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  "id": "pgr-19862",
  "citation": "C-066-2017",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Declaratoria de vías públicas municipales y servidumbres",
  "title_en": "Municipal declaration of public roads and easements",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si la Municipalidad de Escazú puede declarar nuevas calles o servidumbres como vías públicas, pese a una posible directriz en contrario del INVU. Concluye que las municipalidades están facultadas legalmente para declarar vías públicas cantonales en varios supuestos: cuando el terreno sea de dominio público, cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público sin ser dominio particular, cuando medie cesión, compra o expropiación de terreno privado, o al recibir áreas públicas de urbanizaciones. También es posible declarar una servidumbre como vía pública si se cede, compra o expropia. Se debe cumplir con los procedimientos técnicos de inventario y evaluación vial, y la declaratoria debe ser adoptada por el Concejo Municipal. El dictamen orienta sobre el marco normativo aplicable, incluyendo la Ley General de Caminos Públicos, la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Transferencia de Competencias de la Red Vial Cantonal.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the Municipality of Escazú may declare new streets or easements as public roads, notwithstanding a possible contrary directive from the National Institute of Housing and Urbanism (INVU). It concludes that municipalities are legally empowered to declare cantonal public roads in several scenarios: when the land is public domain, when the road is legally or factually dedicated to public use and is not privately owned, when there is a voluntary cession, purchase, or expropriation of private land, or upon receiving public areas arising from urbanization processes. A servitude may also be declared a public road if ceded, purchased, or expropriated. All such declarations must comply with technical inventory and evaluation procedures, and the declaration must be adopted by the Municipal Council. The opinion provides guidance on the applicable legal framework, including the General Public Roads Law, the Urban Planning Law, and the Law on Transfer of Cantonal Road Network Competencies.",
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  "date": "03/04/2017",
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    "Concejo Municipal",
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    "Opinion C-066-2017",
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  "excerpt_es": "Concretamente, la Municipalidad de Escazú puede declarar nuevas vías públicas cantonales, que no hayan sido declaradas nacionales por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en los siguientes supuestos: 1) Cuando el terreno sea de dominio público, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación de un terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.\nDe ahí que, también existe la posibilidad que plantea en su consulta de declarar una servidumbre como una vía pública, siempre que ésta, al ser por definición de dominio particular, sea cedida, comprada o expropiada.\nCon el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública es importante valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación por parte de la Municipalidad.",
  "excerpt_en": "Specifically, the Municipality of Escazú may declare new cantonal public roads, not declared national by the Ministry of Public Works and Transportation, in the following scenarios: 1) when the land is public domain, 2) when the road is legally or factually dedicated to public use and is not privately owned, 3) when the road is privately owned but there is a cession, purchase, or expropriation of private land, and 4) when receiving public areas resulting from an urbanization process.\nHence, the possibility you raise of declaring a servitude as a public road also exists, provided that, being by definition privately owned, it is ceded, purchased, or expropriated.\nIn order to serve the public interest and promote adequate urban connectivity, when declaring a public road it is important to assess technical conditions and dimensional requirements, and to determine the need for improvement, reconstruction, or expansion works by the Municipality.",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Municipality of Escazú may declare new cantonal public roads and easements as public roads under certain legal scenarios, following technical procedures and adopting the decision by Municipal Council agreement.",
    "summary_es": "La Municipalidad de Escazú puede declarar nuevas vías públicas cantonales y servidumbres como vías públicas bajo ciertos supuestos legales, siguiendo los procedimientos técnicos y adoptando la decisión mediante acuerdo del Concejo Municipal."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "Considerando sobre Ley General de Caminos Públicos",
      "quote_en": "The municipality has the power to reopen a street within its jurisdiction that was closed, so we must conclude with even greater reason that it also has the possibility of declaring its original opening if, by law or in fact, it is intended for such public use.",
      "quote_es": "La municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público."
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    {
      "context": "Considerando sobre Ley de Planificación Urbana",
      "quote_en": "The foregoing articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany urban development, especially in urban areas, since there will always be road needs not foreseen in the regulatory plan.",
      "quote_es": "Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan regulador."
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    {
      "context": "Considerando sobre servidumbres",
      "quote_en": "The possibility you raise of declaring a servitude as a public road also exists, provided that, being by definition privately owned, it is ceded, purchased, or expropriated.",
      "quote_es": "También existe la posibilidad que plantea en su consulta de declarar una servidumbre como una vía pública, siempre que ésta, al ser por definición de dominio particular, sea cedida, comprada o expropiada."
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      "context": "Conclusión",
      "quote_en": "In all declarations, in order to serve the public interest and promote adequate urban connectivity, it is important to assess the technical conditions and dimensional requirements demanded by the corresponding regulations.",
      "quote_es": "En todas las declaratorias, con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, es importante que se valoren las condiciones técnicas y requisitos de medida que exige la normativa correspondiente."
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O\nbien se encuentra impedida en virtud de lo dispuesto en la Directriz General adoptada por el\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo como ente rector en materia urbanística, adoptada por su\nJunta Directiva en la Sesión Ordinaria No. 5779 de 18 de noviembre del año 2009?\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            1. Sobre lo consultado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley General de Caminos\nPúblicos (N° 5060 de 22 de agosto de 1972), los caminos públicos cuya administración corresponde a\nlas Municipalidades son los que integran la red vial cantonal, sea aquellos que no hayan sido\nincluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en la red vial nacional, y se\nclasifican en caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de los conceptos de los distintos tipos de caminos públicos que enlista esa ley,\nla Ley de Construcciones (No. 833 de 2 de noviembre de 1949) ofrece un concepto general:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por\ndisposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las\nleyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su\nclase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e\niluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la\ninstalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra\npública o destinados a un servicio público.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y reafirmando la naturaleza demanial de las vías públicas, la Ley General de Caminos\nPúblicos dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos\npúblicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las\ncalles de su jurisdicción (…).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De lo dispuesto por esas normas, considerando que se contempla la existencia de caminos\nfuturos, se puede afirmar que una vía pública puede ser declarada por disposición de la autoridad\nadministrativa correspondiente, cuando se trate de un terreno de dominio público, porque así lo\nestablezca una norma o porque de hecho esté destinada al uso público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y en ese último supuesto, cuando la costumbre y la finalidad práctica hacen del camino\nuna vía pública transitable, no podría tratarse de un terreno sujeto al dominio privado, pues en ese\ncaso, de previo a la declaratoria debe existir la cesión voluntaria del propietario, compra o\nexpropiación del terreno.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, en cuanto a las vías públicas que podría declarar una Municipalidad, debe\ntenerse en cuenta que según el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos, serían aquellas\nque no hayan sido declaradas por el MOPT dentro de la red vial nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La posibilidad de las Municipalidades de declarar vías públicas ya ha sido objeto de\nestudio por parte de la Procuraduría. En el dictamen N° C-172-2012 de 6 de julio de 2012 se sostuvo\nque las Municipalidad están facultadas para declarar vías públicas de conformidad con lo dispuesto\npor los artículos antes transcritos y además, con base en lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de\nla Ley General de Caminos Públicos y 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 de 15 de\nnoviembre de 1968). Al respecto, se dispuso:\n\n\n\n\n           \n\n\n\n “Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen un\nprocedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público,\nindicando:\n\n\n\n\n \n\n\n\n «Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o\nedificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o\nvecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente\ntramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por\nderechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La\nresolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título\nrespectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si,\nsegún la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227\ndel Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin\nperjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención\nreferida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la\nreapertura de la vía. (Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 5113 de 21 de noviembre de\n1972).” \n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 33.- Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la\nMunicipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de\ncaminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante\ndeclaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que\nel camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o\ncerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado\nen la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al\nservicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un\nplazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los\nrecursos administrativos previstos en el ordenamiento. Esta información únicamente regirá para la\nreapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que\nel que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades. (Así reformado el párrafo\nanterior por el artículo 207 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-\nAdministrativo).»\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de\nreabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más\nrazón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho\nestá destinada a dicho uso público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: «la\ndeterminación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de\nreapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad\ndel lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la\nLey General de Caminos Públicos.»\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otro lado, sobre la competencia municipal en materia de apertura de calles públicas, los\nnumerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:\n\n\n\n\n \n\n\n\n «Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la\nmunicipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes\ninmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de\nesta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…) (Así\nreformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue\nderogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).»\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el\ndesarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que\nno fueron previstas en el plan regulador, por lo que sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien\npodría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público,\nterrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.” (Se añade el énfasis).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y es que además, la posibilidad de que las Municipalidades construyan o declaren nuevas vías\npúblicas está contemplada en la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y\nExclusiva de la Red Vial Cantonal (N° 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de\ntransferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en\nLey General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos 2° y 3° que los Municipios son\ncompetentes para planear y controlar la construcción de vías públicas, para inventariar las calles\nque componen la red vial cantonal y para ampliar ese inventario:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 2.- Delimitación de la competencia\n\n\n\n La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos\nlocales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y\ncontrolar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento,\nreconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo\n(quinquenal) de cada municipio.\n\n\n\n\n\nLa red vial cantonal está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los\ngobiernos locales, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan\nen los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda\nla infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla\nlos requisitos de ley.\n\n\n\n\n\nAsimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas\npeatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos\nde infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el\nseñalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las\nobras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan\nestrictamente con los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la\npresente ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo, salvo la inversión en\nconservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de\nvía establecido en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de\nagosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y\nEficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la presente ley y demás\nnormativa conexa.\n\n\n\n\n\nLa titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las\ncalles locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente\ncompetentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas,\nsiempre bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue el Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes (MOPT) como ente rector y fiscalizador en la materia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTÍCULO 3.- Delimitaciones sucesivas\n\n\n\n Las sucesivas circunscripciones de rutas cantonales nuevas o no clasificadas, así como la\nmodificación del inventario y la catalogación de las rutas existentes a la entrada en vigencia de la\npresente ley, deberán ser informadas por los gobiernos locales al órgano técnico que el Ministerio\nde Obras Públicas y Transportes (MOPT) defina para estos efectos, a fin de mantener un registro\nactualizado a nivel nacional.” (Se añade la negrita).\n\n\n\n Y desde antes de emitirse esa ley, la Ley de Eficiencia Tributaria (N° 8114 de 4 de julio de 2001),\nal destinar recursos para la inversión pública en la red vial cantonal, dispuso en el artículo 5º\ninciso b), que la red vial cantonal “está compuesta por todos los caminos y calles bajo\nadministración de los gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por\nestas.”  Lo cual también fue reiterado en el Reglamento Sobre el Manejo, Normalización y\nResponsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo N° 34624 de 27\nde marzo de 2008) que permite utilizar parte de los fondos para construir obras viales nuevas de la\nred vial cantonal.\n\n\n\n A lo anterior, debe añadirse la creación de nuevas vías públicas cantonales que resultan del\nproceso de urbanización, pues en esos supuestos, de conformidad con el artículo 40 de la Ley de\nPlanificación Urbana, el desarrollador de la urbanización, después de haber cumplido con todas las\nexigencias técnicas y constructivas fijadas por la Municipalidad y por la Dirección de Urbanismo al\nvisar los planos constructivos, tiene la obligación legal y reglamentaria (artículo 40 de la Ley de\nPlanificación Urbana No. 4240 de 15 de noviembre de 1968 y VI.6.1 del Reglamento para el Control\nNacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) de ceder gratuitamente al Municipio las áreas\ndestinadas a vías públicas, parques y facilidades comunales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las vías resultantes del fraccionamiento entrarán dentro del demanio público municipal,\nuna vez que cumplan con las especificaciones técnicas correspondientes y sean aceptadas por el\nGobierno Local -mediante acuerdo del Concejo-. En ese momento, los planos de la urbanización se\nconsiderarán parte del mapa oficial, que según el artículo 43 de la Ley de Planificación Urbana,\n“constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los\nterrenos o espacios ya entregados a usos públicos” (sobre la cesión de áreas públicas resultantes de\nlos procesos de urbanización, véanse los dictámenes N° C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003,\nC-279-2007 de 21 de agosto de 2007, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, pese a que no tenemos acceso al contenido de la directriz o circular del\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que menciona en su consulta, hay normas legales que\nhabilitan a las Municipalidades para declarar vías públicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Concretamente, la Municipalidad de Escazú puede declarar nuevas vías públicas\ncantonales, que no hayan sido declaradas nacionales por el Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes, en los siguientes supuestos: 1) Cuando el terreno sea de dominio público, 2) cuando la\nvía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando\nel camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación de un terreno particular,\ny 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De ahí que, también existe la posibilidad que plantea en su consulta de declarar una\nservidumbre como una vía pública, siempre que ésta, al ser por definición de dominio particular, sea\ncedida, comprada o expropiada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad\nurbana, al momento de declarar una vía pública es importante valorar las condiciones técnicas y\nrequisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o\nampliación por parte de la Municipalidad. Todo de acuerdo a lo que exigen el Reglamento Sobre el\nManejo, Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal, y la\ndemás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que según la Ley N° 9329\ncitada, la Ley de Eficiencia Tributaria y Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes (N° 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT. Tómese en cuenta que de\nconformidad con la normativa expuesta, más concretamente, la citada Ley 9329, los Gobiernos Locales\nson los responsables directos y exclusivos del mantenimiento de la red vial cantonal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El procedimiento que se indica en el Dictamen N° DAJ-017-2015 que acompaña su consulta,\nfunciona como una herramienta para verificar el cumplimiento de las condiciones técnicas requeridas.\nPero debe cumplirse igual con el procedimiento de inventario que establece el Manual de\nEspecificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto\nEjecutivo N° 38578 de 25 de junio de 2014) y con los demás procedimientos que se fijen al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, tómese en cuenta que como parte del procedimiento de declaratoria, hemos\nindicado que a lo interno de la Municipalidad, la declaratoria debe ser adoptada por el Concejo\nMunicipal, de conformidad con las competencias que en materia de ordenamiento urbano le otorga el\nartículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley N° 7794 de 30 de abril de 1998. Véase el Dictamen\nNo. C-172-2012 citado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            2. Conclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con todo lo expuesto, concluimos que la Municipalidad de Escazú puede\ndeclarar nuevas vías públicas cantonales, que no hayan sido declaradas como nacionales por el\nMinisterio de Obras Públicas y Transportes, en los siguientes supuestos: 1) Cuando el terreno sea de\ndominio público, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de\ndominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o\nexpropiación, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También es posible declarar una servidumbre como una vía pública, siempre que sean\ncedidas, compradas o expropiadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En todas las declaratorias, con el fin de satisfacer el interés público y promover una\nadecuada conectividad urbana, es importante que se valoren las condiciones técnicas y requisitos de\nmedida que exige la normativa correspondiente y que se sigan los procedimientos fijados al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGloria Solano Martínez                                          Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\nProcuradora                                                           Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGSM/ELR/cav",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 066 of 03/04/2017  \n\n\n\nC-066-2017\n\n\n\n\nApril 3, 2017\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMr.\n\n\n\n\nArnoldo Barahona Cortés\n\n\n\n\nMayor\n\n\n\n\nMunicipality of Escazú\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter\nnumber DA-460-2015, through which you request our opinion on the following:\n\n\n\n\n \n\n “May the Municipality of Escazú carry out the declaration of a new street and/or easement\n(servidumbre), after prior compliance with the requirements established in Legal Opinion\nDAJ-017-2015, which are summarized as follows: preliminary inspection, technical analysis and\npreparation of plans, as well as final inspection? Or is it prevented from doing so by virtue of the\nprovisions of the General Directive adopted by the National Institute of Housing and Urbanism as the\ngoverning body in urban matters, adopted by its Board of Directors in Ordinary Session No. 5779 of\nNovember 18, 2009?\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            1. Regarding the matter consulted:\n\n\n\n\n \n\n             In accordance with the provisions of Article 1 of the General Public Roads Law (Ley\nGeneral de Caminos Públicos) (No. 5060 of August 22, 1972), the public roads whose administration\ncorresponds to the Municipalities are those that make up the cantonal road network, that is, those\nthat have not been included by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) in the national road\nnetwork, and are classified as local roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), and\nunclassified roads (caminos no clasificados).\n\n\n\n\n \n\n             In addition to the concepts of the different types of public roads listed in that law,\nthe Construction Law (Ley de Construcciones) (No. 833 of November 2, 1949) offers a general concept:\n\n\n\n\n \n\n “Article 4.- Definition. A public thoroughfare (vía pública) is any land of public domain and\ncommon use, which, by provision of the administrative authority, is destined for free transit in\naccordance with the planning Laws and Regulations, and which in fact is already destined for that\npublic use. According to their class, public thoroughfares shall also be destined to ensure the\nventilation and lighting conditions of the buildings that bound them; to facilitate access to\nadjoining properties; to the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory\nbelonging to a public work or destined for a public service.”\n\n\n\n\n \n\n             And reaffirming the public domain nature of public thoroughfares, the General Public\nRoads Law provides:\n\n\n\n\n \n\n “Article 2.- All lands occupied by existing highways and public roads or those built in the future\nare property of the State. The municipalities have ownership of the streets in their jurisdiction\n(…).”\n\n\n\n\n \n\n             From the provisions of these norms, considering that the existence of future roads is\ncontemplated, it can be affirmed that a public thoroughfare can be declared by provision of the\ncorresponding administrative authority, when it involves land of public domain, because a norm\nestablishes it as such or because it is in fact destined for public use.\n\n\n\n\n \n\n             And in this last scenario, when custom and practical purpose make the road a passable\npublic thoroughfare, it could not involve land subject to private domain, since in that case, prior\nto the declaration, there must be voluntary transfer by the owner, purchase, or expropriation of the\nland.\n\n\n\n\n \n\n             Furthermore, regarding the public thoroughfares that a Municipality may declare, it must\nbe considered that according to Article 1 of the General Public Roads Law, these would be those that\nhave not been declared by the MOPT within the national road network.\n\n\n\n\n \n\n             The possibility of Municipalities declaring public thoroughfares has already been the\nsubject of study by the Attorney General's Office. In Legal Opinion No. C-172-2012 of July 6, 2012,\nit was held that the Municipalities are empowered to declare public thoroughfares in accordance with\nthe provisions of the articles transcribed above and, furthermore, based on the provisions of\nArticles 32 and 33 of the General Public Roads Law and 53 and 56 of the Urban Planning Law (Ley de\nPlanificación Urbana) (No. 4240 of November 15, 1968). In this regard, it was provided:\n\n\n\n\n           \n\n “Following this line, Articles 32 and 33 of the General Public Roads Law establish a procedure for\nthe reopening of roads or streets given over by law or in fact to public service, stating:\n\n\n\n\n \n\n «Article 32.- No one shall have the right to wholly or partially close, or to narrow, by fencing or\nbuilding, roads or streets given over by law or in fact to the public service or to the service of an\nowner or residents of a locality, unless this proceeds by virtue of a judicial decision rendered in a\nproceeding conducted with the intervention of representatives of the State or the respective\nmunicipality, or by rights acquired in accordance with laws prior to this one or the provisions of\nthis law. The judicial decision shall be verified by certification thereof, and the acquisition by\nthe respective title; both must be shown and provided to the authority that demands it.\n\n\n\n\n \n\n Whoever contravenes the foregoing shall be judged in accordance with the corresponding criminal laws\nif, according to the nature of the act, the existence of the crime indicated in Article 227 of the\nPenal Code or the infraction provided for in Article 400 of the same Code is determined, all without\nprejudice to the reopening of the thoroughfare without any compensation whatsoever for improvements or\nconstructions.\n\n\n\n\n \n\n It is the obligation of road officials to report the referred contravention to the corresponding\nparty and to initiate the administrative proceedings established in the following article for the\nreopening of the thoroughfare. (Thus amended by Article 1 of Law No. 5113 of November 21, 1972).\" \n\n\n\n\n \n\n Article 33.- For the reopening of the thoroughfare, the Ministry of Public Works and Transport or\nthe Municipality, in the case of streets within its jurisdiction, on its own initiative or at the\nrequest of road officials or any person, shall proceed to gather an information that shall record, by\nmeans of the declaration of three witnesses of legal age, residents of the place and of recognized\ngood conduct, that the road was open to public service or to the service of private individuals, and\nsince when it has been narrowed or closed, and shall include the technical report from the\ncorresponding Office. Once the offender has been heard, and it is proven in the information that the\nroad was closed or narrowed without due authorization, or that it was in public service for more than\none year, the Ministry or the Municipality shall order the reopening within a peremptory period of no\nmore than three days, and in the event of the obligated party's default, shall execute the order at\ntheir own expense.\n\n\n\n\n \n\n Against the decision of the Ministry of Public Works and Transport or the municipality, the\nadministrative remedies provided for in the legal system shall be applicable. This information shall\nonly govern for the reopening of the thoroughfare, given its public importance; but, in judicial\nmatters, it shall have no other value than that which the courts grant it, in accordance with their\npowers. (The preceding paragraph thus amended by Article 207 of Law No. 8508 of April 28, 2006,\nContentious-Administrative Procedure Code).»\n\n\n\n\n \n\n From the reading of the above articles, it is clear that the municipality has the power to reopen a\nstreet within its jurisdiction that was closed, which is why we must conclude, with even greater\nreason, that it also has the possibility of declaring its original opening if, by law or in fact, it\nis destined for said public use.\n\n\n\n\n \n\n On this matter, this advisory body, in Legal Opinion No. C- 007-92 of January 15, 1992, clarified\nthat: «the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual\nreopening order, corresponds to the Ministry of Public Works and Transport or to the local\nMunicipality, according to the delimitation of powers carried out by Articles 1, 2, 32, and 33 of\nthe General Public Roads Law.»\n\n\n\n\n \n\n Furthermore, regarding municipal competence in the matter of opening public streets, numerals 53 and\n66 of the Urban Planning Law establish:\n\n\n\n\n \n\n «Article 53.- In an urban renewal program, the remodeling power allows the municipality to open and\nclose streets, as well as to rectify their layout. (…)\n\n\n\n\n \n\n Article 66.- For expropriation purposes, the immovable property required by the application of the\nregulatory plans and any provision of this law shall be considered of public utility, especially\nthose related to the opening or widening of public thoroughfares (…) (Thus amended by Article 1 of\nLaw No. 4971 of April 28, 1972. Its second paragraph was repealed by Article 64 section h) of the\nExpropriations Law No. 7495 of May 3, 1995).»\n\n\n\n\n \n\n The preceding articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany\nurban development, especially in urban areas, since there will always be road needs that were not\nforeseen in the regulatory plan, so without altering the zoning stipulated therein, the municipality\ncould well use the respective legal mechanisms to affect public domain, private lands necessary to\nwiden or build new public thoroughfares.” (Emphasis added).\n\n\n\n\n \n\n And furthermore, the possibility for Municipalities to build or declare new public thoroughfares is\ncontemplated in the Special Law for the Transfer of Powers: Full and Exclusive Attention of the\nCantonal Road Network (Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva\nde la Red Vial Cantonal) (No. 9329 of October 15, 2015), which, with the purpose of transferring to\nLocal Governments the full and exclusive attention of the cantonal road network regulated in the\nGeneral Public Roads Law, recognizes in its Articles 2 and 3 that the Municipalities are competent to\nplan and control the construction of public thoroughfares, to inventory the streets that make up the\ncantonal road network, and to expand that inventory:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Article 2.- Delimitation of competence\n\n\n\n The attention of the cantonal road network, in a full and exclusive manner, shall be the competence\nof local governments, who shall be responsible for planning, programming, designing, administering,\nfinancing, executing, and controlling its construction, conservation, signaling, demarcation,\nrehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the\nroad conservation and development plan (five-year) of each municipality.\n\n\n\n\n\nThe cantonal road network is composed of all roads and streets under the administration of local\ngovernments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by these, and that are recorded in the\nofficial registries of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), as well as by all\ncomplementary infrastructure, provided it is on public domain lands and meets the legal requirements.\n\n\n\n\n\nLikewise, sidewalks (aceras), bike lanes (ciclovías), passages, pedestrian routes, green and\nornamental areas located within the right-of-way, and other road safety infrastructure elements\ninterlinked with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signaling, bridges and\nother drainage and retention structures, and geotechnical or other works associated with the roads,\nshall be considered part of the cantonal road network.\n\n\n\n\n \n\n The conservation and improvement of cantonal routes is limited to roads that strictly meet the\nrequirements for cantonal routes established in the regulations of this law.\n\n\n\n\n \n\n The activities indicated in the first paragraph of this article, except for investment in\nconservation and improvement on cantonal routes that do not meet the minimum width of the\nright-of-way established in Article 4 of Law No. 5060, General Public Roads Law, of August 22, 1972,\nmay be executed both with resources from Law No. 8114, the Tax Simplification and Efficiency Law (Ley\nde Simplificación y Eficiencia Tributarias), of July 4, 2001, and its amendments, and from this law\nand other related regulations.\n\n\n\n\n\nThe ownership and the powers concerning the administration of local roads, local streets, and\nunclassified roads shall correspond to the local governments territorially competent in the\ngeographic area where each of these public thoroughfares is located, always under the general\ntechnical guidelines issued by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) as the governing and\noversight body in the matter.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTICLE 3.- Successive delimitations\n\n\n\n Successive circumscriptions of new or unclassified cantonal routes, as well as the modification of\nthe inventory and the cataloging of existing routes upon the entry into force of this law, must be\nreported by the local governments to the technical body that the Ministry of Public Works and\nTransport (MOPT) defines for these purposes, in order to maintain an updated registry at the national\nlevel.” (Bold added).\n\n\n\n And even before that law was issued, the Tax Efficiency Law (No. 8114 of July 4, 2001), when\nallocating resources for public investment in the cantonal road network, provided in Article 5,\nsubsection b), that the cantonal road network “is composed of all roads and streets under the\nadministration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by these.” \nWhich was also reiterated in the Regulation on the Management, Standardization, and Responsibility\nfor Public Investment in the Cantonal Road Network (Reglamento Sobre el Manejo, Normalización y\nResponsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal) (Executive Decree No. 34624 of\nMarch 27, 2008), which allows the use of part of the funds to build new road works for the cantonal\nroad network.\n\n\n\n To the above must be added the creation of new cantonal public thoroughfares resulting from the\nurbanization process, since in those cases, in accordance with Article 40 of the Urban Planning Law,\nthe developer of the urbanization, after having fulfilled all the technical and constructive\nrequirements set by the Municipality and by the Urban Planning Directorate upon approving the\nconstruction plans, has the legal and regulatory obligation (Article 40 of the Urban Planning Law No.\n4240 of November 15, 1968, and VI.6.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and\nUrbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones)) to freely\ntransfer to the Municipality the areas destined for public thoroughfares, parks, and community\nfacilities.\n\n\n\n\n \n\n             The thoroughfares resulting from the subdivision (fraccionamiento) will enter the\nmunicipal public domain, once they meet the corresponding technical specifications and are accepted\nby the Local Government -by agreement of the Council (Concejo)-. At that moment, the urbanization\nplans will be considered part of the official map, which, according to Article 43 of the Urban\nPlanning Law, “shall constitute a special reliable registry on the ownership and dedication to the\npublic domain of lands or spaces already given over to public uses” (on the transfer of public areas\nresulting from urbanization processes, see Legal Opinions No. C-380-2003 of December 2, 2003,\nC-279-2007 of August 21, 2007, among others).\n\n\n\n\n \n\n             Therefore, despite not having access to the content of the directive or circular from\nthe National Institute of Housing and Urbanism that you mention in your consultation, there are legal\nnorms that enable Municipalities to declare public thoroughfares.\n\n\n\n\n \n\n             Specifically, the Municipality of Escazú may declare new cantonal public thoroughfares,\nwhich have not been declared national by the Ministry of Public Works and Transport, in the following\ncases: 1) When the land is of public domain, 2) when the thoroughfare is given over by law or in\nfact to public service and is not of private domain, 3) when the road is of private domain but there\nis transfer, purchase, or expropriation of private land, and 4) when the public areas resulting from\nan urbanization process are received.\n\n\n\n\n \n\n             Hence, the possibility you raise in your consultation of declaring an easement\n(servidumbre) as a public thoroughfare also exists, provided that it, being by definition of private\ndomain, is transferred, purchased, or expropriated.\n\n\n\n\n \n\n             In order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, when\ndeclaring a public thoroughfare, it is important to assess the technical conditions and measurement\nrequirements, and to determine the need for improvement, reconstruction, or widening works by the\nMunicipality. All in accordance with the requirements of the Regulation on the Management,\nStandardization, and Responsibility for Public Investment in the Cantonal Road Network, and other\nexisting regulations on the matter, as well as the technical guidelines that, according to the cited\nLaw No. 9329, the Tax Efficiency Law, and the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport\n(No. 4786 of July 5, 1971), the MOPT is responsible for issuing. Bear in mind that in accordance\nwith the regulations set forth, more specifically, the cited Law 9329, Local Governments are the\ndirect and exclusive parties responsible for the maintenance of the cantonal road network.\n\n\n\n\n \n\n             The procedure indicated in Legal Opinion No. DAJ-017-2015, which accompanies your\nconsultation, functions as a tool to verify compliance with the required technical conditions.\nHowever, the inventory procedure established by the Manual of Technical Specifications for\nConducting the Inventory and Evaluation of the Cantonal Road Network (Manual de Especificaciones\nTécnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal) (Executive Decree\nNo. 38578 of June 25, 2014) and the other procedures established for this purpose must also be\ncomplied with.\n\n\n\n\n \n\n             Finally, bear in mind that as part of the declaration procedure, we have indicated that\nwithin the Municipality, the declaration must be adopted by the Municipal Council, in accordance with\nthe powers in matters of urban planning granted to it by Article 13, subsection p) of the Municipal\nCode (Código Municipal) (Law No. 7794 of April 30, 1998. See the cited Legal Opinion No.\nC-172-2012).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            2. Conclusion:\n\n\n\n\n \n\n             In accordance with the foregoing, we conclude that the Municipality of Escazú may\ndeclare new cantonal public thoroughfares, which have not been declared national by the Ministry of\nPublic Works and Transport, in the following cases: 1) When the land is of public domain, 2) when the\nthoroughfare is given over by law or in fact to public service and is not of private domain, 3) when\nthe road is of private domain but there is transfer, purchase, or expropriation, and 4) when the\npublic areas resulting from an urbanization process are received.\n\n\n\n\n \n\n             It is also possible to declare an easement (servidumbre) as a public thoroughfare,\nprovided they are transferred, purchased, or expropriated.\n\n\n\n\n \n\n             In all declarations, in order to satisfy the public interest and promote adequate urban\nconnectivity, it is important that the technical conditions and measurement requirements demanded by\nthe corresponding regulations are assessed, and that the procedures established for this purpose are\nfollowed.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGloria Solano Martínez                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\nProsecutor                                                       Attorney of the Attorney General's Office"
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