{ "id": "pgr-19140", "citation": "C-245-2015", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Naturaleza jurídica y competencias de la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio", "title_en": "Legal nature and powers of the Board of Directors of Manuel Antonio National Park", "summary_es": "La Procuraduría analiza si la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio, creada por la Ley N° 8133 como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental adscrito al MINAE, puede ejercer funciones de administración del área protegida. Concluye que la Junta solo tiene las competencias expresamente otorgadas por dicha ley —referidas a la adquisición y pago de tierras, dotación económica de programas de desarrollo y financiamiento de estrategias ambientales— y que la administración del parque nacional corresponde legalmente al SINAC, conforme a la Ley de Biodiversidad (N° 7788) y la Ley N° 5100. Por tanto, la Junta no puede administrar ni participar en la administración del Parque Nacional Manuel Antonio, pues ello excedería su ámbito competencial y vulneraría el principio de legalidad.", "summary_en": "The Attorney General's Office examines whether the Board of Directors of Manuel Antonio National Park, created by Law No. 8133 as a maximally deconcentrated body with instrumental legal personality attached to MINAE, can exercise administration functions over the protected area. It concludes that the Board only has the powers expressly granted by that law—related to land acquisition and payment, economic endowment of development programs, and financing of environmental strategies—and that the administration of the national park legally belongs to SINAC, pursuant to the Biodiversity Law (No. 7788) and Law No. 5100. Therefore, the Board cannot administer or participate in the administration of Manuel Antonio National Park, as this would exceed its competence and violate the principle of legality.", "court_or_agency": "", "date": "09/09/2015", "year": "2015", "topic_ids": [ "biodiversity-law-7788" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "desconcentración máxima", "personalidad jurídica instrumental", "órgano adscrito", "competencia", "principio de legalidad", "SINAC", "área silvestre protegida" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 2", "law": "Ley 8133" }, { "article": "Art. 4", "law": "Ley 5100" }, { "article": "Art. 22", "law": "Ley 7788" }, { "article": "Art. 83", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 59", "law": "Ley General de la Administración Pública" } ], "keywords_es": [ "Junta Directiva Parque Nacional Manuel Antonio", "Ley 8133", "desconcentración máxima", "personalidad jurídica instrumental", "administración de áreas silvestres protegidas", "SINAC", "competencia administrativa", "Ley de Biodiversidad", "Ley 5100", "principio de legalidad" ], "keywords_en": [ "Manuel Antonio National Park Board", "Law 8133", "maximum deconcentration", "instrumental legal personality", "wild protected areas administration", "SINAC", "administrative competence", "Biodiversity Law", "Law 5100", "principle of legality" ], "excerpt_es": "¿Puede entonces la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio administrar, o participar en la administración de ese Parque? La respuesta es negativa.\n\nSobre el punto en cuestión cobra importancia la figura de la competencia (artículo 59 y siguientes de la LGAP), entendida como el conjunto de poderes y facultades otorgados a un órgano administrativo. Estrechamente relacionado con esta figura se encuentra el principio de legalidad, según el cual la Administración Pública únicamente puede realizar los actos autorizados por el ordenamiento jurídico.\n\nDe lo anterior se desprende que la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio solo puede desarrollar las competencias que le fueron conferidas y delimitadas por la ley N° 8133, dentro de las que no se incluye la administración de esa Área Silvestre Protegida. De hacerlo, excedería su ámbito competencial.", "excerpt_en": "Can the Board of Directors of Manuel Antonio National Park administer, or participate in the administration of that Park? The answer is no.\n\nOn this point, the concept of competence (article 59 et seq. of the LGAP) becomes important, understood as the set of powers and faculties granted to an administrative body. Closely related to this concept is the principle of legality, according to which the Public Administration may only perform acts authorized by the legal system.\n\nFrom the foregoing, it follows that the Board of Directors of Manuel Antonio National Park may only exercise the powers that were conferred and delimited by Law No. 8133, which do not include the administration of that Protected Wild Area. 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Competencia limitada", "quote_en": "The Board of Directors of Manuel Antonio National Park may only exercise the powers that were conferred and delimited by Law No. 8133, which do not include the administration of that Protected Wild Area.", "quote_es": "La Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio solo puede desarrollar las competencias que le fueron conferidas y delimitadas por la ley N° 8133, dentro de las que no se incluye la administración de esa Área Silvestre Protegida." }, { "context": "Opinión Jurídica N° OJ-137-2014 citada", "quote_en": "It is evident that instrumental legal personality does not allow the deconcentrated body to expand its sphere of competence to the detriment of the hierarch of the entity or body to which it belongs, in violation of the principle of hierarchy.", "quote_es": "Resulta evidente que la personalidad jurídica instrumental no le permite al órgano desconcentrado ampliar su esfera de competencia en perjuicio del jerarca del ente u órgano al 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Conservación\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos es grato referirnos al oficio\nN° SINAC-DE-867 del 3 de junio del 2015, suscrito por el señor Ricardo Valerio Valerio, actuando en\nsu condición de Director Ejecutivo a.i. del SINAC, en el que ratifica la solicitud de criterio\nrealizada por el señor Alfonso Duarte Marín, Director del Área de Conservación Pacífico Central, en\nrelación a las siguientes consultas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “- ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de\nManuel Antonio creada mediante la Ley N° 8133 reforma del inciso a) del artículo 3 de la Ley N°\n5100, y sus reformas y creación de la Junta Directiva del Fideicomiso del Parque Recreativo Nacional\nde Playas Manuel Antonio.\n\n\n\n - Según las funciones que le asigna la ley, ¿puede la Junta de cita ejercer funciones relacionadas\ncon la administración y operación del Parque Nacional Manuel Antonio?.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se adjunta además criterio legal N° SINAC-ACOPAC-D-AL-03-2015, emitido por la Licda. Carolina Muñoz\nSolís, Asesora Legal del Área de Conservación Pacífico Central.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.         NATURALEZA DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio fue creada por medio de la ley N°\n8133\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Reforma del inciso a) del artículo 3 de la Ley N° 5100, y sus reformas, y Creación de la Junta\nDirectiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio”,\n\n\n\n\n \n\n\n\n la cual en su artículo 2 en forma expresa establece la naturaleza jurídica de esa Junta: órgano de\ndesconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, con personalidad jurídica\ninstrumental para cumplir las siguientes funciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a)         Determinar las condiciones y los criterios tendientes a establecer los procedimientos y\nplazos, para pagar las propiedades adquiridas o que puedan adquirirse, conforme a las disposiciones\nlegales vigentes.\n\n\n\n b)         Fijar las condiciones, los plazos y procedimientos para dotar de contenido económico los\nprogramas y los planes de desarrollo y consolidación del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel\nAntonio y de las áreas indicadas en el inciso a) del artículo 1° de la ley N° 8133\n\n\n\n c)         Establecer las condiciones, los plazos y procedimientos para financiar otras estrategias\nde desarrollo de índole ambiental, que garanticen la sostenibilidad y consolidación del Parque\nRecreativo Nacional Playas de Manuel Antonio y sus zonas de amortiguamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, precisado lo anterior, es necesario definir brevemente las figuras de la\ndesconcentración y de la personalidad jurídica instrumental, a fin de evacuar las interrogantes\nplanteadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La desconcentración, según lo ha señalado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia,\nconstituye una\n\n\n\n\n \n\n\n\n “técnica para distribuir competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior; y\nque tiene por objeto encomendar a un órgano especializado dentro de una estructura administrativa,\nel ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr mayor eficiencia” (voto N°\n1247-F-S1-2011 de las 13:55 horas del 26 de setiembre del 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esa técnica jurídica se encuentra contemplada en el artículo 83 de la Ley General de la\nAdministración Pública.  La desconcentración se considera mínima cuando el superior se encuentra\nimpedido de avocar competencias o bien revisar o sustituir la conducta del inferior, y se considera\nmáxima cuando éste último está sustraído además a las órdenes, instrucciones o circulares del\nsuperior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, se ha reconocido la facultad de crear órganos desconcentrados con personalidad jurídica\ninstrumental, la que les autoriza y posibilita el poder  administrar con independencia su propio\npresupuesto, y consecuentemente, permite ejecutar de una manera más eficiente las funciones que le\nhan sido conferidas.  Esta personalidad es, en síntesis, meramente presupuestaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre el tema, este Órgano Asesor ha expresado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) es un concepto que el legislador ha utilizado para referirse al otorgamiento de una\npersonalidad de alcances meramente presupuestarios. Dicho concepto se aplica\n\n\n\n\n \n\n\n\n a los órganos públicos, normalmente en la esfera del Poder Ejecutivo, a fin de otorgarle potestades\nsobre el manejo y administración de un presupuesto propio diferenciado del presupuesto del ente al\nque pertenecen: “De lo transcrito se deriva que la personalidad jurídica instrumental constituye una\npersonalidad presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos, con\nindependencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se personaliza. Como se indica\nen el dictamen cuya reconsideración se solicita, la personalidad presupuestaria significa una\nautonomía patrimonial determinada por la titularidad de recursos propios, según lo disponga el\nlegislador; titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del organismo al cual se\npertenece, la administración y manejo de recursos con independencia del Presupuesto del ente de\npertenencia, lo que implica reconocer una facultad de contratar. Para efectos presupuestarios, la\nsituación de la persona instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en el sentido de\nque ambos tienen la titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en forma\nindependiente. Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a diversas disposiciones que regulan\nla materia financiera y entre ellas las directrices de la Autoridad Presupuestaria, pero su\npresupuesto y, por ende, la ejecución presupuestaria no se identifican con el Presupuesto del ente\nal que se pertenece. Ejecución presupuestaria que comprende la ordenación del pago y el aspecto\ncontable de éste, sea el pago efectivo. Para que una persona instrumental no pudiese ejercer tales\nfacultades se requeriría una norma legal cuyo contenido lo prohibiese o restringiese. Es el caso,\npor ejemplo, de que una norma legal centralice, sea en forma general o especial, la administración\nde los recursos correspondientes a la persona instrumental.” (Dictamen C-280-2002 del 18 de octubre\ndel 2002.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ver en el mismo sentido, los pronunciamientos C-113-2003 del 25 de abril de 2003 y OJ-030-2007 del\n10 de abril de 2007).” Opinión Jurídica N° OJ-033-2010 del 14 de julio del 2010 (la negrita no es\ndel original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De esta forma, el legislador desconcentró del MINAE, en favor de la Junta Directiva del Parque\nNacional Manuel Antonio, las competencias indicadas en el artículo 2 de la ley N° 8133, y además le\notorgó a esa Junta personalidad jurídica instrumental, por lo cual goza de independencia en la\nadministración de su presupuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II. LA COMPETENCIA DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL PARQUE NACIONAL  MANUEL ANTONIO SE LIMITA A LO QUE LE\nHA SIDO EXPRESAMENTE OTORGADO POR LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n La competencia para administrar las Áreas Silvestres Protegidas existentes en el territorio\nnacional es conferida por ley.  La primera norma en así estipularlo fue la ley N° 1917 del 30 de\njulio de 1955.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo”, en la cual se confió al Instituto\nCostarricense de Turismo “El mantenimiento de Parques Nacionales” (artículo 5 inciso f).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, la ley N° 4465 del 25 de noviembre de 1969 “Ley Forestal” (derogada posteriormente por la\nhomónima ley N° 7575 del 13 de febrero de 1996) indicó que “Los parques nacionales y reservas\nbiológicas serán administrados por el Servicio de Parques Nacionales” (artículo 35 inciso c).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMediante ley N° 6084 del 24 de agosto de 1977\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Ley del Servicio de Parques Nacionales” se creó el Servicio de Parques Nacionales del Ministerio\nde Agricultura y Ganadería, y le asignó como función específica “el desarrollo y administración de\nlos parques nacionales para la conservación del patrimonio natural del país” (artículo 1°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, con la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía (ley N° 7152 del\n5 de junio de 1990), se trasladaron a éste Ministerio\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Todos los bosques, terrenos forestales y áreas silvestres, propiedad del Estado o administrados\npor el Ministerio de Agricultura y Ganadería” (artículo 6).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, en la ley N° 7788 del 30 de abril de 1998 “Ley de Biodiversidad” se instauró el Sistema\nNacional de Áreas de Conservación (SINAC), como un órgano desconcentrado del MINAE, con personalidad\njurídica instrumental:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 22: “Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema,\nque tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional,\ndesconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre,\náreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar\ny ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de\nCosta Rica. Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración\nForestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como\nuna sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los\nobjetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la\nprotección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese orden, actualmente es competencia del SINAC administrar las Áreas de Conservación, como en\nel dictamen N° C-210-2002 del 21 de agosto del 2002 se advirtió:\n\n\n\n “Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con\nparticipación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional\nde Áreas de Conservación (SINAC), por medio de sus Áreas de Conservación Regionales, del MINAE,\nejerce las funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección\nGeneral Forestal y el Servicio de Parques Nacionales, con una unidad administrativa única. (Ley de\nBiodiversidad, art 22, pfo. 2°).\n\n\n\n Se pretendió un enfoque conservacionista integral, unificador y descentralizado. Así, se lee en el\nPlan Nacional de Desarrollo 1994-1998: \"Se promoverá un sistema de manejo descentralizado, basado en\nla participación comunitaria y en la alta capacidad gerencial\" (pgs. 146-147).\n\n\n\n En suma, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) se define como \"un sistema de gestión\ninstitucional descentralizado y participativo que integra las competencias  en\n\n\n\n\n \n\n\n\n materia forestal, de vida silvestre y áreas protegidas, con el fin de planificar y ejecutar\nprocesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país\". En\nlo administrativo, \"el SINAC es un sistema constituido por subsistemas denominados Áreas de\nConservación y una sede central\" (Políticas para Áreas Silvestres Protegidas de Costa Rica.\nMinisterio del Ambiente. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. 1997, pg. 33).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n ¿Puede entonces la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio administrar, o participar en\nla administración de ese Parque? La respuesta es negativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el punto en cuestión cobra importancia la figura de la competencia (artículo 59 y siguientes\nde la LGAP), entendida como el conjunto de poderes y facultades otorgados a un órgano\nadministrativo.  Estrechamente relacionado con esta figura se encuentra el principio de legalidad,\nsegún el cual la Administración Pública únicamente puede realizar los actos autorizados por el\nordenamiento jurídico. \n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior se desprende que la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio solo puede\ndesarrollar las competencias que le fueron conferidas y delimitadas por la ley N° 8133, dentro de\nlas que no se incluye la administración de esa Área Silvestre Protegida.  De hacerlo, excedería su\námbito competencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nótese que las competencias otorgadas por el legislador a la Junta Directiva son específicas, y\nrefieren, en términos generales, a la adquisición y pago de propiedades; la dotación de contenido\neconómico de los programas, planes de desarrollo y consolidación del Parque Nacional; y establecer\ncondiciones, plazos y procedimientos para el financiamiento de estrategias ambientales para\ngarantizar la sostenibilidad y consolidación del Parque y sus zonas de amortiguamiento. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Estas tareas no conllevan o implican la autorización para ejercer o participar en la administración\ndel Área Silvestre Protegida en cuestión. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto interesa remitir a lo señalado por este Órgano Asesor en orden a la obligatoriedad de\nlos órganos desconcentrados de sujetar su accionar a las competencias que le han sido dotadas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Resulta evidente que la personalidad jurídica instrumental no le permite al órgano desconcentrado\nampliar su esfera de competencia en perjuicio del jerarca del ente u órgano al que pertenece, en\ndesmedro del principio de jerarquía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El órgano desconcentrado dotado de personalidad jurídico instrumental solo tiene la competencia\nsustancial que le haya sido sustraída por norma jurídica al jerarca. En los diversos dictámenes que\nla Procuraduría ha emitido en relación con la personalidad instrumental o la personificación\npresupuestaria en el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos casos la personalidad no\nse manifiesta, ni lleva implícita, una descentralización de funciones (…)” Opinión Jurídica N°\nOJ-137-2014 del 27 de octubre del 2014 (la negrita y el subrayado no son del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ahora bien, es preciso tener en cuenta que la desconcentración sólo alcanza a aquellas\natribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se\nestablece una actuación independiente.” Dictamen N° C-16-2015 del 5 de febrero del 2015 (la negrita\ny el subrayado no son del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, la ley N° 5100 del 15 de noviembre de 1972 “Declara Parque Recreativo Nacional Playas\nde Manuel Antonio” en su ordinal 4 dispone en forma expresa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El Parque Nacional Manuel Antonio será custodiado y administrado por el Departamento de Parques\nNacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería, contando con la asesoría del Instituto\nCostarricense de Turismo en lo relativo a funciones propias de este Instituto.” (la negrita y el\nsubrayado no son del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este artículo debe ser analizado en relación con las normas apuntadas anteriormente, debiendo en\nconsecuencia entenderse que la Administración de ese Parque corresponde al SINAC.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido es claro no solo que es competencia del SINAC la administración de las Áreas\nSilvestres Protegidas en términos generales, sino que además existe una ley que en forma específica\nconcede la administración del Parque Nacional Manuel Antonio a ese Órgano, con lo cual se reafirma\nla improcedencia de que la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio ejerza o participe en\nsu administración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn virtud de las consideraciones desarrolladas, este Despacho concluye lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n -           La Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio es un órgano de desconcentración\nmáxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, con personalidad jurídica instrumental para\ncumplir las funciones que expresamente se le concedieron por medio de la ley N° 8133.\n\n\n\n\n \n\n\n\n -           La competencia otorgada a ése Órgano no le faculta para administrar o participar en la\nadministración del Parque Nacional Manuel Antonio, labor que por disposición legal corresponde al\nSINAC.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n   MSc. Maureen Medrano Brenes                                    Lic. Edgar Valverde Segura      \n\n\n\n    Procuradora Adjunta                                                        Abogado de\nProcuraduría          \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEMVS/MMB", "body_en_text": "Opinion : 245 of 09/09/2015   \n\n\n\nSeptember 9, 2015\n\n\n\n\nC-245-2015\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMr.\n\n\n\n\nJulio Jurado Fernández\n\n\n\n\nExecutive Director\n\n\n\n\nSistema Nacional de Áreas de Conservación\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             With the approval of the Attorney General, we are pleased to refer to official letter\nNo. SINAC-DE-867 of June 3, 2015, signed by Mr. Ricardo Valerio Valerio, acting in\nhis capacity as Acting Executive Director of SINAC, in which he ratifies the request for criteria\nmade by Mr. Alfonso Duarte Marín, Director of the Área de Conservación Pacífico Central, in\nrelation to the following inquiries:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “- What is the legal nature of the Board of Directors (Junta Directiva) of the Parque Recreativo Nacional Playas de\nManuel Antonio created by Law No. 8133, amendment of subsection a) of Article 3 of Law No.\n5100, and its amendments, and creation of the Board of Directors (Junta Directiva) of the Trust (Fideicomiso) of the Parque Recreativo Nacional\nde Playas Manuel Antonio?\n\n\n\n - According to the functions assigned to it by law, can the aforementioned Board exercise functions related\nto the administration and operation of the Parque Nacional Manuel Antonio?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Also attached is legal criterion No. SINAC-ACOPAC-D-AL-03-2015, issued by Ms. Carolina Muñoz\nSolís, Legal Advisor of the Área de Conservación Pacífico Central.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.         NATURE OF THE BOARD OF DIRECTORS (JUNTA DIRECTIVA) OF THE PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO\n\n\n\n\n \n\n\n\n             The Board of Directors (Junta Directiva) of the Parque Nacional Manuel Antonio was created by means of Law No.\n8133\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Amendment of subsection a) of Article 3 of Law No. 5100, and its amendments, and Creation of the Board\nof Directors (Junta Directiva) of the Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio”,\n\n\n\n\n \n\n\n\n which in its Article 2 expressly establishes the legal nature of that Board: a body with maximum deconcentration (órgano de\ndesconcentración máxima), attached to the Ministerio de Ambiente y Energía, with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) for the purpose of fulfilling the following functions:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a)         To determine the conditions and criteria tending to establish the procedures and\ndeadlines for paying for the properties acquired or that may be acquired, in accordance with the\nlegal provisions in force.\n\n\n\n b)         To set the conditions, deadlines, and procedures for providing economic content to the\nprograms and plans for the development and consolidation of the Parque Recreativo Nacional Playas de\nManuel Antonio and of the areas indicated in subsection a) of Article 1 of Law No. 8133\n\n\n\n c)         To establish the conditions, deadlines, and procedures for financing other\ndevelopment strategies of an environmental nature that guarantee the sustainability and consolidation of the Parque\nRecreativo Nacional Playas de Manuel Antonio and its buffer zones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, having clarified the above, it is necessary to briefly define the concepts of\ndeconcentration (desconcentración) and instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), in order to address the inquiries\nraised.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Deconcentration (desconcentración), as indicated by the First Chamber of the Supreme Court of Justice,\nconstitutes a\n\n\n\n\n \n\n\n\n “technique for distributing competences among different bodies of the same entity or superior body; and whose purpose is to entrust to a specialized body within an administrative structure\nthe exercise of certain competences in order to achieve greater efficiency” (vote No.\n1247-F-S1-2011 of 1:55 p.m. on September 26, 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n This legal technique is contemplated in Article 83 of the Ley General de la\nAdministración Pública.  Deconcentration (desconcentración) is considered minimal when the superior is\nprevented from avoking competences or from reviewing or substituting the conduct of the inferior, and is\nconsidered maximum when the latter is also removed from the orders, instructions, or circulars of the\nsuperior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Likewise, the power to create deconcentrated bodies with instrumental legal personality has been recognized, which authorizes and enables them to independently administer their own\nbudget, and consequently, allows them to execute the functions conferred upon them in a more efficient manner.  This legal personality is, in summary, merely budgetary.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nOn this subject, this Advisory Body has stated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) it is a concept that the legislator has used to refer to the granting of a\nlegal personality of merely budgetary scope. Said concept is applied\n\n\n\n\n \n\n\n\n to public bodies, normally in the sphere of the Executive Branch, in order to grant them powers\nover the management and administration of their own budget differentiated from the budget of the entity to which\nthey belong: “From the foregoing, it follows that instrumental legal personality constitutes a\nbudgetary legal personality, which permits the administration of a budget and, therefore, resources, with\nindependence from the Budget of the Entity to which the personified body belongs. As indicated in\nthe opinion whose reconsideration is requested, budgetary legal personality means\npatrimonial autonomy determined by the ownership of its own resources, as provided by the\nlegislator; ownership of its own budget, separate from the budget of the agency to which it\nbelongs, the administration and management of resources independent of the Budget of the entity of\nbelonging, which implies recognizing a power to contract. For budgetary purposes, the\nsituation of the instrumental person is assimilated to that of a decentralized entity, in the sense that\nboth have ownership of a budget and the possibility of executing it independently.\nCertainly, the instrumental person is subject to various provisions regulating\nfinancial matters and, among them, the directives of the Budgetary Authority, but its\nbudget and, therefore, the budgetary execution are not identified with the Budget of the entity\nto which it belongs. Budgetary execution that comprises the ordering of payment and the\naccounting aspect thereof, that is, the effective payment. For an instrumental person not to be able to exercise such\npowers, a legal norm whose content prohibits or restricts it would be required. This is the case,\nfor example, of a legal norm centralizing, whether generally or specifically, the\nadministration of the resources corresponding to the instrumental person.” (Opinion C-280-2002 of October 18,\n2002.\n\n\n\n\n \n\n\n\n See in the same sense, pronouncements C-113-2003 of April 25, 2003 and OJ-030-2007 of\nApril 10, 2007).” Legal Opinion No. OJ-033-2010 of July 14, 2010 (the bold print is not\nin the original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n In this way, the legislator deconcentrated from MINAE, in favor of the Board of Directors (Junta Directiva) of the Parque\nNacional Manuel Antonio, the competences indicated in Article 2 of Law No. 8133, and also\ngranted that Board instrumental legal personality, for which it enjoys independence in the\nadministration of its budget.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II. THE COMPETENCE OF THE BOARD OF DIRECTORS (JUNTA DIRECTIVA) OF THE PARQUE NACIONAL  MANUEL ANTONIO IS LIMITED TO WHAT HAS\nBEEN EXPRESSLY GRANTED TO IT BY LAW\n\n\n\n\n \n\n\n\n The competence to administer the existing Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) in the national\nterritory is conferred by law.  The first norm to so stipulate was Law No. 1917 of July 30,\n1955.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo”, in which the Instituto\nCostarricense de Turismo was entrusted with “The maintenance of National Parks” (Article 5 subsection f).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Subsequently, Law No. 4465 of November 25, 1969, “Ley Forestal” (later repealed by the\neponymous Law No. 7575 of February 13, 1996) indicated that “The national parks and biological\nreserves shall be administered by the Servicio de Parques Nacionales” (Article 35 subsection c).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nBy means of Law No. 6084 of August 24, 1977\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Ley del Servicio de Parques Nacionales,” the Servicio de Parques Nacionales of the Ministerio\nde Agricultura y Ganadería was created, and it was assigned the specific function of “the development and administration of\nthe national parks for the conservation of the country’s natural heritage” (Article 1).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Subsequently, with the enactment of the Organic Law of the Ministerio de Ambiente y Energía (Law No. 7152 of\nJune 5, 1990), the following were transferred to said Ministry:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “All forests, forest lands, and wild areas, owned by the State or administered\nby the Ministerio de Agricultura y Ganadería” (Article 6).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finally, in Law No. 7788 of April 30, 1998, “Ley de Biodiversidad,” the Sistema\nNacional de Áreas de Conservación (SINAC) was established, as a deconcentrated body of MINAE, with instrumental legal personality:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Article 22: “The Sistema Nacional de Áreas de Conservación is hereby created, hereinafter referred to as the System,\nwhich shall have its own legal personality; it shall be a deconcentrated and participatory system of institutional management and coordination\nthat shall integrate the competences in forest matters, wildlife,\nprotected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía, for the purpose of dictating policies, planning,\nand executing processes aimed at achieving sustainability in the management of the natural resources of\nCosta Rica. In accordance with the foregoing, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración\nForestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales shall exercise their functions and competences as\na single instance, through the administrative structure of the System, without prejudice to the\nobjectives for which they were established. The competence of the System also includes the\nprotection and conservation of the use of watersheds and water systems.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n In this regard, it is currently the competence of SINAC to administer the Conservation Areas (Áreas de Conservación), as\ndiscerned in Opinion No. C-210-2002 of August 21, 2002:\n\n\n\n “With the model of natural resource management and decentralized administration, with\ncommunity participation, adopted in the mid-1990s, the Sistema Nacional\nde Áreas de Conservación (SINAC), through its Regional Conservation Areas (Áreas de Conservación Regionales), of MINAE,\nexercises the functions and competences of the former Dirección General de Vida Silvestre, Dirección\nGeneral Forestal, and the Servicio de Parques Nacionales, with a single administrative unit. (Ley de\nBiodiversidad, art 22, para. 2).\n\n\n\n An integral, unifying, and decentralized conservationist approach was sought. Thus, the\nPlan Nacional de Desarrollo 1994-1998 reads: \"A decentralized management system will be promoted, based\non community participation and high managerial capacity\" (pp. 146-147).\n\n\n\n In sum, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) is defined as \"a decentralized and participatory institutional management system that integrates the competences  in\n\n\n\n\n \n\n\n\n forest, wildlife, and protected areas matters, for the purpose of planning and executing\nprocesses aimed at achieving sustainability in the management of the country's natural resources.\" In\nadministrative terms, \"SINAC is a system constituted by subsystems called Conservation Areas (Áreas de\nConservación) and a central headquarters\" (Políticas para Áreas Silvestres Protegidas de Costa Rica.\nMinisterio del Ambiente. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. 1997, pg. 33).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Can the Board of Directors (Junta Directiva) of the Parque Nacional Manuel Antonio then administer, or participate in\nthe administration of that Park? The answer is negative.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the point in question, the concept of competence (competencia) (Article 59 et seq.\nof the LGAP) gains importance, understood as the set of powers and faculties granted to an administrative\nbody.  Closely related to this concept is the principle of legality,\naccording to which the Public Administration may only perform the acts authorized by the\nlegal system. \n\n\n\n\n \n\n\n\n From the foregoing, it follows that the Board of Directors (Junta Directiva) of the Parque Nacional Manuel Antonio can only\ndevelop the competences that were conferred and delimited upon it by Law No. 8133, within\nwhich the administration of that Protected Wild Area is not included.  By doing so, it would exceed\nits sphere of competence.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It should be noted that the competences granted by the legislator to the Board of Directors are specific, and\nrefer, in general terms, to the acquisition and payment of properties; the provision of economic\ncontent for the programs, development plans, and consolidation of the National Park; and establishing\nconditions, deadlines, and procedures for the financing of environmental strategies to\nguarantee the sustainability and consolidation of the Park and its buffer zones. \n\n\n\n\n \n\n\n\n These tasks do not entail or imply the authorization to exercise or participate in the administration\nof the Protected Wild Area in question. \n\n\n\n\n \n\n\n\n In this respect, it is pertinent to refer to what was stated by this Advisory Body regarding the obligation\nof deconcentrated bodies to subject their actions to the competences that have been assigned to them:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “It is evident that the instrumental legal personality does not allow the deconcentrated body\nto expand its sphere of competence to the detriment of the head of the entity or body to which it belongs, to\nthe detriment of the principle of hierarchy.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The deconcentrated body endowed with instrumental legal personality only has the substantial\ncompetence that has been removed from the head by legal norm. In the various opinions that\nthe Procuraduría has issued in relation to instrumental legal personality or budgetary personification\nwithin the State, it has been clear that in these cases the legal personality does not\nmanifest itself, nor does it imply, a decentralization of functions (…)” Legal Opinion No.\nOJ-137-2014 of October 27, 2014 (the bold print and underlining are not in the original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Now, it is necessary to take into account that deconcentration only reaches those\nattributions expressly deconcentrated in favor of the inferior body, which is the scope where\nindependent action is established.” Opinion No. C-16-2015 of February 5, 2015 (the bold print\nand underlining are not in the original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n In any case, Law No. 5100 of November 15, 1972, “Declares Parque Recreativo Nacional Playas\nde Manuel Antonio,” in its Article 4 expressly provides:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “The Parque Nacional Manuel Antonio shall be guarded and administered by the Departamento de Parques\nNacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería, with the advisory assistance of the Instituto\nCostarricense de Turismo in matters relating to the functions characteristic of said Institute.” (the bold print and\nunderlining are not in the original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n This Article must be analyzed in relation to the norms indicated above, and consequently it must be\nunderstood that the Administration of that Park corresponds to SINAC.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In this sense, it is clear not only that the administration of the Protected Wild Areas is the competence of SINAC in\ngeneral terms, but also that there is a law that specifically\ngrants the administration of the Parque Nacional Manuel Antonio to that Body, thereby reaffirming\nthe inappropriateness of the Board of Directors (Junta Directiva) of the Parque Nacional Manuel Antonio exercising or participating in\nits administration.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIONS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nBy virtue of the considerations developed, this Office concludes the following:\n\n\n\n\n \n\n\n\n -           The Board of Directors (Junta Directiva) of the Parque Nacional Manuel Antonio is a body of maximum deconcentration (desconcentración máxima),\nattached to the Ministerio de Ambiente y Energía, with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) to\nfulfill the functions expressly granted to it through Law No. 8133.\n\n\n\n\n \n\n\n\n -           The competence granted to that Body does not empower it to administer or participate in the\nadministration of the Parque Nacional Manuel Antonio, a task that by legal provision corresponds to\nSINAC.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n   MSc. Maureen Medrano Brenes                                    Lic. Edgar Valverde Segura      \n\n\n\n    Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta)                                     Attorney of the Procuraduría (Abogado de\nProcuraduría)" }