{ "id": "pgr-19767", "citation": "C-011-2017", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Requisitos del artículo 173 LGAP para anular actos declaratorios de derechos en vía administrativa sin lesividad", "title_en": "Requirements of Article 173 LGAP to Annul Rights-Creating Acts Administratively Without Lesividad", "summary_es": "Esta opinión de la Procuraduría General de la República (C-11-2017) se emite a solicitud de JUDESUR, que pretendía anular un acuerdo de Junta Directiva sobre un programa de recuperación de suelos para palma aceitera. La PGR explica que, como regla general, la Administración no puede anular de oficio sus propios actos declaratorios de derechos, requiriendo el proceso judicial de lesividad. Sin embargo, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública permite una vía excepcional para anular actos con vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, siempre que se cumplan estrictos requisitos: un procedimiento administrativo ordinario con audiencia a los afectados, un dictamen favorable previo de la Procuraduría o Contraloría, y que se ejerza dentro del plazo de un año (o mientras perduren efectos). En el caso concreto, la PGR se abstiene de emitir criterio de fondo porque JUDESUR aún no había tramitado el procedimiento administrativo previo, requisito indispensable para que la Procuradura analice la nulidad invocada.", "summary_en": "This opinion of the Attorney General's Office (PGR) (C-11-2017) responds to a request from JUDESUR, which sought to annul a Board agreement approving a soil recovery program for oil palm cultivation. The PGR explains that, as a general rule, the Administration cannot sua sponte annul its own acts that create rights, requiring a judicial lesividad process. However, Article 173 of the General Public Administration Act allows an exceptional procedure to annul acts with absolute, evident, and manifest nullity, provided strict requirements are met: a full administrative procedure with hearing for affected parties, a prior favorable opinion from the PGR or Comptroller, and exercise within one year (or while effects persist). In this case, the PGR declines to issue a substantive opinion because JUDESUR had not yet conducted the prior administrative procedure, an essential prerequisite for the PGR to analyze the alleged nullity.", "court_or_agency": "", "date": "19/01/2017", "year": "2017", "topic_ids": [ "procedural-environmental" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "nulidad absoluta evidente y manifiesta", "acto declaratorio de derechos", "procedimiento administrativo ordinario", "dictamen previo Procuraduría", "autotutela administrativa", "lesividad" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 173", "law": "Ley 6227 (LGAP)" }, { "article": "Art. 183.3", "law": "Ley 6227 (LGAP)" }, { "article": "Arts. 10.5, 34, 39.1.e", "law": "Ley 8508 (Código Procesal Contencioso Administrativo)" } ], "keywords_es": [ "artículo 173 LGAP", "nulidad absoluta evidente y manifiesta", "acto declaratorio de derechos", "procedimiento administrativo ordinario", "dictamen previo Procuraduría", "autotutela administrativa", "proceso de lesividad", "JUDESUR", "suelos palma aceitera", "C-11-2017" ], "keywords_en": [ "Article 173 LGAP", "absolute evident manifest nullity", "declaratory of rights act", "ordinary administrative procedure", "prior PGR opinion", "administrative self-tutelage", "lesividad process", "JUDESUR", "oil palm soils", "C-11-2017" ], "excerpt_es": "“A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad… cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—.” (Voto No. 1003-2004 de las 14 horas 40 minutos de 4 de febrero de 2004. Se añade la negrita).\n\n“...cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los requisitos establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.” (Dictamen No. C-124-2011 del 9 de junio de 2011).\n\nCon fundamento en todo lo expuesto, no puede la Procuraduría rendir el criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de la Junta Directiva No. ACU-05-821-2016, porque no se han cumplido los requisitos legales previos que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.", "excerpt_en": "“Under Article 173 of the General Public Administration Act, a public entity or body may annul administratively an act declaratory of rights for the individual but injurious to the public or patrimonial interests of the former, without needing to resort to the administrative contentious lesividad process… when the act is vitiated by absolute, evident, and manifest nullity. The absolute, evident, and manifest nullity must be previously and favorably determined by the Attorney General’s Office or the Comptroller General of the Republic — a preparatory act to the final annulment.” (Decision No. 1003-2004 of 2:40 p.m. on February 4, 2004. Emphasis added.)\n\n“...it fulfills a dual function: on the one hand, verifying that the prior administrative procedure has respected the individual’s right to defense, complying with statutory requirements; and on the other, certifying that the nullity sought actually has the characteristics of being absolute, evident, and manifest. This represents an external criterion for the active Administration, intended to provide certainty to both the Administration and the individual about the legality of exercising the power of administrative self-tutelage.” (Opinion No. C-124-2011 of June 9, 2011.)\n\nBased on the foregoing, the Attorney General’s Office cannot issue an opinion on the absolute, evident, and manifest nullity of Board Agreement No. ACU-05-821-2016, because the prior legal requirements set forth in Article 173 of the General Public Administration Act have not been fulfilled.", "outcome": { "label_en": "Advisory opinion", "label_es": "Dictamen consultivo", "summary_en": "The PGR declines to opine on the nullity of the JUDESUR agreement because the prior administrative procedure required by Article 173 of the LGAP had not been conducted.", "summary_es": "La PGR se abstiene de dictaminar sobre la nulidad del acuerdo de JUDESUR por no haberse tramitado el procedimiento administrativo previo exigido por el artículo 173 de la LGAP." }, "pull_quotes": [ { "context": "I. Sobre la potestad de la administración de anular sus actos", "quote_en": "To set aside one of its own administrative acts, the Administration may revoke it for reasons of opportunity, convenience, or merit... But if the act contains defects of nullity, it must be annulled.", "quote_es": "Para dejar sin efecto un acto administrativo propio, la Administración puede revocarlo por razones de oportunidad, conveniencia o mérito... Pero si el acto contiene vicios de nulidad, éste debe ser anulado." }, { "context": "Voto 1003-2004, citado en I", "quote_en": "The absolute, evident, and manifest nullity must be previously and favorably determined by the Attorney General’s Office or the Comptroller General of the Republic — a preparatory act to the final annulment.", "quote_es": "La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—." }, { "context": "I. Sobre la potestad... (requisitos)", "quote_en": "…our intervention in these matters must occur prior to the final act declaring absolute nullity, but after the ordinary administrative procedure conducted for that purpose.", "quote_es": "…nuestra intervención en estos asuntos debe ser previa al acto final que declare la nulidad absoluta, pero posterior al procedimiento administrativo ordinario tramitado al efecto." }, { "context": "3. Conclusión", "quote_en": "the Attorney General’s Office cannot issue an opinion on the absolute, evident, and manifest nullity of Board Agreement No. ACU-05-821-2016, because the prior legal requirements have not been fulfilled...", "quote_es": "no puede la Procuraduría rendir el criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de la Junta Directiva No. ACU-05-821-2016, porque no se han cumplido los requisitos legales previos..." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-13231", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 6227 (LGAP) Art. 173" }, { "target_id": "norm-57436", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 8508 (Código Procesal Contencioso Administrativo) Arts. 10.5, 34, 39.1.e" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=19767&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 011 del 19/01/2017   \n\n\n\n19 de enero de 2017\n\n\n\n\nC-11-2017\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nRoy Alvarado Gamboa\n\n\n\n\nDirector Ejecutivo\n\n\n\n\nJunta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No.\nDEJ-O-188-2016 de 22 de diciembre de 2016 –recibido el 3 de enero de 2017- en el cual solicita el\ncriterio exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública sobre la nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta de la aprobación del “Proyecto de Implementación de un programa de\nrecuperación de la salud de los suelos para mejorar la producción de las plantaciones de micro-\npequeños y medianos productores de palma aceitera afectados por organismos y un conjunto de\nrespuestas ambientales, bioquímicas, eco fisiológicas y morfológicas, que originan estrés en las\nplantas, en los cantones de Osa, Corredores, Golfito, Buenos Aires y Coto Brus, en el marco del\nProyecto Integral de Recuperación de la Sanidad y Salud de los Suelos, soporte de la estructura\nvegetativa de la producción de fruta.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Sobre la potestad de la administración pública de anular sus actos en vía administrativa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para dejar sin efecto un acto administrativo propio, la Administración puede revocarlo por razones\nde oportunidad, conveniencia o mérito, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 152 a 157\nde la Ley General de la Administración Pública (No. 6227 de 2 de mayo de 1978, en adelante LGAP).\nPero si el acto contiene vicios de nulidad, éste debe ser anulado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 183.3 de la LGAP y el\nprincipio de intangibilidad de los actos propios, la Administración no puede anular de oficio, los\nactos que haya emitido y que sean declaratorios de derechos, debiendo recurrir al proceso judicial\nde lesividad para su anulación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El proceso de lesividad está regulado en los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1\npunto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de 2006) y está\nconstituido como el proceso judicial en el cual la propia Administración autora de un acto\nadministrativo declaratorio de derechos solicita su nulidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para ello, el superior jerárquico supremo debe, mediante una resolución, declarar que\nel acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza, dentro del\nplazo de un año contado a partir de su dictado, salvo que contenga vicios de nulidad absoluta, caso\nen el que podrá hacerse la declaratoria de lesividad mientras perduren sus efectos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Una vez declarada la lesividad, la demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo\ndebe plantearse en el plazo de un año, contado a partir del día siguiente a la firmeza del acto que\ndeclara la lesividad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 173 de la LGAP regula un procedimiento de excepción a la regla antes\ncomentada, pues permite a la Administración anular actos propios declaratorios de derechos en la vía\nadministrativa, sin recurrir al proceso judicial de lesividad, siempre que se trate de actos que\nposean vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sobre esa posibilidad excepcional, la Sala\nConstitucional ha expuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público\nbien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero\nlesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al\nproceso contencioso administrativo de lesividad… (proceso en el cual la parte actora es una\nadministración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para\nella) cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad\nabsoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o\nla Contraloría   Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—.” (Voto No.\n1003-2004 de las 14 horas 40 minutos de 4 de febrero de 2004. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Acerca de la distinción entre el proceso de lesividad y el procedimiento fijado en el artículo 173\nde la LGAP, hemos dicho:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Consecuentemente, nos encontramos ante dos vías distintas. La primera regulada en el artículo 173\nde repetida cita, que se refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta\n´evidente y manifiesta´, para cuya declaración debe observarse el correspondiente procedimiento\nordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo\nel dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración\nconsultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en\nexamen y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación. \n\n\n\n\n \n\n\n\n La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo,\npuede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario\nque deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria\nfundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en\neste caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para\nluego proceder a la interposición de la demanda correspondiente.  En la cual, aquí sí, esa\nMunicipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido\nCódigo) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y\nlocales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico.”  (Dictamen No. C-128-2008 de 21 de\nabril de 2008).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Antes de continuar, es conveniente hacer un paréntesis en cuanto a que el primer factor\nque determina y exige la utilización del procedimiento agravado establecido por el artículo 173 de\nla LGAP, es que los actos que se pretenden anular sean declaratorios de derechos (véanse los\ndictámenes Nos. C-249-2005 de 7 de julio de 2005, C-406-2007 de 12 de noviembre de 2007 y C-046-2009\nde 18 de febrero de 2009).\n\n\n\n             Un acto declaratorio de derechos es aquel cuyo efecto es “crear, reconocer o declarar\nla existencia de un derecho subjetivo o de una situación jurídica consolidada...”, es decir, aquel\nacto “decisorio e imperativo, y además favorable, porque produce un efecto jurídico positivo en la\nesfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un derecho, una facultad o le\nlibera de una limitación, deber o gravamen.”  (Dictamen No. C-336-2005 de 7 de setiembre de 2005).\n\n\n\n             Lo anterior tiene importancia pues, para el caso de actos que no hayan constituido\nderechos, éstos pueden ser anulados sin recurrir al procedimiento regulado por el artículo 173 de la\nLGAP ni al proceso de lesividad comentado, pues ese último supuesto también está referido a los\nactos declaratorios de derechos –que no tengan vicios de nulidad evidente y manifiesta-.\n\n\n\n             En esos casos, en los que no se han generado derechos a particulares, corresponde a la\nAdministración valorar la nulidad de los actos y anularlos de conformidad con lo dispuesto por los\nartículos 174 y 180 de LGAP.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, continuando con el procedimiento fijado por el artículo 173 de la LGAP, en\nvía administrativa puede declararse una nulidad absoluta de actos declaratorios de derechos cuando\nésta sea evidente y manifiesta, es decir “notoria, obvia, que aparezca de manera clara, sin que\nexija su comprobación de un proceso dialéctico, por saltar a simple vista\" (dictamen No. C-194-1991\nde 3 de diciembre de 1991).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con lo anterior y con el fin de evitar abusos en el ejercicio de esa\npotestad excepcional, el artículo 173 comentado establece los requisitos formales a los que debe\nsujetarse la Administración para ejercer esa potestad anulatoria y para evitar la invalidez del acto\nfinal anulatorio.      \n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, es necesario llevar a cabo un procedimiento administrativo ordinario, tal y como\nlo exige el inciso 3) del artículo de cita, que al efecto dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la\nAdministración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento\nadministrativo ordinario dispuesto en esta Ley.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ese deber inexcusable de la Administración, se fundamenta en que el procedimiento\nadministrativo ordinario regulado a partir del artículo 308 de la LGAP permite salvaguardar los\nderechos e intereses de los administrados que se verán afectados con la anulación del acto, a\nquienes se les debe asegurar el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa, cumpliendo con\ntodos los principios y garantías del debido proceso. Y a su vez, ese procedimiento garantiza a la\nAdministración la validez de sus actuaciones y del acto que finalmente adopte.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En términos generales, el procedimiento administrativo inicia, después de realizarse\nuna investigación preliminar, con la decisión de anular el acto administrativo y la determinación\ndel procedimiento a seguir, dependiendo de si se valora que la nulidad que se pretende declarar,\ntiene, en principio, una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El órgano competente para dictar el acto final del procedimiento (el órgano superior\nsupremo según el artículo 173 inciso 2) de la LGAP) debe tomar la decisión de iniciar el\nprocedimiento y designar al órgano director que se encargará de tramitarlo. Este órgano director\ndebe poner en conocimiento de las partes (que tengan un interés legítimo o que puedan verse\nafectados con la decisión final) las razones por las cuales se inicia el procedimiento y los fines\nque se persiguen, convocar a una audiencia oral y privada en la cual se evacúen las pruebas y se\nescuchen los alegatos de las partes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor, el inciso 1) del\nartículo 173 citado dispone que es necesario obtener el dictamen favorable de la Procuraduría\nGeneral de la República o de la Contraloría General de la República (cuando se trate de materia\npresupuestaria o de contratación administrativa). Sobre el papel que cumple la Procuraduría en estos\ncasos, hemos indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento\nadministrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los\nrequisitos establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar\nposea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un\ncriterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al\nadministrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.”\n(Dictamen No. C-124-2011 del 9 de junio de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, si la función de la Procuraduría consiste en verificar que la nulidad\nacusada sea evidente y manifiesta y en constatar el cumplimiento de los requisitos formales, es\nevidente que el procedimiento administrativo debe haberse llevado a cabo con anterioridad, pues\nsería imposible rendir un criterio vinculante sobre un trámite que aún no se ha realizado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ello, nuestra intervención en estos asuntos debe ser previa al acto final que\ndeclare la nulidad absoluta, pero posterior al procedimiento administrativo ordinario tramitado al\nefecto. En otras palabras, después de que el órgano director culmina la tramitación del\nprocedimiento, debe remitir el informe que corresponda al órgano decisor, para que éste, de previo a\ndictar el acto final, solicite a la Procuraduría o a la Contraloría el criterio favorable sobre la\nnulidad absoluta, evidente y manifiesta. Una vez que el órgano decisor cuenta con ese dictamen\nobligatorio y vinculante, procede a emitir el acto final del procedimiento (al respecto, pueden\nobservarse los dictámenes Nos. C-223-2007 del 5 de julio de 2007, C-129-2011 del 13 de junio de\n2011, C-103-2016 de 2 de mayo de 2016, entre otros). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, de los artículos 296 de la LGAP y 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley\nNo. 8508 de 28 de abril de 2006) se extrae que otro de los requisitos formales para el ejercicio de\nesta potestad es conformar un expediente documental, identificado, completo, foliado y ordenado\ncronológicamente, en el que consten todas las actuaciones de la Administración durante el\nprocedimiento, que permita el estudio y análisis de lo acontecido por parte de los particulares\ninteresados y de este órgano asesor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, para poder ejercer nuestra función consistente en constatar el cumplimiento de los\nrequisitos formales y valorar el carácter de evidente y manifiesto de la nulidad pretendida, es\nnecesario que se nos remita una copia certificada del expediente administrativo levantado al efecto\n(al respecto véanse los dictámenes Nos. C-401-2008 de 4 de noviembre de 2008, C-129-2011 de 13 de\njunio de 2011 y C-148-2016 de 1° de julio de 2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n A su vez, es importante considerar que el artículo 173 inciso 4) de la LGAP establece que la\npotestad anulatoria allí regulada debe ejercerse en el plazo de un año, contado a partir de la\nadopción del acto, salvo que sus efectos perduren, caso en el que el plazo empezará a computarse a\npartir del cese de los efectos.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n            2. Sobre el caso concreto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el oficio remitido se expone que se pretende anular un acuerdo de la Junta Directiva mediante el\ncual se aprobó un programa relativo a la recuperación de los suelos para el cultivo de palma\nafricana, pues se considera que éste es contrario a varias disposiciones de la Ley Orgánica de la\nJunta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, el expediente administrativo que se adjunta es el correspondiente a los trámites\nprevios seguidos para adoptar el acuerdo que se pretende anular,  y no aquel que evidencia que se ha\ntramitado el procedimiento ordinario exigido por el artículo 173 de la Ley General de la\nAdministración Pública para anular el acto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y es que como consta en la información remitida, el procedimiento tendente a anular el acto está en\nla etapa inicial, pues lo único que se adjunta es el nombramiento del órgano director. Por tanto,\nsegún lo dispuesto anteriormente, este no es el momento oportuno para solicitar nuestro criterio\nsobre la nulidad invocada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Bajo ese entendido, la gestión que Usted nos remite puede ser atendida únicamente si JUDESUR\nverifica que el acto que se pretende anular ha generado derechos subjetivos concretos, y por esa\nrazón, tramita el procedimiento administrativo dispuesto por el artículo 173 de la LGAP, teniendo\ncomo parte en el procedimiento a los sujetos afectados y según los requisitos y consideraciones\nexpuestos. Pues, de lo contrario, de no existir derechos subjetivos derivados del acto, éste puede\nser anulado de conformidad con lo regulado por los artículos 174 y 180 de LGAP.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3. Conclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con fundamento en todo lo expuesto, no puede la Procuraduría rendir el criterio sobre la nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de la Junta Directiva No. ACU-05-821-2016, porque no se\nhan cumplido los requisitos legales previos que establece el artículo 173 de la Ley General de la\nAdministración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                       \n\n\n\n\n           Gloria Solano Martínez                              Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                Procuradora                                           Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGSM/ELR/cav", "body_en_text": "Legal Opinion: 011 of 19/01/2017\n\n19 January 2017\n\nC-11-2017\n\nMr.\nRoy Alvarado Gamboa\nExecutive Director\nJunta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR)\n\nDear Mr. Alvarado:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your communication No. DEJ-O-188-2016 of 22 December 2016—received on 3 January 2017—in which you request the opinion required by Article 173 of the General Law of Public Administration regarding the absolute nullity, evident and manifest, of the approval of the “Project for the Implementation of a program for the recovery of soil health to improve the production of plantations of micro-small and medium oil palm producers affected by organisms and a set of environmental, biochemical, ecophysiological, and morphological responses, which cause stress in the plants, in the cantons of Osa, Corredores, Golfito, Buenos Aires and Coto Brus, within the framework of the Integral Project for the Recovery of Sanitation and Health of Soils, support of the vegetative structure of fruit production.”\n\n**1. Regarding the power of the public administration to annul its own acts via administrative channels:**\n\nTo render an administrative act of its own without effect, the Administration may revoke it for reasons of opportunity, convenience, or merit, in accordance with the provisions of Articles 152 to 157 of the General Law of Public Administration (No. 6227 of 2 May 1978, hereinafter LGAP). But if the act contains nullity defects, it must be annulled.\n\nNow, in accordance with the provisions of Article 183.3 of the LGAP and the principle of the intangibility of one's own acts, the Administration may not, on its own motion, annul acts it has issued that are declaratory of rights, and must resort to the judicial process of lesividad (declaration of harmfulness) for their annulment.\n\nThe process of lesividad is regulated in Articles 10, subsection 5), 34, and 39, subsection 1, point e) of the Contentious-Administrative Procedure Code (Law No. 8508 of 28 April 2006) and is constituted as the judicial process in which the Administration itself, the author of an administrative act declaratory of rights, requests its nullity.\n\nTo do so, the supreme hierarchical superior must, by means of a resolution, declare that the act is harmful to public, economic, or any other nature of interests, within a period of one year counted from its issuance, unless it contains defects of absolute nullity, in which case the declaration of harmfulness may be made as long as its effects persist.\n\nOnce the harmfulness is declared, the lawsuit before the Contentious-Administrative Tribunal must be filed within a period of one year, counted from the day after the act declaring the harmfulness becomes final.\n\nArticle 173 of the LGAP regulates an exceptional procedure to the rule discussed above, as it allows the Administration to annul its own acts declaratory of rights via administrative channels, without resorting to the judicial process of lesividad, provided that they are acts that possess defects of absolute nullity, evident and manifest. Regarding this exceptional possibility, the Constitutional Chamber has stated:\n\n“Pursuant to numeral 173 of the General Law of Public Administration, a public entity or body may well annul via administrative channels an act declaratory of rights for the administered party but harmful to the public or patrimonial interests of the former, without the need to resort to the contentious-administrative process of lesividad… (a process in which the plaintiff is a public administration challenging its own act favorable to the administered party but harmful to it) when it is vitiated by an evident and manifest absolute nullity. The evident and manifest absolute nullity must be ruled upon, previously and favorably, by the Attorney General's Office or the Comptroller General's Office of the Republic—a preparatory act for the final annulment act.” (Ruling No. 1003-2004 of 14 hours 40 minutes of 4 February 2004. Emphasis added).\n\nRegarding the distinction between the process of lesividad and the procedure established in Article 173 of the LGAP, we have stated:\n\n“Consequently, we are faced with two distinct avenues. The first, regulated in Article 173 of the repeatedly cited law, refers solely and exclusively to the hypothesis of an absolute nullity 'evident and manifest,' for whose declaration the corresponding ordinary procedure must be observed, at the end of which the Administration could declare the nullity, in the event that the mandatory opinion of this body is affirmative. It will then be the exclusive purview of the consulting Administration to assess beforehand the type of invalidity that vitiates the administrative acts under examination and, based on that, also to determine the applicable procedure for their annulment.\n\nThe second avenue, regulated in the aforementioned articles of the Contentious-Administrative Procedure Code, may lead to the Judge of this matter annulling the challenged act, in which case it is not necessary for it to be preceded by an ordinary administrative procedure; rather, a substantiated declaration of harmfulness by the corresponding supreme hierarchical superior body (which in this case would be the Municipal Council) that said act is harmful to public interests is sufficient, in order to then proceed to file the corresponding lawsuit. In which, here indeed, that Municipality may request from the Judge all precautionary measures (Articles 19 to 30 of the aforementioned Code) it deems appropriate to safeguard the public domain assets and public and local interests whose protection is entrusted to it by the legal system.” (Opinion No. C-128-2008 of 21 April 2008).\n\nBefore continuing, it is appropriate to make a parenthesis regarding the fact that the first factor that determines and requires the use of the aggravated procedure established by Article 173 of the LGAP is that the acts sought to be annulled are declaratory of rights (see Opinions Nos. C-249-2005 of 7 July 2005, C-406-2007 of 12 November 2007, and C-046-2009 of 18 February 2009).\n\nAn act declaratory of rights is one whose effect is “to create, recognize or declare the existence of a subjective right or a consolidated legal situation...”, that is, that act is “decisive and imperative, and also favorable, because it produces a positive legal effect in the legal sphere of the administered party, insofar as it recognizes or grants them a right, a faculty, or frees them from a limitation, duty, or burden.” (Opinion No. C-336-2005 of 7 September 2005).\n\nThe foregoing is important because, in the case of acts that have not constituted rights, these may be annulled without resorting to the procedure regulated by Article 173 of the LGAP nor to the aforementioned process of lesividad, since that latter scenario also refers to acts declaratory of rights—that do not have evident and manifest nullity defects.\n\nIn those cases, where rights have not been generated for private parties, it is up to the Administration to assess the nullity of the acts and annul them in accordance with the provisions of Articles 174 and 180 of the LGAP.\n\nThen, continuing with the procedure established by Article 173 of the LGAP, an absolute nullity of acts declaratory of rights may be declared via administrative channels when it is evident and manifest, that is, “notorious, obvious, that appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification, jumping out at first sight” (Opinion No. C-194-1991 of 3 December 1991).\n\nIn accordance with the foregoing, and in order to avoid abuse in the exercise of that exceptional power, the commented Article 173 establishes the formal requirements to which the Administration must adhere to exercise that annulment power and to avoid the invalidity of the final annulment act.\n\nFirstly, it is necessary to carry out an ordinary administrative procedure, as required by subsection 3) of the cited article, which to that effect provides:\n\n“3) Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the due ordinary administrative procedure set forth in this Law.”\n\nThat inexcusable duty of the Administration is based on the fact that the ordinary administrative procedure regulated from Article 308 of the LGAP onward allows safeguarding the rights and interests of the administered parties who will be affected by the annulment of the act, who must be assured the legitimate and effective exercise of the right of defense, complying with all the principles and guarantees of due process. And in turn, that procedure guarantees to the Administration the validity of its actions and of the act it ultimately adopts.\n\nIn general terms, the administrative procedure begins, after a preliminary investigation is conducted, with the decision to annul the administrative act and the determination of the procedure to follow, depending on whether it is assessed that the nullity sought to be declared has, in principle, an absolute nullity, evident and manifest.\n\nThe competent body to issue the final act of the procedure (the supreme superior body according to Article 173, subsection 2) of the LGAP) must make the decision to initiate the procedure and designate the directing body that will be in charge of processing it. This directing body must inform the parties (who have a legitimate interest or who may be affected by the final decision) of the reasons why the procedure is initiated and the aims pursued, convene an oral and private hearing in which evidence is produced and the parties' arguments are heard.\n\nBefore the issuance of the final act by the decision-making body, subsection 1) of the cited Article 173 provides that it is necessary to obtain a favorable opinion from the Attorney General's Office of the Republic or the Comptroller General's Office of the Republic (when dealing with budgetary or administrative contracting matters). Regarding the role the Attorney General's Office plays in these cases, we have indicated:\n\n“…fulfills a dual function, which consists, on the one hand, of corroborating that the prior administrative procedure has respected the administered party's right of defense, adhering to the requirements established by law; and on the other, of certifying that the nullity sought to be declared effectively possesses the characteristics of absolute, evident, and manifest. It involves an external opinion to the active Administration, which tends to give certainty to the latter and to the administered party, regarding the conformity to law of the exercise of the power of administrative self-review.” (Opinion No. C-124-2011 of 9 June 2011).\n\nThus, if the function of the Attorney General's Office consists of verifying that the asserted nullity is evident and manifest and of confirming compliance with the formal requirements, it is evident that the administrative procedure must have been carried out previously, as it would be impossible to render a binding opinion on a proceeding that has not yet been carried out.\n\nTherefore, our intervention in these matters must be prior to the final act declaring the absolute nullity, but subsequent to the ordinary administrative procedure processed for that purpose. In other words, after the directing body concludes the processing of the procedure, it must send the corresponding report to the decision-making body, so that the latter, before issuing the final act, may request from the Attorney General's Office or the Comptroller's Office a favorable opinion on the absolute nullity, evident and manifest. Once the decision-making body has this mandatory and binding opinion, it proceeds to issue the final act of the procedure (in this regard, see Opinions Nos. C-223-2007 of 5 July 2007, C-129-2011 of 13 June 2011, C-103-2016 of 2 May 2016, among others).\n\nMoreover, it is derived from Articles 296 of the LGAP and 51 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Law No. 8508 of 28 April 2006) that another of the formal requirements for the exercise of this power is to compile a documentary file, identified, complete, paginated, and chronologically ordered, in which all the actions of the Administration during the procedure are recorded, allowing the interested private parties and this advisory body to study and analyze what occurred.\n\nConsequently, to be able to exercise our function of verifying compliance with the formal requirements and assessing the evident and manifest nature of the intended nullity, it is necessary that a certified copy of the administrative file compiled for this purpose be sent to us (in this regard, see Opinions Nos. C-401-2008 of 4 November 2008, C-129-2011 of 13 June 2011, and C-148-2016 of 1 July 2016).\n\nIn turn, it is important to consider that Article 173, subsection 4) of the LGAP establishes that the annulment power regulated therein must be exercised within a period of one year, counted from the adoption of the act, unless its effects persist, in which case the period will begin to run from the cessation of effects.\n\n**2. Regarding the specific case:**\n\nThe communication sent states that an agreement of the Board of Directors is sought to be annulled, through which a program related to the recovery of soils for the cultivation of African palm was approved, as it is considered to be contrary to several provisions of the Organic Law of the Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas.\n\nHowever, the administrative file attached is the one corresponding to the prior procedures followed to adopt the agreement sought to be annulled, and not that which demonstrates that the ordinary procedure required by Article 173 of the General Law of Public Administration to annul the act has been processed.\n\nAnd as is recorded in the information sent, the procedure aimed at annulling the act is in its initial stage, since the only thing attached is the appointment of the directing body. Therefore, according to what was stated above, this is not the appropriate time to request our opinion on the invoked nullity.\n\nUnder that understanding, the request you sent us can be attended to only if JUDESUR verifies that the act sought to be annulled has generated specific subjective rights, and for that reason, processes the administrative procedure set forth by Article 173 of the LGAP, having as parties in the procedure the affected subjects and according to the stated requirements and considerations. For, otherwise, if there are no subjective rights derived from the act, it may be annulled in accordance with what is regulated by Articles 174 and 180 of the LGAP.\n\n**3. Conclusion:**\n\nBased on all the foregoing, the Attorney General's Office cannot render an opinion on the absolute nullity, evident and manifest, of the Board of Directors' Agreement No. ACU-05-821-2016, because the prior legal requirements established by Article 173 of the General Law of Public Administration have not been fulfilled.\n\nYours sincerely,\n\nGloria Solano Martínez\nProsecuting Attorney\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney of the Attorney General's Office\n\nGSM/ELR/cav" }