{ "id": "pgr-19231", "citation": "C-342-2015", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Competencia profesional en hidrogeología: geólogos vs. ingenieros", "title_en": "Professional competence in hydrogeology: geologists vs. engineers", "summary_es": "La Opinión Jurídica C-342-2015 de la Procuraduría General de la República declina emitir un pronunciamiento de fondo sobre si las actividades de perforación de pozos, estudios de contaminación de acuíferos, estudios hidrogeológicos y otras tareas afines deben ser realizadas exclusivamente por profesionales en geología o pueden ser ejecutadas por ingenieros con especialización en hidrogeología. La consulta fue planteada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el cual enfrenta conflictos en procesos licitatorios debido a las posiciones encontradas del Colegio de Geólogos de Costa Rica y el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. La Procuraduría se declara incompetente por dos razones principales: la consulta versa sobre un aspecto técnico —la idoneidad académica y profesional— que no es estrictamente jurídico, y porque existen casos concretos pendientes de resolución en sede administrativa, lo que impide un pronunciamiento abstracto sin sustituir a la Administración activa en su toma de decisiones. Se recuerda que corresponde a la Administración activa determinar, mediante una valoración objetiva y razonable, si las funciones específicas tienen carácter interdisciplinario que justifique la participación de profesionales de diversas ramas, de conformidad con la línea jurisprudencial que emana del voto constitucional 3409-92.", "summary_en": "The Legal Opinion C-342-2015 of the Attorney General's Office declines to issue a substantive ruling on whether activities such as well drilling, aquifer contamination studies, hydrogeological studies, and other related tasks must be carried out exclusively by geology professionals or can be performed by engineers specializing in hydrogeology. The query was raised by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, which faces conflicts in bidding processes due to opposing positions of the College of Geologists of Costa Rica and the Federated College of Engineers and Architects. The Attorney General's Office declares itself incompetent for two main reasons: the query concerns a technical aspect —academic and professional suitability— that is not strictly legal, and there are specific cases pending resolution at the administrative level, preventing an abstract ruling without substituting the active Administration in its decision-making. It recalls that it is for the active Administration to determine, through an objective and reasonable assessment, whether the specific functions are interdisciplinary in nature justifying the participation of professionals from various fields, in accordance with the jurisprudential line emanating from constitutional vote 3409-92.", "court_or_agency": "", "date": "09/12/2015", "year": "2015", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "hidrogeología", "Colegio de Geólogos de Costa Rica", "Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA)", "idoneidad profesional", "procesos licitatorios", "recurso de objeción cartelario", "voto constitucional 3409-92", "interdisciplinariedad" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 5", "law": "Ley 6815" }, { "article": "", "law": "Voto 3409-92 Sala Constitucional" }, { "article": "Arts. 1, 10.1.c, 42.d-e, 122.d-e", "law": "Código Procesal Contencioso Administrativo" } ], "keywords_es": [ "hidrogeología", "colegios profesionales", "geología", "ingeniería", "competencia profesional", "licitación", "AyA", "consulta inadmisible", "caso concreto", "idoeidad", "interdisciplinariedad", "Procuraduría General de la República" ], "keywords_en": [ "hydrogeology", "professional associations", "geology", "engineering", "professional competence", "bidding process", "water and sewerage institute", "inadmissible query", "specific case", "suitability", "interdisciplinarity", "Attorney General" ], "excerpt_es": "Si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su manifestación expresa y alusión al tema, la existencia de uno o varios casos particulares pendientes de resolución en sede administrativa. Esta razón es suficiente para declarar inadmisible la consulta conforme a lo hasta aquí expuesto, por lo que el conflicto que debe ser ventilado en otra vía, según se indicó.\n\n...no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley, es decir, de casos concretos que se encuentren pendientes de resolver ante la Administración activa; toda vez que, por el carácter vinculante de nuestros criterios, se estaría sustituyendo la voluntad de esa Administración, que es a quien corresponde la toma de decisión.\n\nEn este sentido, en dictamen C-280-2010 de 24 de diciembre de 2010 se indicó que no cabe resolver esta clase de conflictos mediante un pronunciamiento con efectos vinculantes: \"En ejercicio de esa competencia, la Procuraduría General no puede sustituirse a la Administración Pública activa, resolviendo situaciones en su lugar. Se considera que se produce esa sustitución cuando la consulta concierne una situación concreta, ya que el pronunciamiento resolvería el punto y lo haría con efectos vinculantes.\"", "excerpt_en": "Although the query appears to have been framed in general and abstract terms by the consulting Administration, we cannot ignore, due to its express statement and allusion to the subject, the existence of one or more particular cases pending resolution at the administrative level. This reason alone is sufficient to declare the query inadmissible based on the foregoing, hence the conflict must be ventilated through another channel, as indicated.\n\n...matters proper to administrative bodies that have a special jurisdiction established by law are not consultable, i.e., specific cases pending resolution before the active Administration; since, due to the binding nature of our opinions, we would be substituting the will of that Administration, which is the one responsible for decision-making.\n\nIn this regard, in opinion C-280-2010 of December 24, 2010, it was stated that such conflicts cannot be resolved through a binding pronouncement: \"In exercising this competence, the Attorney General's Office cannot substitute itself for the active Public Administration, resolving situations in its place. Such substitution is deemed to occur when the query concerns a specific situation, as the pronouncement would resolve the issue and do so with binding effects.\"", "outcome": { "label_en": "Query rejected", "label_es": "Consulta rechazada", "summary_en": "The Attorney General declines to issue an opinion as it involves a technical conflict with pending specific cases and not an abstract legal question.", "summary_es": "La Procuraduría declina emitir criterio por tratarse de un conflicto técnico con casos concretos pendientes y no una cuestión jurídica abstracta." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando II", "quote_en": "In exercising this competence, the Attorney General's Office cannot substitute itself for the active Public Administration, resolving situations in its place.", "quote_es": "En ejercicio de esa competencia, la Procuraduría General no puede sustituirse a la Administración Pública activa, resolviendo situaciones en su lugar." }, { "context": "Considerando II", "quote_en": "The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function.", "quote_es": "La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa." }, { "context": "Considerando II", "quote_en": "It is up to the active Administration to determine whether the specific function to be performed has interdisciplinary characteristics that justify the appointment of a professional other than a Geologist...", "quote_es": "Le corresponde a la Administración activa determinar si la función específica a desempeñar tiene las características interdisciplinarias que justifiquen la designación de un profesional distinto a un Geólogo..." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-38915", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-18671", "url": 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Alcantarillados\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su\natento oficio N° SGG-2014-1515 de 24 de octubre de 2014, recibido en este Despacho el día 28 de\noctubre del mismo año, mediante el cual solicita criterio acerca de si las actividades de\nperforación de pozos, estudios de contaminación de acuíferos (tiempos de tránsito), estudios de\nintrusión salina, supervisión de perforaciones, diseño de piezómetros, pruebas de bombeo, mediciones\nde características hidráulicas de los acuíferos, balances hídricos subterráneos, relación aguas\nsubterráneas – aguas superficiales (cuencas), estudios hidrogeológicos, deben ser realizados por\nprofesionales en geología exclusivamente o podrían hacerlos profesionales en ingeniería con alguna\nespecialización en hidrogeología.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La situación que origina la consulta es referida por la propia Subgerencia  de la institución al\nindicar en el citado oficio N° SGG-2014-1515 que el Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados constantemente realiza procesos licitatorios, muchos de ellos enfocados en la\ncontratación de los servicios indicados, por lo que, indica el citado oficio que: “necesita de\ncriterios especializados en asuntos relacionados con perforaciones de pozos, estudios\nhidrogeológicos y un variado número de actividades afines.  Como parte de dichos procesos, en varias\noportunidades se presentan recursos de objeción cartelarios por parte de profesionales\nespecializados en geología, asi como de profesionales en ingeniería civil con algún grado de\nespecialización o cursos en temas de hidrogeología.  Lo que ha provocado múltiples consultas y un\nestado de incerteza, por considerar el Colegio de Geólogos que profesionales de ingeniería no se\nencuentran autorizados para dar los criterios profesionales que requiere la Institución en la\nmateria que se licita, y por su parte, los ingenieros civiles que concursan igualmente argumentan\nque el Colegio de Ingenieros apoya y defiende su participación para brindar el criterio técnico”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante el conflicto descrito anteriormente, la Subgerencia del Instituto plantea puntualmente la\nsiguiente interrogante a esta Procuraduría:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “¿Las actividades de perforación de pozos, estudios de contaminación de acuíferos ( tiempos de\ntránsito ), estudios de intrusión salina, supervisión de perforaciones, diseño de piezómetros,\npruebas de bombeo, mediciones de características hidráulicas de los acuíferos, balances hídricos\nsubterráneos, relación aguas subterráneas – aguas superficiales (cuencas), estudios hidrogeológicos,\ndeben ser realizados por profesionales en geología exclusivamente o podrían hacerlos profesionales\nen ingeniería con alguna especialización en hidrogeología?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De previo se solicitan las disculpas correspondientes por el tiempo trascurrido para\ndar respuesta a la consulta presentada, el cual se justifica en razón de la cantidad de trabajo que\nrealiza esta Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n I.            CRITERIO DE LA ASESORIA LEGAL DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y\nALCANTARILLADOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dentro de la documentación remitida a esta Procuraduría junto con la consulta, se encuentra copia\ndel oficio PRE-J-2013-2239 de fecha 29 de mayo de 2013, en el cual la Dirección Jurídica emite, a su\nvez, criterio respecto del Oficio CGCR-022-13 del Colegio de Geólogos de Costa Rica; también se\nremite a esta Procuraduría copia del oficio DE-1767-13-09 del Colegio Federado de Ingenieros y\nArquitectos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El criterio legal adjunto a la consulta PRE-J-2013-2239 responde, como se dijo, a la nota\nCGCR-022-13 emitida por la Presidencia del Colegio de Geólogos de Costa Rica, y dirigido a la\nGerencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.  La nota antes citada indica,\nen síntesis, lo siguiente: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “El Colegio de Geólogos de Costa Rica, se permite reiterar que la actividad de Hidrogeología, la\ncual comprende actividades tales como: perforación de pozos, estudios de contaminación de acuíferos\n( tiempos de tránsito ), estudios de intrusión salina, supervisión de perforaciones, diseño de\npiezómetros, pruebas de bombeo, mediciones de características hidráulicas de los acuíferos, balances\nhídricos subterráneos, relación de aguas subterráneas – aguas superficiales (cuencas), estudios\nhidrogeológicos, para diferentes objetivos, es un tema exclusivo de los y las profesionales en\nGeología, tal y como está establecido en la Ley del Colegio de Geólogos de Costa Rica y su\nReglamento.  // El Colegio tiene conocimiento de que profesionales que ostentan una formación de\npregrado diferente a la Geología, tales como, Ingeniería Agrícola y Civil, entre otros, han\npretendido participar y/o desean desempeñarse como hidrogeólogos en las respectivas contrataciones\nde servicios profesionales en Hidrogeología, en las diferentes Instituciones del Estado.// Al tratar\ndel tema de las aguas subterráneas, estamos hablando de acuíferos y éstos están relacionados de\nmanera intrínseca con el suelo y el subsuelo, y a su vez, con la geología.  La geología depende en\nforma directa de la heterogeneidad de los diversos materiales rocosos y su caracterización física,\nen los cuales solo las y los geólogos, gracias a su formación, están en capacidad de comprender,\nanalizar y evaluar” (CGCR-022-13, destacado propio). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo antes indicado, el oficio PRE-J-2013-2239 señala que la nota del Colegio de Geólogos “insta\nal Instituto a considerar la posición el Colegio en los procesos licitatorios y distintas\ncontrataciones que promueve”. A su vez, el citado oficio PRE-J-2013-2239 da respuesta a la nota de\nla Presidencia del Colegio de Geólogos, haciendo primero un análisis acerca de la naturaleza\njurídica de los Colegios Profesionales como entes públicos no estatales, citando al efecto\npronunciamientos de esta Procuraduría (OJ-15-96 y C-328-82), así como un pronunciamiento de la\nContraloría General de la República (oficio 7865 del 4 de julio de 2002).  Finalmente, indica el\noficio de la asesoría legal que: “Dada la especialidad de la materia sobre la cual se estaría\ndictaminando, es decir materia de ambiente, debe acatarse el criterio del Colegio de Geólogos en\naplicación del principio “in dubio pro natura”, y cita luego dos sentencias de la Sala\nConstitucional sobre dicho principio del derecho ambiental (SCV 12556-10 y 16316-11) para terminar\nconcluyendo lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “se concluye y recomienda acatar la recomendación emitida por el Colegio de Geólogos de Costa Rica,\ndebiendo girar la Administración las directrices aplicables a los procesos licitatorios y de\ncontratación a fin de que en actividades como: perforación de pozos, estudios de contaminación de\nacuíferos ( tiempos de tránsito ), estudios de intrusión salina, supervisión de perforaciones,\ndiseño de piezómetros, pruebas de bombeo, mediciones de características hidráulicas de los\nacuíferos, balance hídrico subterráneo, relación de aguas subterráneas – aguas superficiales\n(cuencas), estudios hidrogeológicos, radios de influencia de pozos, entre otros, sean emitidos por\nprofesionales en Geología debidamente acreditados por dicho Colegio Profesional, y no convalidar\nestudios académicos especializados en el campo de la geología o hidrogeología a profesionales de\ndistinta formación académica para efectos de procedimientos de contratación administrativa.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la nota adjunta al criterio legal CGCR 022-13 se plasma el criterio del Colegio de Geólogos de\nCosta Rica, que, en síntesis, es el siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “No se concibe la realización de estudios hidrogeológicos, de tránsito de contaminantes, de\nintrusión marina, de radios de influencia de pozo y análisis de prueba de bombeo entre otros, sin\ntener un amplio conocimiento del modelo conceptual de los acuíferos, que a su vez implica el\nentendimiento del medio geológico en que se desarrolla, por lo que se hace inviable que un\nprofesional sin formación de pregrado en geología, pueda conceptualizar un modelo hidrogeológico y\ncon ello estar en capacidad de realizar los estudios correspondientes previamente indicados.”  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Mientras tanto, por otro lado, en el oficio adjunto con la consulta DE-1767-13-09 del 16 de\nsetiembre de 2013 del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), también dirigido a la\nGerencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, resulta manifiesto que la\nposición del CFIA es contraria a la que sostiene el Colegio de Geólogos de Costa Rica.  El citado\noficio empieza por realizar un análisis sobre la jurisprudencia constitucional relacionado con las\nlimitaciones al ejercicio profesional, en particular del voto de la Sala Constitucional 3409-92 del\n10 de noviembre de 1992:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ahora bien, en materia de ejercicio profesional, es de sobra sabido que pueden existir carreras,\nque por su contenido interdisciplinario, perfectamente podrían ser desarrolladas por diferentes\nprofesiones, de ahí que resultaría inconstitucional limitar a una determinada profesión, si existe\nevidencia que por el contenido de la materia, existen otros profesionales que poseen conocimientos\nidóneos para desempeñarse en ella. Los anterior ha sido reafirmado en reiterada jurisprudencia de la\nSala Constitucional, en donde se ha decretado la violación a los derechos fundamentales a la\nigualdad y al trabajo por haberse otorgado exclusividad en el ejercicio profesional a un único grupo\nde profesionales. // Para ejemplificar lo anterior, nos permitimos señalar un extracto del voto\n3409-92 de 10 de noviembre de 1992…” (el destacado corresponde al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, luego de realizar un desarrollo sobre la jurisprudencia constitucional en materia de\nlimitaciones al ejercicio profesional, y de hacer referencia a la formación de los profesionales en\ningeniería agrícola e ingeniería civil, así como a pronunciamientos de distintas autoridades\nuniversitarias, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica concluye: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Partiendo de lo señalado, es claro que no es posible que la Administración excluya a los\ningenieros agrícolas y a los ingenieros civiles que han llevado formación a nivel de posgrado o\nmaestría en estudios de hidrogeología, en el desarrollo de determinadas actividades relacionadas con\nla hidrogeología.  De ser así, se estaría desconociendo toda la normativa, jurisprudencia y los\npronunciamientos de los órganos oficiales de la Administración citados en la presente nota,\nproduciendo una violación a lo que se conoce como el principio de interdicción de la arbitrariedad,\n[…] De igual forma, se estima que cualquier interpretación contraria o discriminatoria, provocaría\nuna violación a los derechos constitucionales, es especial, al trabajo, a la igualdad y a los\nprincipios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad.” (el destacado corresponde al original). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos le indica al Instituto Costarricense de\nAcueductos y Alcantarillados: “Bajo esa óptica, se estima que en los casos que así corresponda, la\nAdministración deberá emitir las órdenes, instrucciones, circulares o reformas correspondientes, a\nfin de evitar que se excluya y se violenten los principios de libre concurrencia, igualdad,\nlegalidad y del derecho al trabajo a que tienen derecho nuestros agremiados.  En caso contrario,\ninformamos que en caso de detectar este Colegio Profesional violaciones a los principios reseñados,\nnos veremos en la penosa situación de valorar acudir a la jurisdicción constitucional o contenciosa\nadministrativa, en defensa de los derechos de nuestros agremiados” (destacado propio).  Esta misma\nposición se reitera, en lo fundamental, en el oficio DE-1266-15-08 del 05 de agosto de 2015, que el\nDirector Ejecutivo del CFIA remite la Procuraduría en relación con el tema en mención.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  En síntesis, el tema consultado a esta Procuraduría es si los conocimientos y la formación\nacadémica de los profesionales que han realizado estudios especializados en el campo de la geología\no hidrogeología, pero que tienen una formación de pregrado diferente a la Geología, son aptos y\nsuficientes para realizar actividades de: perforación de pozos, estudios de contaminación de\nacuíferos (tiempos de tránsito), estudios de intrusión salina, supervisión de perforaciones, diseño\nde piezómetros, pruebas de bombeo, mediciones de características hidráulicas de los acuíferos,\nbalance hídrico subterráneo, relación de aguas subterráneas – aguas superficiales (cuencas),\nestudios hidrogeológicos.  O bien si, por el contrario, las labores indicadas les corresponden a los\nprofesionales con formación de pregrado en Geología, con exclusión, de cualquier otra profesión. \n\n\n\n\n \n\n\n\n La posición del CFIA es que dado el contenido interdisciplinario de las citadas actividades, y por\nimperativo constitucional (ver voto de Sala Constitucional 3409-92), pueden ser desempeñadas por\npersonas de distinta formación profesional y no exclusivamente por aquellos que tienen un pregrado\nen Geología, tales como los profesionales de la ingeniería agrícola y civil que tengan una formación\nen la materia, mientras que la posición del Colegio de Geólogos es que esas actividades sólo las\npuede realizar un geólogo, pues solamente éste profesional tiene el conocimiento del modelo\nconceptual de acuíferos que le permite realizar los estudios correspondientes previamente indicados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n II.         IMPOSIBILIDAD PARA EJERCER LA FUNCIÓN CONSULTIVA POR CUANTO ESTAMOS ANTE UN ASUNTO QUE\nSE ESCAPA DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n En vista de las posiciones contrarias que sostienen, por un lado, el Colegio de Geólogos de Costa\nRica, y, por el otro, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, y que repercute, como lo\nmanifiesta abiertamente la propia institución consultante, en diversos procesos licitatorios,\nresulta imposible ejercer la función consultiva respecto del tema específico planteado por dos\nrazones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a)                  primero, a la luz de la documentación remitida, la consulta realizada por la\ninstitución recae más bien sobre un aspecto de carácter técnico sobre la formación de los\nprofesionales en Geología e Hidrogeología, así como de la Ingeniería Civil y Agrícola,\nparticularmente si dichos profesionales tienen los conocimientos académicos y la formación requerida\npara realizar las actividades de perforación de pozos, estudios de contaminación de acuíferos\n(tiempos de tránsito), estudios de intrusión salina, supervisión de perforaciones, diseño de\npiezómetros, pruebas de bombeo, mediciones de características hidráulicas de los acuíferos, balances\nhídricos subterráneos, relación aguas subterráneas – aguas superficiales (cuencas), estudios\nhidrogeológicos, o bien, si tales funciones deben ser realizadas por profesionales con un pregrado\nen geología exclusivamente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b)                 segundo, en la consulta se hace alusión expresa a que existen diversos casos\nconcretos que tienen una relación directa con lo consultado, específicamente diversos casos y\nconflictos concretos en procesos licitatorios para la contratación de servicios relacionados con las\nlabores específicamente señaladas.  Si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos\ngenerales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su\nmanifestación expresa y alusión al tema, la existencia de uno o varios casos particulares pendientes\nde resolución en sede administrativa. Esta razón es suficiente para declarar inadmisible la consulta\nconforme a lo hasta aquí expuesto, por lo que el conflicto que debe ser ventilado en otra vía, según\nse indicó.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto es necesario señalar que, de conformidad con el artículo 5° de la Ley Orgánica de la\nProcuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, “no son consultables los\nasuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por\nley”, es decir, de casos concretos que se encuentren pendientes de resolver ante la Administración\nactiva; toda vez que, por el carácter vinculante de nuestros criterios, se estaría sustituyendo la\nvoluntad de esa Administración, que es a quien corresponde la toma de decisión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre este tipo de casos, la jurisprudencia de esta Procuraduría General ha sido constante al\ndeclinar el ejercicio de la función consultiva cuando por el carácter vinculante del criterio se\nestaría entrando a sustituir la voluntad de la Administración, a quien le corresponde la toma de la\ndecisión. En tal sentido, mediante pronunciamiento de fecha reciente (dictamen C-012-2015 de 3 de\nfebrero de 2015), esta Procuraduría declinó ejercer la función consultiva cuando resulta de una\nalusión indirecta de la institución consultante la existencia de uno o varios casos particulares\npendientes de resolución en sede administrativa relacionados con el pronunciamiento, y lo mismo\naplica, con mucha mayor razón, si tal aceptación es expresa y se acepta que existe un conflicto\nentre los colegios profesionales al respecto y que es una situación constante y permanente en la\ninstitución al tramitar procesos  licitatorios y recursos de objeción para la contratación de los\nservicios específicamente indicados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl citado dictamen C-012-2015 indicó al respecto lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Cabe recordar que “el asesoramiento técnico-jurídico que a través de sus pronunciamientos brinda\nla Procuraduría General de la República a los distintos órganos y entes que integran la\nAdministración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos,\nprincipios y reglas jurídicas, abstractamente considerados” (C-194-94 del 15 de diciembre de 1994).\nCon anterioridad se ha señalado:\n\n\n\n\n\n“(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos,\nindicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del\nórgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta\ncontradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración\nconsultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos\npronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e\ninterpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al\nórgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio de 2002).”\n\n\n\n\n\nEn el presente caso, si bien en su consulta no se hace alusión directa a un caso concreto, de los\ndocumentos remitidos de forma adjunta a ella, se desprende claramente que se trata de un acuerdo\ntomado el 16 de Julio de 1973, donde la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y\nUrbanismo aprobó la “cesión” de un bien propiedad de ese Instituto, la vivienda #14 del Conjunto El\nRoble en Puntarenas, a la Unión de empleados del INVU (UNEINVU); siendo de interés de la actual\nJunta Directiva su recuperación (ver acta de la sesión ordinaria No. 6055 de 7 de agosto de 2014,\nartículo II, inciso 4)\n\n\n\n\n\n[…]\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen\ncontenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos\nanalizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la\nmisma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado\ntema a conocimiento de este órgano asesor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ello, si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos\npor la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de\nuno o varios casos particulares pendientes de resolución en sede administrativa.\n\n\n\n\n\nCabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido\nconsiderada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones; esto por cuanto hemos\nreiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una\ndecisión por parte de la Administración activa. (Véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94\nde 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003,\nOJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004 y C-307-2009 de 2 de\nnoviembre de 2009). En razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario\nen este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen\nadministrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y\ngrosera…” (C-012-2015 de 3 febrero de 2015)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien este órgano técnico-jurídico se ha pronunciado en varias ocasiones sobre conflictos de\ncompetencia relativos al tema de la incorporación de los profesionales a sus respectivos Colegios\nProfesionales cuando se han generado dudas en torno a si corresponde a uno u otro (al respecto\npueden revisarse los pronunciamientos: C-218-89 del 15 de diciembre de 1989, el C-177-92 del 28 de\noctubre de 1992, el C- 149-93 del 5 de noviembre de 1993, C-002-94 del 07 de enero de 1994 y\nC-181-1995 del 18 de agosto de 1995), el presente caso es muy distinto, tal como se explicó desde un\nprincipio, ya que trata, en el fondo, acerca de un conflicto concreto entre las posiciones de dos\nColegios Profesionales sobre si los conocimientos académicos y la formación de los profesionales en\nGeología e Hidrogeología, así como de la Ingeniería Civil y Agrícola, resulta suficiente y apta para\nrealizar las actividades de perforación de pozos, estudios de contaminación de acuíferos ( tiempos\nde tránsito ), estudios de intrusión salina, supervisión de perforaciones, diseño de piezómetros,\npruebas de bombeo, mediciones de características hidráulicas de los acuíferos, balances hídricos\nsubterráneos, relación aguas subterráneas – aguas superficiales (cuencas), estudios hidrogeológicos,\no bien, si tales funciones deben ser realizadas por profesionales con un pregrado en geología\nexclusivamente, lo cual además, tal como se dijo, tiene repercusión directa en diversos procesos\nlicitatorios enfocados en la contratación de los servicios antes referidos y en los cuales se\npresentan en forma constante recurso de objeción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cabe advertir nuevamente que esta forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido\nconsiderada improcedente, por cuanto, según se dijo, hemos reiterado que no son consultables asuntos\nconcretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración\nactiva, ya que, en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario,\nmás que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo,\nimplicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera del\nordenamiento jurídico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunado al hecho de que el tema específicamente consultado no es de naturaleza estrictamente\njurídico, sino más bien sobre un aspecto de carácter técnico que debe determinar la Administración\nactiva sobre los conocimientos académicos y la formación de los profesionales  que se contratan para\nlas tareas que se consultan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este sentido, en dictamen C-280-2010 de 24 de diciembre de 2010 se indicó que no cabe resolver\nesta clase de conflictos mediante un pronunciamiento con efectos vinculantes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En ejercicio de esa competencia, la Procuraduría General no puede sustituirse a la Administración\nPública activa, resolviendo situaciones en su lugar. Se considera que se produce esa sustitución\ncuando la consulta concierne una situación concreta, ya que el pronunciamiento resolvería el punto y\nlo haría con efectos vinculantes. La respuesta que la Procuraduría emita en razón de ese efecto\nvinculante, limitaría la esfera de actuación administrativa, imponiendo a la Administración la\ndecisión que, en principio, le corresponde emitir. De esa forma, a través de un dictamen vinculante,\nla Procuraduría sustituiría a la Administración resolviendo el caso concreto y desconociendo su\npropia competencia.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el punto antes indicado cabe citar también lo establecido en fecha reciente, mediante el\npronunciamiento C-049-2015 de 06 de marzo del 2015, en que se indicó que no resulta jurídicamente\nválido para la Procuraduría permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de\nlos entes públicos por cuanto implicaría por la vía de un criterio vinculante una sustitución de la\nAdministración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los\ncasos sometidos a su conocimiento:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 del 27 de\nsetiembre de 1982 y sus respectivas reformas), concretamente en los artículos 3 inciso d), 4 y 5,\nexisten requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva. Señalan las\nnormas en comentario, lo siguiente:\n\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:(…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas,\nle soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas\nestatales.(...)”.\n\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los\ndiferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la\nProcuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el\ncaso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son\nconsultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial\nestablecida por ley”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor ha señalado los requisitos mínimos\nde admisibilidad de deben de cumplir las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a\nanalizar el fondo de lo peticionado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n *  Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría\njurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las\nvariables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la\ninquietud que se presenta a nuestra consideración.* Las consultas versan sobre \"cuestiones\njurídicas\" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o\nvaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos\ncontraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos\nen parte de la administración activa.\" (El subrayado no corresponde al original). (Dictamen\nC-151-2002 del 12 de junio de 2002)\n\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\n\nDe acceder a conocer su petición, en el fondo estaríamos entrando a sustituir la decisión que deba\nadoptar la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica,\ndada la vinculatoriedad que se atribuye nuestros dictámenes y que deriva del numeral 2 de nuestra\nLey Orgánica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, mediante el dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, este órgano Asesor, señaló\nlo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia\nconsultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado\nreiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a\npronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos\nconflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en\nefecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que\nimplicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el\nordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría\ndesconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos\nconcretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del\n2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n También respecto a la improcedencia de referirnos sobre un conflicto o caso concreto hemos\nindicado, anteriormente, lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ 3) Deberá plantearse sobre \"cuestiones jurídicas\" en genérico, haciéndose abstracción del caso\nparticular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración\nconsultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo\nque en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de\ndar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos\nconfiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.\"(Dictamen C-151-2002 del 12\nde junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004\ndel 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de\nejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en\ninnumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y\npronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se\ncircunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas,\nabstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los\nque se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora\nnos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de\nplantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de\nuna decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter\neste tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de\nnuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que\nsólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el\nconsiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15\nde diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio,\nentre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio\ncasos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las\ncompetencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello\nentra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de\nadministración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la\nnecesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como\nelemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos\nque se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen\nC-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21\nde agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008,\nC-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de\ndiciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009 y\nC-064-2010 del 12 de abril del 2010). (Dictamen C-185-2014 de 3 de junio de 2014)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este sentido, debemos recordar que la función consultiva de esta Procuraduría General está\ndirigida a aclarar dudas de orden jurídico, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son,\npor regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones\nde esa índole cuando se trate de casos concretos, para no sustituir a la Administración activa en el\ncumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas\njurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto\nentendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un\nintérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento\"\n(SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. \"La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal\". En Revista del\nSeminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo\nMilenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. “(Dictamen C-188-2007 del 11 de junio del\n2007, el resaltado es del original). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunado a lo expuesto, mal haría esta Procuraduría en entrar a revisar los  criterios técnicos\nemitidos por los Colegios de Geólogos de Costa Rica y el Colegio Federado de Ingenieros y\nArquitectos, o determinar a quién corresponde la razón a la luz de un servicio concreto, más bien lo\nsolicitado no es un criterio técnico jurídico, sino que se resuelva un conflicto de carácter técnico\nsobre los conocimientos académicos y la formación de los profesionales en Geología e Hidrogeología,\nasí como de la Ingeniería Civil y Agrícola.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto resulta necesario reiterar que la definición de las características de idoneidad para\nbrindar un determinado servicio es un aspecto que debe decidir la Administración activa, tema sobre\nel cual existe una línea jurisprudencial en el sentido de que corresponde a la Administración activa\ny no a la Procuraduría General de la República, determinar las características que son requeridas\npara prestar un determinado servicio o puesto, debiendo ser la definición de las atinencias\nprofesionales el resultado de una valoración objetiva y razonable de las actividades a realizar, de\nmanera que le corresponde a la Administración activa determinar si la función específica a\ndesempeñar tiene las características interdisciplinarias que justifiquen la designación de un\nprofesional distinto a un Geólogo, o si, por el contrario, por la naturaleza de la actividad a\ndesempeñar, deber ser realizada por un profesional con una formación de pregrado en geología\nexclusivamente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este sentido, mediante dictamen C-176-2006 de 9 de mayo del 2006, ante consulta del Colegio de\nProfesionales en Ciencias Económicas, esta Procuraduría General hizo referencia a la posición antes\nseñalada y desarrollada en dictámenes C-071-94, C-161-97, C-058-98 y C-289-2004, entre otros. \nCitando el texto del dictamen C-289-2004, el dictamen C-176-2006 sintetiza la línea de\njurisprudencia administrativa en los siguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Por nuestra parte, cabe afirmar la existencia de una línea jurisprudencial en el sentido de que\ncorresponde a la Administración activa -en este caso, el Instituto-, determinar si un determinado\npuesto o cargo tiene características interdisiciplinarias que justifiquen la designación de\nprofesionales en ramas del saber científico diferentes a las que se agrupan en el Colegio de\nProfesionales en Ciencias Económicas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En reiteradas ocasiones esa Corporación Profesional ha consultado a esta Procuraduría General, si\ndiversas instituciones autónomas pueden eludir o no la aplicación de los requisitos profesionales y\nlegales de incorporación previstos en la Ley N° 7105 de 31 de octubre de 1988, al nombrar sus\ngerentes. (Oficios CPCE-DJ-054-97 de 19 de marzo, F-097-97 de 2 de abril y F-173-97 de 11 de julio,\ntodos de 1997, así como el F-031-98 de 16 de febrero de 1998 y F-165-99 de 18 de agosto de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Debemos indicar que al respecto, este órgano asesor ha establecido una clara posición\njurisprudencial, en el sentido de que la determinación de si un puesto en el sector público debe ser\nocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas o no, estará sujeto al examen del\ncaso concreto y dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de\nlos principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, todo ello en virtud de lo señalado\npor la Sala Constitucional al interpretarse el numeral 17 de la citada Ley 7105, estudiada en la\nsentencia N° 3409-92 de las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992. (Véanse los dictámenes C-071-94\nde 6 de mayo de 1994, C-079-97 de 19 de mayo de 1997, C-161-97 de 29 de agosto de 1997, C-058-98 de\n1° de abril de 1998 y C-216-99 de 1° de noviembre de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Como ejemplo de esa posición doctrinal, podemos citar los siguientes extractos de dictámenes\nespecíficos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  \"La determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia\nestará sujeto al examen del puesto en concreto, de acuerdo con los parámetros establecidos por la\nSala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No.\n3409-92\". (Dictamen C-071-94 de 6 de mayo de 1994).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  \"En el caso de los nombramientos en los puestos de jefatura de las instituciones bancarias,\naquellos cargos cuyo desempeño se encuentre relacionado con el área de las Ciencias Económicas,\ndeberán ser ocupados por profesionales que se encuentren incorporados al Colegio de Ciencias\nEconómicas, acatándose de esta forma las disposiciones legales correspondientes\". (Dictamen C-079-97\nde 19 de mayo de 1997).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Es claro entonces, que al haberse producido sobre el punto consultado, un criterio reiterado en\nlos dictámenes antes aludidos, existe jurisprudencia administrativa, cuya doctrina interpreta,\ninforma, integra y delimita el ordenamiento jurídico, ya que a través de ella el texto frío, y\nmuchas veces confuso de la ley, cobra vida y se manifiesta en la realidad proyectando sus valores\nesenciales, permitiéndose así el encontrar respuestas a las interrogantes jurídicas como la presente\n(Artículos 2 de nuestra Ley Orgánica N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, 9 del Código\nCivil y 6 a 10 de la Ley General de la Administración Pública, interesando especialmente los\nnumerales 7 y 9.1).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, debe recordarse que la Procuraduría no se pronuncia sobre casos concretos, para no\nsustituir a la administración activa consultante, a través de un dictamen vinculante -con las\nsalvedades de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública-, moviéndose en\nel plano de la interpretación e integración del ordenamiento de manera abstracta, lo cual permite la\nemisión de criterios uniformes y reiterados para establecer criterios de interpretación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, deberá entenderse que el efecto primordial de la jurisprudencia administrativa\nserá, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración\nactiva, a quién le corresponderá, en última instancia, aplicar lo interpretado a un caso concreto\ncon el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n […]En consonancia con lo destacado en el punto anterior, debemos indicar al Instituto consultante\nque no resulta posible a la Procuraduría General de la República determinar, si en el caso concreto\nde su Director Ejecutivo, se desarrollan funciones o tareas que sean propias y exclusivas a la\ncapacitación profesional de los miembros del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, o, si\npor el contrario, también incluye tareas que hagan posible, atendiendo a los postulados de\neficiencia, idoneidad y legalidad, que el puesto sea ocupado por un profesional de otra rama del\nsaber científico. Para ser consecuentes con lo expuesto, dicho análisis es competencia exclusiva de\nla Junta Directiva.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante la solicitud de reconsideración de la línea antes indicada, el citado dictamen C-176-2006\nindica nuevamente que le corresponde a la Administración activa pronunciarse acerca de la naturaleza\nmultidisciplinaria de la ocupación o servicio, y de si en el caso concreto se presentan o no las\ncondiciones indicadas en el voto constitucional 3409-92:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Vuelto a examinar los antecedentes y criterios emitidos por esta Procuraduría General, es preciso\nafirmar algo que, de manera expresa o implícita, ya se había adelantado en ocasiones anteriores.\nEsto es que el criterio de valoración que realiza la Sala Constitucional en el Voto N° 3409-92\nsirve, de modo general, para la interpretación de cualquier clase de puesto que tenga, como\ncondición subjetiva, el que sea desempeñado por un profesional agremiado a un colegio profesional. \nTal y como ya se le había adelantado a esa Corporación, el razonamiento de fondo que realizó el\nTribunal Constitucional, y que se sustenta en el hecho de la “multidisciplinariedad” de una\ndeterminada función o cargo, y la constatación de que existen profesionales con atestados académicos\npara desempeñarse en ese cargo, es suficiente para denegar validez a disposiciones jurídicas que\npretendan confinar a un solo grupo profesional esos puestos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  En esa misma línea de razonamiento, no existe argumento lógico para limitar el alcance del\ncriterio de valoración que se enuncia en el párrafo anterior única y exclusivamente a la materia de\n“recursos humanos”, excluyendo, en consonancia, las demás materias que se regulan en el artículo 17\nde la Ley N° 7105. Por el contrario, tanto en las materias que se enlistan en esta norma, como en\ncualquier otro caso en que el puesto o cargo debe ser desempeñado por un profesional, cabe hacer el\nexamen sobre la naturaleza multidisciplinaria de la ocupación y, a su vez, el análisis de los\ndistintos conocimientos científicos que son requeridos para su ejercicio idóneo. Si producto de ese\nproceso se llega a determinar que existen profesionales de diversas ramas científicas que tienen\ncapacidad técnica y académica para desenvolverse idóneamente en él, no cabe limitar el acceso a sólo\nun grupo de profesionales.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, la decisión de la Administración activa en caso de no ser compartida, ya sea por el\nColegio de Geólogos, o bien, por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos  (dada la\nexistencia de un conflicto evidente y manifiesto entre las posiciones que sostienen ambos colegios\nprofesionales), podrá ser impugnada mediante los mecanismos ordinarios administrativos y\njurisdiccionales previstos por el Ordenamiento Jurídico, en lo particular, en la vía judicial se\ntrataría de una materia reservada por la legislación para un proceso contencioso – administrativo de\nconocimiento, a tramitarse ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con\nlo establecido en los artículos 1, 10 apartado 1) c), 42 incisos d) y e) y 122 incisos d) y e) del\nCódigo Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), y no de una consulta de índole técnico – jurídica\nque deba ser resuelta por la vía de un pronunciamiento vinculante de la Procuraduría General de la\nRepública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo tanto, de conformidad con el régimen legal que desarrolla las competencias de la\nProcuraduría de la República, y tomando en cuenta que la respuesta a la consulta implicaría – tal\ncomo se ha señalado – entrar a sustituir a la Administración activa, así como emitir criterio en\ntemas que escapan al criterio jurídico encomendado por ley a esta Procuraduría, nos vemos en la\nobligación de declinar el ejercicio de la competencia consultiva, con fundamento en las\nconsideraciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.       CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de las consideraciones expuestas, lamentablemente nos vemos obligados a disponer el\nrechazo de la consulta planteada, en razón de que esta Procuraduría es incompetente para emitir un\npronunciamiento sobre la materia específica que es objeto de consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin perjuicio de lo anterior, en orden a las interrogantes de su interés, podrán servir de\norientación los antecedentes que hemos reseñado sobre el tema en las consideraciones antes\nexpuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, con toda consideración y estima,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nXochilt López Vargas\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nXLV/ohm", "body_en_text": "Opinion: 342 of 12/09/2015\n\nC-342-2015\n\nDecember 9, 2015\n\nMr.\nEduardo Lezama Fernández\nAssistant General Manager\nCosta Rican Institute of Aqueducts and Sewers\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter No. SGG-2014-1515 of October 24, 2014, received in this Office on October 28 of the same year, through which you request a legal opinion as to whether the activities of well drilling, aquifer contamination studies (transit times), saline intrusion studies, drilling supervision, piezometer design, pumping tests, measurements of hydraulic characteristics of aquifers, groundwater balances, groundwater–surface water relationship (basins), and hydrogeological studies must be carried out by geology professionals exclusively or could be performed by engineering professionals with some specialization in hydrogeology.\n\nThe situation giving rise to the consultation is referred to by the institution's own Sub-Management, indicating in the aforementioned official letter No. SGG-2014-1515 that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers constantly carries out bidding processes, many of them focused on contracting the indicated services, for which reason, the aforementioned official letter indicates: “it needs specialized criteria in matters related to well drilling, hydrogeological studies, and a varied number of related activities. As part of these processes, on several occasions bid objection appeals are filed by professionals specialized in geology, as well as by civil engineering professionals with some degree of specialization or courses in hydrogeology topics. This has caused multiple consultations and a state of uncertainty, because the College of Geologists considers that engineering professionals are not authorized to provide the professional criteria that the Institution requires in the matter being tendered, and for their part, the civil engineers who compete likewise argue that the College of Engineers supports and defends their participation to provide the technical criterion.”\n\nIn view of the conflict described above, the Institute's Sub-Management specifically poses the following question to this Attorney General's Office:\n\n“Must the activities of well drilling, aquifer contamination studies (transit times), saline intrusion studies, drilling supervision, piezometer design, pumping tests, measurements of hydraulic characteristics of aquifers, groundwater balances, groundwater–surface water relationship (basins), and hydrogeological studies be carried out by geology professionals exclusively or could they be performed by engineering professionals with some specialization in hydrogeology?”\n\nThe corresponding apologies are requested beforehand for the time elapsed in responding to the consultation submitted, which is justified due to the amount of work carried out by this Attorney General's Office.\n\nI. LEGAL OPINION OF THE LEGAL ADVISORY OFFICE OF THE COSTA RICAN INSTITUTE OF AQUEDUCTS AND SEWERS\n\nWithin the documentation sent to this Attorney General's Office along with the consultation, there is a copy of official letter PRE-J-2013-2239 dated May 29, 2013, in which the Legal Directorate issues, in turn, a legal opinion regarding Official Letter CGCR-022-13 of the College of Geologists of Costa Rica; a copy of official letter DE-1767-13-09 of the Federated College of Engineers and Architects is also sent to this Attorney General's Office.\n\nThe legal opinion attached to the consultation PRE-J-2013-2239 responds, as stated, to note CGCR-022-13 issued by the Presidency of the College of Geologists of Costa Rica, and addressed to the Management of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers. The aforementioned note indicates, in summary, the following:\n\n“The College of Geologists of Costa Rica takes the liberty of reiterating that the activity of Hydrogeology, which includes activities such as: well drilling, aquifer contamination studies (transit times), saline intrusion studies, drilling supervision, piezometer design, pumping tests, measurements of hydraulic characteristics of aquifers, groundwater balances, groundwater–surface water relationship (basins), hydrogeological studies, for different objectives, is an exclusive subject of Geology professionals, as established in the Law of the College of Geologists of Costa Rica and its Regulations. // The College is aware that professionals with an undergraduate degree other than Geology, such as Agricultural and Civil Engineering, among others, have attempted to participate and/or wish to perform as hydrogeologists in the respective contracting of professional services in Hydrogeology, in the different State Institutions. // When dealing with the subject of groundwater, we are talking about aquifers and these are intrinsically related to the soil and subsoil, and in turn, to geology. Geology depends directly on the heterogeneity of the various rock materials and their physical characterization, in which only geologists, thanks to their training, are capable of understanding, analyzing, and evaluating” (CGCR-022-13, emphasis added).\n\nAs indicated above, official letter PRE-J-2013-2239 states that the College of Geologists’ note “urges the Institute to consider the College’s position in the bidding processes and different contracts it promotes.” In turn, the aforementioned official letter PRE-J-2013-2239 responds to the note from the Presidency of the College of Geologists, first by analyzing the legal nature of Professional Colleges as non-state public entities, citing for that purpose pronouncements of this Attorney General's Office (OJ-15-96 and C-328-82), as well as a pronouncement of the Comptroller General of the Republic (official letter 7865 of July 4, 2002). Finally, the legal advisory office’s official letter indicates that: “Given the specialized nature of the matter on which a finding would be made, i.e., environmental matters, the criterion of the College of Geologists must be followed in application of the principle ‘in dubio pro natura’, and then cites two rulings of the Constitutional Chamber on said principle of environmental law (SCV 12556-10 and 16316-11) to conclude as follows:\n\n“it is concluded and recommended that the recommendation issued by the College of Geologists of Costa Rica be followed, and the Administration must issue the applicable guidelines for the bidding and contracting processes so that in activities such as: well drilling, aquifer contamination studies (transit times), saline intrusion studies, drilling supervision, piezometer design, pumping tests, measurements of hydraulic characteristics of aquifers, groundwater balances, groundwater–surface water relationship (basins), hydrogeological studies, radii of influence of wells, among others, they be issued by Geology professionals duly accredited by said Professional College, and not to validate specialized academic studies in the field of geology or hydrogeology by professionals of different academic training for purposes of administrative contracting procedures.”\n\nThe note attached to legal opinion CGCR 022-13 sets forth the criterion of the College of Geologists of Costa Rica, which, in summary, is the following:\n\n“The carrying out of hydrogeological studies, contaminant transit studies, marine intrusion studies, well radii of influence, and pumping test analysis, among others, is inconceivable without having broad knowledge of the conceptual model of the aquifers, which in turn implies understanding the geological environment in which it develops, making it unfeasible for a professional without undergraduate training in geology to conceptualize a hydrogeological model and thereby be capable of performing the corresponding studies previously indicated.”\n\nMeanwhile, on the other hand, in the official letter attached to the consultation DE-1767-13-09 of September 16, 2013, from the Federated College of Engineers and Architects (CFIA), also addressed to the Management of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, it is evident that the CFIA’s position is contrary to that held by the College of Geologists of Costa Rica. The aforementioned official letter begins by analyzing constitutional jurisprudence related to limitations on professional practice, in particular the ruling of the Constitutional Chamber 3409-92 of November 10, 1992:\n\n“Now, in matters of professional practice, it is well known that there may be careers which, due to their interdisciplinary content, could perfectly well be carried out by different professions, hence it would be unconstitutional to limit it to a specific profession, if there is evidence that due to the content of the subject matter, there are other professionals who possess suitable knowledge to perform in it. The foregoing has been reaffirmed in repeated jurisprudence of the Constitutional Chamber, where it has been decreed a violation of the fundamental rights to equality and to work for having granted exclusivity in professional practice to a single group of professionals. // To exemplify the foregoing, we take the liberty of pointing out an excerpt from ruling 3409-92 of November 10, 1992…\" (the emphasis corresponds to the original).\n\nThus, after developing an analysis of constitutional jurisprudence regarding limitations on professional practice, and referring to the training of professionals in agricultural engineering and civil engineering, as well as to pronouncements of different university authorities, the Federated College of Engineers and Architects of Costa Rica concludes:\n\n“Based on the foregoing, it is clear that it is not possible for the Administration to exclude agricultural engineers and civil engineers who have pursued training at the postgraduate or master’s level in hydrogeology studies, in the development of certain activities related to hydrogeology. If so, it would be disregarding all regulations, jurisprudence, and pronouncements of the official bodies of the Administration cited in this note, producing a violation of what is known as the principle of prohibition of arbitrariness, […] Likewise, it is considered that any contrary or discriminatory interpretation would cause a violation of constitutional rights, especially the right to work, equality, and the principles of legality, reasonableness, and proportionality.” (the emphasis corresponds to the original).\n\nFinally, the Federated College of Engineers and Architects indicates to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers: “Under this perspective, it is considered that in cases where applicable, the Administration must issue the corresponding orders, instructions, circulars, or reforms, in order to prevent the exclusion and violation of the principles of free competition, equality, legality, and the right to work to which our members are entitled. Otherwise, we inform you that should this Professional College detect violations of the aforementioned principles, we will find ourselves in the unfortunate position of considering recourse to the constitutional or contentious-administrative jurisdiction, in defense of the rights of our members” (emphasis added). This same position is reiterated, in essence, in official letter DE-1266-15-08 of August 5, 2015, which the Executive Director of the CFIA sends to the Attorney General's Office in relation to the subject matter mentioned.\n\nIn summary, the matter consulted with this Attorney General's Office is whether the knowledge and academic training of professionals who have pursued specialized studies in the field of geology or hydrogeology, but who have an undergraduate degree other than Geology, are suitable and sufficient to carry out activities of: well drilling, aquifer contamination studies (transit times), saline intrusion studies, drilling supervision, piezometer design, pumping tests, measurements of hydraulic characteristics of aquifers, groundwater balances, groundwater–surface water relationship (basins), and hydrogeological studies. Or if, on the contrary, the indicated tasks correspond to professionals with undergraduate training in Geology, to the exclusion of any other profession.\n\nThe CFIA’s position is that, given the interdisciplinary content of the cited activities, and by constitutional imperative (see Constitutional Chamber ruling 3409-92), they can be performed by persons of different professional training and not exclusively by those with an undergraduate degree in Geology, such as agricultural and civil engineering professionals who have training in the subject matter, while the College of Geologists’ position is that these activities can only be carried out by a geologist, since only this professional has the knowledge of the conceptual model of aquifers that allows them to perform the corresponding studies previously indicated.\n\nII. IMPOSSIBILITY OF EXERCISING THE ADVISORY FUNCTION INASMUCH AS WE ARE FACED WITH A MATTER THAT FALLS OUTSIDE THE COMPETENTIAL SPHERE OF THE ATTORNEY GENERAL’S OFFICE OF THE REPUBLIC\n\nIn view of the opposing positions held, on the one hand, by the College of Geologists of Costa Rica, and, on the other, by the Federated College of Engineers and Architects, and which, as the consulting institution itself openly states, has repercussions on various bidding processes, it is impossible to exercise the advisory function regarding the specific issue raised for two reasons:\n\na) first, in light of the documentation submitted, the consultation made by the institution rather concerns a technical aspect regarding the training of professionals in Geology and Hydrogeology, as well as in Civil and Agricultural Engineering, particularly whether said professionals have the academic knowledge and required training to carry out the activities of well drilling, aquifer contamination studies (transit times), saline intrusion studies, drilling supervision, piezometer design, pumping tests, measurements of hydraulic characteristics of aquifers, groundwater balances, groundwater–surface water relationship (basins), and hydrogeological studies, or whether such functions must be performed by professionals with an undergraduate degree in geology exclusively.\n\nb) second, the consultation makes express allusion to the fact that there are various specific cases that have a direct relationship with what is being consulted, specifically various cases and specific conflicts in bidding processes for the contracting of services related to the specifically indicated tasks. Although it appears that the consultation has been posed in general and abstract terms by the consulting Administration, we cannot disregard, due to its express statement and allusion to the matter, the existence of one or more particular cases pending resolution at the administrative level. This reason is sufficient to declare the consultation inadmissible in accordance with what has been stated so far, and therefore the conflict must be aired through another channel, as indicated.\n\nIn this regard, it is necessary to point out that, in accordance with Article 5 of the Organic Law of the Attorney General’s Office of the Republic, No. 6815 of September 27, 1982, “matters proper to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation,” that is, specific cases that are pending resolution before the active Administration; given that, due to the binding nature of our opinions, the will of that Administration, which is the one responsible for making the decision, would be substituted.\n\nOn this type of case, the jurisprudence of this Attorney General’s Office has been consistent in declining the exercise of the advisory function when, due to the binding nature of the opinion, it would proceed to substitute the will of the Administration, which is the one responsible for making the decision. In this regard, through a recent pronouncement (opinion C-012-2015 of February 3, 2015), this Attorney General’s Office declined to exercise the advisory function when an indirect allusion by the consulting institution reveals the existence of one or more particular cases pending resolution at the administrative level related to the pronouncement, and the same applies, with much greater reason, if such acknowledgment is express and it is accepted that there is a conflict between the professional colleges in this regard and that it is a constant and permanent situation in the institution when processing bidding processes and objection appeals for the contracting of the specifically indicated services.\n\nThe cited opinion C-012-2015 indicated the following in this regard:\n\n“It is worth recalling that ‘the technical-legal advice that the Attorney General's Office of the Republic provides through its pronouncements to the different bodies and entities that make up the Public Administration is limited to the analysis and clarification of the different legal institutes, principles, and rules, considered abstractly’ (C-194-94 of December 15, 1994). Previously, it has been stated:\n\n‘(…) it is also important to highlight the impropriety of submitting specific cases to our criterion, indicating particular situations that would eventually be the subject of the body’s competencies or that could see their particular legal situations modified. This openly contradicts our aforementioned Article 5, and our nature as an advisory administrative body. Our office’s own jurisprudence has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretive element of the competencies for their application to specific cases that arise before the active administration body.’ (C-151-2002 of June 12, 2002).”\n\nIn the present case, although your consultation makes no direct allusion to a specific case, from the documents submitted attached to it, it clearly emerges that it concerns an agreement taken on July 16, 1973, where the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism approved the ‘transfer’ of a property owned by that Institute, dwelling #14 of the El Roble Complex in Puntarenas, to the Union of Employees of INVU (UNEINVU); the recovery thereof being of interest to the current Board of Directors (see minutes of ordinary session No. 6055 of August 7, 2014, article II, subsection 4)\n\n[…]\n\n“The scope of our advisory competence is framed within the postulates that are contained in the request made by the consulting Administration. This implies that we must analyze the object of the consultation as it is formulated to us, in order to determine its scope, as evidence of the weighed, serious, and thorough decision to formally submit a certain subject for the knowledge of this advisory body.\n\nTherefore, although the consultation appears to have been posed in general and abstract terms by the consulting Administration, we cannot disregard, due to its indirect allusion, the existence of one or more particular cases pending resolution at the administrative level.\n\nIt should be noted that this particular way of requesting our technical-legal criterion has been considered improper, and we have so expressed on repeated occasions; this because we have reiterated that specific matters on which a decision by the active Administration is pending are not subject to consultation. (See among many others, opinions C-194-94 of December 15, 1994, C-188-2002 of July 23, 2002, C-147-94 of May 26, 2003, OJ-085-2003 of June 6, 2003, C-317-2004 of November 2, 2004, and C-307-2009 of November 2, 2009). Due to the binding effects of our opinions, admitting the contrary in this case, rather than distorting the distribution of competencies established by our administrative regime, would imply both an illegitimate dispossession and a flagrant and gross violation…” (C-012-2015 of February 3, 2015)\n\nAlthough this technical-legal body has ruled on several occasions on conflicts of competence related to the incorporation of professionals into their respective Professional Colleges when doubts have arisen as to whether it corresponds to one or the other (in this regard, the pronouncements C-218-89 of December 15, 1989, C-177-92 of October 28, 1992, C-149-93 of November 5, 1993, C-002-94 of January 7, 1994, and C-181-1995 of August 18, 1995, may be reviewed), the present case is very different, as explained from the outset, since it concerns, in essence, a specific conflict between the positions of two Professional Colleges as to whether the academic knowledge and training of professionals in Geology and Hydrogeology, as well as in Civil and Agricultural Engineering, is sufficient and suitable to carry out the activities of well drilling, aquifer contamination studies (transit times), saline intrusion studies, drilling supervision, piezometer design, pumping tests, measurements of hydraulic characteristics of aquifers, groundwater balances, groundwater–surface water relationship (basins), and hydrogeological studies, or whether such functions must be performed by professionals with an undergraduate degree in geology exclusively, which furthermore, as stated, has a direct impact on various bidding processes focused on contracting the previously mentioned services and in which objection appeals are constantly filed.\n\nIt should be noted again that this way of requesting our technical-legal criterion has been considered improper, because, as stated, we have reiterated that specific matters on which a decision by the active Administration is pending are not subject to consultation, since, due to the binding effects of our opinions, admitting the contrary, rather than distorting the distribution of competencies established by our administrative regime, would imply both an illegitimate dispossession and a flagrant and gross violation of the legal system.\n\nCoupled with the fact that the specifically consulted subject is not strictly of a legal nature, but rather concerns a technical aspect that the active Administration must determine regarding the academic knowledge and training of the professionals hired for the tasks being consulted.\n\nIn this sense, opinion C-280-2010 of December 24, 2010, indicated that it is not appropriate to resolve this type of conflict through a pronouncement with binding effects:\n\n“In the exercise of that competence, the Attorney General’s Office cannot substitute itself for the active Public Administration, resolving situations in its place. It is considered that such substitution occurs when the consultation concerns a specific situation, since the pronouncement would resolve the point and would do so with binding effects. The response the Attorney General’s Office issues, by reason of that binding effect, would limit the sphere of administrative action, imposing on the Administration the decision that, in principle, it is responsible for issuing. In this way, through a binding opinion, the Attorney General's Office would substitute the Administration by resolving the specific case and disregarding its own competence.”\n\nOn the point indicated above, it is also worth citing what was established recently, through pronouncement C-049-2015 of March 6, 2015, in which it was indicated that it is not legally valid for the Attorney General’s Office to be permitted to settle the different conflicts submitted for decision to public entities because it would imply, by way of a binding criterion, a substitution of the active Administration, the only one competent in accordance with the legal system to resolve cases submitted to its knowledge:\n\n“In accordance with the Organic Law of the Attorney General’s Office of the Republic (No. 6815 of September 27, 1982, and its respective reforms), specifically in articles 3 subsection d), 4, and 5, there are admissibility requirements for the exercise of our advisory competence. The norms under discussion state the following:\n\n“ARTICLE 3. ATTRIBUTIONS:\nThe attributions of the Attorney General’s Office of the Republic are:\n(…)\n\nb) To issue reports, opinions, pronouncements, and advice that, regarding legal questions, are requested by the State, decentralized entities, other public bodies, and state enterprises. (…).”\n\n“ARTICLE 4: CONSULTATIONS:\nThe bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Attorney General’s Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly.”\n\n“ARTICLE 5: CASES OF EXCEPTION:\nNotwithstanding the provisions of the previous articles, matters proper to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation.”\n\nThe administrative jurisprudence issued by this Advisory Body has indicated the minimum admissibility requirements that consultations must meet, which must be reviewed before entering to analyze the merits of the request.\n\n“*That the consultation be made by the administrative head of the respective public body or institution.\n* That the legal criterion that the respective legal advisory office of the public body or institution has on the topic under consultation be attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the criterion of the corresponding professional, are related to the inquiry submitted for our consideration.\n* Consultations must concern ‘legal questions’ in general, that is, without being able to identify a specific case that is under study or is going to be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of a superior advisory body conferred on us by law, transforming ourselves into part of the active administration.” (The underlining does not correspond to the original). (Opinion C-151-2002 of June 12, 2002)\n\n(…)\n\nIf we were to agree to hear your petition, in essence we would be proceeding to substitute the decision that the Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope must adopt, given the binding nature attributed to our opinions and which derives from numeral 2 of our Organic Law.\n\nIn this regard, through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, this Advisory Body stated the following:\n\n“More recently, this technical-legal body has indicated that ‘…notwithstanding the general advisory competence that Article 3 of the Organic Law attributes to it, the Attorney General’s Office has repeatedly stated that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not its responsibility to rule on specific situations, nor is it permitted to settle the different conflicts submitted for decision to public entities. The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the function of active administration. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only one competent in accordance with the legal system to resolve cases submitted to its knowledge. The Attorney General’s Office would disregard its own competence if it were to proceed to substitute the Administration, resolving specific cases.’ (C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).\n\nAlso, regarding the impropriety of referring to a specific conflict or case, we have previously indicated the following:\n\n3) It must be framed in terms of \"legal questions\" in the generic sense, setting aside the particular case. For if a specific case subject to decision by the consulting administration is identified, “it would indirectly transfer the resolution of the interested party's request to whatever is ultimately concluded in our pronouncement” (C-306-2002 of November 12) and, by issuing a response, “we would be contravening the nature of superior consultative body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration.” (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15 and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what was stated in some of our pronouncements: “This Office of the Attorney General has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the various organs and entities that make up the Public Administration, is circumscribed to the analysis and clarification of the various legal institutes, principles and rules, considered in the abstract. In this order of ideas, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation. The matter that now occupies us clearly falls within the indicated exceptional situation: although an attempt is made to frame the question in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our consultative role to render this type of judgment (…) Aside from what has already been noted, it should be observed that with a potential pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent disregard of the responsibilities proper to the public agent.”(C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). “(…) it is also important to highlight the impropriety of submitting concrete cases to our criterion, indicating particular situations that eventually would come to be the object of the organ's powers or that could see their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as consultative administration. The same case law of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretive element of the powers for their application to the concrete cases that arise before the organ of the active administration.”(C-151-2002 of June 12).” (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008, C-166-2009 of June 11, 2009, C-314-2009 of November 9, 2009 and C-064-2010 of April 12, 2010). (Opinion C-185-2014 of June 3, 2014)\n\n\n\nIn this sense, we must recall that the consultative function of this Office of the Attorney General is aimed at clarifying doubts of a legal nature, with the peculiarity that said pronouncements are, as a general rule, of mandatory observance and constitute administrative case law (jurisprudencia administrativa).\n\n\n\nThus, given that the Office of the Attorney General has traditionally refused to process requests of that nature when they involve concrete cases, so as not to substitute the active Administration in the fulfillment of its duties, the consultative function it carries out tends toward the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, based on the discernment of the correct understanding of legal norms. That is, the Office of the Attorney General becomes, through this path, a qualified legal interpreter, which imposes its peculiar reading of the legal system on the public sector\" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. \"La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal\". In Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, pages 97 and 98. “(Opinion C-188-2007 of June 11, 2007, the emphasis is from the original).\n\n\n\nAdded to the above, this Office of the Attorney General would be remiss to review the technical criteria issued by the Colegio de Geólogos de Costa Rica and the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, or to determine who is correct in light of a specific service; rather, what has been requested is not a technical-legal criterion, but the resolution of a conflict of a technical nature regarding the academic knowledge and training of professionals in Geology and Hydrogeology, as well as in Civil and Agricultural Engineering.\n\n\n\nIn this regard, it is necessary to reiterate that the definition of the characteristics of suitability (idoneidad) for providing a given service is an aspect that must be decided by the active Administration, a matter on which there is a line of case law to the effect that it corresponds to the active Administration and not to the Office of the Attorney General of the Republic, to determine the characteristics that are required to provide a given service or position, the definition of professional competencies (atinencias profesionales) being the result of an objective and reasonable assessment of the activities to be performed, so that it corresponds to the active Administration to determine if the specific function to be performed has interdisciplinary characteristics that justify the appointment of a professional other than a Geologist, or if, on the contrary, due to the nature of the activity to be performed, it must be carried out by a professional with undergraduate training in geology exclusively.\n\n\n\nIn this sense, through opinion C-176-2006 of May 9, 2006, in response to a consultation by the Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, this Office of the Attorney General referred to the position previously indicated and developed in opinions C-071-94, C-161-97, C-058-98 and C-289-2004, among others. Quoting the text of opinion C-289-2004, opinion C-176-2006 synthesizes the line of administrative case law in the following terms:\n\n\n\n“For our part, it is appropriate to affirm the existence of a line of case law to the effect that it corresponds to the active Administration -in this case, the Institute-, to determine whether a given position or office has interdisciplinary characteristics that justify the appointment of professionals in branches of scientific knowledge other than those grouped in the Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas:\n\n\n\n“On repeated occasions, this Professional Corporation has consulted this Office of the Attorney General, whether various autonomous institutions can or cannot circumvent the application of the professional and legal incorporation requirements provided for in Ley N° 7105 of October 31, 1988, when appointing their managers. (Communications CPCE-DJ-054-97 of March 19, F-097-97 of April 2 and F-173-97 of July 11, all of 1997, as well as F-031-98 of February 16, 1998 and F-165-99 of August 18, 1999).\n\n\n\n We must indicate that in this regard, this advisory body has established a clear case law position, in the sense that the determination of whether a position in the public sector must be occupied exclusively by professionals in economic sciences or not, will be subject to the examination of the specific case and will depend on the specific function and the characteristics of the position, as well as on the principles of suitability, efficiency of the service and legality, all by virtue of what was indicated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) when interpreting numeral 17 of the cited Ley 7105, examined in judgment N° 3409-92 of 14:30 hours on November 10, 1992. (See opinions C-071-94 of May 6, 1994, C-079-97 of May 19, 1997, C-161-97 of August 29, 1997, C-058-98 of April 1, 1998 and C-216-99 of November 1, 1999).\n\n\n\n As an example of that doctrinal position, we can cite the following excerpts from specific opinions:\n\n\n\n \"The determination of whether a position is related to the economic sciences or also to another science will be subject to the examination of the specific position, in accordance with the parameters established by the Constitutional Chamber when interpreting numeral 17 of Ley No.7105 examined in Voto No. 3409-92\". (Opinion C-071-94 of May 6, 1994).\n\n\n\n \"In the case of appointments to management positions in banking institutions, those positions whose performance is related to the area of Economic Sciences must be occupied by professionals who are incorporated into the Colegio de Ciencias Económicas, thereby complying with the corresponding legal provisions\". (Opinion C-079-97 of May 19, 1997).\n\n\n\n It is clear then, that since a reiterated criterion has been produced on the consulted point in the opinions alluded to above, there exists administrative case law, the doctrine of which interprets, informs, integrates and delimits the legal system, since through it the cold, and often confusing, text of the law comes to life and manifests itself in reality, projecting its essential values, thus allowing answers to legal questions such as the present one to be found (Articles 2 of our Organic Law N° 6815 of September 27, 1982 and its amendments, 9 of the Civil Code and 6 to 10 of the General Law of Public Administration, especially interesting being numerals 7 and 9.1).\n\n\n\n However, it must be remembered that the Office of the Attorney General does not pronounce on concrete cases, so as not to substitute the consulting active administration, through a binding opinion -with the exceptions of articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration-, moving instead in the plane of the interpretation and integration of the legal system in an abstract manner, which allows the issuance of uniform and reiterated criteria to establish standards of interpretation.\n\n\n\n Consequently, it must be understood that the primary effect of administrative case law will be, then, to guide, facilitate and standardize the decisions of the organs of the active administration, to whom it will correspond, ultimately, to apply what has been interpreted to a concrete case in order to find the just solution in accordance with the legal system.\n\n\n\n […]In consonance with what was highlighted in the previous point, we must indicate to the consulting Institute that it is not possible for the Office of the Attorney General of the Republic to determine, whether in the specific case of its Executive Director, functions or tasks are performed that are proper and exclusive to the professional training of the members of the Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, or, if on the contrary, it also includes tasks that make it possible, in accordance with the postulates of efficiency, suitability and legality, for the position to be occupied by a professional from another branch of scientific knowledge. To be consistent with the above, said analysis is the exclusive competence of the Board of Directors.”\n\n\n\nFaced with the request for reconsideration of the line indicated above, the cited opinion C-176-2006 indicates again that it corresponds to the active Administration to pronounce on the multidisciplinary nature of the occupation or service, and on whether in the specific case the conditions indicated in constitutional vote 3409-92 are present or not:\n\n\n\n “Having re-examined the background and criteria issued by this Office of the Attorney General, it is necessary to affirm something that, expressly or implicitly, had already been anticipated on previous occasions. That is, that the assessment criterion applied by the Constitutional Chamber in Voto N° 3409-92 serves, in a general way, for the interpretation of any type of position that has, as a subjective condition, that it be performed by a professional affiliated with a professional association (colegio profesional). Just as had already been indicated to that Corporation, the underlying reasoning carried out by the Constitutional Court, which is based on the fact of the “multidisciplinarity” of a given function or position, and the verification that there are professionals with academic credentials to perform in that position, is sufficient to deny validity to legal provisions that seek to confine those positions to a single professional group.\n\n\n\n In that same line of reasoning, there is no logical argument to limit the scope of the assessment criterion enunciated in the preceding paragraph solely and exclusively to the matter of “human resources,” excluding, consequently, the other matters regulated in article 17 of Ley N° 7105. On the contrary, both in the matters listed in this norm, and in any other case in which the position or office must be performed by a professional, it is appropriate to carry out the examination on the multidisciplinary nature of the occupation and, in turn, the analysis of the different scientific knowledge that is required for its suitable exercise. If as a result of that process it is determined that there are professionals from various scientific branches who have the technical and academic capacity to perform suitably therein, it is not appropriate to limit access to only one group of professionals.”\n\n\n\nNow then, the decision of the active Administration, if not shared, whether by the Colegio de Geólogos, or by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (given the existence of an evident and manifest conflict between the positions held by both professional associations (colegios profesionales)), may be challenged through the ordinary administrative and jurisdictional mechanisms provided for by the Legal System, in particular, in the judicial sphere it would be a matter reserved by legislation for a contentious-administrative proceeding of knowledge (proceso contencioso – administrativo de conocimiento), to be processed before the Contentious-Administrative Courts (Tribunales de lo Contencioso Administrativo), in accordance with the provisions of articles 1, 10 subsection 1) c), 42 clauses d) and e) and 122 clauses d) and e) of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), and not a consultation of a technical-legal nature that must be resolved through a binding pronouncement of the Office of the Attorney General of the Republic.\n\n\n\nTherefore, in accordance with the legal regime that develops the powers of the Office of the Attorney General of the Republic, and considering that answering the consultation would imply – as has been indicated – substituting the active Administration, as well as issuing a criterion on matters that fall outside the legal criterion entrusted by law to this Office of the Attorney General, we find ourselves obligated to decline the exercise of the consultative competence, based on the considerations set forth.\n\n\n\n\nIII. CONCLUSION\n\n\nBy virtue of the considerations set forth, we regrettably find ourselves obligated to order the rejection of the consultation raised, because this Office of the Attorney General is incompetent to issue a pronouncement on the specific matter that is the object of the consultation.\n\n\nWithout prejudice to the foregoing, with respect to the questions of your interest, the background we have outlined on the subject in the considerations set forth above may serve as guidance.\n\n\n\nYours sincerely, with all consideration and esteem,\n\n\n\n\n\nXochilt López Vargas\nAttorney General (Procuradora)\n\n\nXLV/ohm" }