{ "id": "pgr-18774", "citation": "C-063-2015", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Competencia de RECOPE para producir e industrializar biocombustibles", "title_en": "RECOPE's authority to produce and industrialize biofuels", "summary_es": "La consulta, ordenada por la Contraloría General de la República, busca determinar si RECOPE tiene competencia para la planificación, investigación, producción e industrialización de biocombustibles (etanol y biodiesel). La Procuraduría analiza el principio de especialidad que rige a las empresas públicas y concluye que RECOPE solo puede realizar las actividades definidas en su objeto social por la Ley 6588. Este objeto se limita a la refinación, transporte y comercialización a granel del petróleo y sus derivados, así como la regulación, control y comercialización de alcoholes carburantes (artículo 443 del Código Fiscal). Si bien la realización de mezclas con biocombustibles forma parte del proceso de refinación y RECOPE puede adquirir esos insumos en el mercado, la producción de materias primas agrícolas y la industrialización de biocombustibles (en estado puro o para mezcla) no están comprendidas en su objeto social. La ampliación de competencias debe provenir de una ley, no de normas reglamentarias, conforme al principio de jerarquía normativa.", "summary_en": "The opinion, requested by the Comptroller General's Office, determines whether RECOPE has the authority to plan, research, produce, and industrialize biofuels (ethanol and biodiesel). The Attorney General's Office analyzes the principle of specialization governing public enterprises and concludes that RECOPE may only perform activities defined by its corporate purpose in Law 6588. This purpose is limited to refining, transporting, and wholesale marketing of petroleum and its derivatives, as well as the regulation, control, and marketing of fuel alcohols (Article 443 of the Tax Code). While blending biofuels is part of the refining process and RECOPE may purchase these inputs on the market, the production of agricultural raw materials and the industrialization of biofuels (pure or for blending) are not included in its corporate purpose. Any expansion of authority must come from a statute, not from regulations, in compliance with the principle of normative hierarchy.", "court_or_agency": "", "date": "", "year": "", "topic_ids": [ "environmental-law-7554" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "principio de especialidad", "jerarquía normativa", "objeto social", "alcohol carburante", "biocombustibles", "refinación", "monopolio estatal", "potestad reglamentaria" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 6", "law": "Ley 6588" }, { "article": null, "law": "Ley 7356" }, { "article": "Art. 443", "law": "Código Fiscal" }, { "article": null, "law": "Ley 6972" }, { "article": "Art. 1", "law": "Ley 7447" }, { "article": "Art. 3", "law": "Ley 7447" }, { "article": "Art. 56", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 57", "law": "Ley 7554" } ], "keywords_es": [ "RECOPE", "biocombustibles", "competencia legal", "principio de especialidad", "jerarquía normativa", "refinación", "mezclas", "alcohol carburante", "producción", "industrialización", "materia prima", "ambiente", "C-063-2015", "Procuraduría General de la República" ], "keywords_en": [ "RECOPE", "biofuels", "legal authority", "principle of specialization", "normative hierarchy", "refining", "blending", "fuel alcohol", "production", "industrialization", "raw materials", "environment", "C-063-2015", "Attorney General's Office" ], "excerpt_es": "En resumen, a la consulta ordenada por la Contraloría General de la República se responde que si bien la utilización de biocombustibles tiende a la satisfacción del interés general y es conforme con la protección del ambiente, el legislador no ha dictado una ley que amplíe el objeto social de la Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. para que incursione en la producción e industrialización de biocombustibles y, en particular, para que produzca la materia prima para producir esos biocombustibles. Se reafirma que corresponde al legislador, en ejercicio de la potestad legislativa, decidir que RECOPE puede participar en otras actividades de producción, industrialización o comercialización, incluida la producción de materia prima necesaria para la producción de biocombustibles y la industrialización de esa materia.\n\nLa producción de materias primas agrícolas para generar biocombustibles no forma parte del objeto social de RECOPE, tal como ha sido definido por el legislador. En igual forma, escapa a ese objeto la producción de biocombustibles para ser usados como mezclas con combustibles fósiles o, en su caso, para ser usados como biocombustibles en estado puro.", "excerpt_en": "In summary, regarding the consultation ordered by the Comptroller General of the Republic, the response is that although the use of biofuels serves the general interest and is consistent with environmental protection, the legislature has not enacted a law expanding the corporate purpose of Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. to allow it to engage in the production and industrialization of biofuels, and in particular, to produce the raw materials for those biofuels. It is reaffirmed that it is the legislature's responsibility, in the exercise of its legislative powers, to decide that RECOPE may participate in other production, industrialization, or marketing activities, including the production of raw materials needed for biofuel production and the industrialization of such materials.\n\nThe production of agricultural raw materials to generate biofuels is not part of RECOPE's corporate purpose as defined by the legislature. Likewise, the production of biofuels for use as blends with fossil fuels or, as the case may be, for use as pure biofuels falls outside this purpose.", "outcome": { "label_en": "Restrictive interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo restrictivo", "summary_en": "The Attorney General concludes that RECOPE lacks legal authority to produce agricultural raw materials or industrialize biofuels, beyond blending with fossil fuels and regulating/marketing fuel alcohols.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que RECOPE carece de competencia legal para la producción de materias primas agrícolas o la industrialización de biocombustibles, más allá de la mezcla con combustibles fósiles y la regulación/comercialización de alcoholes carburantes." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando IV", "quote_en": "Since the law defines RECOPE's corporate purpose, its modification or expansion is the legislature's responsibility. Such purpose, therefore, cannot be expanded by norms of lower rank.", "quote_es": "Dado que la ley define el objeto social de RECOPE, la modificación de ese objeto, su ampliación corresponde al legislador. Dicho objeto, entonces, no puede ser ampliado a partir de normas de rango infralegal." }, { "context": "Conclusión (8)", "quote_en": "The production of agricultural raw materials to generate biofuels is not part of RECOPE's corporate purpose as defined by the legislature.", "quote_es": "La producción de materias primas agrícolas para generar biocombustibles no forma parte del objeto social de RECOPE, tal como ha sido definido por el legislador." }, { "context": "Conclusión (6)", "quote_en": "Consequently, blending biofuels with fossil fuels is part of the refining activity that the State has assumed as a monopoly and has granted RECOPE to administer.", "quote_es": "En consecuencia, la mezcla de biocombustibles con los combustibles de origen fósil forma parte de la actividad de refinación que el Estado ha asumido como monopolio y cuya administración ha otorgado a RECOPE." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-15089", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7356" }, { "target_id": "norm-27738", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7554 Art. 56" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=18774&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Texto Dictamen 063\n\n \n\n  Dictamen : 063 del 06/04/2015\n\n06 de abril, 2015\n\nC-063-2015\n\n \n\nIngeniera\n\nSara Salazar Badilla\n\nPresidenta\n\nRefinadora Costarricense de Petróleo S. A.\n\n \n\nEstimada señora:\n\n \n\n            Me refiero a su atento oficio N. P-0231-2014 (sic) de 26 de febrero último, presentado\nel día siguiente, 27 de febrero, mediante el cual solicita de la Procuraduría General de la\nRepública “emitir un criterio técnico-jurídico en relación con la competencia de RECOPE para\n“incursionar en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación,\nproducción e industrialización de biocombustibles”, lo cual –sostiene-no riñe con la competencia\nlegal de esta empresa pública definida en las leyes N. 6588 y 7356.\n\n \n\n            El fundamento de la consulta radica en la afirmación de que RECOPE en ejercicio de las\npotestades otorgadas por la Ley que Regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo y por la Ley\ndel Monopolio Estatal de Hidrocarburos administrado por RECOPE está facultada para participar en\ntodas las fases del proceso productivo de biocombustibles, incluyendo la investigación, con el\nobjeto de utilizar esos componentes de mezcla con derivados del petróleo, como medio de conservación\ndel medio ambiente. En ese sentido, expone que se debe procurar la satisfacción de las necesidades\nenergéticas nacionales de forma sostenible, mediante la reducción de la dependencia de combustibles\nfósiles. Por lo que se debe incrementar la participación de energías renovables en la matriz\nenergética, entre ellas los biocombustibles. Añade que RECOPE ha comercializado una mezcla de etanol\ncon gasolina, a fin de analizar los diferentes aspectos de la aplicación en el mercado nacional del\npaís y que entre febrero de 2006 y diciembre de 2014 incorporó 12 millones de litros de etanol,\nprograma que continúa abasteciendo 84 estaciones de servicio de las zonas de Pacífico Central y\nGuanacaste. Sin embargo, esta experiencia no puede llevarse a nivel nacional por problemas asociados\ncon un parámetro de calidad del combustible que se afecta a la hora de preparar las mezclas. Añade\nque no ha sido posible desarrollar la industria nacional para la producción de etanol carburante que\npermita la disponibilidad de ese agente de mezcla con precios competitivos. Igual situación se\npresenta con la utilización del biodiesel: falta oferta local idónea y se presentan altos precios\ndel producto a nivel internacional. Por lo que se ha concentrado en la investigación y evaluación de\nposibilidades para la consolidación de una oferta local competitiva y de calidad. Sostiene que debe\nrevisarse la competencia legal de la Empresa, para incursionar con mayor versatilidad en la\nplanificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación, producción e\nindustrialización de biocombustibles, para su uso como componentes de los productos que expende la\nempresa, y en el campo de los combustibles alternativos, según la tendencia mundial en materia\nenergética. RECOPE no solo puede sino que debe incursionar en la utilización de biocombustibles y\ncombustibles alternativos para abastecer la demanda nacional bajo las especificaciones de mezclas\nque cumplan con estándares medio ambientales e identificar nuevas opciones para sustituir los\ncombustibles derivados del petróleo. Considera que si bien en virtud del principio de jerarquía\nnormativa, la competencia sustancial de RECOPE regulada en las leyes 6588 y 7356 no ha sido\nmodificada por una norma con rango de ley, la citada regulación ambiental tiene un norte claro, que\nes el habilitar a RECOPE para incursionar en el tema de biocombustibles en procura de la\nconservación del medio ambiente. Agrega que es necesario realizar una interpretación sistemática de\nlas normas, para delimitar la competencia de RECOPE considerando el ordenamiento jurídico en su\ntotalidad y a la luz de las exigencias actuales en materia de ambiente. Interpretación sistemática y\narmónica del ordenamiento legal y subordinado que conduciría a afirmar la competencia de RECOPE en\nla planificación y desarrollo de actividades relacionadas con biocombustibles en tanto dichas\nactividades están indefectiblemente ligadas con el ejercicio de sus competencias legales en los\ntérminos del artículo 6 de la Ley 6588.\n\n \n\n            Adjunta Ud. los oficios DJU-0248-2014 de 24 de febrero de 2014 y DJU-0229-2015 de 18 de\nfebrero del presente año. En el primero de dichos oficios, la Dirección Jurídica de RECOPE analiza\nla competencia de RECOPE para realizar las actividades consultadas.  En orden a lo cual afirma que\ncualquier actividad nueva distinta de las competencias señaladas a RECOPE por el ordenamiento\njurídico, como sería dedicarse a la investigación y producción de biocombustibles puros requiere de\nuna norma legal habilitante que le faculte para emprenderla, desarrollarla y a destinar recursos\npara su ejecución. RECOPE solo puede dedicarse a las actividades que se encuentren dentro de los\nobjetivos legales de la empresa tal como fue definido por el legislador en el artículo 6 de la Ley\n6588. No existe norma jurídica con rango de ley que regule la producción de biocombustibles en\nestado puro, a pesar de que existen normas de inferior jerarquía que dan esa facultad a RECOPE.\nResulta viable la realización de proyectos tendientes a realizar mezclas de biodiesel y etanol con\ncombustibles de origen fósil. Por lo que RECOPE está facultado para realizar un análisis de\npotenciales proveedores de materias primas para las mezclas de combustibles fósiles con combustibles\nalternativos. Agrega que de aprobarse el Proyecto de Ley de Biocombustibles, para producir\ncombustible alternativo en forma pura, RECOPE podría acudir a celebrar en forma directa contratos\ninteradministrativos de colaboración con entidades del sector público y contratos asociativos con el\nsector privado, siempre que no participe a terceros de la administración del monopolio estatal. Lo\nque comprende las mezclas de combustibles de origen fósil con biocombustible. Lo que estaría fuera\ndel monopolio estatal es la producción de los biocombustibles en forma pura. Para que RECOPE los\nproduzca, los importe, los procese y distribuya como combustible puro distinto del combustible de\norigen fósil requiere de norma legal que lo autorice. Razonamiento que considera aplicable para la\ncompra de terrenos para siembra de palma, para las plantas industriales, los contratos de siembra y\nla logística que involucra la instalación de una planta de producción de biodiesel.\n\n \n\n            En el dictámen DJU-0229-2015 de 18 de febrero de 2015, la Dirección Jurídica afirma que\nel artículo 6 de la Ley 6588 sí faculta a RECOPE para participar en proyectos relacionados con\nbiocombustibles en tanto el objetivo final de tales proyectos sea utilizar dichas sustancias como\nagentes de mezcla con combustibles derivados del petróleo.  El proceso de refinación de petróleo\ncrudo consta de varias etapas y culmina con un producto, el combustible derivado de petróleo. Parte\ndel proceso de refinación es la fase de mezcla con componentes que mejoran la calidad de los\nproductos finales con distintos objetivos. El uso de biocombustibles como componentes de la mezcla\nrepresenta una fase del proceso de refinación. RECOPE puede comprar dichos biocombustibles como\nproducto terminado o producirlos por sí mismo, según lo autoriza el Reglamento de Biocombustibles.\nTesis que considera conforme con lo manifestado en el dictamen C-137-2009 de 18 de mayo de 2009. En\ntanto la producción de biocombustibles como insumos para la fase de mezcla de combustibles derivados\ndel petróleo no constituye una actividad cubierta por el monopolio regulado en la Ley 7356, RECOPE\npuede recurrir a mecanismos societarios para tales fines. Concluye que del análisis de la normativa\nambiental aplicable a RECOPE y de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 6588, la Empresa sí está\nfacultada para utilizar biocombustibles como componentes de mezcla en el proceso productivo de los\ncombustibles derivados del petróleo. Para lo cual puede adquirirlos como materia terminada, en el\nmercado nacional o internacional o producirlos por sí misma o en asocio con productores nacionales o\ninternacionales a través de mecanismos societarios, reservándose para sí el mezclado, distribución y\nventa al por mayor de los productos finales derivados del petróleo, pudiendo participar en todas las\nfases de la producción del biocombustible incluyendo la investigación.\n\n \n\n            Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. es una empresa pública que, conforme el\nprincipio de especificidad, opera en el ámbito de su objeto social (II). Un objeto que está referido\na la refinación, transporte, comercialización a granel del petróleo y sus derivados, mantener y\ndesarrollar las instalaciones necesarias para ello, la regulación, comercialización de los alcoholes\ncarburantes, así como el suministro de combustibles (III). Si bien RECOPE puede utilizar\nbiocombustibles como mezclas con combustibles fósiles, no le corresponde producir dichos\nbiocombustibles (IV). De previo a referirnos a esos puntos corresponde delimitar el objeto de la\nconsulta (I).\n\n \n\nI-. OBJETO DE LA CONSULTA\n\n           \n\nDel texto de la consulta se desprende el interés de que la Procuraduría se pronuncie sobre la\ncompetencia de RECOPE en relación con los biocombustibles, en la planificación y ejecución de\nactividades de investigación, producción e industrialización. No forma parte del objeto de la\npresente consulta ninguna otra actividad de la Empresa en relación con otras posibles fuentes de\nenergía o suministro de combustibles. Su concreción a la materia de biocombustibles está en relación\ncon el antecedente de la consulta.\n\n \n\nLa consulta se plantea porque en el Informe DFOE-AE-IF-17-2014 de 15 de diciembre de 2014, de la\nDivisión de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, relativo\na Avance en el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014\nreferidas a agregar etanol y biodiesel a los combustibles, se ordenó en lo que interesa:\n\n \n\n“A LA JUNTA DIRECTIVA DE LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETROLEO S. A.\n\n \n\n4.3. Solicitar criterio a la Procuraduría General de la República para que determine si RECOPE posee\ncompetencias para la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación,\nproducción e industrialización de biocombustibles como el etanol y biodiesel, a fin de establecer si\nel accionar de esa empresa pública en la materia se ajusta al marco de legalidad que la rige.\nRemitir a la Contraloría General copia de la solicitud del criterio, a más tardar el 27 de febrero\nde 2015. Ver párrafos del 2.30 al 2.43 de este informe”\n\n           \n\n            Los párrafos 2.30-2.43. del Informe de Fiscalización se intitulan “FALTA DE SEGURIDAD\nJURÍDICA SOBRE LAS COMPETENCIAS DE RECOPE PARA INVESTIGAR, PRODUCIR E INDUSTRIALIZAR\nBIOCOMBUSTIBLES”. La Contraloría determina que RECOPE ha ejecutado actividades dirigidas a\nincursionar en la investigación, producción e industrialización de biocombustibles (etanol y\nbiodiesel), sin que se tenga seguridad jurídica sobre la capacidad legal para ello. Falta de\nseguridad que deriva de que la Dirección Jurídica de RECOPE desde el año de 2006 emitió criterios en\ndonde señala la falta de competencia de la Empresa para investigar y producir biocombustibles puros,\nasí como para tener plantas productoras de aceite de palma, señalando la necesidad de una reforma\nlegal que faculte a la Empresa a incursionar en esos ámbitos (punto 2.30). Agrega que RECOPE se\nencuentra en proceso de revisión y oficialización de un Plan Integral de Combustibles y Asfaltos,\nque comprende un proyecto de suministro de combustible verde, proyecto biodiesel y proyecto etanol.\nLo que incluye contratación de servicios para el desarrollo de estudios. La Contraloría toma en\ncuenta que RECOPE se encuentra en proceso de revisión y oficialización de un Plan Integral de\nCombustibles y Asfaltos, que  comprende una propuesta para desarrollar tres proyectos denominados:\nEstudio de identificación del potencial del suministro de combustible verde en Costa Rica; Proyecto\nBiodiesel y Proyecto Etanol. Este plan incluye la contratación de servicios para el desarrollo de\nestudios de investigación y construcción de plantas para producir combustibles alternativos,\npromoviendo el desarrollo de la industria de los biocombustibles en el país y que califica de\ncongruentes con las metas planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, el VI Plan\nNacional de Energía, el Plan Estratégico Empresarial y el Plan de Gestión Ambiental de RECOPE. La\nContraloría toma nota de que en la corriente legislativa se han presentado proyectos de ley para\nregular los biocombustibles, dotando del marco legal de respaldo a los proyectos del Plan Integral\nde Combustibles y Asfaltos. Ante lo que juzga una diferencia de criterio entre la Dirección Jurídica\ny la Presidencia de RECOPE, considera que es de “la competencia de la Procuraduría General de la\nRepública resolver esta controversia, a efecto de aclarar el ámbito de actuación de RECOPE, y así,\nasegurar que las acciones de planificación y gestión de la empresa permitan utilizar los recursos\npúblicos en actividades congruentes con el ordenamiento jurídico”.\n\n \n\nEn consecuencia, a través del presente dictamen la Procuraduría se pronuncia exclusivamente sobre la\ncompetencia que el legislador ha atribuido o no a la Refinadora Costarricense de Petróleo en materia\nde biocombustibles, sin que lo aquí indicado pueda ser aplicado en forma automática a otras formas\nde energía que no han sido objeto de consulta o de pronunciamiento por parte de este Órgano\nConsultivo.\n\n \n\n \n\nII-. EL NECESARIO RESPETO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO SEGÚN LA ESCALA DE SUS FUENTES\n\n \n\n            A efecto de fundar la participación de Refinadora Costarricense de Petróleo en el ámbito\nde los biocombustibles, en el marco de la consulta se enfatiza en la necesidad de que la competencia\nde RECOPE sea analizada no solo a partir de la ley sino tomando en cuenta distintos reglamentos y\nplanes nacionales de desarrollo, normas que, se afirma, han ampliado dicha competencia. Por lo que\nse hace alusión a la necesidad de una integración del ordenamiento a efecto de fundamentar la\nparticipación de RECOPE en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la\ninvestigación, producción e industrialización de combustibles.\n\n \n\nRECOPE está sujeta al principio de especialidad de su objeto, que es definido por la Ley. En razón\ndel principio de jerarquía normativa ese objeto solo puede ser modificado por normas de rango legal.\n\n \n\n \n\nA-. RECOPE SE SUJETA AL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD\n\n \n\nRECOPE está sujeta al principio de especialidad que rige a las empresas públicas y que es una\nmanifestación del principio de legalidad.\n\n \n\nEl principio de legalidad establece que los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los\nactos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido\nestá prohibido). En efecto, señala el artículo 11 de Ley General de la Administración Pública que la\nAdministración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos\nactos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala\njerárquica de sus fuentes.\n\n \n\nEn igual forma, el principio de especialidad prohíbe a las empresas públicas, naturaleza que tiene\nRECOPE, desarrollar actividades no comprendidas en su campo de competencia, por lo que no pueden\nasumir funciones o actividades no comprendidas en la misión que le ha sido confiada.\nConsecuentemente, tampoco puede tomar decisiones que la conduzcan a salir del ámbito de\nespecialidad. Las empresas públicas creadas por ley como RECOPE no son libres para decidir realizar\nacciones, planes, proyectos no enmarcados en el objeto social definido por el legislador. Por el\ncontrario, solo puede realizar las actividades que se enmarcan dentro de su objeto social, tal como\nresulta de la ley. Ergo, la empresa pública solo puede actuar para la realización del fin para el\ncual fue creado: « todo acto extraño a las misiones para las cuales el establecimiento ha sido\nconstituido es, en consecuencia, ilegal. »  S. BRACONNIER : Droit des services publics. PUF, 2007,\np. 445. Así, el principio de especialidad garantiza tanto el respeto de las competencias que han\nsido asignadas a otros organismos públicos, como la libertad de comercio e industria, la libre\ncompetencia e igualdad, en relación con empresas privadas.\n\n \n\nEn consecuencia, la competencia de la empresa viene determinada por la especialidad de su objeto\nsocial, definido por el legislador. Cabe recordar, al efecto, que la competencia de un ente es la\nmedida de los poderes y deberes que el ordenamiento le otorga; comprende entonces el conjunto de\npoderes conferidos para la satisfacción de los fines públicos que justifican la creación y\nexistencia del ente.\n\n \n\n            Dicho principio de especialidad  está contenido en el artículo 6 de la Ley que Regula a\nla Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), Ley N. 6588 de 30 de julio de 1981, el cual\ndispone:\n\n \n\n“Artículo 6.-     Los objetivos de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. son los siguientes:\nrefinar, transportar, comercializar o granel el petróleo y sus derivados: mantener y desarrollar las\ninstalaciones necesarias para ello y ejercer, en lo que le corresponda, los planes de desarrollo del\nsector energía, conforme al plan nacional de desarrollo. La Refinadora no podrá otorgar préstamos,\nhacer donaciones, conceder subsidios o subvenciones, ni construir oleoductos interoceánicos, sin la\nprevia autorización legal, salvo el caso del Hospicio de Huérfanos de San José, al cual se le podrán\notorgar, en forma directa, donaciones de chatarra.\n\n \n\n       La Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. podrá asignarle al Ministerio de Ambiente y\nEnergía los recursos financieros, humanos, técnicos y logísticos que se requieran para el\ncumplimiento de las obligaciones encomendadas a este en la Ley de Hidrocarburos.\n\n \n\nAsimismo, la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. podrá participar, individualmente o en\ntitularidad compartida, en las licitaciones que promueva la Dirección General de Hidrocarburos para\nla exploración y la explotación de los hidrocarburos, de conformidad con las disposiciones de la ley\nde Hidrocarburos”.\n\n \n\n         Puesto que es la ley la que define el objeto social de RECOPE, solo una norma con rango de\nley puede ampliar el ámbito de actividad de la Empresa, la que no puede, en consecuencia, fundarse\nen normas anteriores a la Ley 6588, incluidos sus estatutos, para decidir asumir nuevas actividades\nno comprendidas en el artículo 6 antes transcrito. Lo que comprende, claro está, el financiamiento\nde actividades que no se deriven de ese numeral. Requisito que explica las reformas que ha sufrido\nel artículo 6: para financiar otras actividades públicas o privadas requiere autorización (cfr.\ndictamen C-364-2014 de 29 de octubre de 2014). Lo que no excluye, empero, que normas posteriores\namplíen ese objeto social. Puesto que estas normas modifican, expresa o implícitamente, lo dispuesto\nen ese artículo 6, se requiere que dichas normas tengan rango de ley. Lo cual no es sino una\nconsecuencia del principio de jerarquía normativa.\n\n           \n\n \n\nB-. EL PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA REGULA EL ACCIONAR DE RECOPE\n\n \n\nEl ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se\narticulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se\nordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden\nriguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la\nAdministración Pública:\n\n \n\n“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente\norden:\n\n \n\na)      La Constitución Política;\n\n \n\nb)      Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;\n\n \n\n \n\nc)      Las leyes y los demás actos con valor de ley;\n\n \n\nd)      Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos\nPoderes en la materia de su competencia;\n\n \n\n \n\ne)      Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes\ndescentralizados; y\n\n \n\nf)        Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.\n\n \n\n \n\n2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están\nsubordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.\n\n           \n\n3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que\nregulan los actos administrativos”.\n\n \n\nPuesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una\nfuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo\ndispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de\nconflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de\nabril de 2004). El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de\naplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las\ncontradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.\n\n \n\n            Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad\nrespecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia\nque las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior.\nAsí, la Constitución se impone frente a la ley y al resto de las normas del ordenamiento, situación\nque se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. En aplicación del principio\njerárquico, la contradicción entre una ley y un reglamento se debe saldar por la preeminencia de la\naplicación de la ley. Así, aunque los reglamentos sean una de las fuentes del ordenamiento jurídico\nadministrativo, deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley sino a ésta misma:\n\n \n\n\"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que\nconstituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de\nnormas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del\nreglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya\nesencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del\nDerecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del\nreglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley\nle deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir\na la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto\ncontenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo\ntiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del\nllamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido\nalterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo\n6 de la Ley General de la Administración Pública\". (Sala Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de\nlas 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996).\n\n \n\nLa resistencia de la ley frente a cualquier contradicción por parte del reglamento o de otra norma\ninferior es consecuencia de la fuerza y potencia de este acto, manifestación de la potestad\nlegislativa. La ley deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango y solo puede ser\nimpugnada por razones de inconstitucionalidad (en su caso, de convencionalidad) ante el Contralor de\nConstitucionalidad. \n\n \n\n            La primacía de la ley frente a todo reglamento y ante cualquier norma inferior a este,\ntiene sus consecuencias en relación con el tema que nos ocupa. Las disposiciones legales emitidas en\nrelación con RECOPE no pueden ser modificadas por un reglamento o norma inferior. Normas inferiores\nentre las cuales se encuentran los planes de desarrollo. Aspecto que es necesario tomar en cuenta,\nmáxime cuando se trata de determinar cuál es la competencia de la Refinadora de acuerdo con la Ley.\nEsta es el parámetro que permitirá establecer cuáles son los poderes y deberes que definen el\naccionar de RECOPE y por ende, es el criterio para determinar si la Empresa puede realizar\ndeterminada actividad autorizada por un reglamento. Tómese en cuenta que cuando el legislador\nestablece que RECOPE ejerce los planes de desarrollo del sector energía, expresamente precisa  que\nlos ejerce “en lo que le corresponda“ y jurídicamente es la ley la que define que le corresponde,\nsea cuál es su competencia. Por consiguiente, los planes de desarrollo no se constituyen en una\nfuente adicional de competencia para la Empresa, aunque sí pueden determinar cómo puede ejercer la\ncompetencia que el legislador le ha atribuido y dentro de esa competencia legal, qué metas debe\nalcanzar y cómo alcanzarlas. Carecería de sentido que el legislador precisara y fijara un objeto\nsocial a RECOPE y al mismo tiempo autorizare a que el Plan Nacional de Desarrolle le “atribuyera”\notras competencias. El único sentido lógico de “en lo que corresponde” es que dicho Plan comprenda a\nRECOPE en relación con la competencia que ya el legislador le otorgó. Por lo que los proyectos que\npueden serle atribuidos en el citado Plan deben enmarcarse en el objeto social de RECOPE, definido\npor el legislador.\n\n \n\n         Por demás, la aplicación del principio de legalidad y el de jerarquía normativa nos permite\ndeterminar cuándo se está en presencia de una laguna normativa que requiera integrar el ordenamiento\ny, por ende, cuándo el operador jurídico puede recurrir válidamente a una integración del\nordenamiento a partir de normas secundarias. Queda claro que esa integración no es posible si no se\nda una laguna normativa. No puede afirmarse, por tanto, que existe una laguna normativa cuando el\nlegislador ha decidido limitar la esfera de actuación de un organismo público, con lo cual debe\nentenderse prohibido lo no autorizado (cfr. al respecto, dictamen C-255-2009 de 9 de setiembre de\n2009). Si bien no estamos ante disposiciones constitucionales, en orden a la relación entre norma\nsuperior y norma inferior resulta aplicable lo manifestado en el dictamen C-043-2008 de 12 de\nfebrero de 2008, a propósito de vacíos legales:\n\n \n\n“Cabe resaltar, en el asunto de estudio, que sí hay un mandato expreso de la Carta Fundamental, en\nel sentido de que las concesiones de aprovechamiento del recurso hídrico para generación\nhidroeléctrica deben otorgarse con base en las condiciones y estipulaciones que se encuentren en una\nley marco, no podría el operador jurídico, sin violentar la Carta Fundamental y, por ende, el\nprincipio de supremacía constitucional, amén de los principios de reserva de ley, legalidad y el de\nseparación de funciones, recurrir, para definir este marco jurídico, a normas infralegales y normas\nlegales que nunca tuvieron como objetivo el establecer precisamente ese marco.  En estos casos, el\nintérprete actúa al margen el ordenamiento jurídico, lo que necesariamente provoca que sus actos\nsean absolutamente nulos. Dicho en forma afirmativa, la interpretación del ordenamiento jurídico,\ncuando hay insuficiencias o lagunas, siempre debe ser conforme con el Derecho de la Constitución,\npues una tesis en el sentido contrario implicaría que, en aras de corregir una patología jurídica,\nse estaría creando una de dimensiones mayores, socavando los fundamentos de todo el sistema jurídico\ny del Estado social y democrático de Derecho.\n\n \n\n         Lo que estamos afirmando también resulta de aplicación para la segunda resolución en la que\nusted basa su solicitud de reconsideración, nos referimos al voto número 6669-01 de la Sala\nConstitucional, en cuanto afirma que en este asunto de legalidad el Órgano Asesor despliega toda su\ncompetencia. Pues bien, efectivamente, en estos casos, la Procuraduría General de la República, como\nintérprete supremo en sede administrativo y en sus ámbitos competenciales del ordenamiento jurídico\nadministrativo, lo cual no significa que sea su único, dado el efecto vinculante de sus dictámenes y\ndebido a que estos constituyen jurisprudencia administrativa y, por ende, de acatamiento obligatorio\npara la Administración Pública  (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), cuando despliega su función\nconsultiva necesariamente lo debe de hacer conforme al Derecho de la Constitución y, por\nconsiguiente, so pretexto de integrar ese ordenamiento, no está autorizada para hacerlo a costa de\nprincipios fundamentales del sistema, como los apuntados supra. Una actuación en tal sentido,\nimplicaría, nada más y nada menos, sustituir al Soberano y al Parlamento, con clara violación del\nnumeral 105 constitucional que les atribuye, en forma exclusiva, la potestad de legislar. Así las\ncosas, cuando el Tribunal Constitucional nos remite a ejercer nuestras competencias en el ámbito de\nla legalidad es de suyo suponer que estas se hacen conforme al Derecho de la Constitución, nunca en\ncontra de este”.\n\n \n\n         Si el legislador, en ejercicio de la potestad que le atribuye la Constitución Política,\ndecidió que RECOPE dirigiría su accionar a determinadas actividades, esa decisión no puede ser\nsustituida por una norma reglamentaria, ya que ello implicaría una violación al principio de\njerarquía normativa, un exceso de la potestad reglamentaria y el desconocimiento del principio\ndemocrático.\n\n                                                                               \n\nDe modo que si la ley define el objeto social de la Empresa, no puede considerarse que respecto de\nlas acciones no comprendidas dentro de ese objeto existe una laguna, que autorice al operador a\nsolucionarla integrando la supuesta laguna con normas reglamentarias, de manera tal que el\nreglamento pueda ampliar la competencia de RECOPE para que ejerza actividades no comprendidas dentro\ndel objeto social definido por el legislador. La circunstancia de que la Refinadora haya sido\norganizada como una sociedad anónima no permite, reiteramos, desconocer que está sujeta a estos\nprincipios y que debe actuar de conformidad con la especialidad de su objeto social.\n\n \n\n \n\nIII-. UN OBJETO SOCIAL DEFINIDO POR EL LEGISLADOR PARA EL SUMINISTRO DE COMBUSTIBLES\nHIDROCARBURADOS \n\n \n\nA partir del proceso de publicización de RECOPE, la Empresa debe concentrarse en la refinación,\ntransporte y comercialización del petróleo y sus derivados, garantizando el abastecimiento de los\ncombustibles derivados del petróleo. Una esfera de acción que el legislador ha ampliado para\npermitirle una participación en materia de alcoholes carburantes. Todo con el fin de suministrar los\ncombustibles que el país requiere para satisfacer sus distintas necesidades.\n\n \n\n \n\nA-. UNA COMPETENCIA EN MATERIA DE PETROLEO Y DERIVADOS DE PETROLEO\n\n \n\n            La consulta señala que RECOPE fue constituida como una compañía privada para la\nrefinación de combustibles del país. Su objeto era la refinación, procesamiento de petróleo, gas y\notros hidrocarburos y de sus derivados y la manufactura de productos químicos. \n\n \n\n            Naturaleza y objeto social que han sido modificados por el legislador. RECOPE pasa a ser\nempresa pública a partir de la Ley 5508 de 17 de abril de 1974, que traspasa su capital social al\nEstado; por demás, paulatinamente su régimen jurídico deviene mixto, el Derecho Privado solo resulta\naplicable en el tanto no se oponga a las regulaciones de Derecho Público. Su marco de acción,\ncomprensivo del objeto social deriva fundamentalmente de la Ley 6588 y sus reformas, así como de la\nLey N. 7356 de 24 de agosto de 1993, que establece el monopolio del Estado en materia de\nimportación, refinación y distribución del petróleo, combustibles, asfaltos y naftas. Rol\nestratégico, necesidad de abastecimiento del país, elementos que son tomados luego por la Sala\nConstitucional para considerar que la regulación del petróleo y sus derivados es de orden público y\nque la importancia de esos elementos justifica que el Estado monopolice la importación, refinación y\ndistribución del petróleo y sus derivados:\n\n \n\n“V.-Por otra parte, al confrontar las normas cuestionadas con la noción de orden público que\nhabilita al legislador para restringir, entre otras, la libertad de comercio, supuestamente\namenazada por la creación del monopolio de combustibles, la Sala hace suyos los razonamientos\nexpuestos tanto por la Procuraduría como por el Representante de RECOPE, en cuanto hace notar la\nenorme importancia que los derivados del petróleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del país,\nno sólo en sus aspectos económicos en donde son prácticamente parte fundamental e indispensable para\nel desarrollo de las actividades productivas, sino en lo relacionado con la seguridad pública, que\nimplica el manejo y control de un recurso peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amén\nde que por neurológico y valioso, resulta blanco idóneo para lograr -mediante su manejo y control\nmalintencionados- la postración del país en beneficio de cualquier tipo de intereses. Así pues, no\nes siquiera necesario profundizar mayormente en el concepto de orden público para concluir que éste\nse haya indudablemente involucrado en la importación, refinación y distribución al por mayor de\nderivados del petróleo; basta únicamente imaginarse lo que ocurriría si se presentaran problemas\n-provocados o no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello\nresultaría para el país. Por lo dicho, concluye la Sala que no existe transgresión al límite\nconstitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden público, porque es\nindiscutible que los combustibles derivados del petróleo -en tanto que bienes económicos- tienen una\nparticular característica, cual es la de ser recurso escaso y vital según se explicó, por lo cual\nresultan de orden público y deben ser controlados estrictamente por el Estado, y en algún caso, ser\nobjeto de monopolio, si se considera necesario y oportuno para el país.\n\n \n\nVII.-En el caso en estudio el monopolio a favor del Estado, de las actividades de importación,\nrefinación y distribución al mayoreo de combustibles derivados del petróleo, asfaltos y naftas, no\nexcede los límites constitucionales de lo razonable, ni tampoco resulta desproporcionado, así como\ntampoco se presenta como totalmente desapegado al fin perseguido. Lo anterior resulta así en vista\nde que -en virtud de la importancia de los bienes que han sido monopolizados- es lógico y admisible\n(en una palabra: razonable) que el Estado tenga y ejercite la posibilidad de asumir su control -tal\ny como lo ha hecho- sin que eso implique una transgresión grave a la libertad de comercio en\ngeneral, que torne inconstitucional lo actuado. Y ello porque como bien se señaló, puede resultar\npeligroso o inadecuado en ciertas situaciones, dejar librado a las fuerzas del mercado o en manos de\nparticulares, ciertos bienes reconocidos como claves para el país, de manera que si -porque así lo\nconsideró una mayoría calificada del parlamento- decide proteger tales, especialmente esos bienes,\nel monopolio decretado resulta, (entre otras medidas posibles) proporcionado y adecuado al fin\nperseguido. Nótese que no entra la Sala a considerar si lo más conveniente y oportuno es que la\nregulación de los combustibles se haya hecho mediante el uso de la figura del monopolio, porque eso\nsería claramente una intrusión en las funciones de otro Poder del Estado; solamente se limita de\ndictaminar que desde la perspectiva constitucional, para resolver el problema planteado, hay varias\nalternativas posibles y que la escogida, en tanto se ubica dentro de esos límites no transgrede los\nfijados y resulta constitucionalmente válida” (Criterio reiterado en el voto número 5532-00, que\nrechazó por el fondo una acción de inconstitucionalidad contra la misma Ley y en las sentencias\n2238-2005 y 14826-2005, relativas a ese monopolio)”. Sala Constitucional, resolución 7044-96 de\n10:09 hrs. de 24 de diciembre de mil novecientos noventa y seis.\n\n \n\nEl texto de la Ley 6588 responde no solo a la necesidad de establecer límites a RECOPE en orden a\naspectos financieros sino fundamentalmente al interés de los señores Diputados de definir un marco\njurídico de actuación para la Empresa pública. De manera que quedara claro que RECOPE, aunque esté\norganizada como sociedad anónima, no es libre para desempeñar cualquier actividad que esté dentro\ndel tráfico comercial e industrial; por ende, a la necesidad de fijar a nivel legal un objeto social\na RECOPE, que enmarcara su accionar. Ese es el contenido fundamentalmente del artículo 6 de la Ley\n6588, cuyo texto nos permitimos retomar:\n\n \n\n“Artículo 6.-     Los objetivos de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. son los siguientes:\nrefinar, transportar, comercializar a granel el petróleo y sus derivados: mantener y desarrollar las\ninstalaciones necesarias para ello y ejercer, en lo que le corresponda, los planes de desarrollo del\nsector energía, conforme al plan nacional de desarrollo. La Refinadora no podrá otorgar préstamos,\nhacer donaciones, conceder subsidios o subvenciones, ni construir oleoductos interoceánicos, sin la\nprevia autorización legal, salvo el caso del Hospicio de Huérfanos de San José, al cual se le podrán\notorgar, en forma directa, donaciones de chatarra.\n\n \n\nLa Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. podrá asignarle al Ministerio de Ambiente y Energía\nlos recursos financieros, humanos, técnicos y logísticos que se requieran para el cumplimiento de\nlas obligaciones encomendadas a este en la Ley de Hidrocarburos.\n\n \n\nAsimismo, la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. podrá participar, individualmente o en\ntitularidad compartida, en las licitaciones que promueva la Dirección General de Hidrocarburos para\nla exploración y la explotación de los hidrocarburos, de conformidad con las disposiciones de la Ley\nde Hidrocarburos”. (Así adicionado por el artículo 56 de la Ley de Hidrocarburos No.7399 del 3 de\nmayo de 1994). (Así reformado por el artículo único de la ley N° 9062 del 8 de agosto del 2012).\n\n \n\nNotamos que a pesar de la competencia de RECOPE en materia de petróleo, el legislador consideró\nnecesario autorizarla para explorar y explotar dicha sustancia, así como otros hidrocarburos, para\nlo cual  debe sujetarse como cualquier otra persona, privada o pública, a las disposiciones de la\nLey de Hidrocarburos. \n\n \n\nEl alcance de este artículo 6 fue analizado en el dictamen C-069-99 de 9 de abril de 1999, en el\ncual se manifestó:\n\n \n\n“El principio de especialidad funcional guiará el accionar futuro de la empresa pública. RECOPE\npierde la posibilidad de ejercer \"en general\" \"la industria y el comercio\" (cláusula tercera de su\npacto constitutivo) y existe una restricción de su situación como Refinadora: pareciera que la\n\"manufactura de los petroquímicos y otros productos relacionados directa o indirectamente con el\npetróleo\" ya no es de su resorte, debiéndose centrar en la refinación, transporte y comercialización\n-a granel- del petróleo y de las sustancias que sean sus derivados. Además, se le impone la\nnecesidad de una autorización legal para realizar donaciones, préstamos, conceder subsidios o\nsubvenciones o construir oleoductos interoceánicos. Pareciera que el propósito del legislador fuese\nque la empresa se concentrare en la refinación, transporte y comercialización del petróleo y que sus\nrecursos no se desvíen -salvo lo agregado posteriormente en relación con la Dirección de\nHidrocarburos - a otros objetos. Puesto que RECOPE sólo puede dedicarse a la refinación, transporte\ny comercialización a granel del petróleo y sus derivados, tendríamos que de llegar a participar en\notras sociedades o incluso de constituir alianzas estratégicas, estas negociaciones tenderían\nnecesariamente a que la empresa participe por medio de otras empresas o con otras en la refinación,\ntransporte y comercialización de las citadas sustancias hidrocarburadas. La participación societaria\nde la Refinadora en otras sociedades no podría tener otro objeto diferente al que constituye su\nespecialidad funcional….”.\n\n \n\n            Se concluye en lo que interesa que:\n\n \n\n“c) Al delimitar el objeto social de la sociedad, la citada Ley restringe las posibilidades de\nacción de la Refinadora. Por consiguiente, ésta está autorizada a realizar los actos autorizados por\ndicho artículo. Se aplica, entonces, el principio de especialidad”.\n\n \n\n            En el dictamen C-137-2009 de 18 de mayo de 2009, la Procuraduría retomó y aclaró lo\nmanifestado en ese dictamen en orden a ese objeto social.\n\n \n\n“Procede recordar que conforme los términos del Contrato de Protección y Desarrollo Industrial con\nRECOPE, aprobado mediante Ley N° 3126 de 28 de junio de 1963, la Refinadora debe diseñar, construir\ny operar una refinería para abastecer el mercado costarricense de diversos combustibles. Para lo\ncual podía procesar petróleo crudo, crudos mezclados o cualesquiera derivados del petróleo,\nsemiterminados o terminados, sustancias químicas, catalizadores y auditivos. Estas funciones de la\nRefinadora no son modificadas por la Ley que traspasa las acciones de RECOPE al Gobierno de Costa\nRica, Ley N° 5508 de 17 de abril de 1974. En efecto, del cuerpo de esta ley se deriva en forma clara\nque RECOPE tiene como objeto social construir la refinería y operarla, produciendo los combustibles\nque se indica. En ese sentido, el artículo 3 permite el endeudamiento “para modernizar o ampliar sus\ninstalaciones, a fin de que pueda atender debidamente la demanda de combustible y otros derivados\ndel petróleo para satisfacer las necesidades de estos productos en el país, para la expansión de la\nempresa, con el objeto de abastecer otros mercados”.\n\n \n\n            La creación de instalaciones, su modernización o ampliación y el financiamiento para tal\nfin se constituyen en actividades necesarias para la producción de los combustibles requeridos por\nel mercado nacional. Combustibles que en un origen podían ser distribuidos por terceras personas,\npero que paulatinamente debían ser distribuidos por RECOPE. Este imperativo es establecido en el\nartículo 5, al facultarla para tomar las medidas que estime convenientes para asegurar la\ndistribución eficiente y económica de todos los derivados del petróleo que produzca o que importe,\n“quedando obligada a ir asumiendo directamente la distribución cada vez que se venza un contrato de\ndistribución de cualquiera de las compañías que opere actualmente en Costa Rica”. Construcción de la\nrefinería, producción, importación del producto mientras sea necesario y distribución son las\nfunciones que el legislador encarga a la Empresa, artículo 5.\n\n \n\nEse ámbito es reafirmado por la Ley que Regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE),\nLey 6588 de 30 de julio de 1981. El artículo 6 de la Ley señala como objetivos de la Empresa: (…).\n\n \n\n            Dada la finalidad de esta ley (6588) se constituye en “un elemento esencial en la\ninterpretación de las potestades de RECOPE como empresa pública”, como dijimos en el dictamen de\nmérito. Ello por cuanto el objetivo es que RECOPE se regule  esencialmente por ella, de forma tal\nque el resto de disposiciones - incluidas las estatutarias- sólo podrían considerarse aplicables en\nel tanto en que fueren conformes con lo dispuesto en la Ley N° 6588. Expresamente así lo dispone el\nartículo 1:\n\n \n\n“ARTICULO 1º.- La Refinadora Costarricense de Petróleo, S. A. está sujeta a las regulaciones de esta\nley y a aquellas disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias que no estén en contradicción\ncon ella”.\n\n \n\n                        Va de suyo que cualquier disposición anterior, de carácter legal o\nestatutario que defina el objeto legal de la Empresa en forma contraria a lo dispuesto en el\nartículo 6 queda comprendida en los supuestos del artículo 1, por lo que el operador jurídico\ntendría que concluir que está derogada.\n\n \n\nEs por ello que en el dictamen de mérito se indica que RECOPE no puede dedicarse a otras actividades\nindustriales y comerciales distintas a las definidas en esa Ley, como se lo permitía su pacto\nconstitutivo, sino que debe respetar su especialidad funcional tal como resulta del artículo 6 de\nmérito y, por ende, centrarse en la refinación, transporte y comercialización -a granel- del\npetróleo y de las sustancias que sean sus derivados. No se hizo referencia a “mantener y desarrollar\nlas instalaciones necesarias para ello”, porque se consideró como un elemento material o\ninstrumental para el desarrollo de las tareas sustanciales, que son precisamente la refinación,\ntransporte y comercialización.\n\n \n\nEs en ese marco que la Procuraduría señala que RECOPE “solo puede dedicarse a la refinación,\ntransporte y comercialización a granel del petróleo y sus derivados” y que, por ende, cualquier\nparticipación societaria tendría como objeto esa refinación, transporte, comercialización,\nactividades sustantivas de la entidad.  De modo que cuando se indica que la participación en una\nforma societaria haría necesariamente participar a un tercero en el objeto social de RECOPE, se está\nrefiriendo la Procuraduría a la refinación, transporte o comercialización a granel del petróleo y\nsus derivados. Constitución de sociedades que se objeta en razón del monopolio estatal.\n\n \n\nEn efecto, de las actividades enumeradas en el artículo 6 antes transcrito, el legislador va a\nretomar la refinación, la importación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados\npara constituir el monopolio del Estado, por lo que la Procuraduría indica que:\n\n \n\n“Ciertamente, la constitución de otra sociedad o la participación como socio no conlleva un traslado\nde la concesión y por ende del monopolio -que jurídicamente sólo podría tener lugar por medio de\notra ley-. Mas es evidente que esa \"formación societaria\" llevaría implícita -como se indicó- la\nposibilidad de que una nueva persona, un tercero, viniese a participar directa o indirectamente en\nlas actividades que han sido reservadas en forma exclusiva a RECOPE: la administración del\nmonopolio. Participar en otra sociedad, es dar a esa sociedad la posibilidad de que intervenga en la\nimportación, refinación y distribución del petróleo crudo y sus derivados. Y es que RECOPE ya no es\nlibre para realizar acciones diferentes a las de su exclusivo objeto, que es el núcleo del monopolio\nestatal que administra. Por consiguiente, cualquier participación societaria de la empresa tendría\nque tener como objeto esa refinación, transporte o comercialización. Por ende, se permitiría a un\ntercero intervenir en actividades que están excluidas a otros sujetos públicos o privados, distintos\nde la Refinadora”.\n\n \n\nEl hecho de que legislador defina el objeto social de la Refinadora en relación con el petróleo y\nsus derivados es consecuencia de las leyes que determinaron la existencia de la Empresa y hasta ese\nmomento la regulaban. En efecto, bajo el Contrato de Protección y Desarrollo Industrial con RECOPE,\naprobado por la Ley N. 3126 de 28 de junio de 1963, se había dispuesto que:\n\n \n\n“La materia prima básica será petróleo crudo natural o mezclas de petróleos crudos naturales, las\ncuales podrán ser reconstituidas o suplementadas con otros productos derivados del petróleo, y con\nsustancias químicas, según las necesidades del mercado y las instalaciones de la refinería”.\n\n \n\nCon lo cual se ancló la actividad de RECOPE en el petróleo crudo, mezclas de esta sustancia y sus\nderivados y otras sustancias que serán determinadas por las necesidades del mercado. Para estos\nefectos, se considera un derivado de petróleo un producto procesado en una refinería, usando como\nmateria prima el petróleo, como es el caso de la gasolina y de sustancias químicas.\n\n \n\nEn sus dictámenes, la Procuraduría enfatiza que el objeto social de RECOPE no puede ser definido a\npartir de normas anteriores a la Ley 6588. Ahora bien, la Ley 6588 es una norma de rango legal,\nexpresión de la potestad legislativa. Una potestad que no se agotó con la emisión de esa ley y\nconsecuentemente que puede ser ejercida para modificar expresa o implícitamente dicha ley. Es así\ncomo diversos artículos de la Ley 6588 han sido objeto de modificaciones, reforma que por tanto no\nha afectado el objeto social de la Empresa, tal como resulta del primer párrafo del numeral 6. Así,\npodría decirse que las distintas reformas al artículo 6 reafirman el objeto social referido a la\nrefinación, transporte y comercialización a granel del petróleo y sus derivados y el mantenimiento y\ndesarrollo de las instalaciones necesarias para cumplir con dicho objeto.\n\n \n\n            Pero una norma jurídica no solo puede ser modificada en forma expresa por una regulación\nque afecte su texto. En la medida en que el legislador establezca posteriormente disposiciones que\nafecten el alcance del texto anterior, bien podría suceder que se esté ante una modificación tácita\no implícita. Situación que se presentaría si a pesar de no modificar el texto del artículo 6, el\nlegislador aprobara posteriormente una ley que amplía  la esfera de acción de RECOPE, permitiéndole\nparticipar en actividades que no están directamente relacionadas con el núcleo de su accionar, según\nlo dispuesto en el citado artículo 6. Y, en efecto, con posterioridad a la Ley 6588 el legislador\ndecidió otorgar competencia a la Refinería en materia de alcoholes carburantes. \n\n             \n\n \n\nB-.  UNA COMPETENCIA PARA REGULAR, CONTROLAR Y COMERCIALIZAR ALCOHOLES CARBURANTES\n\n \n\n            Los bajos precios del azúcar a nivel internacional y una sobreproducción nacional de la\ncaña de azúcar, unido a los altos precios del petróleo en el mercado internacional y la crisis\neconómica y fiscal del país motivaron una reforma al Código Fiscal, que redundará en una ampliación\nde la competencia de RECOPE.\n\n \n\nAl establecer el monopolio estatal en materia de alcoholes, el legislador lo refirió no solo a las\nbebidas alcohólicas expresamente mencionadas sino también a los alcoholes en general. Un monopolio\nen favor de la Fábrica Nacional de Licores que se mantuvo hasta la Ley N. 6972 de 26 de noviembre de\n1984, que introduce la posibilidad de una producción de alcohol por parte de particulares y de otros\norganismos estatales. En ese sentido, se autoriza la producción privada o por otros entes públicos\nde alcohol para fines carburantes.\n\n \n\nEl proyecto de ley correspondiente señalaba que la crisis energética mundial había agudizado los\nproblemas económicos de los países subdesarrollados, entre ellos nuestro país, por lo que era\nnecesario que se fomentara el estudio y aplicación de nuevas fuentes de energía nacionales, que\nllegaran a ser un sustituto de los hidrocarburos importados. Consideró el Ejecutivo que a nivel\nmundial el sustituto más apto era el alcohol. El país carecía de regulación de la producción de\nalcohol para fines carburantes o industriales, por lo que era objetivo del Poder Ejecutivo que se\nreadecuara la legislación para abrir la posibilidad a la empresa privada de producir alcohol\ncarburante o industrial (folios 2 y 3 del Expediente Legislativo). Dicha producción sería un punto\nde apoyo a las necesidades de desarrollo económico del país, habilitaría nuevas tierras para el\ncultivo de la caña de azúcar y aumentaría las exportaciones del país. La propuesta consistía en\neliminar de los artículos estancados el alcohol, sin prever ninguna regulación específica sobre su\nproducción. Esa forma de legislar no fue seguida por el legislador, que desde el primer dictamen\nafirmativo de mayoría de la Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, se inclinó\npor diferenciar la producción del alcohol, proponiendo que el alcohol carburante fuera regulado por\nla Refinadora Costarricense de Petróleo (folio 45 del Expediente). Al volver a Comisión, el nuevo\ndictamen atribuye a RECOPE las facultades de producción y regulación respecto del alcohol carburante\npara consumo nacional, folio 113). Habiendo sido aprobado en primer debate, el proyecto vuelve de\nnuevo a Comisión, donde el Ministerio de Industria, Energía y Minas presenta una modificación al\nartículo 443 del Código Fiscal, por la que se faculta al Ministerio de Industrias, Energía y Minas\npara autorizar la producción del alcohol para fines carburantes a productores privados o estatales.\nAgregando “Sin embargo, únicamente la Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. tendrá la facultad\nde comercializarlo, regularlo y controlarlo en todo el sistema de comercialización a través de las\nestaciones de servicio. En el caso de que las estaciones de servicio no estén en condiciones\ntécnicas de comercializar el alcohol carburante, el Ministerio de Economía y Comercio deberá exigir\nlas modificaciones correspondientes. Se autoriza a RECOPE, la financiación de dichas modificaciones”\n(folios 186-188 del Expediente Legislativo). Propuesta que es la base de una moción presentada por\nvarios diputados 216-217), autorizando que la producción de alcohol con fines carburantes sea\nregulada, controlada por RECOPE, a quien corresponde la comercialización en el país. Empero, a\ndiferencia del dictamen de Comisión no se le atribuye la producción de este alcohol.\n\n \n\nDispone en la actualidad el Código Fiscal:\n\n \n\n\"Artículo 443: Son artículos estancados, el aguardiente, el alcohol y toda bebida alcohólica\npreparada en el país, cualquiera que sea el procedimiento usado para obtenerla y el nombre con que\nse le designe. De lo anterior se exceptúan la cerveza, los vinos elaborados mediante fermentación\nnatural de frutas cuyo contenido alcohólico no exceda de un doce por ciento (12%), y las\npreparaciones alcohólicas mezcladas con sustancias alimenticias como huevo, leche, azúcar y maicena,\nsiempre que estos productos estén sometidos a una reglamentación especial. El Ministerio de\nEconomía, Industria y Comercio regulará la elaboración de alcohol y será el organismo responsable de\nemitir las políticas de desarrollo de esta actividad, de conformidad con el siguiente esquema\nsectorial:\n\n \n\na)                 La producción y el uso de alcohol etílico para fines licoreros e industriales y\nla elaboración de rones crudos para el consumo nacional y para la exportación, corresponderán a la\nFábrica Nacional de Licores, la cual regulará esta actividad de acuerdo con la legislación vigente.\n\n \n\nb)                 El Ministerio de Economía, Industria y Comercio podrá autorizar a productores\nprivados o estatales la producción de alcohol para fines carburantes. Sin embargo, únicamente la\nRefinadora Costarricense de Petróleo, S.A., estará facultada para regular, controlar y comercializar\neste producto, por medio de las gasolineras. En el caso de que éstas no cuenten con las condiciones\nnecesarias para comercializar este alcohol, el citado ministerio les exigirá efectuar las\nmodificaciones correspondientes. Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. para\nque financie estas modificaciones.\n\n \n\nEl Ministerio de Economía, Industria y Comercio fijará el precio de este alcohol.\n\n \n\nc)                  El alcohol metílico, propílico, butílico, amílico y otros, excepto el etílico, y\nlos polialcoholes, alcoholes de función compleja y similares, podrán ser producidos y exportados por\nentidades privadas, siempre y cuando no sean producidos por la Fábrica Nacional de Licores.\n\n \n\nch) Corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio emitir las directrices en materia de\nproducción de alcoholes de cualquier tipo. En virtud de lo anterior, le corresponde regular el\nporcentaje de mieles destinados al consumo interno para uso alimenticio e industrial, así como las\ncuotas mínimas de alcohol para consumo interno y las cuotas mínimas de melaza necesarias para la\nganadería nacional y para el abastecimiento de la industria productora de alimentos concentrados\npara animales.\n\n \n\nd)                 Como excepción a lo dispuesto en el párrafo primero del inciso a) de este\nartículo, los ingenios azucareros y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar podrán producir\ny exportar todo tipo de alcoholes.\n\n \n\nCuando sean para consumo interno deberán ser vendidos exclusivamente a la Fábrica Nacional de\nLicores. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de\nAzúcar deberán controlar la calidad de los alcoholes para exportación.\"\n\n           \n\nEl alcance de la participación de RECOPE en materia de alcohol carburante fue objeto de\npronunciamiento por la Procuraduría, mediante dictamen C-222-2014 de 18 de julio de 2014 a raíz de\nuna diferencia de criterio entre FANAL y RECOPE sobre la facultad de esta última para importar\ndirectamente alcohol carburante. En dicho dictamen recalcamos que la apertura al sector productivo\nprivado y público en orden a los alcoholes carburantes responde a la crisis energética mundial y a\nla necesidad de aprovechar excedentes de azúcares no exportables por los bajos precios\ninternacionales, sin que el aspecto ambiental fuera determinante para la reforma que se introduce.\nAsí, se indicó:\n\n \n\n“La Ley 6972 rompe el monopolio de producción de alcohol, permitiendo la producción de alcohol con\nfines carburantes por particulares y por otros organismos públicos distintos de la FANAL. Un alcohol\nregulado, controlado y comercializado por medio de Refinadora Costarricense de Petróleo. La\ncompetencia para fijar el precio deviene al MEIC. Regulación del alcohol para fines carburantes que\nes distinta de la dispuesta para el alcohol para producción de bebidas alcohólicas y de aquél\ndestinado a la exportación.\n\n \n\n            El exceso de producción de caña de azúcar, el interés de cooperativas azucareras y de\nciertos ingenios de participar en la producción de alcoholes para fines licoreros e industriales, su\nventa en el mercado nacional y la exportación de alcoholes al mercado internacional, con la\nconsecuente búsqueda de mejores precios, son factores que fundan otras iniciativas legislativas, las\nque culminan con la aprobación de la Ley N. 7197 de 24 de agosto de 1990. Se mantiene el primer\npárrafo del artículo 443 en orden al monopolio licorero y producción de alcohol en los términos\naprobados por la Ley 6972. En igual forma, se mantiene la competencia del Ministerio de Economía,\nIndustria y Comercio respecto de la emisión las políticas de desarrollo de esta actividad, de\nconformidad con el siguiente esquema del dictado de políticas de desarrollo de la actividad\nalcoholera, conforme el esquema sectorial ya vigente. “\n\n \n\n            (…)\n\n \n\nDado que es una de las pocas ocasiones en que un legislador se refiere al alcohol carburante (la\nmayor parte de las referencias al alcohol carburante fueron externadas por el señor Julían Mateo\nHerrera como representante de LAICA, ya que esta lo producía para exportar a los Estados Unidos),\npermítasenos transcribir las manifestaciones del entonces Diputado Rudín Arias:\n\n \n\n“…es importante para el país lo que se da en esta reforma, por el hecho de que permite una mayor\nversatilidad en la producción de los alcoholes y ahora que estamos hablando del conflicto en el\nGolfo Pérsico puede ser que RECOPE requiera de que se agregue a la gasolina un porcentaje importante\nde alcohol, si los precios siguen subiendo a cómo van y si el conflicto no llega a ninguna\nsolución.  También creo que es importante para la Fábrica Nacional de Licores el hecho de que las\ndestilerías de los ingenios pueden producir el alcohol. Para producir un litro de alcohol se\nrequieren 3.6 litros de miel, esto significa que la Fábrica Nacional de Licores al transportar\nmieles hasta su planta de Grecia, está transportando 3,6 veces más el material que requiere para la\nproducción del licor. Con esta ley, la Fábrica va a transportar nada más que el alcohol con un\nahorro importante en el costo de los fletes…”. (cfr. folio 351).\n\n \n\nNo se planteó que los productores de alcohol para fines carburantes tuvieran que vender su producto\na la FANAL para que esta a su vez lo vendiera a RECOPE. Lo que explica que la excepción que se\nestablece respecto del comercio interno abarque únicamente el inciso a), sin que concierna los otros\nincisos del artículo 443 y en particular sin afectar el inciso b) referido a los alcoholes\ncarburantes”.\n\n \n\n            La producción del alcohol carburante se sujeta a autorización, que puede ser otorgada a\nsujetos privados u organismos públicos. Productores públicos y privados que deben producir en\nconformidad con disposiciones técnicas dictadas por la autoridad administrativa. En este caso,\nRECOPE regula el alcohol carburante y las condiciones bajo las que debe producirse.\n\n \n\n            Por otra parte, el productor no es libre para comercializar ese alcohol carburante. Por\nel contrario, conforme lo dispone el texto del artículo 443, esa comercialización en el mercado\nnacional corresponde a RECOPE en los términos que se indica.  Así, puede establecerse una relación\ndirecta entre RECOPE y el productor de alcohol carburante, sin que en esa relación deba intervenir\nFANAL como intermediario entre productor de alcohol carburante y RECOPE. De la misma forma, RECOPE\npuede directamente importar alcoholes para fines carburantes, si las necesidades de comercialización\nlo determinan.\n\n \n\n            Importa destacar que la Ley 6972 de 26 de noviembre de 1984 rompe el monopolio de\nproducción de alcohol, permitiendo la producción de alcohol con fines carburantes por particulares y\npor otros organismos públicos distintos de la FANAL. Al disponer en los términos indicados no\natribuye una competencia expresa en favor de RECOPE para dicha producción del alcohol carburante,\nquizás porque se consideró que en el país había empresas privadas y públicas que no solo podían\nproducir la caña de azúcar, sino industrializarla para producir alcohol carburante conforme folios\n172 y 173 del expediente legislativo. Una producción que debía ser regulada y controlada por RECOPE,\nde manera que pudiera comercializarla a través de las estaciones de servicio. Recordemos que el\ndictamen de Comisión le atribuía facultades en torno a la producción del alcohol carburante,\nproducción que no está comprendida en la redacción presentada por el Poder Ejecutivo base del\nproyecto final aprobado.\n\n \n\nPor otra parte, dado que RECOPE debe regular y controlar este alcohol, consideramos que forma parte\nde su cometido la investigación sobre dicho alcohol, para efectos de determinar su utilización\nfutura. Partimos de que en el caso de RECOPE la investigación sobre este biocombustible no se\nconstituye en un fin en sí misma, sino que tiene como objeto último la utilización del alcohol como\ncombustible. Por demás, este alcohol podrá comprarlo o importarlo –si fuere del caso- para ser\nutilizado como combustible independiente o como mezcla con petróleo y sus derivados.\n\n \n\n            Es igualmente necesario precisar que la ley se refiere a la producción de alcohol\ncarburante, no a la producción de la materia prima con la cual se va a producir ese alcohol\ncarburante. Ciertamente, en la tramitación de la Ley, tal como se ha indicado, está presente la\nproducción de caña de azúcar. Sin embargo, el texto de la Ley nos permite dos afirmaciones: la ley\nno regula la producción de la materia prima, el producto agrícola con el cual se va a fabricar el\nalcohol carburante. En consecuencia, este alcohol puede producirse no solo a través de la caña de\nazúcar sino de cualquier materia prima que lo permita. Para producir dicho alcohol, la materia prima\nestá constituida por productos agrícolas –no solo de la caña de azúcar producto considerado por el\nlegislador en su momento-. Es el caso del sorgo, maíz, yuca, papa, arroz, etc. Y dado que no fue\nobjeto de la ley regular la producción de caña de azúcar ni de ningún producto agrícola que permita\nproducir alcohol carburante, con base en esa Ley RECOPE no podría recibir una autorización\nadministrativa para producir cualquier materia agrícola, insumo del alcohol carburante. Y no puede\nconsiderarse que esté habilitado para producir dicha materia, porque esa materia no entra dentro del\nobjeto social de la Empresa. Una autorización para producir dichos insumos tendría que tener\nfundamento en otra norma legal que amplíe la esfera de acción de la Refinadora.\n\n \n\n            Al efecto, tenemos que el alcohol carburante ”es el etanol anhidro desnaturalizado,\nobtenido de la mezcla de etanol anhidro con la sustancia desnaturalizante en una proporción entre 2%\ny 3%/ Vol. en el caso de ser gasolina motor sin contenido de plomo”.\nhttp://www.petroperu.com.pe/portalweb/Print_Contenido.asp?Seccion=443&Idioma=. La materia prima\n(caña, sorgo, maíz, yuca, papa, arroz, etc.) se somete a diversos procesos para producir el alcohol\ncarburante (hidrolisis, fermentación, destilación, deshidratación, destilación). LA AGROINDUTRIA DE\nBIOCOMBUSTIBLES. Escuela de Ciencias Agropecuarias y ambientales\nFESAD,http://virtual.uptc.edu.co/drupal/files/021_agroindustris_biocombustibles.pdf  Alcohol\nCarburante | INCAUCA S.A. www.incauca.com/content/Alcohol-Carburante, revisados el 12 de marzo\n2015).\n\n \n\n            Alcohol carburante que se enmarca dentro de la finalidad de suministro de combustibles.\n\n \n\n \n\nC-. EL SUMINISTRO DE COMBUSTIBLE\n\n \n\n            Un último aspecto debe ser señalado en este parágrafo sobre la competencia legal de\nRECOPE.\n\n \n\n            La existencia de la refinadora y su regulación tiene como finalidad última el\nabastecimiento del país de combustibles necesario para su desarrollo y funcionamiento.  El artículo\n6 de la Ley 7356 de 24 de agosto de 1993 da a RECOPE la administración del  monopolio del Estado en\nmateria de distribución de dichos hidrocarburos en tanto  que el artículo 5 de la Ley de Creación de\nla Autoridad Reguladora de los  Servicios Públicos (ARESEP) califica de servicio público el\nsuministro de combustible.  Así, es servicio público:\n\n \n\n“d)  Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que  se incluyen :  1) los\nderivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda  nacional en\nplanteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al\nconsumidor final.  La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea\npara el abastecimiento nacional”.\n\n \n\n            El suministro de combustibles derivados de hidrocarburos (no solo del petróleo) en\nplanteles de distribución es servicio público.  Una distribución en planteles que es competencia de\nRECOPE.  De acuerdo con la definición legal, el suministro de combustibles hidrocarburados de un\nplantel de RECOPE a un plantel de un cliente particular es un servicio público brindado directamente\npor la Empresa Pública a un sujeto privado.  Pero también es servicio público el suministro de los\nderivados de petróleo al consumidor final.  En caso de que caduque o revoque la concesión para\nprestar el servicio al consumidor final, RECOPE debe asumir esa operación, según lo ordena el\nartículo 22 de la Ley de la ARESEP:\n\n \n\n            “Artículo 22.- Entes encargados de prestar servicios\n\n \n\nCuando una concesión o un permiso se declare caduco o se revoque, por las causales establecidas en\nlos artículos 15 y 41 de esta ley, el ente que otorgó la concesión o el permiso o el que aquí se\ndisponga, asumirá la prestación del servicio público, únicamente mientras se otorga de nuevo. \nAsumirán estos servicios:\n\n \n\n(…)\n\n \n\nc)  La Refinadora Costarricense de Petróleo, en los casos contemplados en el inciso d) del artículo\n5”\n\n \n\nDe acuerdo con esa disposición, no cabe duda de que el suministro de combustibles derivados de\nhidrocarburos es un servicio público y ello tanto cuando el expendio se realiza en los planteles de\ndistribución como cuando se realiza al consumidor final. Dada la calificación legal de servicio\npúblico,   cabe afirmar que el suministro de combustible hidrocarburados es una actividad que se\ndirige a la satisfacción de una necesidad que se considera de interés general y que está sujeta a un\nrégimen jurídico especial. El  interés general es el que determina la declaratoria de una actividad\ncomo servicio público.  Por consiguiente, la prestación en qué consiste el servicio debe estar\ndestinada a satisfacer necesidades de los usuarios. RECOPE es, así, la concesionaria del servicio de\ndistribución de combustibles hidrocarburados al mayoreo. Y podrá devenir concesionaria del servicio\npara su prestación al consumidor final cuando se presente la situación regulada en el artículo 22\nantes transcrita. Y esta condición deriva de su objeto social y del monopolio que administra.\n\n \n\n             Notamos, por demás, que el suministro de combustibles no hidrocarburados no ha sido\ncalificado por el legislador como servicio público, en los términos de la Ley 7593. El legislador\ntampoco ha definido a quién corresponde ese suministro en el país.          \n\n         Reseñado el ámbito de competencia que el legislador ha asignado a RECOPE, corresponde\ndeterminar si la Empresa es competente para investigar, producir e industrializar biocombustibles y\nen general para participar en todas las fases del proceso productivo de biocombustibles.\n\n \n\n \n\nIII-. EL PROCESO DE REFINACION ABARCA LA MEZCLA CON BIOCOMBUSTIBLES, NO SU PRODUCCION\n\n \n\n            Señala la consulta que a lo largo de varias décadas se ha presentado un interés por la\nutilización de los biocombustibles, posibilitando nuevos encadenamientos productivos en los cuales\nRECOPE es un actor principal y tiene el deber de procurar su utilización en las mezclas de\ncombustibles que vende a los clientes mayoristas, mediante su importación o producción de dichos\ncomponentes. Agrega que la competencia legal de la Empresa debería ser revisada a partir de una\ninterpretación sistemática y evolutiva de la normativa nacional en su conjunto que toma en\nconsideración la realidad del mercado, las tendencias de especificaciones de calidad y las\nexigencias ambientales cada vez más estrictas en materia de combustibles. A partir de lo cual RECOPE\ndebería poder incursionar con mayor versatilidad en la planificación y desarrollo de actividades\nrelacionadas con la investigación, producción e industrialización de biocombustibles, para su uso\ncomo componentes de los productos que expende la empresa, y en el campo de los combustibles\nalternativos, según la tendencia mundial en materia energética.\n\n \n\n            La circunstancia de que el proceso de refinación pueda implicar realizar mezclas con\ndistintos productos, incluidos los biocombustibles, no autoriza a RECOPE, en el estado actual del\nordenamiento, para producir ni los biocombustibles ni las materias primas a partir de las cuales\nproducirlos. Esa autorización debe provenir de una norma de rango legal que amplíe el objeto social\nde la Refinadora.\n\n \n\n \n\nA-.  LA UTILIZACION DE MEZCLAS EN EL PROCESO DE REFINACION DE COMBUSTIBLES\n\n \n\nEn la consulta se afirma que en el proceso de elaboración de los combustibles se añaden aditivos\npara cambiar sus características y mejorar sus propiedades como pueden ser el rendimiento\nautomotriz, el octanaje o las emisiones nocivas para el ambiente. La adición de biocombustibles a\nlos combustibles derivados del petróleo permite controlar y modificar los depósitos en el sistema de\ninducción y la cámara de combustión, actuando en forma indirecta sobre el nivel de toxicidad de los\ngases de emisión y la vida útil de los motores. Por lo que considera que en el proceso productivo de\nrefinación de los combustibles derivados del petróleo, el uso de biocombustibles como componentes de\nla mezcla representa una fase más del proceso que da como resultado un combustible con propiedades\nespecíficas que coadyuvan en la conservación del medio ambiente. De allí que califique al\nbiocombustible como un insumo necesario para la fase de mezcla, la cual forma parte del proceso\nproductivo de combustibles derivados del petróleo más amigables con el ambiente. RECOPE manifiesta\nasí su interés en utilizar biocombustibles como componentes de los productos que expende,\nmezclándolos con otros combustibles que vende a los clientes mayoristas, mediante su importación o\nproducción de dichos componentes.\n\n \n\n            Tanto la Ley 6588 como la Ley de monopolios otorgan a la Refinadora una competencia\ngeneral en orden a la refinación, importación, distribución y comercialización a granel del petróleo\ny sus derivados. Lo cual, como dijimos anteriormente, deriva de la Ley que Traspasa Acciones de\nRECOPE al Gobierno de Costa Rica, N. 5508 de 17 de abril de 1974. A su vez esta Ley tiene como\nantecedente el Contrato de Protección y Desarrollo Industrial suscrito por el Estado con RECOPE,\naprobado por la Ley N. 3126 de 28 de junio de 1963, según el cual la Empresa se compromete “a\ndiseñar, construir y operar una refinería completa, nueva y moderna, clasificada como Industria\nNueva, capaz de abastecer el mercado de Costa Rica durante el período del contrato, en las\nsiguientes condiciones”.\n\n \n\n            Condiciones referidas a la capacidad inicial mínima, su ampliación, las instalaciones\nindispensables y facilidades de mantenimiento. Se establece expresamente que la Refinadora puede\nprocesar petróleo crudo, crudos mezclados o cualesquiera derivados del petróleo, semiterminados o\nterminados, sustancias químicas, catalizadores y aditivos que puedan necesitarse en la elaboración o\nen las mezclas. Entre las condiciones se encuentra lo relativo a la materia prima. Se dispuso:\n\n \n\nd)“La materia prima básica será petróleo crudo natural o mezclas de petróleos crudos naturales, las\ncuales podrán ser reconstituidas o  suplementadas con otros productos derivados del petróleo, y con\nsustancias químicas, según las necesidades del mercado y las instalaciones de la refinería. (…)”.\n\n \n\nCon lo cual el Contrato entre el Estado y RECOPE prevé que en el procesamiento del petróleo y sus\nderivados, la Empresa utilice suplementos que pueden ser otros productos derivados del petróleo o\nsustancias químicas, las cuales no se precisan. Dado el período histórico en que se celebra el\nreferido Contrato, momento en el cual la valoración de los impactos ambientales no era habitual o\nmejor dicho no interesaba, y la ausencia de investigación sobre la utilización de nuevos aditivos en\nel proceso de refinación, es muy probable que las mezclas a que se refiere la cláusula no califiquen\ncomo biocombustibles e incluso es probable que no se cuestionara el carácter amigable o no de la\nmezcla con el ambiente y la salud. Simplemente, producir energía y carburantes reduciendo el impacto\nsobre el ambiente no constituía una preocupación y menos un imperativo, como lo es hoy día. Ante lo\ncual podría plantearse por qué citar esa cláusula. Esta transcripción tiene como propósito\nevidenciar que la utilización de mezclas, el agregado de productos no es extraño al procesamiento\ndel petróleo y sus derivados. Además, que esas sustancias pueden ser adicionadas según las\nnecesidades del mercado. Y lo cierto es que en la actualidad el proceso de suministrar combustibles\nal mercado no puede hacer abstracción de la necesidad de protección del ambiente y de la salud, lo\nque justifica la incorporación de mezclas menos contaminantes, como pueden ser los biocombustibles.\nY, además, nos permite determinar si realizar mezclas es parte del objeto social de RECOPE.\n\n \n\nUn objeto social que según la Ley 6588 consiste en refinar, transportar y distribuir petróleo y sus\nderivados. Esta es la materia prima que es objeto de refinación, proceso por el cual el petróleo\ncrudo o sus derivados se someten a diversos procesos para separar sus componentes útiles y adecuar\nsus características a las necesidades requeridas en cuanto a productos terminados. Entre esos\nprocesos se encuentra la destilación atmosférica, destilación al vacío, hidrodesulfuración,\ndesintegración térmica, desintegración catalítica y térmica, alquilación y reformación catalítica\nentre otros, reacciones químicas, reacciones catalíticas, que están en función de las\ncaracterísticas del crudo, de factores como la cantidad y calidad de productos que se desee obtener.\nUno de los procesos finales es la adición de productos oxigenantes para incrementar el octanaje en\nla gasolina. Oxigenante que será determinado en función de criterios ambientales y la calidad de la\ngasolina. Así, por ejemplo, este derivado se define como una “mezcla volátil de hidrocarburos\nlíquidos, con pequeñas cantidades de aditivos, apropiada para usarse como combustibles en motores de\ncombustión interna….” (cf.voz REFINACIÓN - Secretaría de Energía. Gobierno de México, en\nhttp://www.energia.gob.mx/res/85/Refinacion_Web.pdf. Revisado el 19 de marzo 2014).\n\n \n\n            Consecuentemente, cabe considerar que la realización de mezclas es parte del proceso de\nrefinación. Por ende, RECOPE no necesita una autorización expresa del legislador para realizar\nmezclas, agregando aditivos, porque este proceso va incluido, es una etapa, en la refinación.\nDistinto es, sin embargo, qué producto utilizar como aditivo y más importante aún, si la\ncircunstancia de que RECOPE puede realizar mezclas, le autoriza a producir el producto utilizado\ncomo aditivo.\n\n \n\n            Sobre el primer aspecto, tal como se deriva de la información reseñada en la referencia\nanteriormente utilizada, la determinación de los aditivos está en función de diversos criterios.\nCabría considerar que la determinación de esos aditivos va a variar en razón no solo del avance en\nlos procesos químicos, tecnológicos, científicos sino también en consideración de imperativos\nambientales, sociales y del respeto al derecho a la salud de los seres humanos y de los animales.\n\n \n\n            En efecto, entre las soluciones previstas para reducir la utilización de combustibles\nfósiles y la contaminación que origina se encuentra el empleo de biocombustibles. Estos son\nconsiderados una fuente energética limpia y renovable, cuya utilización contribuye a reducir la\ndependencia energética de los combustibles fósiles y otorga una mayor seguridad en cuanto al\nabastecimiento energético, lo cual va a depender en mucho del recurso y del combustible  utilizados\nen la producción del biocombustible. Desde el punto de vista ambiental, su utilización reduce las\nemisiones contaminantes, combate los efectos negativos del cambio  climático  y desde el punto de\nvista socioeconómico, constituye una alternativa en el uso de las tierras agrícolas, ya que los\nbiocombustibles permiten que una población se afiance en el ámbito rural y que se creen diferentes\nindustrias. Lo anterior sin dejar de considerar que la intensificación del uso de biocarburantes\npuede implicar un desplazamiento de las tierras de vocación agrícola y el incremento del precio de\nproductos agrícolas necesarios para la alimentación humana (José Javier GÓMEZ y otros:\nConsideraciones ambientales en torno a los biocombustibles líquidos, Serie Medio ambiente y\ndesarrollo No 137, CEPAL, Santiago de Chile, julio de 2008,\nwww.cepal.org/publicaciones/xml/1/34201/LC-L.2915-P.pdf.\n\n \n\nLos biocarburantes son, entonces, combustibles líquidos de origen biológico que pueden ser\nutilizados para sustituir, parcial o totalmente, la gasolina o el gasóleo. Entre estos carburantes\nse encuentran el bioetanol y el biodiesel. El primero resulta de la fermentación de granos ricos en\nazúcares o almidones, como los cereales, así como de la  caña de azúcar y de la remolacha azucarera.\nEl etanol mezclado con gasolina convencional puede utilizarse en motores de gasolina, sea como\nsustituto de esta o en mezclas de ambos productos. El biodiesel se obtiene de plantas oleaginosas,\ncomo la soja, el girasol o de aceites de frituras y grasas animales, por medio de procesos\nindustriales que se aplican para preparar sustitutos totales o parciales de diésel o gasóleo.\n\n \n\nDadas esas condiciones tanto a nivel internacional como nacional se ha planteado la posibilidad de\nutilizar esos biocombustibles no solo como aditivos, sino incluso como combustibles puros.\n\n \n\n A nivel nacional se ha pretendido incentivar dicho uso desde el año 2003. El Decreto Ejecutivo N.\n31087 de 20 de febrero de 2003 dispuso que a partir del 1° de enero de 2005 se deben comercializar\ntodas las gasolinas mezcladas con etanol anhidro, destilado nacionalmente y producido mediante\nmaterias primas locales, en las proporciones que determinara el Poder Ejecutivo. Norma que no se\nejecutó y al contrario fue derogada, disponiéndose en su lugar que la Comisión Nacional de\nBiocombustibles debía proponer a los Ministros de Ambiente y Energía y de Agricultura y Ganadería un\nplan de acción para el uso de biocombustibles (Decreto Ejecutivo N. 33.357 de 22 de agosto de 2006).\n\n \n\nEl Reglamento de Biocombustibles vigente, Decreto Ejecutivo N. 35091 de 9 de enero de 2009, propicia\nla substitución de Metil Ter-Butil Eter utilizado como oxigenante y opta porque el octanaje se\nincremente por biocombustibles, producidos en condiciones ambientalmente sostenibles, amigables con\nel ambiente y la salud humana. Productos que investigaciones realizadas en otros países demuestran\nque pueden ser utilizados en mezclas con combustibles fósiles. Dispone el Reglamento:\n\n \n\n“Artículo 4º-Ámbito de aplicación. Los combustibles de origen fósil que se comercialicen en Costa\nRica, deberán contener componentes oxigenados tales como Bioetanol o Biodiesel, en la cantidad y\ncalidad que se establezca por el Poder Ejecutivo. Se prohíbe la utilización del Metil Terbutil Eter\n(MTBE), como oxigenante de los combustibles que se comercialicen en el país, a menos de que RECOPE\nse vea en la imposibilidad comprobada de aumentar el octanaje por otros medios.\n\n \n\nLa adición inicial de biocombustibles a los combustibles fósiles, será de 0% a 8% (volumen/volumen),\ntratándose del Bioetanol y de 0% a 5% (volumen/volumen), en el caso del Biodiesel.\n\n \n\nEstos porcentajes de mezcla serán ajustados mediante Decreto Ejecutivo justificado sobre la base de\nlas condiciones técnicas correspondientes.\n\n \n\nLa fecha de implementación de las mezclas según este Decreto la definirá RECOPE en coordinación con\nlos diferentes actores de la cadena de valor de forma tal que a ese momento se garantice que los\nprestarios de servicio público de la cadena de valor hayan realizado todas las labores de\npreparación de su infraestructura necesarias para garantizar el suministro de los combustibles con\nla calidad establecida por la reglamentación vigente”.\n\n \n\n           La realización de esas mezclas corresponde a RECOPE. No puede dejarse de lado que la\nEmpresa administra el proceso de refinación, por una parte y que le corresponde el suministro a\ngranel de los combustibles derivados del petróleo y sus derivados, por otra parte. Por consiguiente,\nle compete realizar esas mezclas para suministrar combustibles derivados de petróleo. Por ello se\ncomprende que el Reglamento disponga en el párrafo cuarto del artículo 6:\n\n \n\n“A RECOPE le corresponderá la mezcla de combustibles fósiles con biocombustibles que esté destinada\npara satisfacer la demanda nacional de combustibles que le corresponde de conformidad con lo\ndispuesto en la Ley Nº 7356 \"Monopolio en favor del Estado para la importación, refinación y\ndistribución al mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles derivados, asfaltos y naftas\" y la Ley\nNº 7593 \"Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos\".\n\n \n\n            Agregando en el numeral 12:\n\n \n\n“Artículo 12.-Mezcla de los Biocombustibles. La mezcla de los combustibles fósiles con los\nbiocombustibles para su comercialización mayorista o a granel será realizada únicamente por la\nRefinadora Costarricense de Petróleo S. A. (RECOPE).\n\n \n\nRECOPE será la encargada de la venta de los combustibles fósiles mezclados a los distribuidores\nautorizados para su comercialización y a sus clientes para su autoconsumo. Quien utilice\nexclusivamente para autoconsumo en sus propios procesos las mezclas vendidas por RECOPE, podrá\nrealizar mezclas diferentes a las establecidas por el presente reglamento, para lo cual la mezcla a\nutilizar debe cumplir con las especificaciones de calidad establecidas para el respectivo producto.\n\n \n\nRECOPE ejecutará las tareas, actividades e inversiones necesarias para cumplir con lo dispuesto en\neste Decreto y en el Plan Nacional de Desarrollo como parte de su actividad ordinaria”.\n\n \n\nPero si la utilización de biocombustibles como mezclas puede considerarse como integrado en el\nproceso de refinación, el punto es si RECOPE está autorizado para producir esos biocombustibles y\nmás aún, la materia prima a partir de la cual producirlos.\n\n \n\n \n\nB-. DEL DEBER DE OPERAR CON PROTECCION AL AMBIENTE NO SE DERIVA UNA COMPETENCIA PARA PRODUCIR\nBIOCOMBUSTIBLES Y MATERIA PRIMA\n\n \n\nRECOPE argumenta que   la Ley de la Regulación del Uso Racional de la Energía, N. 7447 de 3 de\nnoviembre de 1994 y la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N. 7554 de 4 de octubre de 1995 le atribuyen\ncompetencias para producir biocombustibles.\n\n \n\nLa primera de esas leyes enfatiza en la necesidad de que el Estado promocione y ejecute un programa\nde uso racional y eficiente de la energía. Además, su artículo 1 expresamente señala que se deben\nestablecer mecanismos para sustituir la energía, según convenga al país y por protección del\nambiente. Un programa que debe tener como ejes: los proyectos de uso racional de la energía en\nempresas de alto consumo, el control sobre equipos e instalaciones que incidan en la demanda\nenergética y un sistema de plaqueo que informe a los usuarios de su consumo energético. Para lo cual\nse establece que: “deben promoverse, con el apoyo del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología,\ninvestigaciones científicas, tecnológicas, técnicas y sociales que conduzcan al uso racional de la\nenergía”.\n\n \n\nUn uso racional de la energía que se considera de interés público, artículo 45 de la Ley, y que no\nestá reducido a la energía eléctrica, sino que es general, comprensivo de los combustibles para el\ntransporte. En razón del uso racional de la energía se adoptan medidas que obligan a las entidades\nde carácter industrial, comercial o público que utilicen combustibles que produzcan gases de desecho\na cumplir con las disposiciones, en materia energética y ambiental, que dicte el Ministerio del\nAmbiente, artículo 26. Así como la obligación de sujetarse a los límites permisibles de emisión de\ngases y partículas, obligando al Ministerio de Obras Públicas y Transportes a realizar pruebas de\nlos gases y las particulares emitidas, artículo 27. En último término, se autoriza al Poder\nEjecutivo para modificar los materiales y equipos exentos del pago de los impuestos selectivo de\nconsumo, ad valórem, de ventas que contribuyan al ahorro y uso racional y eficiente de la energía “o\npromuevan el desarrollo de fuentes de energía renovables que reduzcan la dependencia del país de los\ncombustibles fósiles”, artículo 38. Pero, además, se establecen disposiciones específicas para las\nempresas públicas, incluida RECOPE. Interesa lo dispuesto en el artículo 3:\n\n \n\n“ARTICULO 3.- Autorizaciones.\n\n \n\nSe autoriza al MIRENEM, a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), a la Refinadora Costarricense\nde Petróleo S.A. (RECOPE), al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), al Servicio Nacional de\nElectricidad (SNE), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) y a la Junta Administrativa\nde Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC), para ejecutar programas de uso racional de la energía,\npor sí mismos o por medio de otro ente, público o privado; para dar en arriendo y vender equipos,\naccesorios y servicios, técnicos o profesionales; para llevar a la práctica proyectos tendientes a\nque los usuarios empleen racionalmente la energía, de conformidad con las disposiciones legales que\nrigen esas instituciones. Se les autoriza, además, para participar, mediante convenio y en conjunto\ncon el MIRENEM, con recursos humanos y financieros, en proyectos para el uso racional de la energía.\nLos costos de tales proyectos podrán cargarse a los presupuestos de operación de esas entidades”.\n\n \n\n            Al igual que las otras empresas públicas del sector de la energía, RECOPE deviene\nfacultada para ejecutar programas de uso racional de la energía. Programas que puede ejecutar por sí\nmisma o por medio de otro ente público o privado.     Además, cuenta con una autorización para\nparticipar, mediante convenio y en conjunto con el MINAE, en proyectos para uso racional de la\nenergía, para lo cual puede aportar recursos humanos y financieros.\n\n \n\nEl punto es qué debe entenderse por uso racional de la energía. Aspecto que es importante porque el\nénfasis de la ley está referido a consumo. Por lo que puede interpretarse válidamente que ese uso\nracional de la energía está determinado fundamentalmente por la adopción de medidas que conduzcan a\nun consumo menor, más eficiente de dicho recurso. El deber de informar del consumo, la posibilidad\nde propiciar la venta y uso de equipos que permitan esa eficiencia en el consumo, la referencia a\nlas empresas de alto consumo, apoya esa interpretación. Una interpretación que encuentra fundamento\nen el proceso de elaboración de la Ley. En el primer dictamen afirmativo de mayoría que recibió el\nproyecto de ley se lee:\n\n \n\n“Los programas de uso racional de energía deben respetar el principio básico del sector energía\ncostarricense, que es el suministrar la energía necesaria para el desarrollo económico del país.\nBajo esta perspectiva el uso eficiente de la energía pretende reducir el consumo específico de\nenergía, sin detrimento de la producción, los servicios o la calidad de vida de los ciudadanos. Por\nlo tanto el fin principal no es reducir la demanda bruta de energía, sino hacer que la tasa de\ncrecimiento energético sea menor a la tasa de crecimiento económico” (folio 457 del Expediente\nLegislativo).\n\n \n\n            El proyecto de ley fue reenviado a Comisión e interesa destacar que el nuevo Dictamen de\nmayoría rendido sobre el proyecto mantiene el mismo criterio que el anterior dictamen (cfr. folio\n858). Por demás, también se indicó que la regulación de la demanda de la energía estaba dirigida\nhacia los grandes consumidores, respecto de los cuales debía procurarse un mejoramiento de la\neficiencia.\n\n \n\n            Ciertamente, el operador jurídico podría tratar de construir una interpretación\ndiferente del término “uso racional de la energía”, haciendo acopio de los artículos 1 y 45 de la\nLey, a efecto de ampliar la competencia de los distintos entes mencionados en el artículo 3. El\nartículo 1 de la Ley se refiere también a proyectos que tiendan al uso eficiente de la energía y a\nla posibilidad de sustituir esos mecanismos, en procura de la protección del ambiente. Uso racional\nde la energía estaría en referencia a la posibilidad de utilizar fuentes de energía que permitan no\nsolo la eficiencia del consumo, sino que se muestren más amigables con el ambiente. El calificativo\nde interés público del uso racional de la energía no radica solo en una disminución de la demanda,\nsino en la preocupación ambiental. En efecto, no puede dejar de tomar en cuenta que el artículo 45\nde la Ley enfatiza en dicha preocupación:\n\n \n\n“ARTICULO 45.- Interés público.\n\n \n\nSe declaran de interés público las disposiciones de la presente Ley, dado que el uso racional de la\nenergía reduce el impacto ambiental negativo del consumo energético, al propiciar un medio más sano\ny ecológicamente equilibrado”.\n\n \n\nPor lo que podría considerarse  que “uso racional de la energía”  es un fin que comprende no solo la\nreducción del consumo sino también un uso de energías menos contaminantes y menos dañinas,\nconsecuentemente, al ambiente, como puede ser el uso de las fuentes de energía renovables o energías\nalternativas. Si eso fuera así, RECOPE estaría autorizada para realizar distintos proyectos de\nenergía que sean amigables del ambiente. Bajo esa interpretación, un uso racional de la energía\npodría ser el realizar las mezclas de petróleo y sus derivados a partir de biocombustibles u otros\nproductos menos contaminantes. Una mezcla que consideramos es posible porque el concepto de\nrefinación comprende la adición de otras sustancias. Pero, ¿podría considerarse que “uso racional de\nla energía” engloba proyectos ya no de uso de aditivos como combustibles sino incluso la producción\nde la materia prima base y su elaboración como biocombustibles?\n\n \n\nEs evidente, sin embargo, que de darse una respuesta positiva, podría estarse ante una antinomia\nnormativa. En efecto, el uso racional de la energía sería la fuente de proyectos de energía nuevos y\nmás aún permitiría a la Empresa emprender proyectos en cooperación con otros entes públicos y\nprivados. Bastaría afirmar que un proyecto plantea un uso racional de la energía para que se\nconsiderare que RECOPE está autorizada para emprenderlo. Una posibilidad que no se conforma con lo\ndispuesto en las Leyes 6588 y 7356. Además, hay que señalar que la Ley 7447 no se constituye en un\nrégimen jurídico para una participación de RECOPE en la producción de energías alternas, máxime que\nel artículo 3 no es una disposición específica para la Refinadora sino que está dirigida a las\ndistintas empresas del sector energía. En torno al punto específico de la consulta, cabe señalar que\nla generalidad de la norma impide, por demás, determinar si los proyectos deben dirigirse a\npropiciar los biocombustibles como aditivos (respecto a lo cual no se discute), o si también puede\nproducir esos biocombustibles y materias primas agrícolas.\n\n \n\nQuizás porque “uso racional de la energía” está referido a la reducción del consumo, ni el Decreto\n31087 ni el Reglamento de Biocombustibles, antes citados, se fundan en la Ley 7447. Por el\ncontrario, se basan en la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria y en la Ley Orgánica del\nAmbiente y en el caso del Reglamento de Biocombustibles, se funda también en la ley que establece el\nmonopolio de la importación, refinación y distribución del petróleo y sus derivados, Ley N.7356. Es\ndecir, cuando el Poder Ejecutivo ha decidido que RECOPE asuma proyectos relacionados con\nbiocombustibles no se ha fundado en la Ley 7447, elemento que redunda a considerar que  el “uso\nracional de la energía” empleado por la ley refiere a consumo y a la necesidad de su reducción\nparticularmente por los altos consumidores, condición propia de RECOPE.\n\n \n\nSe ha mencionado también la Ley Orgánica del Ambiente como fundamento de la participación de RECOPE\nen actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de\nbiocombustibles.     \n\n \n\n            El país ha adoptado diversas regulaciones en protección del ambiente, dirigidas a\ndisminuir los efectos de la contaminación. La Ley Orgánica del Ambiente obliga al Estado a procurar\nun ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para bienestar de todos los habitantes del país, en\nconsonancia con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política. Lo cual es también\nconforme con compromisos que el Estado ha asumido a nivel internacional.\n\n \n\nEn efecto, la necesidad de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la\natmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático,\nderivada de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ONU), aprobada por la\nLey N. 7414 de 13 de junio de 1994, que procura que los ecosistemas puedan adaptarse  naturalmente\nal cambio climático, “asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el\ndesarrollo económico prosiga de manera sostenible”, determina el interés nacional por la búsqueda de\nnuevas fuentes de energía. Así, de acuerdo con esa Convención, artículo 4, Costa Rica como Estado\nParte está obligado a:\n\n \n\n“c) Promover y apoyar con su cooperación el desarrollo, la aplicación y la difusión, incluida la\ntransferencia, de tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduzcan o prevengan las\nemisiones antropógenas de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en\ntodos los sectores pertinentes, entre ellos la energía, el transporte, la industria, la agricultura,\nla silvicultura y la gestión de desechos”.\n\n \n\n            Obligación que precisa el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones\nUnidas sobre el Cambio Climático, aprobado por la Ley 8219 de 8 de marzo de 2002, al disponer:\n\n \n\n“Artículo 2\n\n \n\n1.-Con el fin de promover el desarrollo sostenible, cada una de las Partes incluidas en el anexo I,\nal cumplir los compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos en\nvirtud del artículo 3:\n\n \n\na)      Aplicará y/o seguirá elaborando políticas y medidas de conformidad con sus circunstancias\nnacionales, por ejemplo las siguientes:\n\n \n\ni)                   Fomento de la eficiencia energética en los sectores pertinentes de la economía\nnacional;\n\n \n\nii)                 (….)\n\n \n\niv) Investigación, promoción, desarrollo y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energía,\nde tecnologías de secuestro del dióxido de carbono y de tecnologías avanzadas y novedosas que sean\necológicamente racionales;”.\n\n \n\nDado que los recursos energéticos se consideran un factor de desarrollo del país, el Estado está\nobligado a ejercer un papel fundamental en su preservación, en la investigación, la exploración y\nexplotación de su desarrollo, aspecto que retiene el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente.\nForma parte de ese deber la búsqueda de energías alternas:\n\n \n\n“Artículo 57.- Aprovechamiento de recursos. El aprovechamiento de los recursos energéticos deberá\nrealizarse en forma racional y eficiente, de tal forma que se conserve y proteja el ambiente.\n\n \n\nArtículo 58.- Fuentes energéticas alternas. Para propiciar un desarrollo económico sostenible, la\nautoridad competente evaluará y promoverá la exploración y la explotación de fuentes alternas de\nenergía, renovables y ambientalmente sanas”.\n\n \n\n            Reafirmación del carácter esencial de los recursos energéticos. Carácter estratégico que\ndebe predicarse de todos esos recursos, con prescindencia de que deriven de fuentes nacionales\n(bienes demaniales) o que se encuentren en el país producto de una importación. Planificación de los\nrecursos energéticos, con objetivos esenciales de eficiencia y razonabilidad en su empleo y, sobre\ntodo, de respeto al ambiente, son los imperativos que de dichos numerales se deriva. Contenido\nreafirmado por la Sala Constitucional, en su resolución N. 13461-2006 de 10:20 hrs. del 8 de\nsetiembre del 2006:\n\n \n\n“Asimismo, respecto al aprovechamiento de los recursos energéticos, la Ley Orgánica del Ambiente,\nLey No. 7554 de 4 de octubre de 1996, en el artículo 56 dispone que los recursos energéticos son\nfactores esenciales para el desarrollo sostenible del país y ordena que el Estado debe mantener un\npapel preponderante y debe dictar las medidas relacionadas con la investigación, exploración,\nexplotación y desarrollo de los recursos. Asimismo, y en relación con el aprovechamiento de los\nrecursos energéticos, ordena que el mismo deba ser racional y eficiente de manera que se conserve y\nproteja el ambiente”.\n\n \n\nEmpero, cómo lograr estos objetivos. Refiriéndonos a estos numerales, la Procuraduría ha remarcado\nque la Ley Orgánica del Ambiente no establece un régimen jurídico de las energías alternativas ni\npuede ser considerada una norma atributiva de competencia. Las insuficiencias de nuestro\nordenamiento en materia de regulación legal de estas formas de energía son remarcadas en la Opinión\nLegal N. OJ-047-2008 de 14 de julio de 2008, emitida en relación con el proyecto de Ley denominado\n“Ley para la Generación de Electricidad a través de Biomasa”:\n\n \n\n“No obstante lo anterior, es notorio que la Ley en cuestión no establece los medios materiales ni\njurídicos a través de los cuales, el Estado debe promover o estimular el desarrollo y la explotación\nde las energías renovables. Efectivamente, la Ley solamente establece la obligación de promover el\ndesarrollo y la explotación de las FER. Es decir que la Ley le asigna un fin al Estado, pero no\ninstituye los medios para lograr ese cometido. Es conocida en la doctrina nacional, la distinción\nentre las normas que asignan atribuciones (Normas de atribución), y aquellas que además establecen\nlos medios para alcanzar estos fines (Normas de competencia). Sobre el punto, tómese en\nconsideración lo escrito por ORTIZ ORTIZ: (….).\n\n \n\nEn el caso que nos ocupa, es manifiesto que la Ley Orgánica del Ambiente, no establece el marco\nlegal bajo el cual el Estado debe ni elaborar ni ejecutar las políticas de promoción de la energía\nrenovable, ni constituye los instrumentos con que contará el Ejecutivo para la elaboración e\nimplementación de la respectiva política pública. Así, a pesar de que exista una norma que atribuya\nal Estado el deber de promover las energías renovables, no existe una disposición marco para el\nejercicio de esas competencias.\n\n \n\n(…)\n\n \n\nEste breve excurso sobre la política legislativa europea, nos permite afirmar que la ausencia, en\nnuestro medio, de un cuerpo legislativo que establezca los medios a través de los cuales el Estado\ndebe desarrollar su política, en relación con las energías renovables, supone una deficiencia de\nentidad que, eventualmente, impediría la consecución del fin público: sea contar con una política\npública eficaz en materia de energía renovable.\n\n \n\nEs imperativo que el ordenamiento jurídico amén de atribuir el deber de desarrollar la política en\nenergía renovable, empodere al Estado con los instrumentos legales suficientes para hacer efectiva\ndicha política.\n\n \n\nValga decir que otros Estados han creado regímenes legales tendientes a establecer el marco desde el\ncual estimular la generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables y alternativas. A\nla sazón, puede citarse el capítulo II del Título IV de la Ley General de Electricidad española, Ley\n54/1997, o la Ley de Electricidad de Islandia, de 15 de marzo de 2003.\n\n \n\nEn este mismo orden de cosas, es menester destacar que el proyecto de Ley que se dictamina, procura\nincentivar la generación de electricidad a partir de la biomasa. La iniciativa legislativa no busca\nestablecer un régimen legal de las energías renovables, sino que dirige su atención única y\nexclusivamente a estimular la generación de electricidad a partir de un particular tipo de energía\nrenovable.\n\n \n\nEn términos generales, las energías renovables se definen como “(…) aquellas fuentes primarias de\nenergía que, de forma periódica, se renuevan a través de ciclos naturales, por lo que se pueden\nconsiderar inagotables; es decir, se renuevan de forma continua, en contraposición con los\ncombustibles fósiles de los que existen unas determinadas reservas agotables en un plazo de tiempo\ndeterminado (…)” (DOMINGO LOPEZ, ENRIQUE. El régimen jurídico de las energías renovables y la\ncogeneración eléctrica. Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 2000. P. 29)”.\n\n \n\nEl fin de la norma legal es claro, pero ese fin no se complementa con la atribución de los medios\njurídicos para su concreción, de manera que pueda considerarse una verdadera norma de competencia\npara RECOPE u otro operador público. En efecto, dicha Ley no precisa cuáles son las acciones que,\ncon base en los artículos 56 a 58 antes transcritos corresponden a RECOPE, a qué está facultada? Con\nqué instrumentos puede contar la Empresa para participar en la promoción de las energías\nalternativas?  Nótese que el artículo 58 específico sobre fuentes de energía alterna se refiere a\nexploración y explotación de esas fuentes, que deben ser promovidas por la autoridad competente, sin\nque se identifique cuál es esa autoridad.\n\n \n\nDe modo que aún cuando la Ley Orgánica del Ambiente plantee un aprovechamiento de los recursos\nenergéticos de manera que se conserve y proteja el ambiente y a promover la exploración y\nexplotación de fuentes alternas de energía, renovables y ambientalmente sanas “para propiciar un\ndesarrollo económico sostenible”, artículos 57 y 58, no podríamos considerar que establece el marco\njurídico para que RECOPE desarrolle proyectos en el ámbito de las energías alternativas que abarquen\nno solo realizar mezclas, sino que incluyan la producción e industrialización de biocombustibles.\n\n \n\n \n\nC-. ESA COMPETENCIA NO PUEDE SER ASIGNADA POR EL REGLAMENTO DE BIOCOMBUSTIBLES\n\n          \n\n           RECOPE se considera competente para investigar, producir e industrializar biocombustibles\na partir de normas reglamentarias.\n\n \n\n           Y, en efecto, el Reglamento de Biocombustible dispone en el artículo 6, párrafo quinto\nque:\n\n \n\n“Para las actividades que le son propias, RECOPE, podrá adquirir los biocombustibles o producir la\nmateria prima y procesarlos. Para ello RECOPE podrá hacer alianzas estratégicas con empresas\npúblicas o privadas que le permitan desarrollar sus actividades en una forma competitiva”.\n\n \n\nSe dispone además:\n\n \n\nArtículo 22.-De la designación de RECOPE para implementar lo establecido en el Plan Nacional de\nDesarrollo en lo relativo a la gestión de biocombustibles. Se encarga a RECOPE el establecer\nprogramas, procesos y operaciones relativas a producción y mezcla de biocombustibles que coadyuven a\nimplementar lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, para ese componente de la matriz\nenergética nacional.\n\n \n\nArtículo 23.-Habilitación para establecer plantas y procesos para producir biocombustibles. RECOPE\nqueda facultada para establecer plantas de proceso para la producción de biocombustibles con materia\nprima nacional o importada, para su uso en estado puro o como mezcla con combustibles de origen\nfósil.\n\n \n\nArtículo 24.-De la adecuación de RECOPE para la gestión de biocombustibles. Para efectos de la\ngestión asignada a RECOPE en lo relativo a biocombustibles, y en su condición de empresa pública,\nqueda autorizada para realizar las inversiones necesarias y contratar el personal requerido,\nexceptuándosele en relación a ellas de las autorizaciones habituales, salvo lo relativo a\npresupuesto aprobado y la aplicación de las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa y\nsu reglamento”.\n\n \n\n            Los planes, proyectos y procesos de producción e industrialización de biocombustibles y\nno solo las mezclas con combustibles de origen fósil son declaradas de interés público (artículo 25\ndel Reglamento de Biocombustibles). Para estos efectos el Reglamento define biocombustible como el\ncombustible derivado de la biomasa, masa biológica o materia viva producida en un área determinada\nde la superficie terrestre, lacustre o marítima o por organismos de un tipo específico de origen no\nfósil, el cual cumple con los indicadores técnicos de calidad correspondientes. Y considera como\ncombustible fósil mezclado al combustible de origen fósil mezclado con biocombustibles en las\nproporciones autorizadas por la autoridad competente.\n\n \n\n            Con sus artículos 6, 22 a 24,  el Reglamento pretende otorgar competencia a RECOPE para\nproducir la materia prima y procesarla. Lo cual implicaría que la Empresa puede producir cualquier\nmateria prima con la cual elaborar el biocombustible y que lo puede hacer directamente o bien, por\nmedio de convenios con otras entidades. Además, que puede producir biocombustibles incluso para su\nuso en estado puro. Estas disposiciones no serían objetables si hubiesen sido emitidas por la\nAsamblea Legislativa. Pero lo cierto es que corresponden a una norma reglamentaria. Al disponer en\nesos términos, el Reglamento deja de lado que el objeto social definido por el legislador no permite\nque RECOPE se convierta en productor de materia prima, de manera que de refinadora y\ncomercializadora de combustibles, pase a ser productor agrícola o agroindustrial. Enfatizamos,\nproducir productos agrícolas, industrializarlos no son actividades técnica y comercialmente\ncomplementarias de la refinación, de manera que puedan considerarse complemento de su objeto social.\nPero, además, si esta materia prima se considera una mezcla parte del proceso de refinación, lo\ncierto es RECOPE no podría participar a un tercero en el citado proceso.\n\n \n\n            En último término, en tratándose de la producción de biocombustibles, ya no solo como\ninsumos para la fase de mezcla de combustibles derivados del petróleo, sino como combustibles puros,\nmucho menos esa producción podría ligarse a la refinación, lo que reafirma que la autorización para\nque la Empresa se dedique a esa producción debe emanar de una nueva ley: se trata de legislar ad\ninnovo en orden del objeto social de la Refinadora, a efecto de permitirle realizar otras\nactividades económicas. Recordamos que el artículo 1 de la Ley 6588 no ha sido derogado por el\nlegislador y, en consecuencia, la Refinadora continúa sujeta a dicha ley y a las reglamentaciones\nque no sean contrarias a la ley. Por lo que la norma reglamentaria debe respetar lo allí dispuesto.\n\n \n\n           Por demás, puede considerarse contradictorio que el Reglamento autorice a RECOPE a\nproducir materia prima cuando el propio artículo 6 establece en su párrafo segundo que el Ministerio\nde Agricultura y Ganadería deberá velar por la promoción de la producción agroindustrial de materias\nprimas para la elaboración de biocombustibles bajo el esquema de integración del sector productivo a\nla industria de obtención de biocarburantes. En tanto que el párrafo primero de ese artículo señala\nque el programa nacional de biocombustible implica una cadena de valor que incluye producción,\ntransporte, almacenamiento, distribución y comercialización mayorista y al detalle, agregando el\nartículo 2 que debe garantizarse el desarrollo sostenible de esa cadena de valor en los elementos\nantes indicados. Cabría cuestionarse para qué se incentiva la producción de materia prima y su\nindustrialización por terceros, si el Reglamento pretende que RECOPE produzca los productos\nagrícolas necesarios para obtener los biocombustibles y proceder a industrializarlos. Compitiendo\ncon otros productores quizás en condiciones no de libre competencia.\n\n \n\n            La consulta se refiere también a la investigación en materia de biocombustibles.\n\n \n\nEl Estado costarricense se ha obligado internacionalmente a investigar, desarrollar y aumentar el\nuso de formas alternas de energías. La Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en\nTecnología Agropecuaria, N. 8149 de 5 de noviembre de 2001, crea el INTA, como un órgano del\nMinisterio de Agricultura y Ganadería, dedicado para investigar para el mejoramiento y\nsostenibilidad del sector agropecuario, por medio de la generación, innovación, validación,\ninvestigación y difusión de tecnología, artículos 1 y 2 de la Ley. Para lo cual puede vender\nservicios de investigación agropecuaria y promover y desarrollar investigaciones relacionadas con la\nproducción agropecuaria orgánica y facilitar la transferencia de tecnología entre las personas\nproductoras.  A partir de lo cual, el Reglamento de Biocombustibles, numeral 15, establece que el\nInstituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) es el “ente”\nrector en materia de investigación y desarrollo de bioenergía, que debe integrar los distintos\nesfuerzos sobre investigación y desarrollo “en torno a la cadena de valor de la bioenergía”. Se\ndispone que: “El INTA registrará y aprobará las iniciativas para la investigación y el desarrollo en\nbioenergía, considerando la sostenibilidad ambiental, la eficiencia productiva y la diversidad de\nbiomasa”.\n\n \n\n        La bioenergía es un tipo de energía renovable que se produce a partir del aprovechamiento de\nla materia orgánica e industrial formada en algún proceso biológico o mecánico, generalmente de las\nsustancias que constituyen los seres vivos o sus restos y residuos. Por lo que el término bioenergía\ncomprende también los biocombustibles. Una investigación  sobre bioenergía tendería a aumentar la\nsostenibilidad ambiental de los recursos biomásicos, la eficiencia productiva biomásica: “aumentar\nla productividad biomásica (toneladas de combustibles por toneladas totales de biomaterial utilizado\ny toneladas de masa aprovechable para biocombustibles por hectárea), aumentar la eficiencia\nenergética (contenido de energía por litro o tonelada de biocombustibles en relación a la energía\nrequerida para producirlo), reducir huella de carbono de la producción de biocombustible, reducir\ndesechos industriales como resultado de la producción de biocombustibles”, artículo 16 del\nReglamento.\n\n \n\n        De dichos numerales cabría considerar que la investigación en biocombustibles corresponde al\nINTA, que se guiará por los principios de sostenibilidad ambiental, eficiencia productiva y\ndiversidad de la biomasa.\n\n \n\n            No obstante, el artículo 15, in fine, del Reglamento atribuye expresamente a RECOPE\ninvestigar y desarrollar “sobre materias primas e insumos, industrialización y transformación de\nbiocombustibles, acopio de materias primas, almacenamiento, distribución y venta de\nbiocombustibles”. Asimismo, el Decreto Ejecutivo N. 37222 de 24 de julio de 2012, autoriza a la\nRefinadora Costarricense de Petróleo para que incursione en el campo de la investigación y el\ndesarrollo de las energías disponibles y renovables. Dispone:\n\n \n\n“Artículo 1.- Autorizar a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE) para que en el marco\ndel Plan Nacional de Desarrollo y como integrante del Sector Energía, sub sector combustibles\nincursione en el campo de la investigación y el desarrollo de las energías disponibles y renovables\ncomo son el alcohol, el biodiesel, la biomasa, el plasma, el hidrógeno, el gas natural, la energía\nsolar y la eólica entre otras, como forma de producción de energías sostenibles, alternativas y\namigables con el ambiente.\n\n \n\nLa refinación del petróleo y sus derivados, la regulación y el control de los alcoholes carburantes\ncon el objeto de suministrar los combustibles que el país necesita puede requerir que RECOPE realice\ninvestigaciones relativas al desarrollo de energías alternativas y renovables, como los\nbiocombustibles. En esa medida y de forma instrumental, podría realizar investigación a efecto de\ndeterminar qué características deben tener los biocombustibles que se utilizarán como mezclas. Así,\npuede estimarse comprendida dentro de esa necesaria investigación la realización de programas de\nexperimentación respecto de las mezclas requeridas. Ello le permitirá determinar los insumos que\npuede requerir para poder cumplir con su obligación de suministrar los combustibles hidrocarburados\npara abastecer el país y que esos combustibles aseguren la protección del ambiente. Por ende, para\nque en conjunto con las autoridades competentes (MINAE, Ministerio de Salud) establezca cuáles son\nlas especificaciones de mezcla que, por cumplir con estándares de protección al ambiente, pueden ser\nproducidos e industrializados para ser utilizados como biocombustibles. En ese sentido, la\ninvestigación debe estar enmarcada dentro del objeto social de RECOPE, según lo ya indicado.\n\n \n\n            Considera la Procuraduría necesario reiterar que en virtud de lo dispuesto en la Ley\n6588, un reglamento o cualquier otra norma de rango inferior carece de la validez necesaria para\nconstituirse en norma de competencia para que RECOPE participe en la producción de materia prima\npara biocombustibles y en el procesamiento de esta. La integración del ordenamiento no puede hacerse\nen contrapelo de ese mismo ordenamiento. Por consiguiente, en ausencia de disposiciones de rango\nlegal que permitan a RECOPE participar en la producción e industrialización de biocombustibles, no\npuede la Procuraduría dictaminar que esa participación es posible, salvo lo indicado en materia de\nalcohol carburante (regulación, control). Un sistema normativo para determinar una competencia de\nRECOPE en este ámbito no puede construirse a partir de normas de rango infralegal, las que en todo\ncaso deben respetar la ley.\n\n \n\n            Importa señalar que no se discute que la utilización de energías alternas como los\nbiocombustibles tiende a la satisfacción del interés general y es conforme con la protección del\nambiente y de la salud humana; pero sí es necesario reiterar que esa utilización no puede hacerse\nviolentando el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Recuerda la\nProcuraduría, en todo caso, que los propios reglamentos que aquí cuestionamos parten de que los\nbiocombustibles podrían ser producidos por otros sujetos del ordenamiento. El término “productor\nagrícola de biomasa”, sea persona dedicada al cultivo de plantas o cualquier otra forma biomásica\npara producir biocombustibles y el término “productor industrial de biocombustible”, sea persona\ndedicada a la transformación de biomasa en biocombustibles, no son sinónimos de RECOPE, de manera\nque en ausencia de participación de RECOPE el país no pueda contar con biomasa y su\nindustrialización en biocombustibles. Enfatiza que lo que aquí está en discusión es si RECOPE puede\ndestinarse a producir materia prima (en especial productos agrícolas) e industrializarla para\nproducir biocombustibles, no se discute si puede comprar los biocombustibles en el mercado nacional\no internacional para utilizarlos como aditivos a combustibles fósiles. Y dado el estado actual del\nordenamiento, considera que corresponde al legislador definir si Refinadora Costarricense de\nPetróleo podrá dedicarse a la producción de materia prima necesaria para la producción de\nbiocombustibles y a la industrialización de esa materia.\n\n \n\nEn último término, anotamos que RECOPE, empresa pública, es una forma de participación del Estado en\nla economía, por lo que no puede considerarse autorizada para realizar todo tipo de actividades\nrelacionadas con el sector de la energía. Por el contrario, corresponde al legislador decidir si le\npermite participar en otros ámbitos de la actividad de producción o industrialización.\n\n \n\n \n\nCONCLUSION:\n\n \n\nPor lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:\n\n \n\n1.                  RECOPE solo puede dedicarse a las actividades que se encuentran dentro de los\nobjetivos de la empresa, tal como han sido definidos por el legislador.\n\n \n\n2.                  Dado que la ley define el objeto social de RECOPE, la modificación de ese\nobjeto, su ampliación corresponde al legislador. Dicho objeto, entonces, no puede ser ampliado a\npartir de normas de rango infralegal.\n\n \n\n3.                  Forma parte de ese objeto social la refinación del petróleo y sus derivados en\nsus diversos procesos, según lo dispuesto por las Leyes 6588 de 30 de julio de 1981 y N° 7356 de 24\nde agosto de 1993.\n\n \n\n4.                  Es parte de los procesos de refinación la adición de sustancias oxigenantes a\nlos combustibles fósiles. Por ende, RECOPE no necesita una autorización expresa del legislador para\nrealizar mezclas con el petróleo y sus derivados, porque este proceso va incluido en la refinación.\n\n \n\n5.                  Entre los aditivos que pueden ser incorporados como mezcla a los combustibles\nfósiles se encuentran los biocombustibles.\n\n \n\n6.                  En consecuencia, la mezcla de biocombustibles con los combustibles de origen\nfósil forma parte de la actividad de refinación que el Estado ha asumido como monopolio y cuya\nadministración ha otorgado a RECOPE.\n\n \n\n7.                  Para realizar esas mezclas, RECOPE puede recurrir a la compra de biocombustibles\nen el mercado nacional o internacional.\n\n \n\n8.                  No obstante, la producción de materias primas agrícolas para generar\nbiocombustibles no forma parte del objeto social de RECOPE, tal como ha sido definido por el\nlegislador.\n\n9.                  En igual forma, escapa a ese objeto la producción de biocombustibles para ser\nusados como mezclas con combustibles fósiles o, en su caso, para ser usados como biocombustibles en\nestado puro.\n\n \n\n10.              La producción de biocombustibles, sea para utilizar como estado puro o como mezcla,\nno constituye una actividad cubierta por el monopolio regulado en la Ley que Establece Monopolio a\nfavor del Estado para la Importación, Refinación y Distribución de Petróleo, Combustibles, Asfaltos\ny Naftas, Ley 7356 de 24 de agosto de 1993, porque esa producción no forma parte del objeto social\nde RECOPE.\n\n \n\n11.              La  apertura de la producción de alcohol carburante por  la Ley 6972 de 26 de\nnoviembre de 1984, que es reforma al Código Fiscal, es un instrumento importante de la política que\npropicia el uso de nuevas fuentes de energía y, en particular el uso de biocarburantes como el\netanol.\n\n \n\n12.              De acuerdo con dicha Ley, a RECOPE corresponde la regulación, control y\ncomercialización de los alcoholes carburantes, en consecuencia el bioetanol. Por lo que se ha\nampliado el objeto social de la Empresa para comprender tales actividades.\n\n \n\n13.              Sin embargo, la ley 6972 no atribuye competencia en favor de RECOPE para dicha\nproducción del alcohol carburante; así como tampoco para producir la materia prima de ese alcohol.\n\n \n\n14.              RECOPE puede realizar investigaciones a efecto de determinar cuáles mezclas de\nbiocombustibles permiten satisfacer las necesidades del país. En ese sentido, para fijar cuál es la\ncalidad que debe reunir la oferta de biocombustibles para mezcla en el país.\n\n \n\n15.              Oferta que puede ser suplida por empresas establecidas en el mercado nacional o\nbien, por la importación.\n\n \n\n16.            En resumen, a la consulta ordenada por la Contraloría General de la República se\nresponde que si bien la utilización de biocombustibles tiende a la satisfacción del interés general\ny es conforme con la protección del ambiente, el legislador  no ha dictado una ley que amplíe el\nobjeto social de la Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. para que incursione en la producción\ne industrialización de biocombustibles y, en particular,  para que produzca la materia prima para\nproducir esos biocombustibles. Se reafirma que corresponde al legislador, en ejercicio de la\npotestad legislativa, decidir que RECOPE puede participar en otras actividades de producción,\nindustrialización o comercialización, incluida la producción de materia prima necesaria para la\nproducción de biocombustibles y la industrialización de esa materia.\n\n \n\n                                                                            Atentamente\n\n \n\n \n\n \n\n                                                                            Dra. Magda Inés Rojas\nChaves\n\nPROCURADORA GENERAL ADJUNTA\n\n \n\n \n\nMIRCH/gap", "body_en_text": "Legal Opinion 063\n\nOpinion: 063 of 04/06/2015\n\nApril 6, 2015\n\nC-063-2015\n\nEngineer\n\nSara Salazar Badilla\n\nPresident\n\nRefinadora Costarricense de Petróleo S. A.\n\nDear Madam:\n\nI refer to your official letter No. P-0231-2014 (sic) dated February 26 of this year, submitted the following day, February 27, through which you request that the Office of the Attorney General of the Republic \"issue a technical-legal opinion regarding RECOPE's competence to 'venture into the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of biofuels',\" which – you maintain – does not conflict with the legal competence of this public enterprise as defined in Laws No. 6588 and 7356.\n\nThe basis for the consultation lies in the assertion that RECOPE, in exercising the powers granted by the Law Regulating the Costa Rican Petroleum Refinery and by the Law of the State Hydrocarbons Monopoly administered by RECOPE, is empowered to participate in all phases of the biofuel production process, including research, with the purpose of using these components for blending with petroleum derivatives, as a means of environmental conservation. In this regard, it states that it must seek to satisfy national energy needs in a sustainable manner, by reducing dependence on fossil fuels. Therefore, the participation of renewable energies in the energy matrix, including biofuels, must be increased. It adds that RECOPE has marketed an ethanol-gasoline blend to analyze the different aspects of its application in the national market and that between February 2006 and December 2014, it incorporated 12 million liters of ethanol, a program that continues to supply 84 service stations in the Central Pacific and Guanacaste areas. However, this experience cannot be implemented nationally due to problems associated with a fuel quality parameter that is affected when preparing the blends. It adds that it has not been possible to develop the national industry for the production of fuel ethanol that would allow the availability of this blending agent at competitive prices. The same situation occurs with the use of biodiesel: there is a lack of suitable local supply and high international prices for the product. For this reason, it has concentrated on the research and evaluation of possibilities for consolidating a competitive, high-quality local supply. It maintains that the Company's legal competence must be reviewed to venture with greater versatility into the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of biofuels, for their use as components of the products sold by the company, and in the field of alternative fuels, according to the global trend in energy matters. RECOPE not only can but must venture into the use of biofuels and alternative fuels to supply national demand under blend specifications that meet environmental standards and identify new options to replace petroleum-derived fuels. It considers that even though, by virtue of the principle of normative hierarchy, RECOPE's substantial competence regulated in Laws 6588 and 7356 has not been modified by a norm with the rank of law, the cited environmental regulation has a clear direction, which is to enable RECOPE to venture into the area of biofuels in pursuit of environmental conservation. It adds that a systematic interpretation of the norms is necessary to delimit RECOPE's competence, considering the legal system as a whole and in light of the current demands in environmental matters. A systematic and harmonious interpretation of the legal and subordinate system that would lead to affirming RECOPE's competence in the planning and development of activities related to biofuels, insofar as these activities are inevitably linked to the exercise of its legal competences under the terms of Article 6 of Law 6588.\n\nYou attach official letters DJU-0248-2014 of February 24, 2014, and DJU-0229-2015 of February 18 of this year. In the first of these official letters, the Legal Directorate of RECOPE analyzes RECOPE's competence to carry out the consulted activities. In order to do so, it states that any new activity other than the competences assigned to RECOPE by the legal system, such as engaging in the research and production of pure biofuels, requires an enabling legal norm that empowers it to undertake it, develop it, and allocate resources for its execution. RECOPE may only engage in activities that fall within the legal objectives of the company as defined by the legislator in Article 6 of Law 6588. There is no legal norm with the rank of law that regulates the production of pure biofuels, even though there are norms of lower hierarchy that grant this power to RECOPE. Carrying out projects aimed at making blends of biodiesel and ethanol with fossil-based fuels is viable. Therefore, RECOPE is empowered to conduct an analysis of potential suppliers of raw materials for blends of fossil fuels with alternative fuels. It adds that if the Biofuels Bill were approved, to produce pure alternative fuel, RECOPE could directly enter into inter-institutional collaboration contracts with public sector entities and associative contracts with the private sector, provided it does not involve third parties in the administration of the state monopoly. This includes blends of fossil-based fuels with biofuel. The production of pure biofuels would be outside the state monopoly. For RECOPE to produce them, import them, process them, and distribute them as pure fuel distinct from fossil-based fuel requires a legal norm that authorizes it. A reasoning it considers applicable to the purchase of land for palm cultivation, for industrial plants, cultivation contracts, and the logistics involved in installing a biodiesel production plant.\n\nIn legal opinion DJU-0229-2015 of February 18, 2015, the Legal Directorate states that Article 6 of Law 6588 does empower RECOPE to participate in projects related to biofuels as long as the final objective of such projects is to use these substances as blending agents with petroleum-derived fuels. The crude oil refining process consists of several stages and culminates in a product, the petroleum-derived fuel. Part of the refining process is the blending phase with components that improve the quality of the final products for different objectives. The use of biofuels as blending components represents a phase of the refining process. RECOPE may purchase such biofuels as a finished product or produce them itself, as authorized by the Biofuels Regulation. A thesis it considers consistent with what was stated in legal opinion C-137-2009 of May 18, 2009. Insofar as the production of biofuels as inputs for the blending phase of petroleum-derived fuels does not constitute an activity covered by the monopoly regulated in Law 7356, RECOPE may resort to corporate mechanisms for such purposes. It concludes that from the analysis of the environmental regulations applicable to RECOPE and the provisions of Article 6 of Law 6588, the Company is indeed empowered to use biofuels as blending components in the production process of petroleum-derived fuels. To this end, it can acquire them as finished product, in the national or international market, or produce them itself or in association with national or international producers through corporate mechanisms, reserving for itself the blending, distribution, and wholesale sale of the final petroleum-derived products, and may participate in all phases of biofuel production, including research.\n\nRefinadora Costarricense de Petróleo S.A. is a public enterprise that, in accordance with the principle of specificity, operates within the scope of its corporate purpose (II). A purpose that refers to the refining, transportation, bulk marketing of petroleum and its derivatives, maintaining and developing the necessary facilities for this, the regulation and marketing of fuel alcohols, as well as the supply of fuels (III). Although RECOPE may use biofuels as blends with fossil fuels, it is not its responsibility to produce said biofuels (IV). Before referring to these points, the object of the consultation must be delimited (I).\n\nI-. OBJECT OF THE CONSULTATION\n\nFrom the text of the consultation, the interest is evident that the Attorney General's Office rule on RECOPE's competence regarding biofuels, in the planning and execution of research, production, and industrialization activities. No other activity of the Company in relation to other possible energy sources or fuel supply forms part of the object of this consultation. Its concreteness to the matter of biofuels is in relation to the background of the consultation.\n\nThe consultation is raised because in Report DFOE-AE-IF-17-2014 of December 15, 2014, from the Operational and Evaluative Audit Division of the Office of the Comptroller General of the Republic, regarding Progress in meeting the goals established in the National Development Plan 2011-2014 referring to adding ethanol and biodiesel to fuels, the following was ordered, as relevant:\n\n\"TO THE BOARD OF DIRECTORS OF REFINADORA COSTARRICENSE DE PETROLEO S. A.\n\n4.3. Request an opinion from the Office of the Attorney General of the Republic to determine if RECOPE possesses competences for the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of biofuels such as ethanol and biodiesel, in order to establish whether the actions of this public enterprise in the matter conform to the legality framework that governs it. Send a copy of the opinion request to the Office of the Comptroller General, no later than February 27, 2015. See paragraphs 2.30 to 2.43 of this report.\"\n\nParagraphs 2.30-2.43 of the Audit Report are titled \"LACK OF LEGAL CERTAINTY REGARDING RECOPE'S COMPETENCES TO RESEARCH, PRODUCE AND INDUSTRIALIZE BIOFUELS.\" The Comptroller determines that RECOPE has executed activities aimed at venturing into the research, production, and industrialization of biofuels (ethanol and biodiesel), without there being legal certainty about the legal capacity to do so. A lack of certainty that derives from the fact that RECOPE's Legal Directorate, since 2006, has issued opinions indicating the company's lack of competence to research and produce pure biofuels, as well as to own palm oil production plants, pointing out the need for a legal reform that empowers the Company to venture into these areas (point 2.30). It adds that RECOPE is in the process of reviewing and formalizing an Integrated Fuels and Asphalts Plan, which includes a green fuel supply project, a biodiesel project, and an ethanol project. This includes contracting services for the development of studies. The Comptroller takes into account that RECOPE is in the process of reviewing and formalizing an Integrated Fuels and Asphalts Plan, which includes a proposal to develop three projects named: Study for identifying the potential of green fuel supply in Costa Rica; Biodiesel Project; and Ethanol Project. This plan includes contracting services for the development of research studies and construction of plants to produce alternative fuels, promoting the development of the biofuel industry in the country, and which it qualifies as congruent with the goals set forth in the National Development Plan 2011-2014, the VI National Energy Plan, the Corporate Strategic Plan, and RECOPE's Environmental Management Plan. The Comptroller notes that bills have been presented in the legislative process to regulate biofuels, providing the legal support framework for the projects of the Integrated Fuels and Asphalts Plan. Faced with what it deems a difference of opinion between the Legal Directorate and the Presidency of RECOPE, it considers that it is \"the competence of the Office of the Attorney General of the Republic to resolve this controversy, in order to clarify the scope of action of RECOPE, and thus, ensure that the company's planning and management actions allow the use of public resources in activities congruent with the legal system.\"\n\nConsequently, through this legal opinion, the Attorney General's Office rules exclusively on the competence that the legislator has or has not attributed to the Refinadora Costarricense de Petróleo regarding biofuels, without what is indicated here being automatically applicable to other forms of energy that have not been the object of consultation or pronouncement by this Consultative Body.\n\nII-. THE NECESSARY RESPECT FOR THE LEGAL SYSTEM ACCORDING TO THE SCALE OF ITS SOURCES\n\nIn order to support the participation of Refinadora Costarricense de Petróleo in the field of biofuels, within the framework of the consultation, emphasis is placed on the need for RECOPE's competence to be analyzed not only based on the law but also taking into account various regulations and national development plans, norms that, it is stated, have expanded this competence. Therefore, reference is made to the need for an integration of the legal system in order to support RECOPE's participation in the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of fuels.\n\nRECOPE is subject to the principle of specificity of its purpose, which is defined by Law. By reason of the principle of normative hierarchy, this purpose can only be modified by norms of legal rank.\n\nA-. RECOPE IS SUBJECT TO THE PRINCIPLE OF SPECIFICITY\n\nRECOPE is subject to the principle of specificity that governs public enterprises and is a manifestation of the principle of legality.\n\nThe principle of legality establishes that public entities and bodies can only carry out those acts that are previously authorized by the legal system (everything not permitted is prohibited). Indeed, Article 11 of the General Law of Public Administration states that the Public Administration must act subject to the legal system and can only carry out those acts or provide those public services authorized by said system, according to the hierarchical scale of its sources.\n\nLikewise, the principle of specificity prohibits public enterprises, the nature of which RECOPE has, from developing activities not included in its field of competence, and therefore they cannot assume functions or activities not included in the mission entrusted to them. Consequently, it cannot make decisions that lead it outside the scope of specificity. Public enterprises created by law, like RECOPE, are not free to decide to carry out actions, plans, or projects not framed within the corporate purpose defined by the legislator. On the contrary, it can only carry out the activities that fall within its corporate purpose, as established by law. Ergo, the public enterprise can only act to achieve the purpose for which it was created: \"any act foreign to the missions for which the establishment has been constituted is, consequently, illegal.\" S. BRACONNIER: Droit des services publics. PUF, 2007, p. 445. Thus, the principle of specificity guarantees both respect for the competences that have been assigned to other public bodies, as well as freedom of commerce and industry, free competition, and equality, in relation to private companies.\n\nConsequently, the competence of the enterprise is determined by the specificity of its corporate purpose, defined by the legislator. It is worth recalling, to this effect, that the competence of an entity is the measure of the powers and duties that the legal system grants it; it thus comprises the set of powers conferred for the satisfaction of the public purposes that justify the creation and existence of the entity.\n\nSaid principle of specificity is contained in Article 6 of the Law that Regulates the Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), Law No. 6588 of July 30, 1981, which provides:\n\n\"Article 6.- The objectives of Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. are the following: to refine, transport, and bulk market petroleum and its derivatives; to maintain and develop the facilities necessary for this and to exercise, as appropriate, the development plans of the energy sector, in accordance with the national development plan. The Refinery may not grant loans, make donations, grant subsidies or subventions, nor build interoceanic oil pipelines, without prior legal authorization, except in the case of the Hospicio de Huérfanos de San José, to which scrap metal donations may be granted directly.\n\nRefinadora Costarricense de Petróleo, S.A. may allocate to the Ministry of Environment and Energy the financial, human, technical, and logistical resources required for the fulfillment of the obligations entrusted to it in the Hydrocarbons Law.\n\nLikewise, Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. may participate, individually or in shared ownership, in the tenders promoted by the General Directorate of Hydrocarbons for the exploration and exploitation of hydrocarbons, in accordance with the provisions of the Hydrocarbons Law.\"\n\nSince it is the law that defines the corporate purpose of RECOPE, only a norm with the rank of law can expand the scope of the Company's activity, which cannot, consequently, rely on norms prior to Law 6588, including its bylaws, to decide to take on new activities not included in Article 6 transcribed above. This includes, of course, the financing of activities not deriving from that article. A requirement that explains the reforms that Article 6 has undergone: to finance other public or private activities, authorization is required (cf. legal opinion C-364-2014 of October 29, 2014). However, this does not exclude subsequent norms expanding that corporate purpose. Since these norms modify, expressly or implicitly, what is provided in Article 6, such norms must have the rank of law. This is merely a consequence of the principle of normative hierarchy.\n\nB-. THE PRINCIPLE OF NORMATIVE HIERARCHY GOVERNS RECOPE'S ACTIONS\n\nThe administrative legal system is a dynamic structural unit in which a series of different sources of Law coexist and are articulated. The relationship between these various sources is organized around the principle of normative hierarchy, according to which a rigorous and prevailing order of application is determined, as provided in Article 6 of the General Law of Public Administration:\n\n\"1. The hierarchy of the sources of the administrative legal system shall be subject to the following order:\n\na) The Political Constitution;\n\nb) International treaties and the norms of the Central American Community;\n\nc) Laws and other acts with the force of law;\n\nd) Decrees of the Executive Branch that regulate laws, those of the other Supreme Branches in their area of competence;\n\ne) Other regulations of the Executive Branch, the statutes, and regulations of decentralized entities; and\n\nf) Other norms subordinate to the regulations, central and decentralized.\n\n2. The autonomous regulations of the Executive Branch and those of decentralized entities are subordinate to each other within their respective fields of validity.\n\n3. In matters not expressly provided for, regulations shall be subject to the rules and principles governing administrative acts.\"\n\nSince the legal system is a hierarchical order, it is crucial to know when one source is superior to another, in order to guarantee the strict subjection of the lower source to the provisions of the higher sources, to which the lower norm cannot resist; in case of conflict (normative antinomy), to disapply the lower-ranking one (legal opinion C-107-2004 of April 15, 2004). The principle of normative hierarchy allows, in effect, establishing the order of application of legal norms and constitutes the criterion for resolving contradictions that arise between norms of different rank.\n\nGiven that the hierarchical scale implies that some norms are in a relationship of superiority over others and that the latter are subordinate to the superiors, it follows as a logical consequence that the norms of the lower source cannot modify or substitute those of the higher source. Thus, the Constitution prevails over the law and the rest of the norms of the legal system, a situation that presents itself in the superiority of the law over the regulation. In application of the hierarchical principle, the contradiction between a law and a regulation must be resolved by the preeminence of the application of the law. Thus, although regulations are one of the sources of the administrative legal system, they must be subordinate not only to sources higher than the law but also to the law itself:\n\n\"The regulatory power is the constitutional attribution granted to the Administration, which constitutes the power to contribute to the formation of the legal system, through the creation of written norms (Article 140 sections 3 and 18 of the Political Constitution). The particularity of the regulation is precisely its being a secondary and complementary norm, at the same time, to the law whose essence is its sovereign character (only limited by the Constitution itself), in the creation of Law. As highlighted by the most qualified doctrine of Administrative Law, the submission of the regulation to the law is absolute, in several senses: it is produced only in the areas that the law leaves it, it cannot attempt to nullify legal precepts or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated. The administrative legal system has a hierarchical order, to which all State bodies must adhere based on the so-called principle of legality, or what is the same, none of them is allowed to arbitrarily alter this hierarchical scale, which in our case, has been codified by Article 6 of the General Law of Public Administration.\" (Constitutional Chamber, ruling No. 6689-96 of 3:54 p.m. on December 10, 1996).\n\nThe law's resistance to any contradiction by a regulation or other lower norm is a consequence of the force and power of this act, a manifestation of the legislative power. The law repeals or modifies any norm of equal or lower rank and can only be challenged on grounds of unconstitutionality (or, where applicable, conventionality) before the Constitutional Review Chamber.\n\nThe primacy of the law over any regulation and over any norm inferior to it has its consequences in relation to the matter at hand. The legal provisions issued in relation to RECOPE cannot be modified by a regulation or a lower norm. These lower norms include development plans. An aspect that must be taken into account, especially when it comes to determining what the competence of the Refinery is according to the Law. This is the parameter that will allow establishing what the powers and duties are that define RECOPE's actions and, therefore, is the criterion for determining whether the Company can carry out a specific activity authorized by a regulation. It must be considered that when the legislator establishes that RECOPE exercises the energy sector development plans, it expressly specifies that it exercises them \"as appropriate\" and legally, it is the law that defines what is appropriate for it, i.e., what its competence is. Consequently, development plans do not constitute an additional source of competence for the Company, although they can determine how it can exercise the competence that the legislator has attributed to it and, within that legal competence, what goals it must achieve and how to achieve them. It would make no sense for the legislator to specify and set a corporate purpose for RECOPE and at the same time authorize the National Development Plan to \"attribute\" other competences to it. The only logical meaning of \"as appropriate\" is that said Plan includes RECOPE in relation to the competence that the legislator has already granted it. Therefore, the projects that can be attributed to it in the cited Plan must be framed within the corporate purpose of RECOPE, defined by the legislator.\n\nFurthermore, the application of the principle of legality and that of normative hierarchy allows us to determine when we are in the presence of a regulatory gap that requires integrating the legal system and, therefore, when the legal operator can validly resort to an integration of the system based on secondary norms. It is clear that this integration is not possible unless a regulatory gap exists. It cannot be affirmed, therefore, that there is a regulatory gap when the legislator has decided to limit the sphere of action of a public body, with which what is unauthorized must be understood as prohibited (cf. in this regard, legal opinion C-255-2009 of September 9, 2009). Although we are not dealing with constitutional provisions, regarding the relationship between higher and lower norms, what was stated in legal opinion C-043-2008 of February 12, 2008, regarding legal gaps, is applicable:\n\n\"It is worth highlighting, in the matter under study, that there is an express mandate of the Fundamental Charter, in the sense that water resource use concessions for hydroelectric generation must be granted based on the conditions and stipulations found in a framework law. The legal operator could not, without violating the Fundamental Charter and, therefore, the principle of constitutional supremacy, besides the principles of legal reserve, legality, and separation of functions, resort, to define this legal framework, to infra-legal norms and legal norms that never had the objective of establishing precisely that framework. In these cases, the interpreter acts outside the legal system, which necessarily causes their acts to be absolutely null. Stated affirmatively, the interpretation of the legal system, when there are insufficiencies or gaps, must always be in accordance with the Law of the Constitution, because a thesis to the contrary would imply that, in order to correct a legal pathology, one of greater dimensions would be created, undermining the foundations of the entire legal system and the social and democratic Rule of Law.\n\nWhat we are stating is also applicable to the second resolution on which you base your request for reconsideration, we refer to vote number 6669-01 of the Constitutional Chamber, inasmuch as it affirms that in this matter of legality, the Advisory Body deploys all its competence. Well, indeed, in these cases, the Office of the Attorney General of the Republic, as the supreme interpreter in the administrative venue and in its competence areas of the administrative legal system, which does not mean it is its only one, given the binding effect of its legal opinions and because these constitute administrative jurisprudence and, therefore, mandatory for the Public Administration (Article 2 of our Organic Law), when it carries out its consultative function, it necessarily must do so in accordance with the Law of the Constitution and, consequently, under the pretext of integrating that system, it is not authorized to do so at the expense of fundamental principles of the system, such as those noted supra. An action in this sense would imply, nothing more and nothing less, substituting the Sovereign and the Parliament, with a clear violation of constitutional article 105 which exclusively attributes to them the power to legislate. Thus, when the Constitutional Court refers us to exercise our competences in the field of legality, it goes without saying that these are exercised in accordance with the Law of the Constitution, never against it.\"\n\nIf the legislator, in exercising the power attributed by the Political Constitution, decided that RECOPE would direct its actions towards certain activities, that decision cannot be substituted by a regulatory norm, as this would imply a violation of the principle of normative hierarchy, an excess of regulatory power, and the disregard of the democratic principle.\n\nThus, if the law defines the corporate purpose of the Company, it cannot be considered that with respect to\nactivities not included within that purpose there is a gap, which authorizes the operator to\nresolve it by filling the supposed gap with regulatory norms, in such a way that the\nregulation could expand RECOPE's competence so that it exercises activities not included within\nthe corporate purpose defined by the legislator. The circumstance that the Refinery was\norganized as a corporation (sociedad anónima) does not allow, we reiterate, ignoring that it is subject to these\nprinciples and that it must act in accordance with the specificity of its corporate purpose.\n\n\n\nIII-. A CORPORATE PURPOSE DEFINED BY THE LEGISLATOR FOR THE SUPPLY OF HYDROCARBON FUELS\n\n\n\nStarting from the process of making RECOPE public, the Company must concentrate on the refining,\ntransport, and marketing of petroleum and its derivatives, guaranteeing the supply of\nfuels derived from petroleum. A sphere of action that the legislator has expanded to\nallow it participation in the area of fuel alcohols. All with the aim of supplying the\nfuels that the country requires to satisfy its distinct needs.\n\n\n\nA-. A COMPETENCE IN THE AREA OF PETROLEUM AND PETROLEUM DERIVATIVES\n\n\n\nThe consultation indicates that RECOPE was constituted as a private company for the\nrefining of fuels in the country. Its purpose was the refining, processing of petroleum, gas, and\nother hydrocarbons and their derivatives and the manufacture of chemical products.\n\n\n\nLegal nature and corporate purpose that have been modified by the legislator. RECOPE becomes\na public enterprise as of Law 5508 of April 17, 1974, which transfers its share capital to the\nState; furthermore, progressively its legal regime becomes mixed, Private Law only results\napplicable insofar as it does not oppose the regulations of Public Law. Its framework of action,\ncomprehensive of the corporate purpose, derives fundamentally from Law 6588 and its amendments, as well as from\nLaw No. 7356 of August 24, 1993, which establishes the State monopoly in the area of\nimportation, refining, and distribution of petroleum, fuels, asphalts, and naphthas. Strategic\nrole, need for supply for the country, elements that are later taken up by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)\nto consider that the regulation of petroleum and its derivatives is a matter of public order and\nthat the importance of those elements justifies the State monopolizing the importation, refining, and\ndistribution of petroleum and its derivatives:\n\n\"V.-On the other hand, when confronting the questioned norms with the notion of public order that\nenables the legislator to restrict, among others, the freedom of commerce, supposedly\nthreatened by the creation of the fuel monopoly, the Chamber makes its own the reasoning\nset forth both by the Attorney General's Office (Procuraduría) and by the Representative of RECOPE, insofar as it notes the\nenormous importance that petroleum derivatives have in the development of the country's life,\nnot only in its economic aspects where they are practically a fundamental and indispensable part for\nthe development of productive activities, but also in relation to public security, which\nimplies the handling and control of a resource dangerous to the health and lives of citizens, besides\nthe fact that because it is strategic and valuable, it becomes an ideal target to achieve - through its handling and\nmalicious control - the prostration of the country for the benefit of any type of interests. Thus,\nit is not even necessary to delve further into the concept of public order to conclude that this\nis undoubtedly involved in the importation, refining, and wholesale distribution of\npetroleum derivatives; it is enough just to imagine what would happen if problems\n- provoked or not - arose in some of the monopolized aspects and to realize how disastrous that\nwould be for the country. For the foregoing, the Chamber concludes that there is no transgression of the constitutional\nlimit established for the legislator through the concept of public order, because it is\nindisputable that fuels derived from petroleum - as economic goods - have a\nparticular characteristic, which is that of being a scarce and vital resource as explained, for which reason\nthey are matters of public order and must be strictly controlled by the State, and in some cases, be\nthe object of a monopoly, if it is considered necessary and opportune for the country.\n\nVII.-In the case under study, the monopoly in favor of the State, of the activities of importation,\nrefining, and wholesale distribution of fuels derived from petroleum, asphalts, and naphthas,\ndoes not exceed the constitutional limits of what is reasonable, nor is it disproportionate, nor\nis it presented as totally detached from the pursued end. The foregoing results thus in view\nof the fact that - by virtue of the importance of the goods that have been monopolized - it is logical and admissible\n(in a word: reasonable) that the State has and exercises the possibility of assuming their control - just\nas it has done - without that implying a serious transgression of the freedom of commerce in\ngeneral, that would render what was done unconstitutional. And this is because, as was well pointed out, it can be\ndangerous or inadequate in certain situations, to leave certain goods recognized as key for the country to the forces of the market or in the hands of\nprivate parties, so that if - because a qualified majority of parliament so\nconsidered - it decides to protect such, especially those goods,\nthe decreed monopoly results, (among other possible measures) proportionate and adequate to the pursued\nend. Note that the Chamber does not go so far as to consider whether it is most convenient and opportune that the\nregulation of fuels was done through the use of the monopoly figure, because that\nwould clearly be an intrusion into the functions of another Branch of Government; it is limited only\nto ruling that, from the constitutional perspective, to resolve the problem posed, there are several\npossible alternatives and that the one chosen, insofar as it is located within those limits, does not transgress the\nset limits and is constitutionally valid\" (Criterion reiterated in vote number 5532-00, which\nrejected on the merits an action of unconstitutionality against the same Law and in judgments\n2238-2005 and 14826-2005, relating to that monopoly).\" Constitutional Chamber (Sala Constitucional), resolution 7044-96 of\n10:09 a.m. on December 24, nineteen ninety-six.\n\nThe text of Law 6588 responds not only to the need to establish limits on RECOPE regarding\nfinancial aspects but fundamentally to the interest of the Deputies in defining a\nlegal framework of action for the public Company. So that it would be clear that RECOPE, although\norganized as a corporation, is not free to undertake any activity within\ncommercial and industrial traffic; therefore, to the need to establish at the legal level a corporate purpose\nfor RECOPE, which would frame its actions. That is fundamentally the content of Article 6 of Law\n6588, the text of which we take the liberty of retaking:\n\n\"Article 6.- The objectives of the Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. are the following:\nto refine, transport, and market in bulk petroleum and its derivatives; to maintain and develop the\ninstallations necessary for this; and to exercise, in its corresponding sphere, the development plans of the\nenergy sector, in accordance with the national development plan. The Refinery may not grant loans,\nmake donations, grant subsidies or subventions, nor construct interoceanic pipelines, without\nprior legal authorization, except in the case of the Hospicio de Huérfanos de San José, to which it may\ndirectly grant donations of scrap metal.\n\nThe Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. may assign to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía)\nthe financial, human, technical, and logistical resources required for the fulfillment of\nthe obligations entrusted to it in the Hydrocarbons Law (Ley de Hidrocarburos).\n\nLikewise, the Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. may participate, individually or in\nshared ownership, in the public tenders (licitaciones) promoted by the General Directorate of Hydrocarbons (Dirección General de Hidrocarburos) for\nthe exploration and exploitation of hydrocarbons, in accordance with the provisions of the Hydrocarbons Law\n(Ley de Hidrocarburos).\" (Thus added by Article 56 of the Hydrocarbons Law No.7399 of May 3,\n1994). (Thus amended by the sole article of Law No. 9062 of August 8, 2012).\n\nWe note that despite RECOPE's competence in the area of petroleum, the legislator considered\nit necessary to authorize it to explore and exploit said substance, as well as other hydrocarbons, for\nwhich it must subject itself like any other person, private or public, to the provisions of the\nHydrocarbons Law (Ley de Hidrocarburos).\n\nThe scope of this Article 6 was analyzed in legal opinion C-069-99 of April 9, 1999, in\nwhich it was stated:\n\n\"The principle of functional specialty will guide the future actions of the public company. RECOPE\nloses the possibility of exercising \"in general\" \"industry and commerce\" (clause three of its\narticles of incorporation (pacto constitutivo)) and there is a restriction of its situation as Refinery: it seems that the\n\"manufacture of petrochemicals and other products related directly or indirectly to\npetroleum\" is no longer within its purview, and it must focus on the refining, transport, and marketing\n- in bulk - of petroleum and of the substances that are its derivatives. In addition, it imposes the\nneed for legal authorization to make donations, loans, grant subsidies or\nsubventions, or construct interoceanic pipelines. It seems that the purpose of the legislator was\nfor the company to concentrate on the refining, transport, and marketing of petroleum and that its\nresources not be diverted - except for what was subsequently added in relation to the Directorate of\nHydrocarbons (Dirección de Hidrocarburos) - to other objects. Since RECOPE can only dedicate itself to the refining, transport,\nand marketing in bulk of petroleum and its derivatives, we would have that if it were to participate in\nother companies or even to constitute strategic alliances, these negotiations would necessarily\ntend to ensure that the company participates through other companies or with others in the refining,\ntransport, and marketing of the aforementioned hydrocarbon substances. The corporate participation\nof the Refinery in other companies could not have a different object than that which constitutes its\nfunctional specialty….\"\n\nIt is concluded, in what is of interest, that:\n\n\"c) By delimiting the corporate purpose of the company, the cited Law restricts the possibilities\nof action of the Refinery. Consequently, it is authorized to perform the acts authorized by\nsaid article. The principle of specialty, then, applies.\"\n\nIn legal opinion C-137-2009 of May 18, 2009, the Attorney General's Office (Procuraduría) retook and clarified what was\nstated in that opinion regarding that corporate purpose.\n\n\"It is appropriate to recall that under the terms of the Industrial Protection and Development Contract with\nRECOPE, approved through Law No. 3126 of June 28, 1963, the Refinery must design, construct,\nand operate a refinery to supply the Costa Rican market with various fuels. For which\npurpose it could process crude petroleum, mixed crudes, or any petroleum derivatives,\nsemi-finished or finished, chemical substances, catalysts, and additives. These functions of the\nRefinery are not modified by the Law that transfers RECOPE's shares to the Government of Costa\nRica, Law No. 5508 of April 17, 1974. Indeed, it is clearly derived from the body of this law\nthat RECOPE's corporate purpose is to build the refinery and operate it, producing the\nfuels indicated. In that sense, Article 3 allows indebtedness \"to modernize or expand its\ninstallations, so that it can duly meet the demand for fuel and other derivatives\nof petroleum to satisfy the needs for these products in the country, for the expansion of the\ncompany, with the aim of supplying other markets.\"\n\nThe creation of installations, their modernization or expansion, and the financing for such\npurpose constitute necessary activities for the production of the fuels required by the\nnational market. Fuels that originally could be distributed by third persons,\nbut that gradually had to be distributed by RECOPE. This imperative is established in\nArticle 5, by empowering it to take the measures it deems convenient to ensure the\nefficient and economical distribution of all petroleum derivatives it produces or imports,\n\"being obliged to gradually assume distribution directly each time a distribution\ncontract of any of the companies currently operating in Costa Rica expires.\" Construction of the\nrefinery, production, importation of the product while necessary, and distribution are the\nfunctions that the legislator entrusts to the Company, Article 5.\n\nThat scope is reaffirmed by the Law that Regulates the Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE),\nLaw 6588 of July 30, 1981. Article 6 of the Law indicates as objectives of the Company: (…).\n\nGiven the purpose of this law (6588), it constitutes \"an essential element in the\ninterpretation of the powers of RECOPE as a public company,\" as we said in the opinion of\nmerit. This is because the objective is for RECOPE to be regulated essentially by it, in such a way\nthat the rest of the provisions - including the statutory ones - could only be considered applicable\ninsofar as they are in accordance with the provisions of Law No. 6588. Article 1 expressly so provides:\n\n\"ARTICLE 1.- The Refinadora Costarricense de Petróleo, S. A. is subject to the regulations of this\nlaw and to those legal, regulatory, and statutory provisions that are not in contradiction\nwith it.\"\n\nIt goes without saying that any prior provision, of a legal or\nstatutory nature that defines the legal purpose of the Company in a manner contrary to that provided in\nArticle 6 is included in the assumptions of Article 1, so the legal operator\nwould have to conclude that it is repealed.\n\nThis is why the opinion of merit indicates that RECOPE cannot dedicate itself to other industrial\nand commercial activities distinct from those defined in that Law, as its articles of incorporation\n(pacto constitutivo) permitted it, but must respect its functional specialty as it results from Article 6 of\nmerit and, therefore, focus on the refining, transport, and marketing - in bulk - of\npetroleum and the substances that are its derivatives. No reference was made to \"maintaining and developing\nthe installations necessary for this,\" because it was considered a material or instrumental element\nfor the development of the substantive tasks, which are precisely the refining,\ntransport, and marketing.\n\nIt is within that framework that the Attorney General's Office (Procuraduría) points out that RECOPE \"can only dedicate itself to the refining,\ntransport, and marketing in bulk of petroleum and its derivatives\" and that, therefore, any\ncorporate participation would have as its object that refining, transport, marketing,\nthe entity's substantive activities. So when it is indicated that participation in a\ncorporate form would necessarily make a third party participate in RECOPE's corporate purpose, the Attorney General's Office (Procuraduría) is\nreferring to the refining, transport, or marketing in bulk of petroleum and\nits derivatives. Constitution of companies that is objected to because of the state monopoly.\n\nIndeed, from the activities listed in Article 6 transcribed above, the legislator will\nretake refining, importation, and wholesale distribution of crude petroleum and its derivatives\nto constitute the monopoly of the State, which is why the Attorney General's Office (Procuraduría) indicates that:\n\n\"Certainly, the constitution of another company or participation as a partner does not entail a transfer\nof the concession and therefore of the monopoly - which legally could only take place through\nanother law -. But it is evident that that \"corporate formation\" would implicitly entail - as indicated - the\npossibility that a new person, a third party, would come to participate directly or indirectly in\nthe activities that have been reserved exclusively for RECOPE: the administration of the\nmonopoly. Participating in another company is giving that company the possibility of intervening in the\nimportation, refining, and distribution of crude petroleum and its derivatives. And RECOPE is no longer\nfree to perform actions different from those of its exclusive purpose, which is the core of the state\nmonopoly it administers. Consequently, any corporate participation of the company would have\nto have as its object that refining, transport, or marketing. Therefore, a\nthird party would be permitted to intervene in activities that are excluded from other public or private subjects, distinct\nfrom the Refinery.\"\n\nThe fact that the legislator defines the corporate purpose of the Refinery in relation to petroleum and\nits derivatives is a consequence of the laws that determined the existence of the Company and, up to that\nmoment, regulated it. Indeed, under the Industrial Protection and Development Contract with\nRECOPE, approved by Law No. 3126 of June 28, 1963, it had been provided that:\n\n\"The basic raw material shall be natural crude petroleum or mixtures of natural crude petroleums, which\nmay be reconstituted or supplemented with other products derived from petroleum, and with\nchemical substances, according to the needs of the market and the installations of the refinery.\"\n\nBy which RECOPE's activity was anchored in crude petroleum, mixtures of this substance and its\nderivatives, and other substances that will be determined by the needs of the market. For these\npurposes, a petroleum derivative is considered a product processed in a refinery, using\npetroleum as raw material, as is the case with gasoline and chemical substances.\n\nIn its legal opinions, the Attorney General's Office (Procuraduría) emphasizes that RECOPE's corporate purpose cannot be defined based\non norms prior to Law 6588. Now, Law 6588 is a norm of legal rank,\nexpression of the legislative power. A power that was not exhausted with the issuance of that law and\nconsequently can be exercised to expressly or implicitly modify said law. This is how\nvarious articles of Law 6588 have been the subject of modifications, an amendment that therefore has\nnot affected the corporate purpose of the Company, as it results from the first paragraph of numeral 6. Thus,\nit could be said that the distinct reforms to Article 6 reaffirm the corporate purpose referred to the\nrefining, transport, and marketing in bulk of petroleum and its derivatives and the maintenance and\ndevelopment of the installations necessary to fulfill that purpose.\n\nBut a legal norm can not only be expressly modified by a regulation\nthat affects its text. To the extent that the legislator subsequently establishes provisions that\naffect the scope of the previous text, it could well happen that one is facing a tacit\nor implicit modification. A situation that would arise if, despite not modifying the text of Article 6, the\nlegislator were to subsequently approve a law that expands RECOPE's sphere of action, allowing it\nto participate in activities that are not directly related to the core of its actions, according\nto what is provided in the cited Article 6. And, indeed, after Law 6588 the legislator\ndecided to grant competence to the Refinery in the area of fuel alcohols.\n\n\n\nB-. A COMPETENCE TO REGULATE, CONTROL, AND MARKET FUEL ALCOHOLS\n\nThe low prices of sugar at the international level and a national overproduction of\nsugarcane, coupled with the high prices of petroleum in the international market and the economic\nand fiscal crisis of the country, motivated a reform to the Fiscal Code, which will result in an expansion\nof RECOPE's competence.\n\nWhen establishing the state monopoly in the area of alcohols, the legislator referred it not only to\nexpressly mentioned alcoholic beverages but also to alcohols in general. A monopoly\nin favor of the Fábrica Nacional de Licores that was maintained until Law No. 6972 of November 26,\n1984, which introduces the possibility of alcohol production by private parties and other\nstate organisms. In that sense, private production or production by other public entities\nof alcohol for fuel purposes is authorized.\n\nThe corresponding bill indicated that the world energy crisis had sharpened the\neconomic problems of underdeveloped countries, among them our country, so it was\nnecessary to promote the study and application of new national energy sources, which\nwould become a substitute for imported hydrocarbons. The Executive Branch considered that at the\nglobal level, the most suitable substitute was alcohol. The country lacked regulation for the production of\nalcohol for fuel or industrial purposes, so it was the objective of the Executive Branch that the\nlegislation be readjusted to open the possibility for private enterprise to produce fuel\nor industrial alcohol (folios 2 and 3 of the Legislative File). Said production would be a point\nof support for the economic development needs of the country, would enable new lands for the\ncultivation of sugarcane, and would increase the country's exports. The proposal consisted of\nremoving alcohol from the articles subject to state monopoly (artículos estancados), without providing any specific regulation on its\nproduction. That form of legislating was not followed by the legislator, who from the first\naffirmative majority report of the Commission of Agricultural Affairs and Natural Resources (Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales), leaned\ntoward differentiating the production of alcohol, proposing that fuel alcohol be regulated by\nthe Refinadora Costarricense de Petróleo (folio 45 of the File). Upon returning to the Committee, the new\nreport attributes to RECOPE the powers of production and regulation regarding fuel alcohol\nfor national consumption (folio 113). Having been approved in the first debate, the bill returns\nagain to the Committee, where the Ministry of Industry, Energy and Mines (Ministerio de Industria, Energía y Minas) presents a modification to\nArticle 443 of the Fiscal Code, by which the Ministry of Industries, Energy and Mines is empowered\nto authorize the production of alcohol for fuel purposes to private or state producers.\nAdding \"However, only the Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. shall have the power\nto market, regulate, and control it in the entire marketing system through\nservice stations. In the event that service stations are not in a\ntechnical condition to market fuel alcohol, the Ministry of Economy and Commerce shall require\nthe corresponding modifications. RECOPE is authorized to finance said modifications\"\n(folios 186-188 of the Legislative File). A proposal that is the basis of a motion presented by\nseveral deputies (216-217), authorizing that the production of alcohol for fuel purposes be\nregulated, controlled by RECOPE, to which its commercialization in the country corresponds. However, unlike the Committee report, it is not attributed the production of this alcohol.\n\nThe Fiscal Code currently provides:\n\n\"Article 443: The following are articles subject to state monopoly (artículos estancados): aguardiente, alcohol, and any alcoholic beverage\nprepared in the country, whatever the procedure used to obtain it and the name by which\nit is designated. Excepted from the foregoing are beer, wines produced by natural fermentation\nof fruits whose alcoholic content does not exceed twelve percent (12%), and\nalcoholic preparations mixed with food substances such as egg, milk, sugar, and cornstarch,\nprovided that these products are subject to a special regulation. The Ministry of\nEconomy, Industry, and Commerce shall regulate the production of alcohol and shall be the responsible body for\nissuing the development policies for this activity, in accordance with the following sectoral\nscheme:\n\na) The production and use of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes and\nthe production of crude rums for national consumption and for export shall correspond to the\nFábrica Nacional de Licores, which shall regulate this activity in accordance with the legislation in force.\n\nb) The Ministry of Economy, Industry, and Commerce may authorize private\nor state producers to produce alcohol for fuel purposes. However, only the\nRefinadora Costarricense de Petróleo, S.A., shall be empowered to regulate, control, and market\nthis product, through gas stations. In the event that these do not have the necessary\nconditions to market this alcohol, the cited ministry shall require them to make the\ncorresponding modifications. The Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. is authorized\nto finance these modifications.\n\nThe Ministry of Economy, Industry, and Commerce shall set the price of this alcohol.\n\nc) Methyl, propyl, butyl, amyl, and other alcohols, except ethyl, and\npolyalcohols, complex function alcohols, and the like, may be produced and exported by\nprivate entities, as long as they are not produced by the Fábrica Nacional de Licores.\n\nch) It is the responsibility of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce to issue the guidelines regarding the\nproduction of alcohols of any type. By virtue of the foregoing, it is responsible for regulating the\npercentage of molasses destined for internal consumption for food and industrial use, as well as the\nminimum quotas of alcohol for internal consumption and the minimum quotas of molasses necessary for\nnational livestock and for the supply of the industry producing concentrated\nanimal feed.\n\nd) As an exception to that provided in the first paragraph of subsection a) of this\narticle, sugar mills (ingenios azucareros) and the Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar may produce\nand export all types of alcohols.\n\nWhen they are for internal consumption, they must be sold exclusively to the Fábrica Nacional de\nLicores. The Ministry of Economy, Industry, and Commerce and the Liga Agrícola Industrial de la Caña de\nAzúcar must control the quality of the alcohols for export.\"\n\n\n\nThe scope of RECOPE's participation in the area of fuel alcohol was the subject of a\npronouncement by the Attorney General's Office (Procuraduría), through legal opinion C-222-2014 of July 18, 2014, arising from a\ndifference of opinion between FANAL and RECOPE regarding the power of the latter to import\nfuel alcohol directly. In said opinion, we stressed that the opening to the private and public productive\nsector regarding fuel alcohols responds to the global energy crisis and to the\nneed to take advantage of sugar surpluses that could not be exported due to low international\nprices, without the environmental aspect being decisive for the reform introduced.\nThus, it was indicated:\n\n\"Law 6972 breaks the alcohol production monopoly, allowing the production of alcohol for\nfuel purposes by private parties and by other public organisms distinct from FANAL. An alcohol\nregulated, controlled, and marketed through Refinadora Costarricense de Petróleo. The\ncompetence to set the price falls to MEIC. Regulation of alcohol for fuel purposes that\nis distinct from that provided for alcohol for the production of alcoholic beverages and from that\ndestined for export.\n\nThe excess production of sugarcane, the interest of sugar cooperatives and of\ncertain mills (ingenios) in participating in the production of alcohols for liquor and industrial purposes, their\nsale in the national market, and the export of alcohols to the international market, with the\nconsequent search for better prices, are factors that underpin other legislative initiatives, which\nculminate with the approval of Law No. 7197 of August 24, 1990. The first\nparagraph of Article 443 regarding the liquor monopoly and alcohol production is maintained in the terms\napproved by Law 6972. In the same way, the competence of the Ministry of Economy,\nIndustry, and Commerce regarding the issuance of development policies for this activity is maintained, in\naccordance with the following scheme of the dictation of development policies for the alcohol\nactivity, in accordance with the sectoral scheme already in force. \"\n\n(…)\n\nGiven that it is one of the few occasions on which a legislator refers to fuel alcohol (the\nmajority of the references to fuel alcohol were expressed by Mr. Julían Mateo\nHerrera as a representative of LAICA, since it produced it for export to the United States),\nallow us to transcribe the statements of the then Deputy Rudín Arias:\n\n…it is important for the country what is provided in this reform, due to the fact that it allows greater versatility in the production of alcohols and now that we are talking about the conflict in the Persian Gulf it may be that RECOPE requires that a significant percentage of alcohol be added to gasoline, if prices continue to rise as they are going and if the conflict reaches no solution.  I also believe that it is important for the Fábrica Nacional de Licores the fact that the distilleries of the sugar mills can produce the alcohol. To produce one liter of alcohol, 3.6 liters of molasses (miel) are required, this means that the Fábrica Nacional de Licores, by transporting molasses to its plant in Grecia, is transporting 3.6 times more the material required for the production of the liquor. With this law, the Factory will transport nothing more than the alcohol with significant savings in freight costs…”. (cfr. folio 351).\n\nIt was not proposed that producers of alcohol for fuel purposes had to sell their product to FANAL so that it in turn would sell it to RECOPE. Which explains why the exception established regarding internal commerce covers only subsection a), without concerning the other subsections of Article 443 and in particular without affecting subsection b) referring to fuel alcohols”.\n\nThe production of fuel alcohol is subject to authorization, which may be granted to private subjects or public bodies. Public and private producers that must produce in accordance with technical provisions dictated by the administrative authority. In this case, RECOPE regulates fuel alcohol and the conditions under which it must be produced.\n\nOn the other hand, the producer is not free to market that fuel alcohol. On the contrary, as provided in the text of Article 443, that commercialization in the national market corresponds to RECOPE in the terms indicated. Thus, a direct relationship can be established between RECOPE and the producer of fuel alcohol, without FANAL having to intervene in that relationship as an intermediary between the producer of fuel alcohol and RECOPE. In the same way, RECOPE can directly import alcohols for fuel purposes, if commercialization needs so determine.\n\nIt is important to highlight that Ley 6972 of November 26, 1984 breaks the alcohol production monopoly, allowing the production of alcohol for fuel purposes by private parties and by other public bodies distinct from FANAL. By providing in the indicated terms, it does not attribute an express competence in favor of RECOPE for said production of fuel alcohol, perhaps because it was considered that in the country there were private and public companies that could not only produce sugar cane, but also industrialize it to produce fuel alcohol according to folios 172 and 173 of the legislative file. A production that had to be regulated and controlled by RECOPE, so that it could market it through service stations. Let us remember that the Committee opinion attributed powers to it regarding the production of fuel alcohol, a production that is not included in the wording presented by the Executive Branch as the basis of the final approved bill.\n\nOn the other hand, given that RECOPE must regulate and control this alcohol, we consider that research on said alcohol forms part of its mission, for the purpose of determining its future use. We start from the basis that in the case of RECOPE, research on this biofuel is not constituted as an end in itself, but rather its ultimate purpose is the utilization of alcohol as fuel. Furthermore, this alcohol may be purchased or imported – if applicable – to be used as an independent fuel or as a blend with petroleum and its derivatives.\n\nIt is equally necessary to specify that the law refers to the production of fuel alcohol, not to the production of the raw material with which that fuel alcohol will be produced. Certainly, in the processing of the Law, as has been indicated, the production of sugar cane is present. However, the text of the Law allows us two affirmations: the law does not regulate the production of the raw material, the agricultural product with which the fuel alcohol will be manufactured. Consequently, this alcohol can be produced not only from sugar cane but from any raw material that allows it. To produce said alcohol, the raw material is constituted by agricultural products – not only sugar cane, a product considered by the legislator at the time. This is the case of sorghum, corn, yucca, potato, rice, etc. And given that regulating the production of sugar cane or any agricultural product that allows the production of fuel alcohol was not the object of the law, based on that Law RECOPE could not receive an administrative authorization to produce any agricultural raw material, an input for fuel alcohol. And it cannot be considered that it is enabled to produce said material, because that material does not fall within the corporate purpose of the Company. An authorization to produce said inputs would have to be based on another legal norm that expands the sphere of action of the Refinery.\n\nIn this regard, we have that fuel alcohol “is denatured anhydrous ethanol, obtained from the mixture of anhydrous ethanol with the denaturing substance in a proportion between 2% and 3%/ Vol. in the case of unleaded motor gasoline”.\nhttp://www.petroperu.com.pe/portalweb/Print_Contenido.asp?Seccion=443&Idioma=. The raw material (sugar cane, sorghum, corn, yucca, potato, rice, etc.) is subjected to various processes to produce fuel alcohol (hydrolysis, fermentation, distillation, dehydration, distillation). AGROINDUSTRY OF BIOFUELS. School of Agricultural and Environmental Sciences FESAD, http://virtual.uptc.edu.co/drupal/files/021_agroindustris_biocombustibles.pdf  Fuel Alcohol | INCAUCA S.A. www.incauca.com/content/Alcohol-Carburante, reviewed on March 12, 2015).\n\nFuel alcohol that falls within the purpose of fuel supply.\n\nC-. THE FUEL SUPPLY\n\nOne last aspect must be pointed out in this paragraph regarding the legal competence of RECOPE.\n\nThe existence of the refinery and its regulation has as its ultimate purpose the supply of the country with fuels necessary for its development and functioning. Article 6 of Ley 7356 of August 24, 1993 gives RECOPE the administration of the State monopoly in the matter of distribution of said hydrocarbons while Article 5 of the Law Creating the Regulatory Authority of Public Services (ARESEP) qualifies the fuel supply as a public service. Thus, it is a public service:\n\n“d) Supply of fuels derived from hydrocarbons, within which are included: 1) those derived from petroleum, asphalts, gas and naphthas destined to supply national demand in distribution plants and 2) those derived from petroleum, asphalts, gas and naphthas destined for the final consumer. The Regulatory Authority must set the tariffs for the transportation used for national supply”.\n\nThe supply of fuels derived from hydrocarbons (not only from petroleum) in distribution plants is a public service. A distribution in plants that is the competence of RECOPE. According to the legal definition, the supply of hydrocarbon fuels from a RECOPE plant to a plant of a private client is a public service provided directly by the Public Company to a private subject. But the supply of petroleum derivatives to the final consumer is also a public service. In the event that the concession to provide the service to the final consumer expires or is revoked, RECOPE must assume that operation, as ordered by Article 22 of the ARESEP Law:\n\n“Article 22.- Entities in charge of providing services\n\nWhen a concession or a permit is declared expired or is revoked, for the grounds established in Articles 15 and 41 of this law, the entity that granted the concession or the permit or the one provided herein, shall assume the provision of the public service, solely while it is granted anew. The following shall assume these services:\n\n(…)\n\nc) Refinadora Costarricense de Petróleo, in the cases contemplated in subsection d) of Article 5”\n\nAccording to that provision, there is no doubt that the supply of fuels derived from hydrocarbons is a public service, both when the sale is made in distribution plants and when it is made to the final consumer. Given the legal classification as a public service, it is appropriate to state that the supply of hydrocarbon fuel is an activity directed at satisfying a need considered to be of general interest and which is subject to a special legal regime. The general interest is what determines the declaration of an activity as a public service. Consequently, the provision that the service consists of must be destined to satisfy the needs of the users. RECOPE is, thus, the concessionaire of the service of distribution of hydrocarbon fuels at wholesale. And it may become the concessionaire of the service for its provision to the final consumer when the situation regulated in Article 22 transcribed above arises. And this condition derives from its corporate purpose and from the monopoly it administers.\n\nWe note, moreover, that the supply of non-hydrocarbon fuels has not been classified by the legislator as a public service, under the terms of Ley 7593. The legislator has also not defined to whom that supply corresponds in the country.\n\nHaving outlined the scope of competence that the legislator has assigned to RECOPE, it is appropriate to determine if the Company is competent to research, produce, and industrialize biofuels and in general to participate in all phases of the biofuel production process.\n\nIII-. THE REFINING PROCESS ENCOMPASSES BLENDING WITH BIOFUELS, NOT THEIR PRODUCTION\n\nThe consultation indicates that over several decades there has been an interest in the utilization of biofuels, enabling new productive chains in which RECOPE is a principal actor and has the duty to seek their utilization in the fuel blends it sells to wholesale clients, through their importation or production of said components. It adds that the legal competence of the Company should be reviewed based on a systematic and evolutionary interpretation of national regulations as a whole, taking into consideration the reality of the market, trends in quality specifications, and increasingly strict environmental requirements regarding fuels. From which RECOPE should be able to venture with greater versatility into the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of biofuels, for their use as components of the products the company sells, and in the field of alternative fuels, according to the global trend in energy matters.\n\nThe circumstance that the refining process may involve making blends with different products, including biofuels, does not authorize RECOPE, in the current state of the legal system, to produce either the biofuels or the raw materials from which to produce them. That authorization must come from a norm of legal rank that expands the corporate purpose of the Refinery.\n\nA-. THE USE OF BLENDS IN THE FUEL REFINING PROCESS\n\nThe consultation affirms that in the fuel elaboration process, additives are added to change their characteristics and improve their properties, such as automotive performance, octane rating, or harmful emissions to the environment. The addition of biofuels to fuels derived from petroleum allows for controlling and modifying deposits in the induction system and the combustion chamber, acting indirectly on the toxicity level of emission gases and the useful life of engines. Therefore, it considers that in the productive process of refining fuels derived from petroleum, the use of biofuels as blend components represents one more phase of the process that results in a fuel with specific properties that contribute to environmental conservation. Hence, it qualifies biofuel as a necessary input for the blending phase, which forms part of the productive process of petroleum-derived fuels that are more environmentally friendly. RECOPE thus expresses its interest in utilizing biofuels as components of the products it sells, blending them with other fuels it sells to wholesale clients, through their importation or production of said components.\n\nBoth Ley 6588 and the Monopolies Law grant the Refinery a general competence for the refining, importation, distribution, and bulk marketing of petroleum and its derivatives. Which, as we said previously, derives from the Law Transferring RECOPE Shares to the Government of Costa Rica, No. 5508 of April 17, 1974. In turn, this Law has as its antecedent the Industrial Protection and Development Contract signed by the State with RECOPE, approved by Ley No. 3126 of June 28, 1963, according to which the Company commits “to design, build, and operate a complete, new, and modern refinery, classified as a New Industry, capable of supplying the Costa Rican market during the period of the contract, under the following conditions”.\n\nConditions referring to the minimum initial capacity, its expansion, the indispensable facilities, and maintenance facilities. It is expressly established that the Refinery may process crude petroleum, blended crudes, or any semi-finished or finished petroleum derivatives, chemical substances, catalysts, and additives that may be necessary in the elaboration or in the blends. Among the conditions is that relating to raw material. It was provided:\n\nd) “The basic raw material shall be natural crude petroleum or blends of natural crude petroleums, which may be reconstituted or supplemented with other products derived from petroleum, and with chemical substances, according to the needs of the market and the facilities of the refinery. (…)”.\n\nWhereby the Contract between the State and RECOPE foresees that in the processing of petroleum and its derivatives, the Company uses supplements that may be other products derived from petroleum or chemical substances, which are not specified. Given the historical period in which the referred Contract was entered into, a time when the assessment of environmental impacts was not common, or rather was not of interest, and the absence of research on the utilization of new additives in the refining process, it is very likely that the blends referred to in the clause do not qualify as biofuels and it is even probable that the environmentally friendly nature, or lack thereof, of the blend for the environment and health was not questioned. Simply, producing energy and fuels while reducing the impact on the environment did not constitute a concern, much less an imperative, as it is today. Given this, one might ask why cite that clause. The purpose of this transcription is to evidence that the use of blends, the addition of products, is not foreign to the processing of petroleum and its derivatives. Furthermore, that these substances can be added according to the needs of the market. And the truth is that currently the process of supplying fuels to the market cannot abstract from the need for environmental and health protection, which justifies the incorporation of less polluting blends, such as biofuels may be. And, in addition, it allows us to determine whether making blends is part of the corporate purpose of RECOPE.\n\nA corporate purpose that according to Ley 6588 consists of refining, transporting, and distributing petroleum and its derivatives. This is the raw material that is the object of refining, a process by which crude petroleum or its derivatives are subjected to various processes to separate their useful components and adapt their characteristics to the required needs in terms of finished products. Among those processes are atmospheric distillation, vacuum distillation, hydrodesulfurization, thermal cracking, catalytic and thermal cracking, alkylation, and catalytic reformation, among others, chemical reactions, catalytic reactions, which depend on the characteristics of the crude, on factors such as the quantity and quality of products desired. One of the final processes is the addition of oxygenating products to increase the octane rating in gasoline. An oxygenate that will be determined based on environmental criteria and the quality of the gasoline. Thus, for example, this derivative is defined as a “volatile blend of liquid hydrocarbons, with small amounts of additives, suitable for use as fuel in internal combustion engines….” (cf. term REFINING - Ministry of Energy. Government of Mexico, at http://www.energia.gob.mx/res/85/Refinacion_Web.pdf. Reviewed on March 19, 2014).\n\nConsequently, it is appropriate to consider that the making of blends is part of the refining process. Therefore, RECOPE does not need an express authorization from the legislator to make blends, adding additives, because this process is included, it is a stage, in refining. Distinct, however, is what product to use as an additive and, more importantly, whether the circumstance that RECOPE can make blends authorizes it to produce the product used as an additive.\n\nRegarding the first aspect, as derived from the information outlined in the previously used reference, the determination of additives is based on various criteria. It could be considered that the determination of those additives will vary not only based on advances in chemical, technological, and scientific processes but also considering environmental and social imperatives and respect for the right to health of human beings and animals.\n\nIndeed, among the solutions foreseen to reduce the utilization of fossil fuels and the contamination it causes is the use of biofuels. These are considered a clean and renewable energy source, whose utilization contributes to reducing energy dependence on fossil fuels and grants greater security regarding energy supply, which will depend greatly on the resource and the fuel used in the production of the biofuel. From an environmental point of view, its use reduces polluting emissions, combats the negative effects of climate change, and from a socioeconomic point of view, it constitutes an alternative in the use of agricultural lands, since biofuels allow a population to establish itself in the rural sphere and for different industries to be created. The foregoing without ceasing to consider that the intensification of the use of biofuels can imply a displacement of lands with agricultural vocation and an increase in the price of agricultural products necessary for human consumption (José Javier GÓMEZ and others: Consideraciones ambientales en torno a los biocombustibles líquidos, Serie Medio ambiente y desarrollo No 137, CEPAL, Santiago de Chile, July 2008, www.cepal.org/publicaciones/xml/1/34201/LC-L.2915-P.pdf.\n\nBiofuels are, then, liquid fuels of biological origin that can be used to partially or totally substitute gasoline or diesel. Among these fuels are bioethanol and biodiesel. The former results from the fermentation of grains rich in sugars or starches, such as cereals, as well as sugar cane and sugar beet. Ethanol blended with conventional gasoline can be used in gasoline engines, either as a substitute for it or in blends of both products. Biodiesel is obtained from oleaginous plants, such as soybeans, sunflowers, or from frying oils and animal fats, through industrial processes applied to prepare total or partial substitutes for diesel or gasoil.\n\nGiven these conditions, both internationally and nationally, the possibility of using those biofuels not only as additives but even as pure fuels has been raised.\n\nAt the national level, efforts have been made to incentivize that use since 2003. Decreto Ejecutivo No. 31087 of February 20, 2003 provided that as of January 1, 2005, all gasolines blended with anhydrous ethanol, nationally distilled and produced from local raw materials, must be marketed, in the proportions to be determined by the Executive Branch. A norm that was not executed and on the contrary was repealed, providing in its place that the Comisión Nacional de Biocombustibles must propose to the Ministers of Environment and Energy and of Agriculture and Livestock an action plan for the use of biofuels (Decreto Ejecutivo No. 33.357 of August 22, 2006).\n\nThe current Biofuels Regulation, Decreto Ejecutivo No. 35091 of January 9, 2009, promotes the substitution of Methyl Tert-Butyl Ether used as an oxygenate and opts for the octane rating to be increased by biofuels, produced under environmentally sustainable conditions, friendly to the environment and human health. Products that research carried out in other countries shows can be used in blends with fossil fuels. The Regulation provides:\n\n“Article 4.-Scope of application. Fossil-based fuels marketed in Costa Rica must contain oxygenated components such as Bioethanol or Biodiesel, in the quantity and quality established by the Executive Branch. The use of Methyl Tert-Butyl Ether (MTBE) as an oxygenate for fuels marketed in the country is prohibited, unless RECOPE finds itself in the proven impossibility of increasing the octane rating by other means.\n\nThe initial addition of biofuels to fossil fuels shall be from 0% to 8% (volume/volume), in the case of Bioethanol, and from 0% to 5% (volume/volume), in the case of Biodiesel.\n\nThese blend percentages shall be adjusted by means of a justified Decreto Ejecutivo based on the corresponding technical conditions.\n\nThe date of implementation of the blends according to this Decree shall be defined by RECOPE in coordination with the different actors in the value chain in such a way that, at that time, it is guaranteed that the public service providers of the value chain have carried out all the infrastructure preparation work necessary to guarantee the supply of fuels with the quality established by current regulations”.\n\nThe making of those blends corresponds to RECOPE. It cannot be left aside that the Company administers the refining process, on the one hand, and that it is responsible for the bulk supply of fuels derived from petroleum and its derivatives, on the other hand. Consequently, it is its responsibility to make those blends to supply petroleum-derived fuels. For this reason, it is understood that the Regulation provides in the fourth paragraph of Article 6:\n\n“RECOPE shall be responsible for the blend of fossil fuels with biofuels that is destined to satisfy the national fuel demand corresponding to it in accordance with the provisions of Ley Nº 7356 \"Monopolio en favor del Estado para la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles derivados, asfaltos y naftas\" and Ley Nº 7593 \"Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos\".\n\nAdding in numeral 12:\n\n“Article 12.-Blending of Biofuels. The blending of fossil fuels with biofuels for wholesale or bulk marketing shall be carried out solely by Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. (RECOPE).\n\nRECOPE shall be in charge of the sale of blended fossil fuels to authorized distributors for their marketing and to its clients for their self-consumption. Anyone who uses the blends sold by RECOPE exclusively for self-consumption in their own processes may make blends different from those established by this regulation, for which purpose the blend to be used must comply with the quality specifications established for the respective product.\n\nRECOPE shall execute the tasks, activities, and investments necessary to comply with the provisions of this Decree and the National Development Plan as part of its ordinary activity”.\n\nBut if the utilization of biofuels as blends can be considered integrated into the refining process, the point is whether RECOPE is authorized to produce those biofuels and, moreover, the raw material from which to produce them.\n\nB-. FROM THE DUTY TO OPERATE WITH ENVIRONMENTAL PROTECTION, NO COMPETENCE IS DERIVED TO PRODUCE BIOFUELS AND RAW MATERIAL\n\nRECOPE argues that the Ley de la Regulación del Uso Racional de la Energía, No. 7447 of November 3, 1994, and the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 of October 4, 1995, attribute competences to it to produce biofuels.\n\nThe first of those laws emphasizes the need for the State to promote and execute a program for the rational and efficient use of energy. In addition, its Article 1 expressly indicates that mechanisms must be established to substitute energy, as it suits the country and for environmental protection. A program that must have as axes: projects for the rational use of energy in high-consumption companies, control over equipment and installations that affect energy demand, and a labeling system that informs users of their energy consumption. For which it is established that: “scientific, technological, technical, and social research leading to the rational use of energy must be promoted, with the support of the Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología”.\n\nA rational use of energy that is considered of public interest, Article 45 of the Law, and that is not reduced to electric energy, but is general, comprehensive of fuels for transportation. Due to the rational use of energy, measures are adopted that oblige entities of an industrial, commercial, or public nature that use fuels that produce waste gases to comply with the provisions, in energy and environmental matters, dictated by the Ministerio del Ambiente, Article 26. As well as the obligation to comply with the permissible limits for the emission of gases and particles, obliging the Ministerio de Obras Públicas y Transportes to carry out tests of the gases and particles emitted, Article 27. Ultimately, the Executive Branch is authorized to modify the materials and equipment exempt from the payment of selective consumption taxes, ad valorem, and sales taxes that contribute to the saving and rational and efficient use of energy “or promote the development of renewable energy sources that reduce the country's dependence on fossil fuels”, Article 38. But, in addition, specific provisions are established for public companies, including RECOPE. What is provided in Article 3 is of interest:\n\n“ARTICLE 3.- Authorizations.\n\nMIRENEM, Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE), Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Servicio Nacional de Electricidad (SNE), Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), and Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) are authorized to execute programs for the rational use of energy, by themselves or through another entity, public or private; to lease and sell equipment, accessories, and services, technical or professional; to carry out projects aimed at users rationally using energy, in accordance with the legal provisions governing those institutions. They are also authorized to participate, by agreement and jointly with MIRENEM, with human and financial resources, in projects for the rational use of energy. The costs of such projects may be charged to the operating budgets of those entities”.\n\nLike the other public companies in the energy sector, RECOPE becomes empowered to execute programs for the rational use of energy. Programs that it can execute by itself or through another public or private entity. In addition, it has an authorization to participate, by agreement and jointly with MINAE, in projects for the rational use of energy, for which it can contribute human and financial resources.\n\nThe point is what should be understood by rational energy use. This aspect is important because the law's emphasis is on consumption. It can therefore be validly interpreted that this rational energy use is fundamentally determined by the adoption of measures leading to lower, more efficient consumption of said resource. The duty to report consumption, the possibility of promoting the sale and use of equipment enabling that efficiency in consumption, the reference to high-consumption companies, support this interpretation. An interpretation that finds its basis in the legislative process of the Law. In the first affirmative majority opinion that the bill received, it reads:\n\n\"Rational energy use programs must respect the basic principle of the Costa Rican energy sector, which is to supply the energy necessary for the country's economic development. From this perspective, the efficient use of energy aims to reduce specific energy consumption, without detriment to production, services, or the quality of life of citizens. Therefore, the main goal is not to reduce gross energy demand, but to make the energy growth rate lower than the economic growth rate\" (folio 457 of the Expediente Legislativo).\n\nThe bill was sent back to Committee, and it is important to note that the new majority opinion rendered on the bill maintains the same criterion as the previous opinion (cf. folio 858). Furthermore, it was also indicated that the regulation of energy demand was aimed at large consumers, for whom improved efficiency should be pursued.\n\nCertainly, a legal operator could try to construct a different interpretation of the term \"rational energy use,\" drawing on Articles 1 and 45 of the Law, in order to broaden the competence of the various entities mentioned in Article 3. Article 1 of the Law also refers to projects aimed at the efficient use of energy and the possibility of substituting those mechanisms, in pursuit of environmental protection. Rational energy use would refer to the possibility of using energy sources that allow not only consumption efficiency but are also more environmentally friendly. The public interest classification of rational energy use lies not only in a reduction of demand but in environmental concern. Indeed, one cannot ignore that Article 45 of the Law emphasizes this concern:\n\n\"ARTICLE 45.- Public interest.\n\nThe provisions of this Law are declared to be of public interest, given that the rational use of energy reduces the negative environmental impact of energy consumption, by fostering a healthier and ecologically balanced environment.\"\n\nIt could therefore be considered that \"rational energy use\" is a goal that encompasses not only the reduction of consumption but also the use of less polluting and less harmful energies, consequently, to the environment, such as the use of renewable energy sources or alternative energies. If that were the case, RECOPE would be authorized to carry out different energy projects that are environmentally friendly. Under that interpretation, rational energy use could involve blending petroleum and its derivatives with biofuels or other less polluting products. A blend that we consider possible because the concept of refining includes the addition of other substances. But could it be considered that \"rational energy use\" encompasses projects no longer for the use of additives as fuels but even the production of the base raw material and its processing as biofuels?\n\nIt is evident, however, that if an affirmative answer were given, a normative antinomy could arise. Indeed, rational energy use would be the source of new energy projects and, moreover, would allow the Company to undertake projects in cooperation with other public and private entities. It would suffice to state that a project proposes rational energy use for it to be considered that RECOPE is authorized to undertake it. A possibility that does not conform to the provisions of Laws 6588 and 7356. Furthermore, it must be noted that Law 7447 does not constitute a legal regime for RECOPE's participation in the production of alternative energies, especially since Article 3 is not a specific provision for the Refinery but is directed at the various companies in the energy sector. Regarding the specific point of the consultation, it should be noted that the generality of the rule prevents, moreover, determining whether the projects should be aimed at promoting biofuels as additives (which is undisputed), or whether it can also produce those biofuels and agricultural raw materials.\n\nPerhaps because \"rational energy use\" refers to the reduction of consumption, neither Decreto 31087 nor the Reglamento de Biocombustibles, cited above, are based on Law 7447. On the contrary, they are based on the Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria and the Ley Orgánica del Ambiente, and in the case of the Reglamento de Biocombustibles, it is also based on the law establishing the monopoly on the import, refining, and distribution of petroleum and its derivatives, Law N. 7356. That is, when the Executive Branch has decided that RECOPE should undertake projects related to biofuels, it has not relied on Law 7447, an element which supports the consideration that the \"rational energy use\" employed by the law refers to consumption and the need for its reduction, particularly by high consumers, a condition inherent to RECOPE.\n\nThe Ley Orgánica del Ambiente has also been mentioned as a basis for RECOPE's participation in activities related to the research, production, and industrialization of biofuels.\n\nThe country has adopted various regulations for environmental protection, aimed at reducing the effects of pollution. The Ley Orgánica del Ambiente obligates the State to ensure a healthy and ecologically balanced environment for the well-being of all the country's inhabitants, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitución Política. This is also in accordance with commitments the State has undertaken at the international level.\n\nIndeed, the need to stabilize greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that prevents dangerous anthropogenic interference in the climate system, derived from the Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ONU), approved by Law N. 7414 of June 13, 1994, which seeks to enable ecosystems to adapt naturally to climate change, \"ensure that food production is not threatened and allow economic development to proceed in a sustainable manner,\" determines the national interest in the search for new energy sources. Thus, according to that Convention, Article 4, Costa Rica as a State Party is obligated to:\n\n\"c) Promote and support with its cooperation the development, application and diffusion, including transfer, of technologies, practices and processes that control, reduce or prevent anthropogenic emissions of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol in all relevant sectors, including energy, transport, industry, agriculture, forestry and waste management.\"\n\nAn obligation specified by the Kyoto Protocol to the Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, approved by Law 8219 of March 8, 2002, by providing:\n\n\"Article 2\n\n1. With the purpose of promoting sustainable development, each of the Parties included in Annex I, in fulfilling its quantified emission limitation and reduction commitments under Article 3:\n\na) Shall implement and/or further elaborate policies and measures in accordance with its national circumstances, such as:\n\ni) Enhancement of energy efficiency in relevant sectors of the national economy;\n\nii) (….)\n\niv) Research, promotion, development and increased use of new and renewable forms of energy, of carbon dioxide sequestration technologies and of advanced and innovative environmentally sound technologies;\"\n\nGiven that energy resources are considered a factor in the country's development, the State is obligated to play a fundamental role in their preservation, research, exploration, and exploitation for their development, an aspect retained by Article 56 of the Ley Orgánica del Ambiente. The search for alternative energies is part of this duty:\n\n\"Article 57.- Utilization of resources. The utilization of energy resources must be carried out rationally and efficiently, in such a way that the environment is conserved and protected.\n\nArticle 58.- Alternative energy sources. To foster sustainable economic development, the competent authority shall evaluate and promote the exploration and exploitation of alternative, renewable, and environmentally sound energy sources.\"\n\nReaffirmation of the essential nature of energy resources. A strategic nature that must be predicated of all these resources, regardless of whether they derive from national sources (public domain goods) or are found in the country as a result of importation. Planning of energy resources, with essential objectives of efficiency and reasonableness in their use and, above all, respect for the environment, are the imperatives derived from these articles. Content reaffirmed by the Sala Constitucional, in its ruling N. 13461-2006 at 10:20 hrs. of September 8, 2006:\n\n\"Likewise, regarding the utilization of energy resources, the Ley Orgánica del Ambiente, Law No. 7554 of October 4, 1996, in Article 56 provides that energy resources are essential factors for the country's sustainable development and orders that the State must maintain a preponderant role and must dictate measures related to the research, exploration, exploitation, and development of these resources. Likewise, and in relation to the utilization of energy resources, it orders that this must be rational and efficient so that the environment is conserved and protected.\"\n\nHowever, how to achieve these objectives. Referring to these articles, the Procuraduría has emphasized that the Ley Orgánica del Ambiente does not establish a legal regime for alternative energies, nor can it be considered a norm attributing competence. The insufficiencies of our legal system regarding the legal regulation of these forms of energy are highlighted in Legal Opinion N. OJ-047-2008 of July 14, 2008, issued in relation to the bill called \"Ley para la Generación de Electricidad a través de Biomasa\":\n\n\"Notwithstanding the foregoing, it is notorious that the Law in question does not establish the material or legal means through which the State must promote or stimulate the development and exploitation of renewable energies. Indeed, the Law only establishes the obligation to promote the development and exploitation of FERs. That is to say, the Law assigns a goal to the State but does not institute the means to achieve that task. The distinction in national doctrine between norms that assign attributions (Attribution Norms) and those that also establish the means to achieve these ends (Competence Norms) is well known. On this point, consider what was written by ORTIZ ORTIZ: (….).\n\nIn the case at hand, it is manifest that the Ley Orgánica del Ambiente does not establish the legal framework under which the State must either elaborate or execute renewable energy promotion policies, nor does it constitute the instruments with which the Executive will count for the elaboration and implementation of the respective public policy. Thus, despite the existence of a norm that attributes the duty to promote renewable energies to the State, there is no framework provision for the exercise of those competences.\n\n(…)\n\nThis brief excursus on European legislative policy allows us to affirm that the absence, in our environment, of a legislative body that establishes the means through which the State must develop its policy in relation to renewable energies, represents a substantial deficiency that, eventually, would prevent the achievement of the public goal: that is, having an effective public policy on renewable energy.\n\nIt is imperative that the legal system, besides attributing the duty to develop renewable energy policy, empower the State with sufficient legal instruments to make that policy effective.\n\nIt is worth saying that other States have created legal regimes aimed at establishing the framework from which to stimulate the generation of electricity from renewable and alternative sources. At that time, one may cite Chapter II of Title IV of the Spanish General Electricity Law, Law 54/1997, or the Electricity Law of Iceland, of March 15, 2003.\n\nIn this same vein, it is necessary to highlight that the bill under opinion seeks to incentivize the generation of electricity from biomass. The legislative initiative does not seek to establish a legal regime for renewable energies, but rather directs its attention solely and exclusively to stimulating the generation of electricity from a particular type of renewable energy.\n\nIn general terms, renewable energies are defined as '(…) those primary energy sources that are periodically renewed through natural cycles, and can therefore be considered inexhaustible; that is, they are renewed continuously, in contrast to fossil fuels, of which there are certain exhaustible reserves within a specific timeframe (…)' (DOMINGO LOPEZ, ENRIQUE. The Legal Regime of Renewable Energies and Electrical Cogeneration. Ministry of Public Administrations, Madrid, 2000. P. 29).\"\n\nThe purpose of the legal norm is clear, but this purpose is not complemented by the attribution of legal means for its realization, so that it could be considered a true competence norm for RECOPE or another public operator. Indeed, said Law does not specify what actions, based on Articles 56 to 58 transcribed above, correspond to RECOPE, what is it empowered to do? What instruments can the Company use to participate in the promotion of alternative energies? Note that the specific Article 58 on alternative energy sources refers to the exploration and exploitation of these sources, which must be promoted by the competent authority, without identifying which that authority is.\n\nSo even though the Ley Orgánica del Ambiente proposes the utilization of energy resources in a manner that conserves and protects the environment and the promotion of the exploration and exploitation of alternative, renewable, and environmentally sound energy sources \"to foster sustainable economic development,\" Articles 57 and 58, we could not consider that it establishes the legal framework for RECOPE to develop projects in the field of alternative energies that encompass not only making blends but include the production and industrialization of biofuels.\n\nC-. THIS COMPETENCE CANNOT BE ASSIGNED BY THE REGLAMENTO DE BIOCOMBUSTIBLES\n\nRECOPE considers itself competent to research, produce, and industrialize biofuels based on regulatory norms.\n\nAnd, indeed, the Reglamento de Biocombustible provides in Article 6, fifth paragraph, that:\n\n\"For the activities that are its own, RECOPE may acquire biofuels or produce the raw material and process them. For this, RECOPE may form strategic alliances with public or private companies that allow it to develop its activities in a competitive manner.\"\n\nIt is further provided:\n\nArticle 22.- On the designation of RECOPE to implement what is established in the Plan Nacional de Desarrollo regarding biofuel management. RECOPE is tasked with establishing programs, processes, and operations related to the production and blending of biofuels that help implement what is established in the Plan Nacional de Desarrollo, for this component of the national energy matrix.\n\nArticle 23.- Empowerment to establish plants and processes to produce biofuels. RECOPE is empowered to establish process plants for the production of biofuels with national or imported raw material, for use in pure form or as a blend with fossil-based fuels.\n\nArticle 24.- On the adaptation of RECOPE for biofuel management. For the purposes of the management assigned to RECOPE regarding biofuels, and in its capacity as a public company, it is authorized to make the necessary investments and hire the required personnel, being exempted in relation to these from the usual authorizations, except regarding approved budgets and the application of the provisions of the Ley de Contratación Administrativa and its regulations.\"\n\nThe plans, projects, and processes for the production and industrialization of biofuels and not only blends with fossil-based fuels are declared of public interest (Article 25 of the Reglamento de Biocombustibles). For these purposes, the Reglamento defines biofuel as fuel derived from biomass, biological mass, or living matter produced in a determined area of the terrestrial, lacustrine, or maritime surface or by organisms of a specific type of non-fossil origin, which meets the corresponding technical quality indicators. And it considers blended fossil fuel as fuel of fossil origin mixed with biofuels in proportions authorized by the competent authority.\n\nWith its Articles 6, 22 through 24, the Reglamento intends to grant competence to RECOPE to produce the raw material and process it. This would imply that the Company can produce any raw material with which to elaborate the biofuel and that it can do so directly or through agreements with other entities. Furthermore, that it can produce biofuels even for use in pure form. These provisions would not be objectionable if they had been issued by the Asamblea Legislativa. But the fact is that they correspond to a regulatory norm. By providing in those terms, the Reglamento overlooks that the corporate purpose defined by the legislator does not allow RECOPE to become a producer of raw material, so that from a refiner and marketer of fuels, it transitions to being an agricultural or agro-industrial producer. We emphasize that producing agricultural products and industrializing them are not technically and commercially complementary activities to refining, such that they can be considered a complement to its corporate purpose. But, furthermore, if this raw material is considered a blend and part of the refining process, the fact is RECOPE could not involve a third party in said process.\n\nUltimately, in the case of biofuel production, no longer just as inputs for the phase of blending petroleum-derived fuels, but as pure fuels, such production could much less be linked to refining, which reaffirms that the authorization for the Company to engage in this production must emanate from a new law: it involves legislating ad novo regarding the Refinery's corporate purpose, in order to allow it to carry out other economic activities. We recall that Article 1 of Law 6588 has not been repealed by the legislator and, consequently, the Refinery remains subject to said law and to regulations that are not contrary to the law. Therefore, the regulatory norm must respect what is provided there.\n\nFurthermore, it can be considered contradictory that the Reglamento authorizes RECOPE to produce raw material when Article 6 itself establishes in its second paragraph that the Ministerio de Agricultura y Ganadería must ensure the promotion of agro-industrial production of raw materials for the elaboration of biofuels under the scheme of integrating the productive sector into the biofuel production industry. Meanwhile, the first paragraph of that article indicates that the national biofuel program implies a value chain that includes production, transport, storage, distribution, and wholesale and retail marketing, with Article 2 adding that the sustainable development of this value chain must be guaranteed in the elements indicated above. One might question why the production of raw material and its industrialization by third parties is incentivized if the Reglamento intends for RECOPE to produce the agricultural products necessary to obtain biofuels and proceed to industrialize them. Competing with other producers perhaps under conditions not of free competition.\n\nThe consultation also refers to research in the field of biofuels.\n\nThe Costa Rican State has obligated itself internationally to research, develop, and increase the use of alternative forms of energy. The Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, N. 8149 of November 5, 2001, creates INTA, as an organ of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, dedicated to researching for the improvement and sustainability of the agricultural sector, through the generation, innovation, validation, research, and dissemination of technology, Articles 1 and 2 of the Law. For this purpose, it can sell agricultural research services and promote and develop research related to organic agricultural production and facilitate technology transfer among producers. Based on which, the Reglamento de Biocombustibles, article 15, establishes that the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) is the governing \"entity\" on bioenergy research and development, which must integrate the different efforts on research and development \"around the bioenergy value chain.\" It is provided that: \"INTA shall register and approve initiatives for research and development in bioenergy, considering environmental sustainability, productive efficiency, and biomass diversity.\"\n\nBioenergy is a type of renewable energy produced from the utilization of organic and industrial matter formed in some biological or mechanical process, generally from the substances that constitute living beings or their remains and waste. The term bioenergy thus also encompasses biofuels. Research on bioenergy would tend to increase the environmental sustainability of biomass resources, biomass productive efficiency: \"increase biomass productivity (tons of fuels per total tons of biomaterial used and tons of mass usable for biofuels per hectare), increase energy efficiency (energy content per liter or ton of biofuel relative to the energy required to produce it), reduce the carbon footprint of biofuel production, reduce industrial waste as a result of biofuel production,\" Article 16 of the Reglamento.\n\nFrom these articles, it could be considered that biofuel research corresponds to INTA, which will be guided by the principles of environmental sustainability, productive efficiency, and biomass diversity.\n\nNevertheless, Article 15, in fine, of the Reglamento expressly attributes to RECOPE the task of researching and developing \"on raw materials and inputs, industrialization and transformation of biofuels, collection of raw materials, storage, distribution, and sale of biofuels.\" Likewise, Decreto Ejecutivo N. 37222 of July 24, 2012, authorizes the Refinadora Costarricense de Petróleo to venture into the field of research and development of available and renewable energies. It provides:\n\n\"Article 1.- Authorize Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE) so that within the framework of the Plan Nacional de Desarrollo and as a member of the Energy Sector, fuels sub-sector, it may venture into the field of research and development of available and renewable energies such as alcohol, biodiesel, biomass, plasma, hydrogen, natural gas, solar energy, and wind energy, among others, as a form of production of sustainable, alternative, and environmentally friendly energies.\n\nThe refining of petroleum and its derivatives, the regulation and control of fuel alcohols for the purpose of supplying the fuels that the country needs may require RECOPE to carry out research related to the development of alternative and renewable energies, such as biofuels. To that extent and in an instrumental manner, it could carry out research to determine what characteristics the biofuels to be used as blends must have. Thus, it can be deemed included within this necessary research the execution of experimentation programs regarding the required blends. This will allow it to determine the inputs it may require to be able to fulfill its obligation to supply the hydrocarbon fuels to supply the country and to ensure that these fuels ensure environmental protection. Therefore, so that in conjunction with the competent authorities (MINAE, Ministerio de Salud), it may establish which are the blend specifications that, by complying with environmental protection standards, can be produced and industrialized to be used as biofuels. In this sense, the research must be framed within the corporate purpose of RECOPE, as already indicated.\n\nThe Procuraduría considers it necessary to reiterate that by virtue of the provisions of Law 6588, a regulation or any other lower-ranking norm lacks the necessary validity to constitute a competence norm for RECOPE to participate in the production of raw material for biofuels and in its processing. The integration of the legal system cannot be done against the grain of that same system. Consequently, in the absence of legal-rank provisions allowing RECOPE to participate in the production and industrialization of biofuels, the Procuraduría cannot rule that such participation is possible, except as indicated regarding fuel alcohol (regulation, control). A normative system to determine a competence for RECOPE in this area cannot be constructed from infralegal norms, which in any case must respect the law.\n\nIt is important to note that it is not disputed that the use of alternative energies such as biofuels tends to satisfy the general interest and is in accordance with the protection of the environment and human health; but it is necessary to reiterate that this use cannot be implemented by violating the legal system, according to the hierarchical scale of its sources. The Procuraduría recalls, in any case, that the very regulations questioned here assume that biofuels could be produced by other subjects of the legal system. The term \"agricultural biomass producer,\" meaning a person dedicated to the cultivation of plants or any other form of biomass to produce biofuels, and the term \"industrial biofuel producer,\" meaning a person dedicated to the transformation of biomass into biofuels, are not synonyms for RECOPE, so that in the absence of RECOPE's participation, the country cannot have biomass and its industrialization into biofuels. It emphasizes that what is under discussion here is whether RECOPE can dedicate itself to producing raw material (especially agricultural products) and industrializing it to produce biofuels; it is not disputed whether it can buy biofuels in the national or international market to use them as additives to fossil fuels. And given the current state of the legal system, it considers that it is up to the legislator to define whether the Refinadora Costarricense de Petróleo may dedicate itself to the production of raw material necessary for the production of biofuels and the industrialization of that material.\n\nUltimately, we note that RECOPE, a public company, is a form of State participation in the economy, and therefore cannot be considered authorized to carry out all types of activities related to the energy sector. On the contrary, it is up to the legislator to decide whether to allow it to participate in other areas of production or industrialization activity.\n\nCONCLUSION:\n\nBased on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:\n\n1. RECOPE may only engage in activities that fall within the company's objectives, as defined by the legislator.\n\n2. Given that the law defines RECOPE's corporate purpose, the modification of that purpose, its expansion, is the responsibility of the legislator. Said purpose, therefore, cannot be expanded based on infralegal norms.\n\n3. Included within that corporate purpose is the refining of petroleum and its derivatives in their various processes, as provided by Laws 6588 of 30 July 1981 and No. 7356 of 24 August 1993.\n\n4. The addition of oxygenating substances to fossil fuels is part of the refining processes. Therefore, RECOPE does not need express authorization from the legislator to carry out blending with petroleum and its derivatives, because this process is included in refining.\n\n5. Among the additives that may be incorporated as a blend into fossil fuels are biofuels (biocombustibles).\n\n6. Consequently, the blending of biofuels with fuels of fossil origin forms part of the refining activity that the State has assumed as a monopoly and whose administration it has granted to RECOPE.\n\n7. To carry out those blends, RECOPE may resort to purchasing biofuels on the domestic or international market.\n\n8. However, the production of agricultural raw materials to generate biofuels does not form part of the corporate purpose of RECOPE, as it has been defined by the legislator.\n\n9. Likewise, the production of biofuels to be used as blends with fossil fuels or, as the case may be, to be used as biofuels in a pure state falls outside that corporate purpose.\n\n10. The production of biofuels, whether for use in a pure state or as a blend, does not constitute an activity covered by the monopoly regulated in the Law Establishing a Monopoly in Favor of the State for the Importation, Refining, and Distribution of Petroleum, Fuels, Asphalts, and Naphthas, Law 7356 of 24 August 1993, because that production does not form part of the corporate purpose of RECOPE.\n\n11. The opening of fuel alcohol (alcohol carburante) production by Law 6972 of 26 November 1984, which amends the Fiscal Code (Código Fiscal), is an important instrument of the policy that promotes the use of new energy sources and, in particular, the use of biofuels such as ethanol.\n\n12. In accordance with said Law, the regulation, control, and commercialization of fuel alcohols, and consequently bioethanol, corresponds to RECOPE. Thus, the corporate purpose of the Company has been expanded to include such activities.\n\n13. However, Law 6972 does not grant authority in favor of RECOPE for the production of fuel alcohol; nor to produce the raw material for that alcohol.\n\n14. RECOPE may conduct research in order to determine which biofuel blends allow the country’s needs to be met. In that sense, to establish the quality that the supply of biofuels for blending in the country must meet.\n\n15. Which supply may be provided by companies established in the domestic market or, alternatively, by importation.\n\n16. In summary, in response to the consultation ordered by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), it is answered that although the use of biofuels tends toward the satisfaction of the general interest and is consistent with environmental protection, the legislator has not enacted a law that expands the corporate purpose of Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. for it to venture into the production and industrialization of biofuels and, in particular, to produce the raw material needed to produce those biofuels. It is reaffirmed that it is the responsibility of the legislator, in the exercise of legislative power, to decide that RECOPE may participate in other production, industrialization, or commercialization activities, including the production of raw material necessary for biofuel production and the industrialization of that material.\n\nSincerely\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\nDEPUTY ATTORNEY GENERAL\n\nMIRCH/gap" }