{ "id": "pgr-18664", "citation": "C-365-2014", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Aplicación del artículo 21 Ley 6043 en zona pública del Polo Turístico Golfo de Papagayo", "title_en": "Application of Article 21 Law 6043 in the Public Zone of the Papagayo Tourism Hub", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si las Municipalidades de Liberia y Carrillo deben autorizar desarrollos en la zona pública del Polo Turístico Golfo de Papagayo conforme al artículo 21 de la Ley 6043, que permite excepcionalmente el uso privativo de la zona pública cuando sus condiciones naturales impiden el uso común. Concluye que dicho artículo es aplicable al Proyecto Papagayo por remisión normativa, que la autorización municipal constituye un requisito de validez previo a la concesión, conjuntamente con la del ICT, y que ambas deben ser expresas, motivadas y orientadas a proteger el ambiente y el acceso público.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the Municipalities of Liberia and Carrillo must authorize developments in the public zone of the Papagayo Tourist Hub under Article 21 of Law 6043, which exceptionally allows private use of the public zone when natural conditions prevent common use. It concludes that this article applies to the Papagayo Project by normative reference, that municipal authorization is a validity requirement prior to the concession, jointly with that of the ICT, and that both must be express, reasoned, and aimed at protecting the environment and public access.", "court_or_agency": "", "date": "31/10/2014", "year": "2014", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona pública", "demanio marítimo terrestre", "concesión", "autorización municipal", "ICT", "Plan Maestro", "zona restringida", "uso excepcional" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 21", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 18", "law": "Ley 6758" } ], "keywords_es": [ "zona pública", "Polo Turístico Golfo Papagayo", "artículo 21 Ley 6043", "concesión", "autorización municipal", "ICT", "uso común", "desarrollo turístico", "dictamen C-026-2001", "Municipalidad de Liberia", "Municipalidad de Carrillo" ], "keywords_en": [ "public zone", "Papagayo Tourist Hub", "Article 21 Law 6043", "concession", "municipal authorization", "ICT", "common use", "tourist development", "opinion C-026-2001", "Municipality of Liberia", "Municipality of Carrillo" ], "excerpt_es": "Recapitulando, en la zona pública del Proyecto Turístico Papagayo es aplicable el artículo 21 de la Ley 6043, para lo cual se requiere la autorización de la Municipalidad del lugar, coincidente con la del Instituto Costarricense de Turismo, previo al inicio del trámite de concesión, en los términos que han quedado expuestos.", "excerpt_en": "In summary, Article 21 of Law 6043 is applicable in the public zone of the Papagayo Tourism Project, for which the authorization of the local Municipality is required, coinciding with that of the Costa Rican Tourism Institute, prior to initiating the concession process, under the terms set forth above.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR concludes that Article 21 of Law 6043 applies in the public zone of the Papagayo Tourism Hub and that municipal authorization, jointly with that of the ICT, is required before the concession process.", "summary_es": "La PGR concluye que el artículo 21 de la Ley 6043 se aplica en la zona pública del Polo Turístico Papagayo y que se requiere la autorización municipal, conjunta con la del ICT, antes del trámite de concesión." }, "pull_quotes": [ { "context": "II. ZONA PÚBLICA: CONCEPTO Y ESPACIO LITORAL DE USO COMÚN", "quote_en": "The guarantee of common use is the primary purpose of the public zone and a fundamental pillar of the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial domain.", "quote_es": "La garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre." }, { "context": "IV. ARTÍCULO 21 DE LA LEY 6043: USO EXCEPCIONAL DE LA ZONA PÚBLICA", "quote_en": "The reasoned authorizations of both institutions, in unanimous sense, do not exempt the applicant from processing the concession.", "quote_es": "Las autorizaciones razonadas de ambas instituciones, en sentido unívoco, no eximen al solicitante de tramitar la concesión." }, { "context": "PROHIBICIÓN DE DAÑAR A LOS COLINDANTES", "quote_en": "Failure to exercise oversight functions in environmental protection matters, entrusted by the Constitution and legislation to public entities, may also entail liability.", "quote_es": "Omitir el ejercicio de funciones de vigilancia en materia de protección ambiental, encomendadas por la Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles responsabilidad." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-32006", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 6043 Art. 21" }, { "target_id": "norm-38228", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 6758 Art. 18" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=18664&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 365 del 31/10/2014   \n\n\n\n31de octubre del 2014\n\n\n\n\nC-365-2014\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Juan Carlos Borbón Marks\n\n\n\n\nGerente General\n\n\n\n\nInstituto Costarricense de Turismo\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su\nOficio G-0870-2014, en el cual, siguiendo instrucciones del Concejo Director del Polo Turístico\nGolfo de Papapayo, sesión ordinaria N° 07-2014, consulta si las Municipalidades de Liberia y\nCarrillo tienen competencia para autorizar desarrollos dentro de la zona pública del Polo Turístico\nGolfo Papagayo acorde con el artículo 21 de la Ley 6043.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para la Asesoría Legal de ese Instituto, Oficio AL-0482-2014, el ordenamiento\nespecífico del Polo Turístico Golfo de Papagayo no contiene norma que habilite el aprovechamiento de\nla zona pública.  En aplicación del principio de integración, es legalmente posible otorgar\nconcesiones en ese sector por la vía del artículo 21 de la Ley 6043. “Al ser la aprobación municipal\nun requisito de eficacia, los efectos del acto administrativo se suspenden hasta tanto no se\nverifique favorablemente aquella, contrario sensu, en el tanto no exista la autorización municipal,\nlas concesiones que se otorguen en la zona pública, podrían tenérseles como ineficaces”. (Ley\nGeneral de la Administración Pública, art. 145).  Los desarrollos en la zona pública que la\nAdministración permita sin las autorizaciones de Ley generan la responsabilidad penal tipificada en\nla Ley 6043, art. 63. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por el interés que tienen en la decisión del asunto, se confirió audiencia a las\nMunicipalidades de Liberia y Carrillo.\n\n\n\n El 14 de octubre del 2014 se recibió la respuesta del Concejo Municipal de Liberia, acuerdo\nadoptado en el artículo primero, capítulo primero de la Sesión Ordinaria N° 39-2014, del 29 de\nsetiembre anterior, que aprueba el Informe de la Comisión Especial Zona Marítimo Terrestre, Acta N°\n4-2014. Indica que es preferible la no ocupación de la zona pública en ningún caso, pero, de\naplicarse el artículo 21 de la Ley 6043, obligatoriamente se debe pedir la autorización de la\nMunicipalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El 15 de octubre del 2014 se recibió el original de respuesta del Concejo Municipal de Carrillo,\naprobada mediante acuerdo N° 2, inciso 26, de la Sesión Ordinaria N° 30-2014. Expresa que\ncorresponde al ICT la administración y planificación, a través del Plan Maestro, y el otorgamiento\nde concesiones en el Polo Turístico Golfo Papagayo, delimitación geográfica que incluye la zona\nmarítimo terrestre del litoral pacífico, desde Punta Cabuya al Norte, hasta un kilómetro al Sur de\nPunta Ballena (Ley 6370, art. 1°; Ley 6758, art. 12).  Para aplicar el artículo 21 de la Ley 6043 en\nlas áreas de la zona marítimo terrestre administradas por la Municipalidad, el ordenamiento\nterritorial está a cargo de ambas instituciones, a través de los Planes Reguladores elaborados y\naprobados al efecto, situación que no se da en el área del Polo Turístico Papagayo, por cuanto la\nMunicipalidad no ejerce control alguno respecto de las concesiones. De ahí que “una dualidad de\nautorización en la zona pública del Polo Turístico Papagayo no vendría a tener la vinculancia que sí\ntiene en los terrenos confiados en administración municipal”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las autorizaciones que se consultan presuponen en el Proyecto Turístico Turístico\nPapagayo, el uso común de la zona pública, la vigencia de este concepto y la aplicación del artículo\n21 de la Ley 6043, aspectos que se analizan de seguido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n I.                   REGIMEN ESPECIAL DEL PROYECTO DE DESARROLLO TURÍSTICO DE PAPAGAYO. RESPETO DE\nCOMPETENCIAS CONCURRENTES\n\n\n\n El Proyecto Turístico Papagayo constituye un “caso especial”  del demanio marítimo terrestre (Ley\n6043, art. 74). Se rige, en primer término, por su normativa prevalente. Los terrenos demaniales que\nlo conforman, destinados al otorgamiento de concesiones (Ley 6370, art. 10; Ley 6758, arts. 12 ss.,\nDecreto 25439, art. 2° incs i, j y k, etc.) están bajo titularidad y administración directa del\nInstituto Costarricense de Turismo, sin perjuicio de los cánones muncipales, por el “usufructo”, y\nde las competencias concurrentes que tienen otros órganos o entes estatales respecto de ciertas\nmaterias o bienes: objetos del Patrimonio Nacional Arqueológico, recursos minerales, Patrimonio\nNatural del Estado (manglares u humedales, etc), vialidad pública, aguas, construcciones, patentes\ncomerciales, etc. En construcciones, la competencia que retienen las Municipalidades locales está\nsujeta a la normativa del Proyecto Turístico Papagayo, incluido el Plan Maestro y Reglamentos de\nejecución, así como a las concesiones legalmente otorgadas por el ICT. (Ley 6043, art. 74. Ley 6758,\nart. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 444/1999. Dictamen C-210-2002. Opinión Jurídica O.\nJ.-216-2003. Respecto de patentes comerciales, ver de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 6469/1997,\n8728/2004, 9885/2004, 609/2006, 15492/2006 y 15760/2008. De la SALA PRIMERA DE LA CORTE, el\n797/2005, entre muchos).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.                ZONA PÚBLICA: CONCEPTO Y ESPACIO LITORAL  DE USO  COMÚN   \n\n\n\n\n \n\n\n\n En su significado originario, zona pública del demanio marítimo terrestre, cuya demarcación compete\nal Instituto Geográfico Nacional, es la franja inalienable de cincuenta metros de ancho a lo largo\nde los litorales, medida horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que\nmarca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico, y 20 centímetros en el Atlántico, ambos\nsobre el nivel medio del mar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También es zona pública la contigua a las rías, por donde se extiende el litoral. Ría es la parte\ndel río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas. Estero, en los términos de la\nlegislación costera, es el terreno inmediato a la orilla de una ría, por el que discurren las aguas\nde las mareas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo conforman la zona pública las áreas que quedan al descubierto en marea baja, los islotes,\npeñascos, demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar, la ocupada por los\nmanglares (humedales) de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional,\nsea cual fuere la extensión. (Ley 6758, art. 18. Ley 6043, arts. 9°, 10 y 11. Su Reglamento,\nartículo 2°, incs. ch, e, f, y h, y 4°.  Ley Forestal, arts. 1° in fine, 13, 18. Ley de Conservación\nde Vida Silvestre, N° 7317/1992, arts. 2 y 7, inc. h. Ley Orgánica del Ambiente, art 32 inc. f.\nDecretos 22550/1993 y 23247/1993. Dictámenes C-171-93 y C-028-94).\n\n\n\n La garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio\npublicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre.  El libre acceso a la costa, en\ncondiciones paritarias, es manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del\nderecho de todos a disfrutar de una ambiente adecuado. En lo que atañe a la zona pública, la\nutilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a la\nnaturaleza de los bienes y disposiciones legales.\n\n\n\n En el ejercicio del derecho al uso común de la zona pública debe tenerse siempre presente el\ninterés general, garantizando en todo momento el acceso a la misma, para el disfrute colectivo (de\nmar, playas, riscos, etc.), el libre tránsito, la práctica de deportes, actividades para el sano\nesparcimiento físico y cultural, la protección y vigilancia del demanio marítimo, etc. (Decreto\n7841-P, arts. 2°, inc. l, y 9°). (Dictámenes C-028-1994, C-045-94, C-228-98, C-026-2001, C-077-2001,\nC-230-2001, C-210-2003, C-264-2004, Opiniones Jurídicas O.J.-253-2003 y O.J-216-2003).\n\n\n\n        Para la SALA CONSTITUCIONAL, la demanialidad de la zona pública es “núcleo inamovible de la\nley reguladora de la zona marítimo terrestre\" y, por su reconocimiento jurídico sostenido e\ninveterado  \"resulta intangible para el legislador\" (sentencia 5210-97.  Con relación al principio\nde intangibilidad de la Zona Pública, ver de la Sala Constitucional las sentencias números 8596/2013\ny 10158/2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.             VIGENCIA DEL CONCEPTO DE ZONA PÚBLICA  EN EL PROYECTO PAPAGAYO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Varios instrumentos legales  prevén, en forma expresa o implícita, la vigencia del concepto zona\npública dentro del Proyecto Turístico Papagayo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1) Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, N°\n6758/1982, artículo 18: “(…) No podrá variarse … el concepto de zona pública, a que se refiere el\nartículo 20 de la ley No. 6043 del 2 de marzo de 1977”. Lo cual tiene como premisa la condición\ndemanial de los terrenos, que también consagra el Reglamento a esa Ley, Decreto 25439/1996:\nConcesión: acto administrativo “sobre un bien demanial dentro del Proyecto Golfo de Papagayo” (art.\n2°, inciso j). Bien Demanial: Cada uno de los bienes inmuebles que componen el área de desarrollo de\nese Proyecto (art. 2°, inc. i).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En realidad, el concepto de zona pública se halla en los artículos 10 y 11 de la Ley 6043. El 20\nibid establece el carácter de uso común, con la prohibición de ocupación y aprovechamiento privativo\npor los particulares, como principio, dentro del enunciado que hace.  Prescindiendo de la\ndeficiencia en la técnica legislativa empleada, debe hacerse una interpretación armónica de esos\nartículos.\n\n\n\n 2) El Reglamento a la Ley 6758, Decreto 25439-MP-TUR/1996, artículo 2°, pone de realce que la zona\npública del Proyecto Turístico Papagayo está bajo administración y tutela del ICT:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Bien Demanial: Cada uno de los bienes inmuebles y sus atributos, declarados de utilidad pública,\nque componen el área de desarrollo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, afectos por las Leyes\nN° 6370 y 6758 al uso turístico y sobre cuyo destino legal el ICT ejerce un poder de administración,\nvigilancia y control, siendo el fin turístico el criterio de afectación de tales inmuebles, los\ncuales pueden ser dados en concesión a particulares por el ICT. Igualmente se incluye dentro de este\nconcepto el área de la zona pública de la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta\npermanentemente por el mar destinada a la edificación, administración y explotación de marinas y\natracaderos turísticos, ubicada dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, conforme a lo\ndispuesto por  la Ley Nº 7744 Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas, de 19 de\ndiciembre de 1997 y su Reglamento”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3) El Reglamento al Plan Maestro General del Polo Turístico Golfo Papagayo, con la reforma aprobada\npor  la Junta Directiva del ICT en sesión 3765/2011 (La Gaceta 84 del 2/5/2012), destaca, entre sus\nprincipios rectores, el respeto a las áreas silvestres protegidas y el libre acceso a las playas,\nentre otros:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 3.2 f: (….) “Es obligación del ICT y de los concesionarios garantizar el libre acceso a la\nzona pública de la zona marítimo terrestre, que debe estar dedicada al uso público y al libre\ntránsito de los turistas. Sólo en los casos de excepción previstos expresamente por la ley, está\nfacultado que espacios de la zona pública de la zona marítimo terrestre sean concesionados”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Artículo 3.4 ibid: Principios orientadores sobre el espacio turístico.\n\n\n\n “a) Libre uso de playas y acceso a vistas panorámicas: De acuerdo con el Ordenamiento jurídico\nvigente, la zona pública de cincuenta metros de ancho de la zona marítimo terrestre en la playas\ndebe estar dedicada al uso público y al libre tránsito de los turistas. Corresponde primordialmente\na la Oficina Ejecutora dictar las regulaciones y hacer cumplir las existentes que garanticen el\nrespeto a esta normativa legal. Sólo en los casos de excepción previstos expresamente por la ley,\nestá facultado que espacios de la zona pública de la zona marítimo terrestre sean concesionados”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“b) Respeto de las áreas protegidas:(…)”\n\n\n\n\n                                                              \n\n\n\n 4) El Reglamento Técnico del Plan Maestro del Polo Turístico Golfo de Papagayo para vías de acceso\ndentro de las concesiones (La Gaceta N° 53 del 16/03/2005) prevé el deber de “garantizar el acceso a\nla zona pública de la Zona Marítimo Terrestre” en los considerandos 5 y 8 y en los artículos 1°, 3°\ny 6°.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5) El Decreto 30175/2002, Reglamento de Vialidad para el Proyecto Turístico Península Papagayo,\ngarantiza “en condiciones de igualdad y seguridad, el acceso y disfrute indiscriminado por el\npúblico a la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre” (artículo 1°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6) Por ser la demarcatoria de la zona pública un acto previo e indispensable para su protección e\nidentificar el área concesionable (dictámenes C-171-93, C-028-94 y C-210-2002), el Decreto 23066-MP-\nJ-TUR derogó el Decreto 22665-M-J-TUR/1993, que autorizaba al Catastro Nacional “a inscribir los\nplanos de agrimensura de la zona restringida” del Proyecto Turístico Golfo Papagayo sin el\namojonamiento de la zona pública y visado del IGN, con el fin de registrar las concesiones otorgadas\npor el ICT. (Arts. 62 y 63 del Decreto 7841 y 44 del entonces Reglamento a la Ley de Catastro\nNacional, hoy artículo 78 del Decreto 34331/2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7) El Decreto 7841/1977, art. 93, con la expresión: “En todo lo demás, regirán para esta zona las\ndisposiciones de la Ley y el reglamento, sin perjuicio de las normas especiales que se puedan\ndictar”, le da pervivencia parcial a la Ley 6043 y su Reglamento dentro del Proyecto Turístico\nPapagayo, en cuanto se compaginen con sus normas: demanialidad de los  terrenos atribuida, en\ngeneral, a la zona marítimo terrestre; concepto y destino de la zona pública, etc.  En armonía, la\nLey 6758, art. 18, con las excepciones que hace, deja insubsistentes las normas incompatibles.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8) La Ley 7744/1997, reformada por la 8969/2011, de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos\nTurísticos, aplicable al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (ver arts. 1° y 25), “garantiza el\nderecho de toda persona a usar la zona pública y disfrutar de ella en toda su extensión, sin\nperjuicio de las restricciones que la CIMAT establezca por razones topográficas, de seguridad o\nsalud de las personas” (art. 2°). Para los aspectos no regulados, con observancia de sus principios,\nremite a la aplicación subsidiaria de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento\n(artículo 26), entre otras Leyes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9) El Reglamento a la Ley 7744, Decreto 38171/2013, se refiere a la zona pública en los arts. 3° y\n9°, y al Proyecto Polo Turístico Papagayo en los arts. 5°,28, 29, 37 a 40, 43, 44, 47, 48, 49, 52,\n53, 57, 60 y 77).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 10) Decreto 22489-MP-J-TUR/1992. Crea Registro Concesiones del Proyecto Turístico Golfo Papagayo y\nordena al Registro, a efecto de inscribir cualquier acto registrable, aplicar la Ley de Desarrollo y\nEjecución del Proyecto Turístico Golfo Papagayo (art. 18, etc.), la Ley sobre  la Zona Marítimo\nTerrestre (arts. 10, 11, 20, 74 etc) y su Reglamento (art. 93 etc), entre otras normas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 11) La Ley 8731/2009, de Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, artículo 2°,\nautorizó al Instituto Costarricense de Turismo a trasladar al MINAE, por medio del SINAC, Área de\nConservación Tempisque, “la sección de terreno de la zona marítimo-terrestre”, comprensiva de la\nzona pública de ese Refugio, para su administración, protección, manejo y desarrollo.\n\n\n\n 12) El Decreto 32967/2006, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del\nImpacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III, establece que el “libre uso de playas y acceso a vistas\npanorámicas” es principio orientador y de restricción ambiental para Planes Maestros de desarrollo\nturístico en la zona costera. (Arts. 2°, 5.15.2 y 5.15.5; Anexo 6, pto. XI; Anexo I, pto 3.2).\n\n\n\n 13) La Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, 6990/1985, “no afecta los alcances de la ley\n6043 del 2 de marzo de 1977, en lo concerniente a la zona pública” (art. 16).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- ARTÍCULO 21 DE LA LEY 6043: USO EXCEPCIONAL DE LA ZONA PÚBLICA\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Las concesiones sobre tramos de la zona pública, en principio, están prohibidas, con\nlas salvedades de ley, que obedecen a determinadas razones objetivas.\n\n\n\n\n        \n\n\n\n             En el dictamen C-026-2001, reiterado en el C-077-2001 y en la Opinión Jurídica O\nJ-253-2003, se abordó el tema del artículo 21 de la Ley 6043 en áreas administradas por la\nMunicipalidad, aplicable al caso en lo conducente. Se hace énfasis en algunos aspectos relevantes\nahí expresados:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"La excepción que introduce ese numeral rige para los sectores cuyas condiciones naturales impiden\nel uso común de la zona pública, su destino prioritario; aspecto que debe quedar suficientemente\nfundado, incluso con criterios técnicos y está sujeto a la prudente apreciación de la Municipalidad\ndel lugar y del ICT sobre la conveniencia del desarrollo propuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n           Las autorizaciones razonadas de ambas instituciones, en sentido unívoco, no eximen al\nsolicitante de tramitar la concesión, medio normal de uso y aprovechamiento privativo de\ndependencias de la zona marítimo terrestre, la cual se requiere para realizar obras o construcciones\ncon adherencia permanente al suelo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n           El uso privativo extraordinario que faculta el citado artículo 21, ha de ser racional,\nsostenible y proteger el medio ambiente litoral. Las actividades a ejecutarse en zonas de aptitud\nturística requieren evaluación de impacto ambiental. Además, no debe crear situaciones que deriven\nen una privatización de hecho de las áreas, ni ocasionar perjuicios a los concesionarios o\npropietarios privados de terrenos colindantes, a quienes se ha de notificar en los términos del\nartículo 13 del Reglamento a la Ley 6043.\n\n\n\n\n \n\n\n\n          El establecimiento de una zona adecuada de libre tránsito, para uso y disfrute público de\nlas playas, esteros y riscos, si los hubiere, y de garantizar la seguridad de los peatones,\nconstituyen obligaciones ineludibles y colaterales a la autorización y concesión expresas”. (...)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Antecedentes legislativos\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n De la revisión de antecedentes legislativos se observa que la norma sobre la que versa la consulta\ntuvo origen en la propuesta hecha por el Instituto Costarricense de Turismo con motivo del proyecto\nque sirvió de base inicial al debate parlamentario de lo que sería Ley 6043, expediente legislativo\n7371 (Alcance N° 196 a La Gaceta N° 196 del 16 de octubre de 1975).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si median razones de orden topográfico o geográfico que impedían el uso público de la zona\ninalienable de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria, recomendó el lCT la posibilidad de\nautorizar un uso especial, salvaguardando el acceso público y la seguridad de los peatones. \nArgumentó que cuando ello ocurría era más razonable obligar a la iniciativa privada a acondicionar\náreas para destinarlas al servicio del público, que mantener inerte el sitio, malogrando la singular\nbelleza que algunos ofrecen o propiciar su explotación clandestina (fs. 4 y 5).  El razonamiento\ndebe complementarse con la relevancia ecológica de  los bienes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el seno de la Asamblea Legislativa la propuesta tuvo objeciones varias que se manifestaron a\nfavor de preservar la zona pública sólo para uso y disfrute de todas las generaciones de\ncostarricenses, o de someter a estrictos controles el uso especial, como eran por ejemplo la\nautorización con voto razonado de no menos de dos tercios del total de los miembros del Concejo\nMunicipal y de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo; moción que en definitiva\nse  desechó (fs. 482, 483 y 818). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Como objeciones se apuntaron que la excepción desvirtuaba el carácter absoluto del uso público a\nque debía estar dedicada la zona pública, y que la discrecionalidad administrativa podía conducir a\nabusos, excesos o irregularidades en el aprovechamiento de esa zona, por la presión a que está\nsujeta con miras a realizar desarrollos.  Se adujo también que las edificaciones en riscos serían de\nalto valor e inaccesibles para la mayoría de la población y evidenciarían diferencias sociales\ninconvenientes, etc. (fs. 173, 177, 178, 291 689).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otros diputados se pronunciaron  por permitir la  explotación de riscos o acantilados y peñascos,\ncon autorización de la Municipalidad y del ICT (fs. 215, 216, 245, 246, 292, 485), de frenar los\nabusos que pudieran cometerse con la zona pública y, en fin, de hacer que las excepciones fueran\nrealmente eso;  no un portillo que diera al traste con “la garantía de que los costarricenses de las\npróximas generaciones pudieran disfrutar de los beneficios de estos recursos que pertenecen\nindudablemente al pueblo” (fs. 171 y 172).  \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEnunciado y desarrollo reglamentario:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Son estos, en síntesis, los antecedentes que informan el artículo 21 de la Ley 6043, cuyo texto\naprobado dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Se exceptúan de lo anterior aquellas secciones que por su configuración geográfica, su topografía\no sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse para uso público, en cuyo caso se autorizará su\ndesarrollo por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo, siempre que no\nse enajenen y se establezca una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de\nlas playas, riscos y esteros y se garantice la seguridad de los peatones\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n La excepción que hace lo es del destino a uso común de la zona inalienable de cincuenta metros que\nfija el artículo 20 ibídem, con prohibición de constituir derechos particulares sobre ella u\nocuparla de manera privativa, y la obligación de las instituciones competentes de vigilar el\ncumplimiento de esa afectación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El mencionado artículo 21 se relaciona con los numerales 12 y 13 del Reglamento para el desarrollo\ny ejecución de la Ley 6043. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAlusión a playas, riscos y esteros\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del concepto de playa, régimen y posibles materiales o depósitos marinos que la componen nos\nocupamos en el dictamen C-002-99.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Risco, según la definición usual es un peñasco alto y escarpado, de difícil acceso y peligroso para\nandar por él. Es apócope de \"riesgo\", proveniente del castellano antiguo y subraya la contingencia\nde accidentes que puede producir el tránsito o desplazamiento sobre él.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se intercambia a veces con el de acantilado (ver expediente legislativo 7371, de la Ley 6043,\nfs.245, 246, 292 494, 495 y 689). Así, durante el debate del proyecto de Ley se expresó: \"Otro\naspecto lamentable es la construcción de los acantilados, se permite la construcción del acantilado\ny no dejan ninguna zona de acceso; o sea que el acantilado puede caer al borde del mar, en línea\nperpendicular y no contempla el proyecto absolutamente nada de lo que pudiera ser el acceso libre a\nesa zona\" (sic, f. 292).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El acantilado configura una ribera rocosa. Se define como \"escarpe de roca, en una costa en la que\nla denudación marina es activa\" o la costa cortada verticalmente, con mucha pendiente (más de 45° y\nde altura variable, producida por la acción mecánica del mar. Los cantiles o escarpas son propios de\nla formación de la costa acantilada (cfr.: F. J. MONKOUSE Oikos- Tau S. A. Edics. S. A. Barcelona.\n1978, pg. 10. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia pg. 126\nDiccionario Enciclopédico Salvat Universal. Salvat Editores S. A. Barcelona. 1981, p. 64-65.\nDiccionario de la Real Academia y Diccionario enciclopédico Quillet. Edict. Aguilera. Aristídes\nQuillet S. A. Buenos Aires. 1967, p. 31. Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española.\nVigésima primera edición. Madrid. 1982., pg. 13) (…) Entre la importancia ecológica de los\nacantilados se destaca el constituir sitios de anidación, descanso, alimentación en aguas cercanas,\nprotección contra posibles depradadores, etc. (Edwin Simons Robinson, Geología física básica. Edit.\nLimusa, Madrid. 1990, p. 591. Diccionario Enciclopédico Salvat cit. pg. 64-65). (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto a los esteros, que constituyen zona pública (arts. 11 y 61 de la Ley 6043), el Reglamento\na la Ley 6043 recoge el concepto del Instituto Panamericano de Geografía e Historia, como \"terreno\ninmediato a la orilla de una ría por la cual se extienden las aguas de las mareas\", siendo ría la\n\"parte próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas\" (art. 2 incs. e y f de su\nReglamento. Diccionario de Geografía. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Organismo\nespecializado de la O.E.A. Guatemala. 1965, pgs. 17 y 159). No empece, en la Opinión Jurídica O.\nJ.-122-2000 hicimos ver la duplicidad existente de significados de estero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con arreglo a la Ley de Aguas (artículos 1 y 3, inciso 2), son de dominio público las porciones\nterritoriales de esteros cubiertas por árboles de mangle (sentencia N° 121 de las 16 hrs. del 14 de\nnoviembre de 1979 la antigua Sala de Casación, hoy Sala Primera de la Corte).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conservan la condición demanial aún las áreas desprovistas de manglares (Decreto 23247-MIRENEM de\n20 de abril de 1994, art. 7°), hoy integrantes de la categoría de humedales, cualquiera sea su\nextensión (arts. 9 de la Ley 6043 y 4° de su Reglamento). (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLA EXCEPCIÓN DE USO PRIVATIVO POR IMPEDIMENTO DEL USO COMUN DE LA ZONA PÚBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un requisito indispensable para permitir el uso privativo de la zona pública (artículo 21; Ley\n6043) es que el sector no pueda aprovecharse para uso público. Enmarca la actuación administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se trata de espacios que no son aptos para ese uso por su configuración geográfica, topografía u\notras. Las condiciones originarias de la superficie, como pendientes muy abruptas o escabrosos y\npromontorios rocallosos, por ejemplo, pueden hacer inadecuadas ciertas áreas para la utilización\npública. En el trámite parlamentario del proyecto, a propósito del relieve costero, se habló de\n\"riscos\", \"acantilados\", \"terrenos rocosos\" (fs. 245, 246, 292, 451, 485).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Son las características naturales impeditivas del uso público las que sirven de pauta de\ninterpretación. La palabra \"topografía\" se relaciona aquí con el conjunto de particularidades o\naccidentes naturales y el relieve que presenta un terreno; no con el reporte a escala sobre un plano\nde sus mediciones. La \"configuración geográfica\" está asociada a la forma del suelo, los rasgos\nfísicos de la superficie, o aspectos geomorfológicos; es decir, se vincula a la geografía física o\nfisiografía, y no de otro tipo (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n El presupuesto de hecho que faculta a excluir del uso común determinado sector de la zona pública,\nde modo temporal, debe quedar suficientemente fundamentado, incluso con criterios técnicos (grado de\npendiente, conformación geográfica, particularidades del terreno, valoración de posibles\nafectaciones del proyecto planeado, etc.).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAUTORIZACIONES HABILITANTES\n\n\n\n\n \n\n\n\n La existencia de las características anotadas en el aparte anterior no exceptúan de pleno derecho\nel uso público de las áreas en cuestión, sino que admite la posibilidad de un uso especial,\nsupeditado a la prudente apreciación de dos instituciones. (Se observa una polémica discrepancia,\ncon las autorizaciones requeridas por los artículos 18 y 22 ibd.)\n\n\n\n\n \n\n\n\n La valoración de la conveniencia en desarrollar esas zonas se encarga a la Municipalidad y el ICT,\nen ejercicio de una potestad discrecional. La participación de ambas instituciones refleja un claro\nafán del legislador de que la decisión se adopte en forma mesurada, salvaguardando el interés\ncolectivo, con mecanismos de coordinación que hagan razonable el ejercicio de las competencias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Junto a la prohibición absoluta de ocupar de manera excluyente otros sectores de la zona pública,\nen el supuesto calificado del artículo 21 de la Ley 6043 la prohibición adquiere carácter relativo,\npues es posible removerla mediante las preceptivas autorizaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta prohibición legal con reserva de previas autorizaciones administrativas conforma una típica\ntécnica de control y vigilancia en poder de la Administración, que le impone el deber de comprobar\nlos presupuestos en que reposa, a hacer un examen cuidadoso de los actos a ejecutar, las posibles\nperturbaciones que producirán el uso o aprovechamiento programados, etc.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La prohibición opera con toda su rigurosidad mientras no se hayan obtenido las autorizaciones y\nconcesión que se dirá, con las sanciones que su infracción acarrea (arts. 12, 13 y 61 sigts.; Ley\n6043).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La negativa o denegatoria mantiene la prohibición. El otorgamiento de las autorizaciones deja sin\nefecto la prohibición para el caso concreto y legitima al autorizatario a poner en marcha el trámite\nde concesión, pues si bien son necesarias a los fines de la norma, por sí no bastarían para proceder\nal uso y aprovechamientos directos de la zona pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nREQUISITO DE LA CONCESIÓN PARA APROVECHAR LA ZONA PÚBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las autorizaciones antedichas no suplen la concesión, ni eximen de obtenerla. La concesión es el\nmedio normal de uso y aprovechamiento privativos de dependencias de la zona marítimo terrestre. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los artículos 39 y 40 ibid admiten -por excepción- el otorgamiento de concesiones en área distinta\nde la restringida, sea, en la zona pública; supuestos de los artículos 18, 21 y 22.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En punto a las excepciones del artículo 18 ibid, la Procuraduría, en dictamen C-254-95, con vista\nde los antecedentes legislativos estableció que a pesar de que la norma adopta el término\n\"autorización\", cuando las obras consisten en construcciones permanentes ha de recurrirse a la\nconcesión, y no la simple autorización, reservada para instalaciones removibles, transitorias y\nprecarias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También la Sala Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el uso poco riguroso que\nsuele hacer el legislador de la palabra \"autorización\", entre otros, en el voto 1998-94, de las 14\nhoras 57 minutos del 27 de abril de 1994. (…). \"La referida autorización podrá consistir en una\nconcesión o un permiso\" o ambas, agregamos. Es con este alcance amplio que utiliza, por ejemplo, el\nartículo 12 ibídem el término \"autorización\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pese a que en la Comisión Parlamentaria dictaminadora del Proyecto de la Ley 6043 privó la idea de\nque pudiera otorgarse \"concesión de uso\", con fines de desarrollos turísticos principalmente, sobre\nsegmentos de la zona pública, en las situaciones excepcionales del actual artículo 21 (expediente N°\n7371; intervenciones a folios 216, 217 y 289, a manera de ejemplos), la técnica legislativa a que se\nrecurrió es defectuosa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La exigencia de concesión sí la recalca el artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043, en ejecución\nde esa norma: \"Las concesiones en la zona pública a que se refiere el artículo 21 de la Ley no\npodrán otorgarse cuando éstas ocasionen perjuicios en contra de los concesionarios o propietarios de\nlos terrenos colindantes, a cuyo efecto la municipalidad deberá notificar de previo a cualquier\nacuerdo de concesión\". (Se adhiere el subrayado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En suma, para el uso privativo de la zona pública en el caso del artículo 21 de la Ley 6043, es\npreciso que, de previo, la Municipalidad del lugar y el Instituto Costarricense de Turismo autoricen\nsu desarrollo, en forma razonada y, con posterioridad, el interesado trámite la respectiva\nconcesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si el requisito de concesión es imprescindible para realizar desarrollos en la zona restringida,\ncon mayor razón lo será para ejecutarlos en la zona pública, que tiene una ubicación privilegiada\npor su cercanía al mar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una interpretación distinta, que dispense de la concesión los usos especiales de la zona pública,\nno sería razonable y reñiría abiertamente con el principio de igualdad, al introducir una\ninjustificada disparidad de trato respecto de los concesionarios de la zona restringida. Lo correcto\nes que aquellos tengan más controles (autorizaciones y concesión); no menos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Proporcional a esa localización de privilegio ha de ser el canon a pagar y las garantías de\nejecución del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPROHIBICIÓN DE ENAJENAR (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n OBLIGACIÓN DE ESTABLECER UNA ZONA DE LIBRE TRÁNSITO, PARA EL USO Y DISFRUTE DE LAS ÁREAS PÚBLICAS,\nY DE RESGUARDAR LA SEGURIDAD DE LOS PEATONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n La obligación de establecer una zona de libre tránsito y garantizar la seguridad de los peatones es\nineludible en las excepcionales autorizaciones y concesión de tramos de la zona pública. Son dos\naspectos colaterales e indisolublemente unidos. Las instituciones responsables de extender la\nautorización deben velar por el cumplimiento de este requisito. (Decreto 7841-P, art. 12. SALA\nCONSTITUCIONAL, votos 2004-8502 y 2004-4950).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se pretende que la concesión no privatice de hecho la ribera del mar contigua al inmueble,\ndejándola incomunicada e inaccesible para el resto de la colectividad, sino que ésta pueda\nbeneficiarse con la habilitación del área.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El uso común es el fin primigenio de la zona pública, que el legislador busca proteger aún en el\nextraordinario supuesto de concesión, a través de éste espacio para el libre y seguro tránsito.  (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPROHIBICIÓN DE DAÑAR A LOS COLINDANTES (…)                \n\n\n\n\n \n\n\n\n LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE COMO LÍMITE A LA DISCRECIONALIDAD EN EL OTORGAMIENTO DE LA AUTORIZACIÓN\nY CONCESIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n A la prohibición de dañar los colindantes se añade el deber de proteger el demanio costero como\nbien mediombiental. Recae sobre las instituciones estatales, todos los habitantes del país y, desde\nluego, los autorizatarios y concesionarios. Art. 1° de la Ley 6043. (Vid. otros preceptos afines:\n17, 22, pfo. 2°, 34, 35, 57 inc.a, y 77, ibid.; 1°, 3, pfo.3° y 10 del Reglamento).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se sustenta en el principio constitucional tutelar del derecho a un ambiente adecuado (art. 50), a\ntenor del cual las relaciones del hombre con el medio, marino costero en este caso, deben ser\nsostenibles. Tiene carácter vinculante para los poderes públicos dentro de sus respectivas\ncompetencias y limita la discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento de títulos para\nutilizar el dominio público marítimo terrestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al decir de la Sala Constitucional, en sentencia 05906-99, no es permitido a las autoridades\npúblicas hacer concesiones o conceder prórrogas afectando el medio ambiente, aun cuando ello se haga\ncon el fin de traer beneficios económicos a una zona geográfica. Ni pueden las corporaciones\nmunicipales desatender el bienestar cantonal en el área del medio ambiente, lo que repercutiría en\nla calidad de vida de las personas. \"Tampoco es atendible el criterio de contraponer, dándole mayor\nvalor, cuestiones puramente económicas como es el ingreso per cápita de los habitantes al derecho de\néstos a gozar de un ambiente sano: carece de sentido dirigir la actividad estatal hacia la obtención\nde altos niveles de empleo sacrificando con ello la pureza del ambiente, pues sin lo segundo lo\nprimero carece de valor (sic).\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Omitir el ejercicio de funciones de vigilancia en materia de protección ambiental, encomendadas por\nla Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles responsabilidad\n(Sala Constitucional, resolución N° 5527-94, considerando VI).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El criterio de sostenibilidad y uso racional armoniza la conservación de los recursos con el\ndesarrollo, integra los costos ambientales en el análisis del beneficio económico, preserva los\necosistemas, belleza escénica o elementos paisajísticos, etc.  El desarrollo sostenible rechaza la\npráctica de obtener la máxima rentabilidad a corto plazo, a expensas de desmejorar la calidad de los\nelementos naturales, comprometiendo su capacidad para satisfacer las necesidades futuras. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n La ejecución de proyectos contiguo al mar aumentan la posibilidad de afectación de la fragilidad de\nlos ecosistemas litorales y de ahí la relevancia de las medidas contra su degradación física.  El\nReglamento sobre Procedimientos de la Setena, Decreto 25705-MINAE, artículo 22, inciso b), somete a\nla evaluación de impacto ambiental las actividades que se ejecuten en la zona restringida de la zona\nmarítimo terrestre, de aptitud turística; norma que es de aplicación extensiva a los proyectos en\nzona pública. La interpretación diversa iría contra los principios de igualdad y el del artículo 50\nconstitucional”. (Ver Decreto 31849 actual, arts. 3°, 19 y 34; Anexo N° 3, Listado N° 3).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“DENEGATORIA ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE GARANTIZAR EL ACCESO PÚBLICO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se apuntó, a partir del impedimento para uso común que presentan ciertos sectores de la zona\npública, por sus condiciones naturales, la Ley 6043, artículo 21, admite la posibilidad de autorizar\nun uso privativo, con doble propósito: permitir el aprovechamiento temporáneo del interesado en\ndesarrollarlas, siempre y cuando no derive en daño ostensible para los recursos involucrados, el\nmedio ambiente y terrenos colindantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y opera sobre la premisa o condicionamiento legal de que se \"establezca una zona de libre tránsito\nque facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos y esteros y se garantice la seguridad\nde los peatones\". Líneas arriba se anotó el ahínco puesto por el legislador en este aspecto, que\ndebe ser observado con estricta meticulosidad por las autoridades administrativas autorizantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El fin último que lo inspira es asegurar a la ciudadanía una franja adecuada para el paso libre y\nexpedito a dichos espacios públicos; nunca crear privilegios discriminatorios para privatizarlos de\nhecho. En ese marco, sólo tiene encaje la iniciativa particular que contribuya a la habilitación de\nla zona en tanto sea a la vez medio para lograr el objetivo de uso común.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En otras palabras, los usos y aprovechamientos especiales que pueden autorizarse son los\ncompatibles con el acceso común a la zona pública.  Cuando éste se imposibilite o lo desconozca el\ninteresado, la armonización no se logra ni cabe aplicar el numeral de mérito, y la solicitud debe\ndenegarse”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.             APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 21 AL PROYECTO  TURÍSTICO GOLFO DE PAPAGAYO\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Al regular el artículo 21 de la Ley 6043 los espacios litorales, de ordinario bajo administración\nmunicipal, surge la interrogante acerca de si es posible aplicarlo al Proyecto Turístico Papagayo. \nLa respuesta es afirmativa, por cuanto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1) Los numerales 20 y 21 de la Ley 6043 se aplican a las áreas costeras bajo la vigencia, primaria\no supletoria, de la misma.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2) Por el Decreto Ejecutivo 7841-P, artículo 93, perviven dentro del Proyecto Turístico Papagayo,\nde forma  residual (“en todo lo demás”) las disposiciones de la Ley 6043 –entre éstas, los arts. 20\ny 21- y su Reglamento, en tanto se concilien con las normas dictadas para aquel.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3) Los artículos 20 y 21 de la Ley 6043 se complementan y deben interpretarse en forma sistemática,\ncomo partes interconexas de un orden jurídico integral. (Ver además arts. 39 y 40 ibid).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del uso común de la zona pública están exceptuadas las “secciones que por su configuración\ngeográfica, su topografía o sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse” para ello y se\nautorice su desarrollo. Caso en el cual la prohibición del uso privativo de la zona pública no es\nabsoluta, sino que deviene en relativa, susceptible de remoción, como una de las excepciones legales\nque se apega al contenido normativo del artículo 20 ibid.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4) La Ley 6758/1982, Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de\nPapagayo, artículo 18, le da vigencia expresa dentro de éste al 20 de la Ley 6043, que\nimplícitamente incorpora lo dispuesto en el 21, como una de sus excepciones. En consonancia con la\nprimera, no puede variarse el destino de uso común de la zona pública, dentro de la relatividad del\n“concepto” que sienta el mencionado artículo 20: uso común con las excepciones legales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5) Si el legislador, al aprobar la Ley 6758, art. 18, hubiera querido establecer para el Proyecto\nTurístico Papagayo un régimen de prohibición absoluta, inamovible, de uso común de la zona pública,\ndiferente al de la Ley 6043, lo hubiera dicho, y no por remisión a su artículo 20.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6) Al igual que en la zona marítimo terrestre donde rige con primacía la Ley 6043, dentro del\nProyecto Turístico Papagayo pueden haber segmentos territoriales que presenten las características\ncontempladas en su artículo 21.  Por paridad de motivos, ha de admitirse la posibilidad de aplicarlo\na  ese sector costero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.                 LA NECESARIA AUTORIZACION MUNICIPAL PARA APLICAR EL ARTÍCULO 21, LEY 6043\n\n\n\n \n\n\n\n La autorización municipal para aplicar el artículo 21 de la  Ley 6043 en el Proyecto Turístico\nPapagayo es necesaria porque:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1) Es voluntad del legislador que en la aplicación de ese numeral haya un doble control por los\nentes administrativos a los que confió valorar la existencia de las especiales condiciones exigidas\npara autorizar el excepcional desarrollo de la zona pública y su conveniencia al interés público, en\narmonía con el principio de objetividad de la actuación administrativa e interdicción de la\narbitrariedad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se trata de una autorización que remueve un impedimento legal y actúa como requisito de validez,\nprevio al inicio del trámite de concesión en zona pública; no de una aprobación o control posterior\nal perfeccionamiento del acto, que lo da por bueno y le otorga eficacia. En la especie, los dos\nactos autorizatorios coincidentes han de ser expresos y estar debidamente fundamentados, sin que\npuedan obtenerse en virtud de silencio positivo, inoperante en bienes medioambientales de dominio\npúblico, según repetida jurisprudencia. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2233/1993, 1895/2000 y\n14479/2006.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II voto306/2005, entre otros)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las decisiones que se tomen con fundamento en  potestades discrecionales “deben ser\nmotivadas, de forma que no contravengan princios elementales del Derecho como la razonabilidad y\nproporcionalidad, y lo relativo a las reglas de la ciencia o de técnica, justicia, lógica y\nconveniencia”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2012018665). (Sobre la motivación del acto\nadministrativo, cfr., de la misma Sala, esa sentencia y la 2013-0013939, entre muchas).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2) Cercenar o reducir el enunciado del artículo 21, Ley 6043, equivaldría a una derogación parcial\nde la norma, lo que compete exclusivamente a la Asamblea Legislativa. (Constitución, artículo 121,\ninciso 1°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3) Acorde con el principio de legalidad, la Administración sólo puede actuar en la medida y forma\nque se encuentre apoderada para hacerlo o le habilite el ordenamiento, como requisito de validez.\n(SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 440/1998, 00233/2002, 7015 y 7776, ambas del 2007. SALA PRIMERA DE\nLA CORTE, sentencia 40/1995, entre muchas).  De donde se sigue que para levantar la prohibición del\nuso privativo de la zona pública, en los términos del artículo 21, Ley 6043, se requieren las dos\nautorizaciones administrativas concordantes (de la Junta Directiva del ICT y Concejo Municipal,\nórganos de gobierno).  La del ICT sólo sería incompleta y lo contraviene.\n\n\n\n 4) Como se expresó supra, a tono con el artículo 93 del Decreto 7841, dentro del Proyecto Turístico\nPapagayo subsisten, de manera supletoria, las disposiciones de la Ley 6043, conforme se promulgaron,\nen cuanto no contraríen las normas especiales dictadas.\n\n\n\n 5) La previa ponderación municipal del cumplimiento de las excepcionales condiciones del artículo\n21, Ley 6043, y la autorización del desarrollo de la zona pública en el lugar, es  precedente lógico\na resolver sobre la posterior procedencia de aprobación de los permisos constructivos, luego de\nobtenida la concesión.\n\n\n\n                    Aprobar planos contra las disposiciones de la Ley 6043, en lo pertinente, (ej.:\narts. 20 y 21) o leyes conexas, podría acarrear responsabilidad al funcionario o empleado\nautorizante (doctrina art. 63).\n\n\n\n               6) El dominio marítimo terrestre es un bien medioambiental y los desarrollos en la\nzona pública tienen una incidencia muy significativa en el ambiente, que la Municipalidad también\ndebe proteger, según sus competencias.  (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1903/2011, 14256/2013,\n15352/2013, 546/2014, 606/2014 y 2721/2014, entre varias). “…a los gobiernos locales les alcanza la\nobligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción\nterritorial”. (De la misma Sala, sentencias 6477/2009; 452, 1903, 2098, 2926, 3114 y 4515, las seis\ndel 2011; 14256/2013, 606/2014 y 2721/2014).\n\n\n\n                    El dictamen C-026-2001 y pronunciamientos que lo reiteran, se emitieron, como\nahí se dice, “en principio” para áreas de la zona marítimo terrestre administradas por las\nMunicipalidades costeras, “de aplicación ordinaria de la Ley 6043”. Lo que no significa, de acuerdo\ncon este punto y el IV supra, que el expresado numeral sea inaplicable en el Proyecto Turístico\nPapagayo, ni se hace depender de la administración  y planificación del área la autorización del\nMunicipio, el que a la vez tiene otras competencias generales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.              CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Recapitulando, en la zona pública del Proyecto Turístico Papagayo es aplicable el\nartículo 21 de la Ley 6043, para lo cual se requiere la autorización de la Municipalidad del lugar,\ncoincidente con la del Instituto Costarricense de Turismo, previo al inicio del trámite de\nconcesión, en los términos que han quedado expuestos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJosé J. Barahona Vargas                                   Yamileth Monestel Vargas\n\n\n\n\nProcurador Asesor                                            Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n               \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                    \n\n\n\n\nc.c.: Señor Wilhelm von Breymann\n\n\n\n\n             Presidente\n\n\n\n\n             Junta Directiva ICT\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConsejo Muncipal de Liberia\n\n\n\n\nConsejo Municipal de Carrillo, Filadelfia", "body_en_text": "Opinion : 365 of 10/31/2014\n\nOctober 31, 2014\n\nC-365-2014\n\nLic. Juan Carlos Borbón Marks\nGeneral Manager\nInstituto Costarricense de Turismo\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your Official Letter G-0870-2014, in which, following instructions from the Board of Directors of the Polo Turístico Golfo de Papagayo, regular session No. 07-2014, you inquire whether the Municipalities of Liberia and Carrillo have jurisdiction to authorize developments within the public zone (zona pública) of the Polo Turístico Golfo Papagayo in accordance with Article 21 of Ley 6043.\n\nFor the Legal Advisory Office of that Institute, Official Letter AL-0482-2014, the specific planning regulations (ordenamiento) for the Polo Turístico Golfo de Papagayo do not contain a rule enabling the use of the public zone (zona pública). Applying the principle of integration, it is legally possible to grant concessions in that sector by way of Article 21 of Ley 6043. \"Since municipal approval is a requirement for effectiveness, the effects of the administrative act are suspended until such approval is favorably verified; conversely, as long as municipal authorization does not exist, concessions granted in the public zone (zona pública) could be considered ineffective.\" (Ley General de la Administración Pública, art. 145). Developments in the public zone (zona pública) that the Administration permits without the legal authorizations generate the criminal liability typified in Ley 6043, art. 63.\n\nGiven their interest in the decision of the matter, the Municipalities of Liberia and Carrillo were granted a hearing.\nOn October 14, 2014, the response from the Municipal Council of Liberia was received, an agreement adopted in article one, chapter one of Regular Session No. 39-2014, dated September 29 of the previous year, which approves the Report of the Special Commission for the Zona Marítimo Terrestre, Minutes No. 4-2014. It indicates that non-occupation of the public zone (zona pública) is preferable in any case, but, if Article 21 of Ley 6043 is applied, the authorization of the Municipality must be requested.\n\nOn October 15, 2014, the original response from the Municipal Council of Carrillo was received, approved by agreement No. 2, section 26, of Regular Session No. 30-2014. It states that the ICT is responsible for the administration and planning, through the Master Plan (Plan Maestro), and the granting of concessions in the Polo Turístico Golfo Papagayo, a geographical delimitation that includes the zona marítimo terrestre of the Pacific coast, from Punta Cabuya to the North, up to one kilometer south of Punta Ballena (Ley 6370, art. 1°; Ley 6758, art. 12). To apply Article 21 of Ley 6043 in the areas of the zona marítimo terrestre administered by the Municipality, territorial planning (ordenamiento territorial) is the responsibility of both institutions, through the regulatory plans (Planes Reguladores) prepared and approved for this purpose, a situation that does not occur in the area of the Polo Turístico Papagayo, since the Municipality exercises no control over the concessions. Hence, \"a duality of authorization in the public zone (zona pública) of the Polo Turístico Papagayo would not have the binding force that it does on lands entrusted to municipal administration.\"\n\nThe authorizations being consulted upon presuppose in the Proyecto Turístico Papagayo, the common use of the public zone (zona pública), the validity of this concept, and the application of Article 21 of Ley 6043, aspects that are analyzed below.\n\nI. SPECIAL REGIME OF THE PROYECTO DE DESARROLLO TURÍSTICO DE PAPAGAYO. RESPECT FOR CONCURRENT JURISDICTIONS\n\nThe Proyecto Turístico Papagayo constitutes a \"special case\" of the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo terrestre) (Ley 6043, art. 74). It is governed, in the first instance, by its prevailing regulations. The domain lands (terrenos demaniales) that comprise it, intended for the granting of concessions (Ley 6370, art. 10; Ley 6758, arts. 12 et seq., Decreto 25439, art. 2° subsections i, j and k, etc.), are under the ownership and direct administration of the Instituto Costarricense de Turismo, without prejudice to municipal fees (cánones), for the \"usufruct (usufructo)\", and the concurrent jurisdictions held by other state bodies or entities regarding certain matters or assets: objects of the National Archaeological Heritage (Patrimonio Nacional Arqueológico), mineral resources, Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (mangroves or wetlands, etc.), public roads, waters, constructions, commercial licenses, etc. Regarding constructions, the jurisdiction retained by the local Municipalities is subject to the regulations of the Proyecto Turístico Papagayo, including the Master Plan (Plan Maestro) and implementing regulations, as well as the concessions legally granted by the ICT. (Ley 6043, art. 74. Ley 6758, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, judgment 444/1999. Opinion C-210-2002. Legal Opinion O. J.-216-2003. Regarding commercial licenses, see SALA CONSTITUCIONAL rulings 6469/1997, 8728/2004, 9885/2004, 609/2006, 15492/2006 and 15760/2008. From SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 797/2005, among many).\n\nII. PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA): CONCEPT AND COASTAL SPACE OF COMMON USE\n\nIn its original meaning, the public zone (zona pública) of the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo terrestre), whose demarcation is the responsibility of the Instituto Geográfico Nacional, is the inalienable strip fifty meters wide along the coastlines, measured horizontally from the ordinary high-tide line or the contour marking a height of 115 centimeters in the Pacific Ocean, and 20 centimeters in the Atlantic, both above mean sea level.\n\nAlso considered public zone (zona pública) is the area contiguous to estuaries (rías), through which the coastline extends. An estuary (ría) is the part of the river near its entrance to the sea, up to where the tides reach. Estero (estero), in the terms of coastal legislation, is the land immediately adjacent to the bank of an estuary (ría), over which the tidal waters flow.\n\nLikewise, the public zone (zona pública) comprises the areas uncovered at low tide, islets, crags (peñascos), other small areas and natural formations that protrude from the sea, and that occupied by mangroves (wetlands) of the continental and insular coastlines and esteros of the national territory, whatever their extent. (Ley 6758, art. 18. Ley 6043, arts. 9°, 10 and 11. Its Regulations, article 2°, subsections ch, e, f, and h, and 4°. Ley Forestal, arts. 1° in fine, 13, 18. Ley de Conservación de Vida Silvestre, No. 7317/1992, arts. 2 and 7, subsection h. Ley Orgánica del Ambiente, art 32 subsection f. Decretos 22550/1993 and 23247/1993. Opinions C-171-93 and C-028-94).\n\nThe guarantee of common use is a priority purpose of the public zone (zona pública) and a fundamental pillar of the publicity principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo terrestre). Free access to the coast, under equal conditions, is a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of everyone to enjoy an adequate environment. As regards the public zone (zona pública), utilization is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with the nature of the assets and legal provisions.\n\nIn exercising the right to the common use of the public zone (zona pública), the general interest must always be considered, guaranteeing at all times access to it, for collective enjoyment (of the sea, beaches, crags (riscos), etc.), free transit, the practice of sports, activities for healthy physical and cultural recreation, the protection and surveillance of the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo), etc. (Decreto 7841-P, arts. 2°, subsection l, and 9°). (Opinions C-028-1994, C-045-94, C-228-98, C-026-2001, C-077-2001, C-230-2001, C-210-2003, C-264-2004, Legal Opinions O.J.-253-2003 and O.J-216-2003).\n\nFor the SALA CONSTITUCIONAL, the public domain status (demanialidad) of the public zone (zona pública) is the \"immovable core of the law regulating the zona marítimo terrestre\" and, due to its sustained and longstanding legal recognition, \"is intangible for the legislator\" (judgment 5210-97. Regarding the principle of intangibility of the Public Zone (Zona Pública), see from the Sala Constitucional judgments numbers 8596/2013 and 10158/2013).\n\nIII. VALIDITY OF THE CONCEPT OF PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA) IN THE PROYECTO PAPAGAYO\n\nVarious legal instruments expressly or implicitly provide for the validity of the public zone (zona pública) concept within the Proyecto Turístico Papagayo:\n\n1) Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, No. 6758/1982, article 18: \"(…) The concept of public zone (zona pública), referred to in article 20 of Law No. 6043 of March 2, 1977, may not be varied…\". This has as its premise the public domain (demanial) condition of the lands, which is also enshrined in the Regulations to that Law, Decreto 25439/1996: Concession: an administrative act \"over a domain asset (bien demanial) within the Proyecto Golfo de Papagayo\" (art. 2°, subsection j). Domain Asset (Bien Demanial): Each of the real estate assets that make up the development area of that Project (art. 2°, subsection i).\n\nIn reality, the concept of public zone (zona pública) is found in articles 10 and 11 of Ley 6043. Article 20 ibid establishes the nature of common use, with the prohibition, as a principle, of exclusive occupation and use by private individuals, within the statement it makes. Dispensing with the deficiency in the legislative technique employed, a harmonious interpretation of these articles must be made.\n\n2) The Regulations to Ley 6758, Decreto 25439-MP-TUR/1996, article 2°, highlights that the public zone (zona pública) of the Proyecto Turístico Papagayo is under the administration and guardianship of the ICT:\n\n\"Domain Asset (Bien Demanial): Each of the real estate assets and their attributes, declared of public utility, that make up the development area of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, affected by Laws No. 6370 and 6758 for tourism use and over whose legal destination the ICT exercises a power of administration, surveillance, and control, the tourism purpose being the criterion of affectation of such properties, which may be granted in concession to private individuals by the ICT. Also included within this concept is the area of the public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre and the adjacent area permanently covered by the sea destined for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docks (marinas y atracaderos turísticos), located within the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, in accordance with the provisions of Ley No. 7744 Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas, of December 19, 1997, and its Regulations.\"\n\n3) The Regulations to the General Master Plan (Plan Maestro General) of the Polo Turístico Golfo Papagayo, with the amendment approved by the ICT Board of Directors in session 3765/2011 (La Gaceta 84 of 5/2/2012), emphasizes, among its guiding principles, respect for protected wilderness areas and free access to the beaches, among others:\n\nArticle 3.2 f: (….) \"It is the obligation of the ICT and the concessionaires to guarantee free access to the public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre, which must be dedicated to public use and the free transit of tourists. Only in cases of exception expressly provided for by law is it authorized for spaces of the public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre to be concessioned.\"\n\nArticle 3.4 ibid: Guiding principles on tourism space.\n\"a) Free use of beaches and access to panoramic views: In accordance with the current legal framework (Ordenamiento jurídico), the fifty-meter-wide public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre on the beaches must be dedicated to public use and the free transit of tourists. It is primarily the responsibility of the Executive Office (Oficina Ejecutora) to issue regulations and enforce existing ones that guarantee respect for this legal regulation. Only in cases of exception expressly provided for by law is it authorized for spaces of the public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre to be concessioned.\"\n\n\"b) Respect for protected areas: (…)\"\n\n4) The Technical Regulations of the Master Plan (Plan Maestro) of the Polo Turístico Golfo de Papagayo for access roads within the concessions (La Gaceta No. 53 of 03/16/2005) provides for the duty to \"guarantee access to the public zone (zona pública) of the Zona Marítimo Terrestre\" in recitals (considerandos) 5 and 8 and in articles 1°, 3°, and 6°.\n\n5) Decreto 30175/2002, Roadway Regulations (Reglamento de Vialidad) for the Proyecto Turístico Península Papagayo, guarantees \"under conditions of equality and safety, indiscriminate access and enjoyment by the public to the public zone (zona pública) of the Zona Marítimo Terrestre\" (article 1°).\n\n6) Since the demarcation of the public zone (zona pública) is a prior and indispensable act for its protection and to identify the concessionable area (Opinions C-171-93, C-028-94 and C-210-2002), Decreto 23066-MP-J-TUR repealed Decreto 22665-M-J-TUR/1993, which authorized the Catastro Nacional \"to register the surveying plans of the restricted zone (zona restringida)\" of the Proyecto Turístico Golfo Papagayo without the demarcation (amojonamiento) of the public zone (zona pública) and approval (visado) of the IGN, in order to register the concessions granted by the ICT. (Arts. 62 and 63 of Decreto 7841 and 44 of the then Regulations to the Ley de Catastro Nacional, today article 78 of Decreto 34331/2008).\n\n7) Decreto 7841/1977, art. 93, with the expression: \"In all other respects, the provisions of the Law and the regulations shall govern for this zone, without prejudice to the special rules that may be issued,\" gives partial survival to Ley 6043 and its Regulations within the Proyecto Turístico Papagayo, insofar as they are compatible with its rules: the public domain status (demanialidad) of the lands attributed, in general, to the zona marítimo terrestre; the concept and purpose of the public zone (zona pública), etc. In harmony, Ley 6758, art. 18, with the exceptions it makes, renders incompatible rules inoperative.\n\n8) Ley 7744/1997, amended by Ley 8969/2011, on Concession and Operation of Tourist Marinas and Docks (Marinas y Atracaderos Turísticos), applicable to the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (see arts. 1° and 25), \"guarantees the right of every person to use the public zone (zona pública) and enjoy it in its entirety, without prejudice to the restrictions that the CIMAT establishes for topographical, safety, or health reasons of the people\" (art. 2°). For unregulated aspects, observing its principles, it refers to the subsidiary application of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and its Regulations (article 26), among other Laws.\n\n9) The Regulations to Ley 7744, Decreto 38171/2013, refer to the public zone (zona pública) in arts. 3° and 9°, and to the Proyecto Polo Turístico Papagayo in arts. 5°, 28, 29, 37 to 40, 43, 44, 47, 48, 49, 52, 53, 57, 60 and 77).\n\n10) Decreto 22489-MP-J-TUR/1992. Creates the Concessions Registry (Registro Concesiones) of the Proyecto Turístico Golfo Papagayo and orders the Registry, for the purpose of registering any registrable act, to apply the Ley de Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo Papagayo (art. 18, etc.), the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (arts. 10, 11, 20, 74 etc.) and its Regulations (art. 93 etc.), among other norms.\n\n11) Ley 8731/2009, creating the Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, article 2°, authorized the Instituto Costarricense de Turismo to transfer to MINAE, through SINAC, Área de Conservación Tempisque, \"the section of land of the zona marítimo-terrestre,\" comprising the public zone (zona pública) of that Refuge, for its administration, protection, management, and development.\n\n12) Decreto 32967/2006, Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)-Part III, establishes that \"free use of beaches and access to panoramic views\" is a guiding principle and environmental restriction for Master Plans (Planes Maestros) for tourism development in the coastal zone. (Arts. 2°, 5.15.2 and 5.15.5; Anexo 6, point XI; Anexo I, point 3.2).\n\n13) Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, 6990/1985, \"does not affect the scope of Law 6043 of March 2, 1977, regarding the public zone (zona pública)\" (art. 16).\n\nIV.- ARTICLE 21 OF LEY 6043: EXCEPTIONAL USE OF THE PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA)\n\nConcessions on sections of the public zone (zona pública), in principle, are prohibited, with the exceptions provided by law, which are due to certain objective reasons.\n\nIn Opinion C-026-2001, reiterated in C-077-2001 and in Legal Opinion O J-253-2003, the issue of Article 21 of Ley 6043 was addressed in areas administered by the Municipality, applicable to the case as relevant. Emphasis is placed on some relevant aspects expressed therein:\n\n\"The exception introduced by that article applies to sectors whose natural conditions prevent the common use of the public zone (zona pública), its priority purpose; an aspect that must be sufficiently substantiated, including with technical criteria, and is subject to the prudent assessment of the local Municipality and the ICT regarding the advisability of the proposed development.\n\nThe reasoned authorizations of both institutions, in a unanimous sense, do not exempt the applicant from processing the concession, the normal means of exclusive use and enjoyment (uso y aprovechamiento privativo) of dependencies of the zona marítimo terrestre, which is required to carry out works or constructions with permanent adherence to the ground.\n\nThe extraordinary exclusive use (uso privativo) authorized by the aforementioned Article 21 must be rational, sustainable, and protect the coastal environment. Activities to be carried out in areas of tourism suitability require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Furthermore, it must not create situations that result in de facto privatization of the areas, nor cause harm to concessionaires or private owners of adjacent lands, who must be notified in the terms of article 13 of the Regulations to Ley 6043.\n\nThe establishment of an adequate zone for free transit, for public use and enjoyment of the beaches, esteros, and crags (riscos), if any, and guaranteeing pedestrian safety, constitute unavoidable and collateral obligations to the express authorization and concession.\" (...)\n\n\"Legislative background\n\nFrom the review of legislative background, it is observed that the rule on which the inquiry is based originated in the proposal made by the Instituto Costarricense de Turismo on the occasion of the bill that served as the initial basis for the parliamentary debate of what would become Ley 6043, legislative file 7371 (Alcance No. 196 to La Gaceta No. 196 of October 16, 1975).\n\nIf topographical or geographical reasons existed that prevented the public use of the inalienable fifty-meter zone adjacent to the ordinary high-tide line, the ICT recommended the possibility of authorizing a special use, safeguarding public access and pedestrian safety. It argued that when this occurred, it was more reasonable to oblige private initiative to condition areas to dedicate them to public service than to keep the site inert, wasting the singular beauty that some offer or encouraging its clandestine exploitation (fs. 4 and 5). The reasoning must be complemented by the ecological relevance of the assets.\n\nWithin the Asamblea Legislativa, the proposal faced various objections expressed in favor of preserving the public zone (zona pública) solely for the use and enjoyment of all generations of Costa Ricans, or of subjecting the special use to strict controls, such as, for example, authorization by a reasoned vote of no less than two-thirds of the total members of the Municipal Council (Concejo Municipal) and the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo; a motion that was ultimately rejected (fs. 482, 483 and 818).\n\nAs objections, it was pointed out that the exception distorted the absolute nature of the public use to which the public zone (zona pública) should be dedicated, and that administrative discretion could lead to abuses, excesses, or irregularities in the use of that zone, due to the pressure it is under for development purposes. It was also argued that buildings on crags (riscos) would be of high value and inaccessible to the majority of the population and would evidence inconvenient social differences, etc. (fs. 173, 177, 178, 291 689).\n\nOther deputies pronounced in favor of allowing the exploitation of crags or cliffs (riscos o acantilados) and crags (peñascos), with authorization from the Municipality and the ICT (fs. 215, 216, 245, 246, 292, 485), of curbing the abuses that could be committed with the public zone (zona pública), and, in short, of ensuring that the exceptions were truly that; not a loophole that would ruin \"the guarantee that Costa Ricans of future generations could enjoy the benefits of these resources that undoubtedly belong to the people\" (fs. 171 and 172).\n\nText and regulatory development:\n\nThese are, in summary, the background that informs Article 21 of Ley 6043, whose approved text provides:\n\n\"Those sections are exempted from the foregoing if, due to their geographical configuration, their topography, or their special conditions, they cannot be used for public use, in which case their development shall be authorized by the respective municipality and the Instituto Costarricense de Turismo, provided they are not alienated and a free transit zone is established that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, crags (riscos), and esteros, and pedestrian safety is guaranteed.\"\n\nThe exception it makes is from the common use purpose of the inalienable fifty-meter zone established by article 20 ibidem, with the prohibition of constituting private rights over it or occupying it in an exclusive manner, and the obligation of the competent institutions to monitor compliance with this affectation.\n\nThe aforementioned Article 21 is related to articles 12 and 13 of the Regulations for the development and execution of Ley 6043. (…)\n\nAllusion to beaches, crags (riscos), and esteros\n\nWe addressed the concept of beach, its regime, and possible marine materials or deposits that comprise it in Opinion C-002-99.\n\nRisco (risco), according to the usual definition, is a high, steep crag, difficult to access and dangerous to traverse. It is an apocope of \"riesgo\" (risk), originating from Old Castilian and highlights the contingency of accidents that transit or movement over it can produce.\n\nIt is sometimes interchanged with that of cliff (acantilado) (see legislative file 7371, of Ley 6043, fs. 245, 246, 292 494, 495 and 689). Thus, during the debate on the bill it was expressed: \"Another lamentable aspect is construction on the cliffs, construction on the cliff is allowed and they do not leave any access zone; that is, the cliff can fall to the water's edge, in a perpendicular line, and the bill contemplates absolutely nothing of what could be free access to that zone\" (sic, f. 292).\n\nThe cliff (acantilado) forms a rocky shore. It is defined as \"rock escarpment, on a coast where marine denudation is active\" or the vertically cut coast, with a steep slope (more than 45°) and variable height, produced by the mechanical action of the sea. The scarps or escarpments (cantiles o escarpas) are characteristic of the formation of the cliffed coast (cfr.: F. J. MONKOUSE Oikos- Tau S. A. Edics. S. A. Barcelona. 1978, pg. 10. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia pg. 126 Diccionario Enciclopédico Salvat Universal. Salvat Editores S. A. Barcelona. 1981, p. 64-65. Diccionario de la Real Academia y Diccionario enciclopédico Quillet. Edict. Aguilera. Aristídes Quillet S. A. Buenos Aires. 1967, p. 31. Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima primera edición. Madrid. 1982., pg. 13) (…) Among the ecological importance of cliffs, it stands out that they constitute nesting sites, resting places, feeding in nearby waters, protection against possible predators, etc. (Edwin Simons Robinson, Geología física básica. Edit. Limusa, Madrid. 1990, p. 591. Diccionario Enciclopédico Salvat cit. pg. 64-65). (…)\n\nAs for esteros, which constitute a public zone (zona pública) (arts. 11 and 61 of Ley 6043), the Regulations to Ley 6043 incorporate the concept from the Instituto Panamericano de Geografía e Historia, as \"land immediately adjacent to the bank of an estuary (ría) through which the tidal waters extend,\" an estuary (ría) being the \"part near its entrance to the sea and up to where the tides reach\" (art. 2 subsections e and f of its Regulations. Diccionario de Geografía. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Organismo especializado de la O.E.A. Guatemala. 1965, pgs. 17 and 159). Nevertheless, in Legal Opinion O. J.-122-2000 we noted the existing duplicity of meanings for estero.\n\nIn accordance with the Ley de Aguas (articles 1 and 3, subsection 2), the territorial portions of esteros covered by mangrove trees are public domain (judgment No. 121 of 4:00 p.m. on November 14, 1979, the former Sala de Casación, today Sala Primera de la Corte).\n\nEven areas devoid of mangroves retain the public domain (demanial) condition (Decreto 23247-MIRENEM of April 20, 1994, art. 7°), now forming part of the wetlands category, whatever their extension (arts. 9 of Ley 6043 and 4° of its Regulations). (…)\n\nTHE EXCEPTION OF EXCLUSIVE USE (USO PRIVATIVO) DUE TO IMPEDIMENT TO COMMON USE OF THE PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA)\n\nAn indispensable requirement to permit the exclusive use (uso privativo) of the public zone (zona pública) (Article 21; Ley 6043) is that the sector cannot be used for public use. This frames the administrative action.\n\nThese are spaces that are not suitable for that use due to their geographical configuration, topography, or other features. The original surface conditions, such as very steep slopes or craggy and rocky promontories, for example, can make certain areas unsuitable for public use. During the parliamentary procedure of the bill, regarding the coastal relief, \"crags (riscos),\" \"cliffs (acantilados),\" \"rocky terrains (terrenos rocosos)\" were mentioned (fs. 245, 246, 292, 451, 485).\n\nIt is the natural characteristics impeding public use that serve as a guideline for interpretation. The word \"topography\" (topografía) is related here to the set of particularities or natural features and the relief that a terrain presents; not to the scaled report on a map of its measurements. The \"geographical configuration\" (configuración geográfica) is associated with the shape of the ground, the physical features of the surface, or geomorphological aspects; that is, it is linked to physical geography or physiography, and not of another type (…)\n\nThe factual precondition that empowers a specific sector of the public zone (zona pública) to be excluded temporarily from common use must be sufficiently substantiated, including with technical criteria (degree of slope, geographical conformation, particularities of the terrain, assessment of possible impacts of the planned project, etc.).\n\nENABLING AUTHORIZATIONS\n\nThe existence of the characteristics noted in the preceding section does not automatically exempt the areas in question from public use, but rather admits the possibility of a special use, subject to the prudent assessment of two institutions. (A controversial discrepancy is observed with the authorizations required by articles 18 and 22 ibid.)\n\nThe assessment of the advisability of developing these zones is entrusted to the Municipality and the ICT, in the exercise of discretionary power. The participation of both institutions reflects a clear desire of the legislator for the decision to be adopted in a measured manner, safeguarding the collective interest, with coordination mechanisms that make the exercise of jurisdictions reasonable.\n\nAlongside the absolute prohibition of exclusively occupying other sectors of the public zone (zona pública), in the qualified assumption of Article 21 of Ley 6043, the prohibition acquires a relative nature, as it can be removed through the required authorizations.\n\nThis legal prohibition with a reservation of prior administrative authorizations constitutes a typical technique of control and surveillance held by the Administration, which imposes on it the duty to verify the preconditions on which it rests, to undertake a careful examination of the acts to be executed, the possible disturbances that the planned use or exploitation (uso o aprovechamiento) will produce, etc.\n\nThe prohibition operates with full rigor as long as the authorizations and concession to be mentioned have not been obtained, with the sanctions that its violation entails (arts. 12, 13 and 61 et seq.; Ley 6043).\n\nA refusal or denial maintains the prohibition. The granting of the authorizations lifts the prohibition for the specific case and legitimizes the authorized party to initiate the concession procedure, for although they are necessary for the purposes of the rule, by themselves they would not suffice to proceed with the direct use and exploitation (uso y aprovechamientos) of the public zone (zona pública).\n\nREQUIREMENT OF CONCESSION TO EXPLOIT THE PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA)\n\nThe aforementioned authorizations do not replace the concession, nor do they exempt one from obtaining it. The concession is the normal means of exclusive use and exploitation (uso y aprovechamiento privativos) of dependencies of the zona marítimo terrestre. (…)\n\nArticles 39 and 40 ibid admit—by exception—the granting of concessions in an area other than the restricted one, that is, in the public zone (zona pública); assumptions of articles 18, 21, and 22.\n\nOn the exceptions of article 18 ibid, the Attorney General's Office, in Opinion C-254-95, upon reviewing the legislative background, established that although the rule adopts the term \"authorization\" (autorización), when the works consist of permanent constructions, one must resort to the concession, and not the simple authorization, which is reserved for removable, transient, and precarious installations.\n\nThe Constitutional Chamber has also had the opportunity to rule on the legislator’s often careless use of the word \"authorization\" (autorización), among others, in vote 1998-94, at 2:57 p.m. on April 27, 1994. (…). \"The referred authorization (autorización) may consist of a concession (concesión) or a permit (permiso)\" or both, we add. It is with this broad scope that, for example, article 12 ibidem uses the term \"authorization\" (autorización).\n\nEven though the idea that a “use concession (concesión de uso)” could be granted, mainly for tourism development purposes, over segments of the public zone (zona pública) in the exceptional situations of the current article 21, prevailed in the Parliamentary Committee reviewing Bill 6043 (file No. 7371; interventions on folios 216, 217, and 289, as examples), the legislative technique used is defective.\n\nThe requirement for a concession (concesión) is emphasized by article 13 of the Regulation to Law 6043, in implementation of that norm: \"Concessions (concesiones) in the public zone (zona pública) referred to in article 21 of the Law may not be granted when they cause damages against the concessionaires (concesionarios) or owners of adjoining lands, for which purpose the municipality must give prior notice of any concession (concesión) agreement.\" (Emphasis added).\n\nIn summary, for the exclusive use of the public zone (zona pública) in the case of article 21 of Law 6043, it is necessary that, beforehand, the local Municipality and the Costa Rican Tourism Institute authorize its development, in a reasoned manner, and, subsequently, the interested party processes the respective concession (concesión).\n\nIf the concession (concesión) requirement is essential for carrying out developments in the restricted zone (zona restringida), with greater reason will it be so for executing them in the public zone (zona pública), which has a privileged location due to its proximity to the sea.\n\nA different interpretation, dispensing with the concession (concesión) for special uses of the public zone (zona pública), would not be reasonable and would openly conflict with the principle of equality, by introducing an unjustified disparity of treatment with respect to the concessionaires (concesionarios) of the restricted zone (zona restringida). The correct approach is that those should have more controls (authorizations (autorizaciones) and concession (concesión)); not less.\n\nProportional to that privileged location must be the fee to be paid and the project execution guarantees.\n\nPROHIBITION ON ALIENATION (…)\n\nOBLIGATION TO ESTABLISH A FREE-TRANSIT ZONE, FOR THE USE AND ENJOYMENT OF PUBLIC AREAS, AND TO SAFEGUARD PEDESTRIAN SAFETY\n\nThe obligation to establish a free-transit zone and guarantee pedestrian safety is unavoidable in the exceptional authorizations (autorizaciones) and concession (concesión) of stretches of the public zone (zona pública). These are two collateral and indissolubly linked aspects. The institutions responsible for granting the authorization must ensure compliance with this requirement. (Decree 7841-P, art. 12. CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2004-8502 and 2004-4950).\n\nThe intention is that the concession (concesión) does not de facto privatize the seashore adjacent to the property, leaving it isolated and inaccessible to the rest of the community, but rather that the community can benefit from the area's habilitación.\n\nCommon use is the primary purpose of the public zone (zona pública), which the legislator seeks to protect even in the extraordinary case of a concession (concesión), through this space for free and safe transit. (…)\n\nPROHIBITION ON DAMAGING NEIGHBORS (…)\n\nENVIRONMENTAL PROTECTION AS A LIMIT TO DISCRETION IN GRANTING AUTHORIZATION AND CONCESSION\n\nTo the prohibition on damaging neighbors is added the duty to protect the coastal public domain (demanio costero) as an environmental asset. This duty falls on state institutions, all the country's inhabitants, and, of course, the authorization holders and concessionaires (concesionarios). Art. 1 of Law 6043. (See other related precepts: 17, 22, paragraph 2, 34, 35, 57 subsection a, and 77, ibid.; 1, 3, paragraph 3 and 10 of the Regulation).\n\nIt is based on the constitutional principle protecting the right to an adequate environment (art. 50), according to which humankind's relations with the environment, in this case the coastal marine environment, must be sustainable. It is binding for public authorities within their respective competencies and limits the Administration's discretion in granting titles to use the maritime-terrestrial public domain.\n\nAccording to the Constitutional Chamber, in judgment 05906-99, public authorities are not permitted to grant concessions (concesiones) or extensions that affect the environment, even when done to bring economic benefits to a geographical area. Nor can municipal corporations neglect cantonal welfare in the environmental area, which would impact people's quality of life. \"Nor is the criterion of opposing, giving greater value, purely economic matters such as the per capita income of inhabitants to their right to enjoy a healthy environment acceptable: it makes no sense to direct state activity towards obtaining high levels of employment by thereby sacrificing the purity of the environment, for without the latter, the former is worthless (sic).\"\n\nOmitting the exercise of surveillance functions in environmental protection matters, entrusted by the Constitution and legislation to public entities, may also bring them liability (Constitutional Chamber, resolution No. 5527-94, Considerando VI).\n\nThe criterion of sustainability and rational use harmonizes resource conservation with development, integrates environmental costs into the analysis of economic benefit, preserves ecosystems, scenic beauty or landscape features, etc. Sustainable development rejects the practice of obtaining maximum short-term profitability at the expense of deteriorating the quality of natural elements, compromising their capacity to meet future needs. (…)\n\nThe execution of projects adjacent to the sea increases the possibility of affecting the fragility of coastal ecosystems, hence the relevance of measures against their physical degradation. The Regulation on Setena Procedures, Decree 25705-MINAE, article 22, subsection b), subjects activities carried out in the restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), suitable for tourism, to an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA); a rule that is extensively applicable to projects in the public zone (zona pública). A different interpretation would go against the principles of equality and that of article 50 of the Constitution.” (See current Decree 31849, arts. 3, 19 and 34; Annex No. 3, Listing No. 3).\n\n“DENIAL IN THE FACE OF THE IMPOSSIBILITY OF GUARANTEEING PUBLIC ACCESS\n\nAs pointed out, based on the impediment to common use that certain sectors of the public zone (zona pública) present, due to their natural conditions, Law 6043, article 21, admits the possibility of authorizing an exclusive use, with a dual purpose: to permit the temporary exploitation by the interested party to develop them, provided it does not result in demonstrable damage to the involved resources, the environment, and adjoining lands.\n\nAnd it operates on the legal premise or condition that a 'zone of free transit be established to facilitate the public use and enjoyment of the beaches, cliffs (riscos), and estuaries (esteros) and to guarantee the safety of pedestrians.' Above, the emphasis placed by the legislator on this aspect was noted, which must be observed with strict meticulousness by the authorizing administrative authorities.\n\nThe ultimate goal that inspires it is to ensure citizens an adequate strip for free and unhindered passage to said public spaces; never to create discriminatory privileges to de facto privatize them. In this framework, only the private initiative that contributes to the habilitación of the zone, insofar as it is simultaneously a means to achieve the objective of common use, fits.\n\nIn other words, the special uses and exploitations that can be authorized are those compatible with common access to the public zone (zona pública). When this becomes impossible or is disregarded by the interested party, harmonization is not achieved, nor is the cited article applicable, and the application must be denied.”\n\nIV. APPLICATION OF ARTICLE 21 TO THE GOLFO DE PAPAGAYO TOURISM PROJECT\n\nWhen article 21 of Law 6043 regulates coastal spaces, ordinarily under municipal administration, the question arises as to whether it is possible to apply it to the Papagayo Tourism Project. The answer is affirmative, because:\n\n1) Articles 20 and 21 of Law 6043 apply to coastal areas under its primary or supplementary validity.\n\n2) By Executive Decree 7841-P, article 93, the provisions of Law 6043 – among these, articles 20 and 21 – and its Regulation, survive within the Papagayo Tourism Project, in a residual manner (\"in all other matters\"), insofar as they are compatible with the rules established for that project.\n\n3) Articles 20 and 21 of Law 6043 complement each other and must be interpreted systematically, as interconnected parts of an integral legal order. (See also arts. 39 and 40 ibid.).\n\nExcluded from the common use of the public zone (zona pública) are the \"sections that, due to their geographical configuration, topography, or special conditions, cannot be exploited\" for that purpose and whose development is authorized. A case in which the prohibition on exclusive use of the public zone (zona pública) is not absolute, but becomes relative, capable of removal, as one of the legal exceptions that adheres to the normative content of article 20 ibid.\n\n4) Law 6758/1982, Regulating the Development and Execution of the Golfo de Papagayo Tourism Project, article 18, expressly gives validity within it to article 20 of Law 6043, which implicitly incorporates the provisions of article 21, as one of its exceptions. In accordance with the former, the common use designation of the public zone (zona pública) cannot be changed, within the relativity of the \"concept\" established by the mentioned article 20: common use with legal exceptions.\n\n5) If the legislator, upon approving Law 6758, art. 18, had wished to establish for the Papagayo Tourism Project a regime of absolute, immovable prohibition on the common use of the public zone (zona pública), different from that of Law 6043, it would have said so, and not by reference to its article 20.\n\n6) As in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) where Law 6043 primarily governs, within the Papagayo Tourism Project there may be territorial segments that present the characteristics contemplated in its article 21. By parity of reasoning, the possibility of applying it to that coastal sector must be admitted.\n\nV. THE NECESSARY MUNICIPAL AUTHORIZATION TO APPLY ARTICLE 21, LAW 6043\n\nMunicipal authorization to apply article 21 of Law 6043 in the Papagayo Tourism Project is necessary because:\n\n1) It is the legislator's will that, in the application of that article, there be double control by the administrative entities entrusted with assessing the existence of the special conditions required to authorize the exceptional development of the public zone (zona pública) and its suitability for the public interest, in harmony with the principle of objectivity in administrative action and the prohibition of arbitrariness.\n\nThis is an authorization (autorización) that removes a legal impediment and acts as a validity requirement, prior to the start of the concession (concesión) process in the public zone (zona pública); not an approval or ex post facto control of the act's perfection, which accepts it as valid and grants it efficacy. In this case, the two coinciding authorizing acts must be express and duly reasoned, and cannot be obtained by virtue of positive silence, inoperative concerning environmental assets of public domain, according to repeated jurisprudence. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2233/1993, 1895/2000 and 14479/2006. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, vote 306/2005, among others)\n\nDecisions made based on discretionary powers \"must be reasoned, so that they do not contravene elementary principles of Law such as reasonableness and proportionality, and those relating to the rules of science or technique, justice, logic, and convenience.\" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 2012018665). (Regarding the reasoning of the administrative act, cf., from the same Chamber, that judgment and 2013-0013939, among many).\n\n2) Curtailing or reducing the statement of article 21, Law 6043, would be equivalent to a partial repeal of the norm, which falls exclusively under the competence of the Legislative Assembly. (Constitution, article 121, subsection 1).\n\n3) In accordance with the principle of legality, the Administration may only act to the extent and in the manner that it is empowered to do so or that the legal system enables it to, as a validity requirement. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 440/1998, 00233/2002, 7015 and 7776, both from 2007. FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment 40/1995, among many). From which it follows that, to lift the prohibition on exclusive use of the public zone (zona pública), under the terms of article 21, Law 6043, the two concurring administrative authorizations (autorizaciones) are required (from the ICT Board of Directors and the Municipal Council, governing bodies). That of the ICT would be incomplete alone and violates the rule.\n\n4) As expressed supra, in line with article 93 of Decree 7841, within the Papagayo Tourism Project, the provisions of Law 6043 subsist, in a supplementary manner, as enacted, insofar as they do not contravene the special rules enacted.\n\n5) The prior municipal weighing of compliance with the exceptional conditions of article 21, Law 6043, and the authorization of the development of the public zone (zona pública) at the location, is a logical precedent to resolving the subsequent suitability of approving construction permits, after obtaining the concession (concesión).\n\nApproving plans contrary to the provisions of Law 6043, in pertinent part, (e.g.: arts. 20 and 21) or related laws, could bring liability upon the authorizing official or employee (doctrine art. 63).\n\n6) The maritime-terrestrial domain is an environmental asset, and developments in the public zone (zona pública) have a very significant impact on the environment, which the Municipality must also protect, according to its competencies. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 1903/2011, 14256/2013, 15352/2013, 546/2014, 606/2014 and 2721/2014, among several). \"…local governments are bound by the obligation of coordination and prevention in environmental matters within the scope of their territorial jurisdiction.\" (From the same Chamber, judgments 6477/2009; 452, 1903, 2098, 2926, 3114 and 4515, all six from 2011; 14256/2013, 606/2014 and 2721/2014).\n\nOpinion C-026-2001 and the pronouncements that reiterate it, were issued, as stated therein, \"in principle\" for areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) administered by coastal Municipalities, \"under the ordinary application of Law 6043.\" Which does not mean, according to this point and IV supra, that the expressed article is inapplicable in the Papagayo Tourism Project, nor is the Municipality's authorization made dependent on the administration and planning of the area, the Municipality which also holds other general competencies.\n\nVI. CONCLUSION\n\nIn summary, in the public zone (zona pública) of the Papagayo Tourism Project, article 21 of Law 6043 is applicable, for which the authorization of the local Municipality is required, coinciding with that of the Costa Rican Tourism Institute, prior to the start of the concession (concesión) process, under the terms that have been set forth.\n\nSincerely,\n\nJosé J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas\nAdvisory Attorney Attorney of the Attorney General's Office\n\nc.c.: Mr. Wilhelm von Breymann\n President\n ICT Board of Directors\n\nMunicipal Council of Liberia\nMunicipal Council of Carrillo, Filadelfia" }