Civil Code... Based on the foregoing, it is considered appropriate to analyze the existing regulations and the scope of the bill under review, in order to achieve coherence in the legal system dealing with the matter. It is recommended that repeals be express and not tacit.\n\nFinally, and of course on the occasion of the topic of climate change, it is necessary to highlight the need to establish reforms to the Forestry Law, aimed at improving, among others, the protection of forests through the development of the limited concept existing in said law.", "outcome": { "label_en": "Legal opinion", "label_es": "Opinión jurídica", "summary_en": "The PGR issued a non-binding opinion pointing out antinomies, duplications, and deficiencies in the Climate Change Framework Law bill and recommended express reforms and coherence with existing legislation.", "summary_es": "La PGR emitió una opinión no vinculante señalando antinomias, duplicidades y deficiencias en el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático y recomendó reformas expresas y coherencia con la normativa existente." }, "pull_quotes": [ { "context": "Cuerpo del dictamen", "quote_en": "It is essential to point out that there is a normative antinomy between the competencies contained in the bill and those regulated in the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, number 7152 and its regulation.", "quote_es": "es indispensable hacer ver que existe una antinomia normativa entre las competencias contenidas en el proyecto de ley, y aquellas reguladas en la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, número 7152 y su reglamento." }, { "context": "Cuerpo del dictamen", "quote_en": "It is recommended that repeals be express and not tacit.", "quote_es": "Lo recomendable es que las derogatorias sean expresas y no tácitas." }, { "context": "Cuerpo del dictamen", "quote_en": "It is necessary to highlight the need to establish reforms to the Forestry Law, aimed at improving, among others, the protection of forests through the development of the limited concept existing in said law.", "quote_es": "es menester resaltar la necesidad de establecer reformas a la Ley Forestal, dirigidas a mejorar, entre otros, la protección de los bosques mediante el desarrollo del limitado concepto existente en dicha ley." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-10180", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7152 Art. 1" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7575 Art. 33" }, { "target_id": "norm-27738", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7554 Art. 56" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=18552&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 132 - J   del 16/10/2014   \n\n\n\n16 de octubre del 2014\n\n\n\n\nOJ-132-2014\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nHannia Duran Barquero\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisión Permanente Especial de Ambiente\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de La República, nos referimos a su oficio\nnúmero AMB-339-2013 del doce de noviembre del dos mil trece, en el cual solicita emitir criterio en\nrelación con el proyecto de ley denominado, “Ley Marco de Cambio Climático” que se encuentra con\nnúmero de expediente 18.860.\n\n\n\n De manera previa al referirnos al proyecto que se nos consulta, procedemos a indicar el alcance de\neste pronunciamiento, debido a que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República\nno es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de\nley.\n\n\n\n El artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en\nrelación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los\ndiferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la\nProcuraduría”.  Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas\nconsultantes, según lo señalado en el artículo 2.\n\n\n\n La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea\nLegislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de\nmanera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán\nvinculantes.  Sin embargo, cuando se trata de consultas concernientes con la labor legislativa que\nel Órgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto\ndicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige, sin embargo; con el fin de\ncolaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por\nlo anteriormente señalado éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.\n\n\n\n Además y en razón de que en la nota de solicitud se nos requirió este criterio en el plazo de ocho\ndías hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo que establece el artículo 157 del\nReglamento Interior de la Asamblea Legislativa, no omito manifestar que ese numeral se refiere a las\nconsultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por lo que\nha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el presente asunto.\n\n\n\n\nAclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nACERCA DEL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n El proyecto de ley sometido a consideración de la Procuraduría General de la República, está\nconformado por veintitrés artículos, sin embargo cabe aclarar que nos referiremos solamente respecto\nde los artículos que se consideró importante hacer mención.\n\n\n\n             En relación con el numeral cuarto del proyecto; resulta imperativo resaltar la\nimportancia de impulsar el desarrollo, uso y explotación racional de otros recursos energéticos\ndiversos al petróleo y sus derivados, los cuales devienen esenciales para el desarrollo sostenible\ndel país y se adaptan al objeto del proyecto de ley. Sobre este punto, la Ley Orgánica del Ambiente\nestablece:\n\n\n\n “Artículo 56.- Papel del Estado. Los recursos energéticos constituyen factores esenciales para el\ndesarrollo sostenible del país. El Estado mantendrá un papel preponderante y dictará las medidas\ngenerales y particulares, relacionadas con la investigación, la exploración, la explotación y el\ndesarrollo de esos recursos, con base en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo.\n\n\n\n Artículo 57.- Aprovechamiento de recursos. El aprovechamiento de los recursos energéticos deberá\nrealizarse en forma racional y eficiente, de tal forma que se conserve y proteja el ambiente.\n\n\n\n Artículo 58.- Fuentes energéticas alternas. Para propiciar un desarrollo económico sostenible, la\nautoridad competente evaluará y promoverá la exploración y la explotación de fuentes alternas de\nenergía, renovables y ambientalmente sanas.”\n\n\n\n             En similar sentido, el protocolo de Kyoto en su numeral 2.iv) establece, que con el\nobjeto de alcanzar un desarrollo sostenible, las partes elaboraran políticas tendientes a lograr la\ninvestigación, promoción, desarrollo y aumento de la utilización de formas nuevas y renovables de\nenergía.\n\n\n\n             En atención a los numerales cuatro y cinco del proyecto de ley de mérito; vale la pena\nhacer alusión a la posibilidad de considerar al Instituto de desarrollo rural (INDER, Ley 9036 del\n11 de mayo del 2012), dentro de las instituciones con participación activa para la implementación de\nla ley, esto, en aras de establecer mejores controles mediante la coordinación interinstitucional\ndirigidos a lograr la protección y mejoramiento de los servicios eco sistémicos que brindan los\nbosques y otras áreas con importancia hídrica, ubicados en las fincas que son compradas por el\nINDER.\n\n\n\n Por otra parte, debe resaltarse la importancia de las atribuciones y funciones de la Comisión\nNacional de Cambio Climático (Conclima) contenidas en el artículo 10 del proyecto, en relación con\nla emisión de políticas y lineamientos relacionadas con el medio ambiente, los recursos hídricos y\nsu relación con la agricultura y la ganadería, toda vez, que esto debería colaborar a lograr una\nmejor explotación armónica de la actividad ganadera y agrícola, mediante un mayor respeto hacia las\náreas de protección hídrica (artículo 33 Ley Forestal), por ejemplo.\n\n\n\n Vale la pena indicar, que los denominados bosques de galería, que son aquellos existentes o que\ndeberían existir en dichas áreas de protección, constituyen o podrían constituir importantes\nsumideros. Por ésta, entre otras  razones, es importante velar por su conservación, mejoramiento y/o\nrecuperación. \n\n\n\n Sobre el particular, la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en su\nartículo 8, establece:\n\n\n\n “8. Por \"sumidero\" se entiende cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de\nefecto invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de efecto invernadero de la atmósfera”.\n\n\n\n\nEn relación con lo anterior, el artículo 4 de la Convención en referencia, indica:  \n\n\n\n\n“Artículo 4. Compromisos\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1. Todas las Partes, teniendo en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y el\ncarácter específico de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo, de sus objetivos y de\nsus circunstancias, deberán:\n\n\n\n … d) Promover la gestión sostenible y promover y apoyar con su cooperación la conservación y el\nreforzamiento, según proceda, de los sumideros y depósitos de todos los gases de efecto invernadero\nno controlados por el Protocolo de Montreal, inclusive la biomasa, los bosques y los océanos, así\ncomo otros ecosistemas terrestres, costeros y marinos …”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de lo expuesto, la eventual implementación de dichas políticas y lineamientos,\nse ajustarían al contenido del artículo 2.iii) del Protocolo de Kyoto referente a la promoción de\nmodalidades agrícolas sostenibles a la luz de las consideraciones del cambio climático.\n\n\n\n             El artículo 12 del proyecto de ley, en concordancia con su ordinal 3; crea el Consejo\nNacional sobre cambio climático, el cual estaría conformado, en su gran mayoría, por representantes\nde las mismas instituciones que conformarían la Comisión Nacional de Cambio Climático, con excepción\ndel ICE, RECOPE y SENARA.\n\n\n\n En este aspecto, la función esencial de tal Consejo Nacional sería la de asesorar y apoyar a\nConclima en la dirección y evaluación de los distintos componentes del plan nacional de cambio\nclimático.  Sobre este particular, de la lectura de los artículos 10, 11, 12 y 14 del proyecto de\nley, se observa una posible duplicidad de funciones y un incremento innecesario en las estructuras\npúblicas encargadas del tema. Por el contrario, podría considerarse integrar y mantener un solo\nórgano en aras de maximizar su eficiencia y eficacia.\n\n\n\n             Asimismo, no se indica en el proyecto si los miembros del Consejo Nacional sobre cambio\nclimático recibirán alguna contraprestación económica, no existe regulación legal sobre este punto,\ny además no se indica de donde provendría un eventual presupuesto. Se limita el proyecto, a\notorgarle competencia al Consejo en cuestión, para dictar por su propio reglamento de organización y\ntodos los necesarios para cumplir sus competencias, según dispone el inciso d) del artículo 14 de\ncita.\n\n\n\n             El artículo 15 del proyecto, contiene una deficiencia técnica significativa, toda vez\nque los Ministerios que forman parte del Gobierno Central, no generan excedentes de ingresos, y las\ndiversas personificaciones presupuestarias adscritas al Ministerio de Ambiente y Energía, en\ngeneral, pueden tener un superávit, pero específico.\n\n\n\n             Sobre la inteligencia del superávit, la Procuraduría General de la República en función\nconsultiva, ha dicho:\n\n\n\n “Para los efectos del tributo que nos ocupa, el superávit presupuestario que puede ser objeto de\ngravamen es el libre y total. Se entiende por superávit libre y total el excedente de ingresos\nreales sobre los gastos reales en un período determinado. En anteriores dictámenes (por ejemplo, el\nN° C-201-2007 de 20 de junio de 2007) hemos indicado que por superávit libre debe entenderse los\nrecursos que la entidad se encuentra en la posibilidad legal de utilizar sin relación con un gasto\nespecífico establecido en el presupuesto, precisamente porque al ser un superávit libre los recursos\nno han sido presupuestados para un gasto determinado. Esto, por supuesto, implica que para efectos\ndel tributo que nos ocupa, de la definición de superávit libre y total deben excluirse aquellos\nrecursos que se encuentran “atados” a un especial y concreto gasto, verbigracia la construcción de\nuna obra pública o la implementación de un proyecto de cooperación internacional. Esta\ninterpretación se ha derivado del concepto de superávit libre que manejaron los señores diputados\ndurante la discusión de la Ley. Consta en el expediente legislativo que, en sus Informes Técnicos N°\nST364-05-2002 de abril de 2002  (véase el folio 163 del expediente legislativo) y N° CON.E. 037-2004\n(véase folio 1545 del expediente legislativo), el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea\nLegislativa definió para los señores diputados de la Comisión de Administración y Gobierno los\nconceptos de superávit libre y superávit total en la siguiente forma:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Superávit total: El superávit es el excedente de ingresos reales sobre los gastos reales en un\nperíodo determinado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Superávit libre: El superávit total se desagrega en específico y libre. Los recursos que se\nclasifican como libres son los que la entidad puede utilizar sin restricción en cuanto al tipo de\ngasto que puede financiar, pero siempre enmarcados dentro de los fines institucionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Superávit específico: El superávit que está destinado a financiar un fin específico, como puede ser\nla construcción de una obra, la simple distribución de recursos entre otras instituciones públicas y\nprivadas o la compra de algún equipo. En caso de que no se ejecute la suma presupuestada total o\nparcialmente, el remanente debe registrarse como superávit específico, a efecto de que se respete el\nfin establecido en la Ley, convenio o voluntad de la entidad donante, según sea el fundamento del\nrecurso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No está de más señalar que los conceptos aquí transcritos de superávit libre y específico son\nsimilares a la terminología definida por las autoridades de Hacienda en el Decreto N° 37077 del 19\nde marzo de 2012, “Procedimientos para la aplicación y seguimiento de las directrices generales de\nla Política Presupuestaria para las Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos cubiertos por el\námbito de la Autoridad Presupuestaria”. En efecto, el artículo 1 define el superávit libre como la\ndiferencia positiva entre ingresos y egresos totales, agregando que el específico se produce cuando\nestá destinado a un determinado fin por disposiciones especiales o legales. “(C-234-2014 del 5 de\nagosto del 2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A pesar de lo anterior, es indispensable hacer ver que existe una antinomia normativa\nentre las competencias contenidas en el proyecto de ley, y aquellas reguladas en la Ley Orgánica del\nMinisterio de Ambiente y Energía, número 7152 y su reglamento. Así, la Ley Orgánica del Minae, en\nsus artículos primero y segundo, establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 1.- El Ministerio de Industria Energía y Minas se transformará en Ministerio del Ambiente\ny Energía, y asumirá, en este campo, además de las actuales responsabilidades de aquel, las que la\npresente ley le asigne. El Ministro será el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 2.- Serán funciones del Ministerio del Ambiente y Energía las siguientes:\n\n\n\n a) Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de\nprotección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la\nfiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, deberá realizar y\nsupervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos\ndel sector.\n\n\n\n\nb) Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros.\n\n\n\n c) Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos\nnaturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento…”.\n\n\n\t\n\n“\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte, el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, número 35669-MINAE, crea\nla Dirección de Cambio Climático, y le asigna competencias dirigidas al desarrollo de las funciones\ndel Minae, con énfasis en el establecimiento de medidas y políticas para la implementación del\nPrograma Nacional de Cambio Climático, e indica:\n\n\n\n “Artículo 42.  .-De la Dirección de Cambio Climático. Créase la Dirección de Cambio Climático para\nel establecimiento de medidas y políticas en la gestión y gerenciamiento del Programa Nacional de\nCambio Climático, que buscará trabajar explícitamente en la creación e integración de conocimiento,\npara mejorar el estado de preparación y respuesta con base en la adecuada identificación y\nplanificación de las acciones medulares, para la construcción de nuevas capacidades para la\nmitigación y adaptación ante el cambio climático\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 43.-De las funciones de la Dirección de Cambio Climático. Serán funciones de la Dirección\nde Cambio Climático las siguientes:\n\n\n\n     a.         Coordinar, gestionar, formular e implementar la política pública de cambio\nclimático, promoviendo la integración de una agenda interministerial de cambio climático.\n\n\n\n\n    b.         Coordinar e integrar la agenda ministerial de cambio climático.\n\n\n\n     c.         Apoyar a nivel superior en el diseño y ejecución de una agenda prioritaria a nivel\nnacional e internacional de cambio climático.\n\n\n\n     d.         Coordinar Energía y el Comité Técnico Interministerial de Cambio Climático (órgano\npara el seguimiento del cambio climático y mitigación y adaptación a sus efectos).\n\n\n\n     e.         Coordinar, dirigir y planificar la implementación de la Estrategia Nacional de\nCambio Climático, mediante el Programa Nacional de Cambio Climático, con los diferentes actores\nsocioeconómicos en el ámbito nacional a nivel de mitigación, adaptación, métrica, desarrollo de\ncapacidades y tecnología, sensibilización pública, y financiamiento y en el ámbito internacional a\nnivel de: incidir internacionalmente, atraer recursos externos, liderazgo, legitimidad, presencia en\nforos multilaterales y binacionales y desarrollo de capacidades internacionales.\n\n\n\n     f.          Coordinar y establecer el Sistema Nacional de Métrica para el monitoreo, evaluación\ny seguimiento del Programa Nacional de cambio climático, por medio de la información y gestión del\nconocimiento a nivel nacional para la gestión operativa del Programa.\n\n\n\n     g.         Coordinar y dar seguimiento a los planes ministeriales, organizacionales y\nsectoriales para el cambio climático, promoviendo el establecimiento de estándares que alimenten el\nSistema Nacional de Métrica.\n\n\n\n     h.         Fungir como Secretaría Técnica de la Junta de Carbono y administrar el Registro\nC-Neutral.\n\n\n\n     i.          Coordinar el proceso C-Neutral con los diversos actores y sectores del quehacer\nnacional.\n\n\n\n\n    j.          Coordinar, gestionar y dar seguimiento al Plan Nacional de Adaptación.\n\n\n\n     k.         Coordinar acciones con FONAFIFO, IMN y cualquier otra institución pertinente, la\narticulación de las políticas en el marco de los compromisos de las convenciones internacionales y\nla agenda nacional, bajo la directriz del Ministro y del Consejo Interministerial. “\n\n\n\n Observa este Órgano asesor, que el proyecto de ley podría significar una derogatoria tácita serían\nimportante únicamente las competencias otorgadas por ley.\n\n\n\n La derogatoria tácita se encuentra regulada en los artículos 129 de la Constitución Política y 8\ndel Código Civil, los cuales disponen, en su orden:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a\nfalta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. \n\n\n\n\n Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.  \n\n\n\n\nNo tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.  \n\n\n\n Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen\notra cosa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá\nalegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá\nabrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede\nalegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se\ndisponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea\nincompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que\nésta hubiere derogado.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con Don Alberto Brenes Córdoba, ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante\nel cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación.\nTérminos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o\nen parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o\nque resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general,\nque las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’”.   (Brenes\nCórdoba, Alberto, Tratado de las Personas, Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95).\n\n\n\n\nSobre la derogatoria tácita de las normas legales, la Sala Primera ha señalado en su jurisprudencia:\n\n\n\n V.-Sobre la Derogación Expresa y Tácita. El primer punto que debe ser analizado es la vigencia de\nla Ley no. 148. Si bien no es un aspecto sobre el cual existe debate entre las partes, cierto es que\nel Tribunal afirma que “no se puede entender que existe continuidad del régimen; sino uno nuevo”.\nPor ello, es menester referirse, en términos generales, al instituto de la derogación, la cual\nconsiste en la supresión de la vigencia de una norma. En caso de que esta sea de rango legal, la\nConstitución Política, en el párrafo final del cardinal 129, dispone que “la ley no queda abrogada\nni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre\no práctica en contrario.” Dicha redacción es similar a la contenida en el numeral 8 del Código\nCivil, el cual, siguiendo el modelo del Código de Napoleón, establece: “Las leyes sólo se derogan\npor otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en\ncontrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a\ntodo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.” Como se\npuede observar, los postulados generales de ambas son similares, aunque el Código Civil realiza un\ndesarrollo más detallado. En todo caso, a partir de estos preceptos es dable establecer que la forma\nparadigmática de derogación es la expresa, es decir, cuando el legislador emite una norma cuyo\ncontenido y objeto es eliminar la vigencia de una anterior. Empero, este no siempre es el caso, ya\nque la emisión de leyes por parte del órgano legislativo sobre materias ya reguladas genera lo que\nen doctrina se conoce como derogación tácita, la cual se da en dos supuestos. El primero, cuando un\ncuerpo normativo abarca, en forma integral, la misma materia que es desarrollada por otro anterior.\nEl segundo escenario, se presenta cuando dos normas, de igual jerarquía, regulan el mismo\npresupuesto de hecho pero resultan incompatibles. Surge, en consecuencia, una antinomia entre ambas\nproposiciones, la cual se debe resolver bajo el aforismo: “ley posterior deroga ley anterior”. Ahora\nbien, en ambos casos, es importante notar que, en el fondo, no se puede afirmar que existe una\nderogación en sentido estricto, o lo que es lo mismo, que se asimila al efecto derogador\nconsustancial a la expresa. Debe aclararse que en estos casos, el detectar la antinomia, y en última\ninstancia darle solución, le corresponde a los operadores jurídicos a través de la interpretación.\nPor ello, la incompatibilidad pendería del sentido que se le asignen a ambas proposiciones\nnormativas por quien debe aplicarlas. Así, se genera un ámbito de incerteza en cuanto a la vigencia\nde la norma, contrario al principio constitucional de seguridad jurídica y publicidad de la ley. Por\notro lado, debe considerarse que, según el numeral 121 de la Carta Magna, corresponde a la Asamblea\nLegislativa dictar las leyes –y su correlato, la modificación o supresión de estas-. Siendo que en\nprincipio esta declaratoria correspondería al juez, o a los órganos administrativos encargados de\naplicar el Derecho, de afirmarse que la derogatoria tácita tiene efectos derogatorios, similares a\nla expresa, podría quebrantarse el principio de división de funciones. La actividad jurisdiccional,\npor mandato constitucional, implica la interpretación y aplicación del Derecho, no su creación.\nAdicionalmente, resulta aplicable el principio de paralelismo de las formas, a partir del cual, si\nla Asamblea Legislativa le confiere vigencia a una norma, es esta quien debe suprimirla. Finalmente,\ncabe destacar que el precepto 129 de la Carta Magna no se refiere a la derogación tácita, como sí lo\nhace el 8 del Código Civil. En este sentido, esta norma del Código Civil debe ser interpretada de\nforma que sea conforme al Derecho de la Constitución. Así, en línea con lo anterior, y partiendo del\nprincipio de coherencia del ordenamiento jurídico, lo procedente es considerar que, en caso de\nincompatibilidad entre dos normas, la antinomia se resolverá en favor de la posterior, y respetando\nsiempre el criterio de jerarquía. No obstante, la primera no perderá su vigencia, sino que por el\ncontrario, se da una suspensión de sus efectos o inaplicabilidad al caso concreto. Esto, además,\nresulta acorde con el hecho de que las resoluciones jurisdiccionales –con excepción de las emitidas\npor la Sala Constitucional según el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- son\nvinculantes, únicamente, para las partes del proceso, respecto de las cuales genera cosa juzgada.\nCabe destacar que ya esta Sala se ha pronunciado, en iguales términos a los acá indicados, sobre el\ntema de la derogación tácita, para lo cual se puede consultar el voto 396-F-S1-2010 de las 11 horas\n115 minutos del 18 de marzo de 2010. (Sala Primera, resolución número 928-F-S1-2010 de las nueve\nhoras veinticinco minutos del cinco de agosto del dos mi diez)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En sentido similar, esta Procuraduría General de la República, en funciones consultivas, ha\nseñalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de\nJusticia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se\npuede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se\nrequiere de dos condiciones.  En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de\nla normativa anterior.  En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se\nproduzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí\nestablecido. Se requieren, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y\nsignificado, sustituya completamente la disposición anterior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con\notra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en\nforma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En\nconsecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o\nno una derogatoria tácita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos\nque deben seguirse:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a.-Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los\npreceptos de la antigua norma y los de la nueva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b.-La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de\nsetiembre de 1995).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita\ncalificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del\nlegislador derogar la norma.”   (C-138-2009 del 18 de mayo de 2009)”.   (Lo resaltado no es del\noriginal).\n\n\n\n Como lo advierten los criterios antes citados, la derogación de una norma jurídica ocurre con la\npromulgación de otra posterior, que le haga perder vigencia, según lo dispuesto en los artículos 8\ndel Código Civil y en el 129 de la Constitución Política.\n\n\n\n Esa derogación puede ser expresa o tácita, siendo que la segunda sobreviene cuando surge\nincompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así\ncontradicción.   (Dictamen C-088-2010 del 30 de abril de 2010).\n\n\n\n\n \n\n\n\n A partir de lo anterior, se considera conveniente analizar la normativa existente y los alcances\ndel proyecto de ley de mérito, con la finalidad de lograr  coherencia en el ordenamiento jurídico\nque se ocupa de la materia. Lo recomendable es que las derogatorias sean expresas y no tácitas.\n\n\n\n Asimismo, debe sobresalir el tema del prepuesto con el que podría contar Conclima, el cual, en\ntesis de principio, se observa nulo o insuficiente para cumplir con objetivos de tal relevancia,\nmáxime al considerar la eventual existencia de la citada antinomia normativa.\n\n\n\n Finalmente, y por supuesto con ocasión al tema del cambio climático, es menester resaltar la\nnecesidad de establecer reformas a la Ley Forestal, dirigidas a mejorar, entre otros, la protección\nde los bosques mediante el desarrollo del limitado concepto existente en dicha ley. \n\n\n\n             De esta manera, se da respuesta a la consulta formulada. Por lo demás, las eventuales\nmodificaciones, así como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en\nforma exclusiva a ese Poder de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                            Cordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nFederico Quesada Soto  \n\n\n\n\nProcurador         \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nFQS/sac", "body_en_text": "Legal Opinion: 132 - J of 10/16/2014\n\n\n\nOctober 16, 2014\n\n\n\n\nOJ-132-2014\n\n\n\n\nHannia Duran Barquero\nArea Chief\nSpecial Permanent Environmental Commission\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication number AMB-339-2013 of November twelfth, two thousand thirteen, in which you request that we issue an opinion regarding the bill entitled, \"Ley Marco de Cambio Climático,\" which is under file number 18,860.\n\nPrior to addressing the bill under consultation, we proceed to indicate the scope of this pronouncement, because according to the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, it is not possible to issue binding opinions when what is being consulted is a bill.\n\nArticle 4 of our Ley Orgánica grants the Procuraduría an advisory competence in relation to Public Administration bodies, which, \"through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría.\" These opinions are binding for the consulting administrative agencies, as indicated in article 2.\n\nThe administrative jurisprudence of this Advisory Body recognizes the possibility that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work it performs in an exceptional manner to its main activity, in which case the opinions issued will be binding. However, when it comes to consultations concerning the legislative work that the Body carries out, we are unable to issue binding opinions, insofar as said competence falls outside the scope of the regulations that govern us; however, for the purpose of collaborating, an opinion will be issued on the bill under analysis, not without first warning that, due to the foregoing, this pronouncement is a non-binding legal opinion.\n\nFurthermore, and because the request note required this opinion within a period of eight business days from receipt of said note, by virtue of what is established in article 157 of the Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, I cannot omit stating that this article refers to consultations that must be mandatorily formulated to certain State institutions, for which reason it has been this Procuraduría's opinion that it is not applicable in the present matter.\n\nHaving clarified the foregoing, we will proceed to analyze the bill under consultation.\n\nREGARDING THE BILL\n\nThe bill submitted for consideration by the Procuraduría General de la República is comprised of twenty-three articles; however, it should be clarified that we will only refer to those articles that were considered important to mention.\n\nRegarding article four of the bill, it is imperative to highlight the importance of promoting the development, use, and rational exploitation of energy resources other than petroleum and its derivatives, which are essential for the country's sustainable development and are adapted to the purpose of the bill. On this point, the Ley Orgánica del Ambiente establishes:\n\n\"Article 56.- Role of the State. Energy resources constitute essential factors for the country's sustainable development. The State shall maintain a preponderant role and shall dictate the general and specific measures related to the research, exploration, exploitation, and development of these resources, based on the provisions of the Plan Nacional de Desarrollo.\n\nArticle 57.- Resource utilization. The utilization of energy resources must be carried out in a rational and efficient manner, in such a way as to conserve and protect the environment.\n\nArticle 58.- Alternative energy sources. To promote sustainable economic development, the competent authority shall evaluate and promote the exploration and exploitation of alternative, renewable, and environmentally sound energy sources.\"\n\nIn a similar vein, the Kyoto Protocol in its article 2.iv) establishes that, for the purpose of achieving sustainable development, the parties shall develop policies aimed at achieving the research, promotion, development, and increased use of new and renewable forms of energy.\n\nWith regard to articles four and five of the bill under review, it is worth mentioning the possibility of considering the Instituto de Desarrollo Rural (INDER, Ley 9036 of May 11, 2012), among the institutions with active participation for the implementation of the law; this, in order to establish better controls through inter-institutional coordination aimed at achieving the protection and improvement of the ecosystem services provided by forests and other areas of hydrological importance, located on the farms that are purchased by INDER.\n\nOn the other hand, the importance of the attributions and functions of the Comisión Nacional de Cambio Climático (Conclima) contained in article 10 of the bill must be highlighted, in relation to the issuance of policies and guidelines related to the environment, water resources, and their relationship with agriculture and livestock; given that this should help achieve a better harmonious exploitation of livestock and agricultural activity, through greater respect for water protection areas (article 33 Ley Forestal), for example.\n\nIt is worth noting that the so-called gallery forests, which are those existing or that should exist in said protection areas, constitute or could constitute important sinks. For this, among other reasons, it is important to ensure their conservation, improvement, and/or recovery.\n\nOn this matter, the United Nations Framework Convention on Climate Change, in its article 8, establishes:\n\n\"8. 'Sink' means any process, activity or mechanism which removes a greenhouse gas, an aerosol or a precursor of a greenhouse gas from the atmosphere.\"\n\nIn relation to the foregoing, article 4 of the Convention in reference states:\n\n\"Article 4. Commitments\n\n1. All Parties, taking into account their common but differentiated responsibilities and their specific national and regional development priorities, objectives and circumstances, shall:\n\n… d) Promote sustainable management, and promote and cooperate in the conservation and enhancement, as appropriate, of sinks and reservoirs of all greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol, including biomass, forests and oceans as well as other terrestrial, coastal and marine ecosystems …\"\n\nFurthermore, in addition to the above, the eventual implementation of such policies and guidelines would conform to the content of article 2.iii) of the Kyoto Protocol referring to the promotion of sustainable agricultural modalities in light of climate change considerations.\n\nArticle 12 of the bill, in accordance with its article 3, creates the Consejo Nacional sobre Cambio Climático, which would be composed, in its vast majority, by representatives of the same institutions that would make up the Comisión Nacional de Cambio Climático, with the exception of ICE, RECOPE, and SENARA.\n\nIn this aspect, the essential function of such a National Council would be to advise and support Conclima in the direction and evaluation of the different components of the national climate change plan. On this particular issue, from the reading of articles 10, 11, 12, and 14 of the bill, a possible duplication of functions and an unnecessary increase in the public structures in charge of the matter is observed. On the contrary, integrating and maintaining a single body could be considered in order to maximize its efficiency and effectiveness.\n\nLikewise, the bill does not indicate whether the members of the Consejo Nacional sobre Cambio Climático will receive any financial compensation; there is no legal regulation on this point, and furthermore, it does not indicate where a potential budget would come from. The bill limits itself to granting the Council in question the competence to issue its own organizational regulation and all those necessary to fulfill its competences, as provided by subsection d) of article 14 cited.\n\nArticle 15 of the bill contains a significant technical deficiency, given that the Ministries that form part of the Central Government do not generate revenue surpluses (superávit), and the various budgetary entities attached to the Ministerio de Ambiente y Energía, in general, may have a surplus, but a specific one.\n\nRegarding the understanding of surplus (superávit), the Procuraduría General de la República, in its advisory function, has stated:\n\n\"For the purposes of the tax in question, the budget surplus (superávit presupuestario) that may be subject to levy is the free and total surplus. Free and total surplus is understood to be the excess of actual revenues over actual expenditures in a given period. In previous opinions (for example, N° C-201-2007 of June 20, 2007), we have indicated that free surplus must be understood as the resources that the entity is legally able to use without relation to a specific expenditure established in the budget, precisely because, being a free surplus, the resources have not been budgeted for a determined expenditure. This, of course, implies that for the purposes of the tax in question, from the definition of free and total surplus, those resources that are 'tied' to a special and specific expenditure, for example the construction of a public work or the implementation of an international cooperation project, must be excluded. This interpretation has been derived from the concept of free surplus used by the members of Congress during the discussion of the Law. It is recorded in the legislative file that, in its Technical Reports N° ST364-05-2002 of April 2002 (see folio 163 of the legislative file) and N° CON.E. 037-2004 (see folio 1545 of the legislative file), the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa defined for the members of the Administration and Government Commission the concepts of free surplus and total surplus as follows:\n\nTotal surplus (Superávit total): The surplus is the excess of actual revenues over actual expenditures in a determined period.\n\nFree surplus (Superávit libre): The total surplus is disaggregated into specific and free. Resources classified as free are those that the entity can use without restriction as to the type of expenditure they can finance, but always framed within institutional purposes.\n\nSpecific surplus (Superávit específico): The surplus that is destined to finance a specific purpose, such as the construction of a work, the simple distribution of resources among other public and private institutions, or the purchase of some equipment. In the event that the total or partially budgeted sum is not executed, the remainder must be recorded as a specific surplus, so that the purpose established in the Law, agreement, or will of the donor entity is respected, depending on the basis of the resource.\n\nIt is not superfluous to note that the concepts transcribed here of free and specific surplus are similar to the terminology defined by the tax authorities in Decreto N° 37077 of March 19, 2012, 'Procedures for the application and monitoring of the general guidelines of the Budgetary Policy for Public Entities, Ministries and other Bodies covered by the scope of the Autoridad Presupuestaria.' Indeed, article 1 defines free surplus as the positive difference between total revenues and expenditures, adding that the specific surplus occurs when it is destined for a determined purpose by special or legal provisions.\" (C-234-2014 of August 5, 2014).\n\nDespite the foregoing, it is essential to make clear that there exists a normative antinomy between the competences contained in the bill and those regulated in the Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, number 7152, and its regulation. Thus, the Ley Orgánica del MINAE, in its articles one and two, establishes:\n\n\"Article 1.- The Ministry of Industry, Energy and Mines shall be transformed into the Ministry of Environment and Energy, and shall assume, in this field, in addition to the current responsibilities of the former, those that this law assigns to it. The Minister shall be the rector of the Natural Resources, Energy and Mines sector.\n\nArticle 2.- The functions of the Ministry of Environment and Energy shall be the following:\n\na) Formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, oversight, promotion, and development in the mentioned fields. Likewise, it must carry out and supervise research, technical explorations, and economic studies of the sector's resources.\n\nb) Promote the development of natural, energy, and mining resources.\n\nc) Promote and administer legislation on conservation and rational use of natural resources, in order to obtain their sustained development, and ensure its compliance…\"\n\nFor its part, the Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, number 35669-MINAE, creates the Dirección de Cambio Climático and assigns competences aimed at developing MINAE's functions, with emphasis on establishing measures and policies for the implementation of the Programa Nacional de Cambio Climático, and states:\n\n\"Article 42.- Of the Dirección de Cambio Climático. The Dirección de Cambio Climático is created for the establishment of measures and policies in the management and administration of the Programa Nacional de Cambio Climático, which will seek to work explicitly in the creation and integration of knowledge, to improve the state of preparedness and response based on the adequate identification and planning of core actions for the construction of new capacities for mitigation and adaptation to climate change.\n\nArticle 43.- Of the functions of the Dirección de Cambio Climático. The functions of the Dirección de Cambio Climático shall be the following:\n\na. Coordinate, manage, formulate, and implement public climate change policy, promoting the integration of an inter-ministerial climate change agenda.\nb. Coordinate and integrate the ministerial climate change agenda.\nc. Support at the superior level in the design and execution of a priority national and international climate change agenda.\nd. Coordinate Energy and the Comité Técnico Interministerial de Cambio Climático (body for monitoring climate change and mitigation and adaptation to its effects).\ne. Coordinate, direct, and plan the implementation of the Estrategia Nacional de Cambio Climático, through the Programa Nacional de Cambio Climático, with the different socio-economic actors at the national level in terms of mitigation, adaptation, metrics, capacity building and technology, public awareness, and financing, and at the international level in terms of: international influence, attracting external resources, leadership, legitimacy, presence in multilateral and binational forums, and development of international capacities.\nf. Coordinate and establish the Sistema Nacional de Métrica for the monitoring, evaluation, and follow-up of the Programa Nacional de Cambio Climático, through information and knowledge management at the national level for the operational management of the Program.\ng. Coordinate and follow up on ministerial, organizational, and sectoral plans for climate change, promoting the establishment of standards that feed the Sistema Nacional de Métrica.\nh. Serve as the Secretaría Técnica of the Junta de Carbono and administer the C-Neutral Registry.\ni. Coordinate the C-Neutral process with the various actors and sectors of the national endeavor.\nj. Coordinate, manage, and follow up on the Plan Nacional de Adaptación.\nk. Coordinate actions with FONAFIFO, IMN, and any other pertinent institution, the articulation of policies within the framework of the commitments of international conventions and the national agenda, under the directive of the Minister and the Consejo Interministerial.\"\n\nThis Advisory Body observes that the bill could signify a tacit repeal (derogatoria tácita) of the competences granted by law.\n\nTacit repeal is regulated in articles 129 of the Constitución Política and 8 of the Código Civil, which provide, in order:\n\n\"Article 129.- Laws are binding and take effect from the day they designate; in the absence of this requirement, ten days after their publication in the Diario Oficial.\nNo one can claim ignorance of the law, except in cases authorized by it.\nThe waiver of laws in general is not effective, nor the specific waiver of those concerning public interest.\nActs and agreements contrary to prohibitive laws shall be null, if the laws themselves do not provide otherwise.\nThe law is neither abrogated nor repealed except by a subsequent one; disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged against its observance. By means of referendum, the people may abrogate or repeal it, in accordance with article 105 of this Constitution.\n\nArticle 8.- Laws are only repealed by subsequent ones, and disuse or practice to the contrary cannot be alleged against their observance. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything that in the new law, on the same matter, is incompatible with the previous law. The simple repeal of a law does not restore the validity of what it had repealed.\"\n\nAccording to Don Alberto Brenes Córdoba, 'from a doctrinal point of view, the act by which the legislator renders a law without effect is known by the name of abrogation or repeal. Terms used to express the action and the result of abolishing a law in its entirety or only in part. The repeal can be express or tacit, depending on whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of the new law with the previous law, since it is a general principle that new laws destroy old laws in everything that opposes them'.\" (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de las Personas, Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95).\n\nRegarding the tacit repeal of legal norms, the Sala Primera has indicated in its jurisprudence:\n\n\"V.-On Express and Tacit Repeal. The first point that must be analyzed is the validity of Law no. 148. Although it is not an aspect on which there is debate between the parties, it is true that the Tribunal affirms that 'it cannot be understood that there is continuity of the regime; but rather a new one.' Therefore, it is necessary to refer, in general terms, to the institute of repeal, which consists of the suppression of the validity of a norm. In the event that this is of legal rank, the Constitución Política, in the final paragraph of article 129, provides that 'the law is neither abrogated nor repealed, except by a subsequent one; and disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged against its observance.' This wording is similar to that contained in article 8 of the Código Civil, which, following the model of the Napoleonic Code, establishes: 'Laws are only repealed by subsequent ones, and disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged against their observance. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything that in the new law, on the same matter, is incompatible with the previous one.' As can be observed, the general postulates of both are similar, although the Código Civil provides a more detailed development. In any case, from these precepts it is feasible to establish that the paradigmatic form of repeal is express repeal, that is, when the legislator issues a norm whose content and object is to eliminate the validity of a previous one. However, this is not always the case, since the issuance of laws by the legislative body on already regulated matters generates what in doctrine is known as tacit repeal, which occurs in two scenarios. The first, when a normative body comprehensively covers the same matter that is developed by a previous one. The second scenario occurs when two norms, of equal hierarchy, regulate the same factual assumption but are incompatible. A contradiction (antinomy) consequently arises between the two propositions, which must be resolved under the aphorism: 'later law repeals earlier law.' Now then, in both cases, it is important to note that, fundamentally, it cannot be affirmed that there is a repeal in the strict sense, or what is the same, that it is assimilated to the repealing effect inherent in express repeal. It must be clarified that in these cases, detecting the contradiction (antinomy), and ultimately solving it, corresponds to the legal operators through interpretation. Therefore, the incompatibility would depend on the meaning assigned to both normative propositions by the one who must apply them. Thus, an area of uncertainty is generated regarding the validity of the norm, contrary to the constitutional principle of legal certainty and publicity of the law. On the other hand, it must be considered that, according to article 121 of the Magna Carta, it corresponds to the Legislative Assembly to dictate laws – and its corollary, their modification or suppression. Since, in principle, this declaration would correspond to the judge, or to the administrative bodies responsible for applying the Law, to affirm that tacit repeal has repeal effects similar to express repeal could violate the principle of division of functions. The jurisdictional activity, by constitutional mandate, implies the interpretation and application of the Law, not its creation. Additionally, the principle of parallelism of forms is applicable, from which, if the Legislative Assembly confers validity on a norm, it is this which must suppress it. Finally, it should be noted that precept 129 of the Magna Carta does not refer to tacit repeal, as article 8 of the Código Civil does. In this sense, this norm of the Código Civil must be interpreted in a manner that is consistent with the Constitutional Law. Thus, in line with the foregoing, and based on the principle of coherence of the legal system, the appropriate approach is to consider that, in the event of incompatibility between two norms, the contradiction (antinomy) shall be resolved in favor of the later one, while always respecting the criterion of hierarchy. However, the former shall not lose its validity, but rather, there is a suspension of its effects or inapplicability to the specific case. This, furthermore, is consistent with the fact that jurisdictional resolutions – with the exception of those issued by the Sala Constitucional according to article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional – are binding only on the parties to the process, for which they generate res judicata. It should be noted that this Sala has already pronounced itself, in the same terms as those indicated here, on the issue of tacit repeal, for which the ruling 396-F-S1-2010 of 11:15 hours on March 18, 2010, can be consulted. (Sala Primera, resolution number 928-F-S1-2010 of nine hours twenty-five minutes on August fifth, two thousand ten).\"\n\nIn a similar vein, this Procuraduría General de la República, in advisory functions, has indicated:\n\n\"Without intending to delve deeply into the jurisprudence of the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia and of the Procuraduría General de la República on the subject of tacit repeal, it can be affirmed, with a high degree of certainty, that for this legal phenomenon to occur, two conditions are required. First, that the subsequent regulation governs the same matter as the prior regulation. Second, that from the comparative analysis between both regulations an antinomy arises that makes them incompatible and prevents the harmonization of the legal regime established therein. In short, it is required that the new law or norm, by its content, scope, and meaning, completely replaces the previous provision.\n\nTherefore, tacit repeal terminates the validity of a norm when it is incompatible with another norm in the legal system that regulates the same matter, and the more recent norm does not expressly indicate the termination of the validity of that earlier norm that is incompatible with it. Consequently, as it is not expressly indicated, it is the legal operator who must determine whether or not a tacit repeal operates.\n\nTo verify the reform or tacit repeal of a norm, as indicated above, two steps must be followed:\n\na.-Establish the effective existence of objective incompatibility between the content of the precepts of the old norm and those of the new one.\n\nb.-Determine the scope of that incompatibility (see opinion C-215-95 of September 22, 1995).\n\nIt is important to indicate that the incompatibility must be of such a degree or magnitude that allows it to be qualified as an insurmountable contradiction, since it was not the expressly manifested will of the legislator to repeal the norm.\" (C-138-2009 of May 18, 2009).\" (The highlighting is not from the original).\n\nAs the criteria cited above warn, the repeal of a legal norm occurs with the promulgation of a later one, which causes it to lose validity, according to the provisions of articles 8 of the Código Civil and 129 of the Constitución Política.\n\nThis repeal can be express or tacit, with the latter arising when an incompatibility of the new law with the previous one emerges, on the same matter, thus producing a contradiction. (Opinion C-088-2010 of April 30, 2010).\n\nBased on the foregoing, it is considered advisable to analyze the existing regulations and the scope of the bill under review, in order to achieve coherence in the legal system dealing with the matter. It is recommended that repeals be express and not tacit.\n\nLikewise, the issue of the budget that Conclima could have must stand out, which, in principle, is seen as null or insufficient to meet objectives of such relevance, especially when considering the eventual existence of the cited normative antinomy.\n\nFinally, and of course on the occasion of the climate change issue, it is necessary to highlight the need to establish reforms to the Ley Forestal, aimed at improving, among other things, the protection of forests through the development of the limited concept existing in said law.\n\nIn this manner, a response is provided to the consultation formulated. Otherwise, any eventual modifications, as well as their approval or not, are a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic.\n\nSincerely,\n\nFederico Quesada Soto\nProcurador\n\nFQS/sac" }