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  "citation": "C-074-2017",
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  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Donación de inmueble al Estado con reserva de usufructo",
  "title_en": "Donation of property to the State with retained usufruct",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si el Ministerio de Hacienda puede recibir en donación un inmueble con reserva de usufructo a favor del donante. Concluye que la donación con reserva de usufructo no es una donación condicionada en sentido técnico, por lo que está permitida, siempre que no dependa de la mera voluntad del donante. La Administración puede aceptar donaciones conforme al Código Civil, sin requerir autorización legal expresa, pero debe ejercer su discrecionalidad para valorar la conveniencia de la aceptación, considerando que el Estado tendría un dominio imperfecto durante el usufructo y no podría destinar el bien a fines públicos de inmediato. Se recomienda evaluar también las obligaciones y gravámenes asociados al inmueble, como impuestos y reparaciones.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the Ministry of Finance may accept a donation of real estate where the donor retains a usufruct. It concludes that a donation with retained usufruct is not a conditional donation in the strict sense and is therefore allowed, provided it does not depend solely on the donor's will. The Government may accept donations under the Civil Code without express legal authorization, but must exercise its discretion to assess the convenience of acceptance, considering that the State would hold imperfect ownership during the usufruct and could not immediately dedicate the property to public purposes. It recommends also evaluating the obligations and encumbrances attached to the property, such as taxes and repairs.",
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  "date": "07/04/2017",
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    "usufructo",
    "nuda propiedad",
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    "Hacienda Pública",
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    "donación",
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    "aceptación de donaciones",
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    "bare ownership",
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    "acceptance of donations",
    "State",
    "Ministry of Finance",
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  "excerpt_es": "1) En nuestro ordenamiento, la donación puede hacerse bajo condición (suspensiva o resolutoria), como las demás transmisiones del dominio. Lo que el Código Civil (artículo 1395) prohíbe, y sanciona con nulidad, es la donación bajo condiciones cuyo cumplimiento dependa sólo de la voluntad del donador.\n\n2) Del derecho del propietario a disponer de lo que le pertenece, se deduce la facultad de dividir la propiedad en usufructo y nuda propiedad, con lo cual puede reservarse para sí el primero y transmitir el segundo, a título oneroso o gratuito, como la donación.\n\n3) La reserva de usufructo no hace condicionada la donación, en sentido técnico (punto IV supra), porque la propiedad –aunque sea nuda- se adquiere inmediatamente, sin dependencia a ningún hecho futuro e incierto.\n\n4) En lo que hace al Estado -al que se integra el órgano consultante-, es distinto el régimen entre donar y recibir donaciones. Para donar, requiere autorización legal expresa, por cuanto la donación implica una liberalidad de bienes que forman parte de la Hacienda Pública (Ley 7428, arts. 8° y 9°), sobre los que no tiene libre disposición. Por el contrario, como persona jurídica, con capacidad de Derecho Privado, que también ostenta, puede aceptar donaciones, en tanto no haya una norma que lo prohíba o limite. A falta de disposiciones específicas que regulen la donación al Estado, ese contrato se rige por el Código Civil. Ha de tenerse presente lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 8131 y 19 del Decreto Ejecutivo 30720.\n\n5) La facultad o discrecionalidad que tiene el Estado –Administración Pública Central, en lo que interesa- para recibir donaciones no es ilimitada o absoluta. La donación debe vincularse a la satisfacción de los fines públicos encomendados, y no debe limitar o impedir su cumplimiento, ni determinar la forma en que debe cumplir sus funciones.\n\n6) A fin de decidir la conveniencia para el interés público de aceptar o no la donación propuesta, se sugiere valorar que el Estado, Ministerio de Hacienda, tendría, durante el tiempo del usufructo un dominio imperfecto, sin la posesión y aprovechamiento del inmueble, con la consiguiente imposibilidad temporal de destinarlo a un fin público específico o para servir de soporte material al ejercicio de competencias administrativas, así como los demás aspectos precisados en el punto V supra.",
  "excerpt_en": "1) Under our legal system, a donation may be made subject to a condition (suspensive or resolutory), like other transfers of ownership. What the Civil Code (article 1395) prohibits, and penalizes with nullity, is a donation subject to conditions whose fulfillment depends solely on the donor's will.\n\n2) The owner's right to dispose of what belongs to him entails the power to divide the property into usufruct and bare ownership, whereby he may keep the former and transfer the latter, for consideration or gratuitously, as in a donation.\n\n3) The reservation of usufruct does not make the donation conditional in the technical sense (point IV above), because ownership—even if bare—is acquired immediately, without depending on any future and uncertain event.\n\n4) As regards the State—to which the consulting body belongs—the regimes for donating and receiving donations are different. To donate, it requires express legal authorization, since the donation entails a liberality with assets that form part of the Public Treasury (Law 7428, Arts. 8 and 9), over which it does not have free disposition. Conversely, as a legal person with private law capacity, it may accept donations, in the absence of a rule prohibiting or limiting it. In the absence of specific provisions regulating donations to the State, the contract is governed by the Civil Code. The provisions of Article 103 of Law 8131 and 19 of Executive Decree 30720 must be borne in mind.\n\n5) The State's—Central Public Administration's—power or discretion to receive donations is not unlimited or absolute. The donation must be linked to the satisfaction of the public purposes entrusted to it, and it must not limit or prevent their fulfillment, nor determine how it must carry out its functions.\n\n6) In order to decide whether it is in the public interest to accept or not the proposed donation, it is suggested to assess that the State, Ministry of Finance, would hold, during the usufruct, an imperfect ownership, without possession and enjoyment of the property, with the consequent temporary impossibility of dedicating it to a specific public purpose or to serve as material support for the exercise of administrative powers, as well as the other aspects detailed in point V above.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
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    "summary_en": "A donation with retained usufruct is not conditional and may be accepted, but the State must assess its suitability for the public interest at its discretion.",
    "summary_es": "La donación con reserva de usufructo no es condicionada y puede aceptarse, pero el Estado debe valorar discrecionalmente su conveniencia para el interés público."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "IV.- LA RESERVA DE USUFRUCTO NO HACE CONDICIONADA LA DONACION",
      "quote_en": "In accordance with what was noted in point II above, a donation with a retained usufruct would not be a conditional donation, because there would be a pure and simple transfer of the asset, without depending on any condition in the strict sense. That is, a firm transfer of ownership, with temporary exclusion of the usufruct.",
      "quote_es": "Acorde con lo que se anotó en el punto II supra, no sería donación condicionada la hecha con reserva de usufructo, porque habría una transmisión pura y simple del bien, sin depender de ninguna condición, en sentido estricto. Sea, un traspaso, en firme, de la propiedad, con exclusión temporal del usufructo."
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      "context": "VI.-CONCLUSION, punto 5",
      "quote_en": "The State's—Central Public Administration's—power or discretion to receive donations is not unlimited or absolute. The donation must be linked to the satisfaction of the public purposes entrusted to it, and it must not limit or prevent their fulfillment, nor determine how it must carry out its functions.",
      "quote_es": "La facultad o discrecionalidad que tiene el Estado –Administración Pública Central, en lo que interesa- para recibir donaciones no es ilimitada o absoluta. La donación debe vincularse a la satisfacción de los fines públicos encomendados, y no debe limitar o impedir su cumplimiento, ni determinar la forma en que debe cumplir sus funciones."
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    {
      "context": "VI.-CONCLUSION, punto 4, primer párrafo",
      "quote_en": "As regards the State—to which the consulting body belongs—the regimes for donating and receiving donations are different. To donate, it requires express legal authorization, since the donation entails a liberality with assets that form part of the Public Treasury (Law 7428, Arts. 8 and 9), over which it does not have free disposition. Conversely, as a legal person with private law capacity, it may accept donations, in the absence of a rule prohibiting or limiting it.",
      "quote_es": "En lo que hace al Estado -al que se integra el órgano consultante-, es distinto el régimen entre donar y recibir donaciones. Para donar, requiere autorización legal expresa, por cuanto la donación implica una liberalidad de bienes que forman parte de la Hacienda Pública (Ley 7428, arts. 8° y 9°), sobre los que no tiene libre disposición. Por el contrario, como persona jurídica, con capacidad de Derecho Privado, que también ostenta, puede aceptar donaciones, en tanto no haya una norma que lo prohíba o limite."
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      "citation": "OJ-106-2022",
      "title_en": "Declassification of municipal lands for donation to ASADA",
      "title_es": "Desafectación de terrenos municipales para donación a ASADA",
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      "date": "03/08/2022",
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  "body_es_text": "Texto Dictamen 074\n\n \n\n  Dictamen :  074   del 07/04/2017\n\nC-74-2017  \n\n07 de abril del 2017\n\n \n\n \n\nMáster\n\nJosé Francisco Pacheco Jiménez\n\nMinistro a. i. de Hacienda\n\nSu Despacho\n\n \n\n \n\nEstimado señor Ministro:\n\n \n\n            Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio DM-2726-2016, en el que consulta si el Ministerio de Hacienda puede recibir en donación “una propiedad”, reservándose el usufructo la persona física.  Afirma que el particular está anuente a hacer una donación de inmueble al Estado, pero requiere conservar el usufructo, con lo que se daría bajo condición. \n\n \n\nSe cuestiona si la donación del inmueble al Estado “podría realizarse en forma condicionada”, manteniendo el actual propietario el usufructo, “a sabiendas que el Estado no podría disponer libremente del bien” y, en su lugar, deberá “asumir cargas como pago de tasas municipales y otros relacionados directamente con la tenencia del inmueble, ello por cuanto no se logra determinar la existencia de normativa que faculte a la Administración a optar por esta figura en forma condicionada”. Agrega que por el principio de legalidad administrativa, la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico.\n\n \n\nPara dar respuesta a su pregunta, se comentan los siguientes aspectos:\n\n \n\nI.- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA DONACION Y EL USUFRUCTO\n\n \n\nI.1)      LA DONACION\n\n \n\nEn la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito, irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en  los que debe cumplirse la formalidad de la escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397, 1399, 1404, 1405 y 1407. (En punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin escritura pública, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, voto 139/2009; SECCION II, sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCION I, las sentencias 367/2004 y 354/2005).\n\n \n\nLa exigencia del instrumento notarial para la donación es la forma de “dejar constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada a cambio”. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias).  Concerniente al otorgamiento de escrituras ante la Notaría del Estado en actos y contratos en que sea parte o tenga interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso c, y 15.\n\n \n\nLa donación de inmuebles se debe inscribir en el Registro correspondiente, a fin de que la propiedad sea oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455, 459), y es nula la hecha  con cláusulas de reversión o de sustitución (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, sentencias 57/2009 y 139/2009.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencias 42/2009, 271/2010, 403/2010 y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencias 367/2004 y 354/2005).\n\n \n\n \n\nI.2)      USUFRUCTO\n\n \n\nEn forma sucinta, se ha definido el usufructo como “el derecho a disfrutar los bienes ajenos con la obligación de conservar su forma o sustancia.” (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencia 275/2012. Código Civil español, art. 467). Acerca de la obligación de conservar: LECIÑENA IBARRA Ascensión, coord. Tratado de usufructo: aspectos civiles, mercantiles y fiscales. Edit Las Rozas-La Ley. Madrid. 2016, págs. 97-122. MARÍN GARCÍA, María Teresa. Notas sobre el derecho de disfrute del usufructuario. Anuario de Derecho Civil. Vol. 42. N° 3. 1989. Ed. Boletín Oficial del Estado español (BOE es), pg. 813-868. PÉREZ PEJCIC, Gonzalo. La sustancia del objeto en el derecho real de usufructo. Revista Pensar en Derecho N° 8. 2016, pág. 103-151. Edit. Facultad de Derecho Universidad de Buenos Aires.\n\n \n\nEn virtud del usufructo, separado de la propiedad, el usufructuario tiene  el derecho real de uso y goce o disfrute de un bien ajeno, por sí o por otros, conforme a su naturaleza y destino, perteneciéndole todos los frutos ordinarios, sean naturales, industriales y civiles, comprendidos dentro de los últimos el alquiler y el precio del arrendamiento o utilidades que el inmueble proporcione. El usufructuario puede disponer libremente de su derecho, por los medios que permite el ordenamiento, con limitación del tiempo que dure el usufructo, el cual se rige por el título de constitución y, en su defecto, a por las reglas legales establecidas a ese fin. Para afectar a terceros, ha de cumplir el trámite de inscripción registral. (Código Civil, artículos 264, inciso 2°, 268, 287 a 289, 335, 337, 341, 343, 455, 459, inciso 2°, y 484. Decreto 26771/1998, Reglamento del Registro Público, artículos 21 y 49, inc. b).\n\n \n\nEl usufructo puede constituirse por un plazo cierto o vitalicio, el que concluye cuando el usufructuario original deja de existir, en cuyo caso al nudo propietario le asiste la facultad de solicitar su cancelación al Registro Público. (Código Civil, artículo 358, inciso 1°). Es nula la cláusula que tienda a hacer durar el usufructo más allá de la vida del usufructuario. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 213/2011). En la legislación nacional no hay derechos a perpetuidad sobre bienes ajenos. (Código Civil, arts. 269, 336 y 359. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 462/2004. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 213/2011).  \n\n \n\nPor estar el usufructo dentro del comercio de los hombres, puede embargarse y rematarse, en forma independiente, para que responda por deudas de su titular. (TRIBUNAL PRIMERO CIVIL sentencia 492/2003).  \n\n \n\nEl usufructuario, a más de lo consignado, debe rendir fianza por los deterioros que cause al inmueble, hacer las reparaciones ordinarias indispensables para la conservación de la cosa y dar aviso oportuno al propietario para que ejecute las reparaciones extraordinarias. Es responsable ante el propietario de los daños que ocasione al bien quien lo sustituya, cuando enajena el derecho sin su consentimiento, así como de los daños y perjuicios causados a la cosa a consecuencia de cualquier hecho que pueda menoscabar los derechos de aquel, cuando tenga noticia y no se lo comunique. (Código Civil, arts 346, 348, 351, 352, 357).\n\n \n\n \n\nII.- LA DONACION CONDICIONADA\n\n \n\nEn nuestro medio, la posibilidad que tienen los particulares de hacer donaciones condicionadas se  infiere de varias normas del Código Civil: Artículo 1395 del Código Civil: “Es nula la donación bajo condiciones cuyo cumplimiento dependa sólo de la voluntad del donador”. Según la interpretación, a contrario sensu, de ese texto, es válida la donación que se supedite a una condición suspensiva o resolutoria, siempre que no sea potestativa del donador, pues en tal caso habría una incertidumbre subjetiva, subordinada a su voluntad y, por tanto, insegura; no objetiva del hecho condicionante. El artículo 615, “aplicable por analogía a las donaciones, dada su naturaleza gratuita” (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN SEGUNDA, sentencia 71/2010), faculta al testador a disponer pura y simplemente o bajo condición. Lo mismo se deduce del artículo 360: “El usufructo concedido hasta que se verifique un hecho termina cuando se haga imposible el cumplimiento de la condición”. BRENES CÓRDOBA, en comentario a esa causal extintiva, señala que el usufructo fenece desde el momento en que se torne imposible de cumplir la condición resolutoria estipulada en el acto o contrato que le dio origen. Cita, como ejemplo, “si se estableciera un usufructo limitando su duración al tiempo que persona distinta del usufructuario permanezca fuera del país, el goce terminaría si llegase a fallecer dicha persona, porque entonces se hace imposible el incumplimiento de la condición resolutoria”. (Tratado de los bienes. Edit. Juricentro. San José. 2013, págs. 130 y 131). \n\n \n\nDe igual forma, el principio de autonomía de la voluntad posibilita a las partes incorporar a los negocios jurídicos cláusulas accidentales o accesorias, como la condición. (Código Civil, doctrina del artículo 1092, en relación con el 604, 605, 615, 626, inc. 2, 685 y 961 ibid).\n\n \n\nEn suma, la donación puede hacerse bajo condición suspensiva o resolutoria, como las demás transmisiones del dominio por otros títulos. (BRENES CORDOBA, Alberto. Tratado de los Contratos.  Edit. Juricentro 2009, pág. 356).\n\n \n\nLa condición, en sentido técnico, es un acontecimiento futuro e incierto al que se supedita la adquisición (condición suspensiva) o resolución, (condición resolutoria) de un derecho. En el primer caso, mientras la condición está pendiente de acaecer, el derecho no tiene vida. Sólo hay una esperanza de que nazca algún día. En la resolutoria, mientras la condición no se dé, el acto o contrato que la contempla deviene en puro y simple; sea, perfecto y eficaz.  Pero, operada aquella, las cosas vuelven al estado que tenían antes de estipularse. La condición puede ser positiva: si el condicionante es la realización de un hecho; o negativa, si consiste en una omisión o falta de realización de un acontecimiento. (Dictamen C-044-1987). Sobre esos conceptos: SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 775/2003. Diccionario de la Real Academia. Voz: Condición; 8ª. acepción. RAMÍREZ GRONDA, Juan: Diccionario jurídico. BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de las obligaciones. Edit. Juricentro. San José. 2010, pg. 83. CASTAN TOBEÑAS, José. Derecho civil español, común y foral. Tomo III. Reus S. A. Madrid. 1978, págs. 179-182. PUIG BRUTAU, José. Fundamentos de Derecho Civil. Tomo I, Vol. II Bosch. Barcelona. 1985, págs. 84-88. Luis DIEZ-PICAZO. Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial. Vol. 2°, Edit. Civitas. Madrid, 1993, págs. 347-351. ARIAS RAMOS José, Derecho romano.  Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1972. Tomo I, págs. 129 a 132, entre otros.\n\n \n\nAsí, la donación condicional es la que “se halla sometida a una condición, en tanto hecho futuro e incierto del que depende el nacimiento de la obligación de donar (condición suspensiva o inicial) o la resolución del derecho del donatario (condición resolutoria o final)”. (MEDINA ALCOZ, María. El incumplimiento de la carga en la donación modal. En: Contratos gratuitos. Obra colectiva. Pérez Gallardo, Leonardo, Coordinador. Biblioteca Iberoamericana de Derecho. Edit. Reus S. A. Madrid y otras. 2010, pág. 158). Una definición similar es la de Barral Viñals: “(…) en la donación condicionada se modaliza el momento de adquisición –o la pérdida, si se trata de condición resolutoria- de la propiedad por parte del donatario a la realización –o no, si es negativa- de un acontecimiento futuro e incierto”. (BARRAL VIÑALS, Inmaculada. El enriquecimiento del donatario como elemento estructural de la donación. En: Libro homenaje al profesor Manuel Albaladejo García. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia. 2004, pg. 536).\n\n \n\n \n\nIII.- DONACION CON RESERVA DE USUFRUCTO A FAVOR DEL DONANTE\n\n \n\n       La propiedad absoluta sobre una cosa comprende los atributos de la posesión, usufructo, transformación, enajenación, defensa, exclusión e indemnización. La propiedad es imperfecta o limitada cuando no corresponden al dueño todos los derechos que comprende el dominio pleno (Código Civil, arts. 264 y 265). El usufructo en bien ajeno es un derecho que restringe las facultades de que goza el dueño y constituye una excepción al principio general de que el derecho de propiedad se considera libre de limitaciones, salvo prueba en contr\n\n \n\nDel derecho del propietario a disponer de lo que le pertenece, se deriva la facultad de dividir la propiedad en usufructo y nuda propiedad, de modo que una y otra correspondan a diferentes personas. (BRENES CÓRDOBA. Tratado de los bienes cit, págs. 112 y 113. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 213/2011).\n\n \n\nLas distintas posibilidades que tiene quien ostenta el dominio pleno y lo desmembra en usufructo y nuda propiedad, son: a) transmitir el usufructo y la nuda propiedad a diferentes personas, b) reservarse la nuda propiedad y constituir a favor de un tercero un derecho de usufructo,  y c) transmitir la nuda propiedad –a título gratuito, en este caso- y reservarse el usufructo, que es lo que aquí ocurriría.  Esta última facultad ha sido reconocida por los Tribunales, indicando que el propietario puede mantener para sí el derecho de usufructo, haciendo reserva expresa de éste en el acto de enajenación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 18/1993. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencia 275/2012). El nudo propietario tiene la obligación de no perturbar al usufructuario en el ejercicio de su derecho.\n\n \n\nEl titular de la nuda “obtendrá el pleno aprovechamiento de la cosa una vez se extinga el usufructo sobre la misma y el nudo propietario recupere las facultades que salieron de su ámbito jurídico”; entretanto permanecen latentes. (CLEMENTE MEORO, Mario Enrique: Derechos reales y Derecho Inmobiliario Registral, en Tratado de Derecho civil, coord por A. L. López y López y V. L. Montés Penadés. Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, p 490).\n\n \n\n \n\nIV.- LA RESERVA DE USUFRUCTO NO HACE CONDICIONADA LA DONACION\n\n \n\nAcorde con lo que se anotó en el punto II supra, no sería donación condicionada la hecha con reserva de usufructo, porque habría una transmisión pura y simple del bien, sin depender de ninguna condición, en sentido estricto. Sea, un traspaso, en firme, de la propiedad, con exclusión temporal del usufructo.\n\n \n\n        Cuando el donante se reserva el usufructo, escribe Messineo, “mientras el usufructo no se extinga, el donatario recibe la nuda propiedad”, es decir, “adquiere inmediatamente la propiedad (aunque sea nuda) de la cosa donada”, a diferencia de la donación mortis causa, en los países que la admiten, donde “el derecho del donatario surgiría en el momento de la muerte” (MESSINEO, Francesco.  Manual de Derecho Civil y Comercial. Ediciones Jurídicas Europa-América.  Buenos Aires. Tomo V. 1955, pto. 7 bis, pg. 19, y pto. 3, pg. 12).\n\n \n\nPor lo demás, se reitera que lo que prohíbe, y sanciona con nulidad, el Código Civil es la donación bajo condiciones cuyo cumplimiento dependa sólo de la voluntad del donador.  Con esa salvedad, la misma puede hacerse bajo condición suspensiva o resolutoria, como cualquier otro traspaso del dominio.\n\n \n\n \n\nV.-ACEPTACION DE DONACIONES POR EL ESTADO\n\n \n\nEn lo que hace al Estado, como sus instituciones, la Procuraduría ha hecho el distingo de régimen jurídico entre donar y recibir donaciones. Para donar, requiere autorización legal expresa, toda vez que la donación implica una liberalidad, que comprendería bienes de la Hacienda Pública, en los términos de los artículos 8° y 9° de la Ley 7428/1994, Orgánica de la Contraloría General de la República, sobre los que no tiene libre disposición. Por el contrario, si no hay norma que lo prohíba o limite, puede aceptar donaciones de bienes, en virtud del carácter de persona jurídica y la capacidad de Derecho Privado que también ostenta. (Ley 6227/1978, art. 1°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 126/2015, entre otras. El Estado es persona jurídica de pleno derecho. Código Civil, art. 33, pfo. 2°, numeración corrida por la Ley 7020/1986). A falta de disposiciones específicas que regulen la donación al Estado, ese contrato se rige por el Código Civil. Sin embargo, la Procuraduría ha hecho ver que la Administración Pública no tiene una facultad ilimitada o  discrecionalidad absoluta para recibir cualquier donación que se le haga, la que debe vincularse a la satisfacción del fin público a su cargo. Con lo cual, no debe aceptar ninguna que venga a limitar o impedir su cumplimiento, o ha de determinarle la forma en que debe cumplir sus funciones, ni hacia qué debe dirigir lo recibido. Con esta connotación, y no con el significado del punto II supra, se dijo en el dictamen C-246-2000 y la Opinión Jurídica OJ-014-2013, que la donación no debía estar condicionada. A la vez, ha de recelar la procedencia de recibir donaciones de personas cuestionadas o de bienes cuyo origen no es claro, considerar lo dispuesto en el Código Civil (arts. 1395 y sigtes) en orden a las limitaciones para donar y, en general, rechazar cualquier acto que pueda considerarse inconveniente a los intereses generales. (Pronunciamientos citados y Opiniones Jurídicas OJ-067-2008 y OJ-090-2012).\n\n \n\nEn cuanto a donaciones al Estado, ha de tenerse presente lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 8131/2001, de Administración Financiera y Presupuestos Públicos: “Todos los bienes, las obras o los servicios que la Administración Central reciba en carácter de donaciones nacionales o internacionales, deberán tramitarse según los lineamientos que determine para este efecto la Dirección General de Administración de Bienes”. Y el artículo 19 del Decreto Ejecutivo 30720/2002, relativo a los requisitos y procedimiento a seguir a tal fin, que incluye la escritura pública en bienes inmuebles, la inscripción en el Registro Público e incorporación al Sistema Informático de Administración de Bienes e Inventarios. (Opiniones Jurídicas OJ-067-2008, OJ-108-2008 y OJ 090-2012).\n\n \n\nEn la consulta se afirma que el Estado recibiría el bien sin el usufructo y debe “asumir cargas como pago de tasas municipales y otros relacionados directamente con la tenencia del inmueble”.\n\n \n\nCon relación a lo anterior, es importante recordar que no están afectos al impuesto de bienes inmuebles, los del Estado “que, por ley especial gocen de exención” (Ley 7509/1995, art. 4° inc. a; Decreto 27601/1999, art. 5°); la condición de sujetos pasivos de ese impuesto que tienen los usufructuarios con más de un año, en los términos del artículo 6°, inciso d, de la misma Ley (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IX, sentencia  467/2013); la diferencia entre la tasa e impuesto de bienes inmuebles (Ley 4755/1971, Código Tributario, artículo 4°); y que “Respecto del régimen municipal el principio de inmunidad fiscal del Estado es inoperante. Son los Municipios, y no el Estado, el sujeto activo de la obligación tributaria. El Estado debe, por principio, pagar los tributos municipales. Para que opere la inmunidad fiscal -por confusión- la identidad subjetiva debe ser plena. (…) No podría operar la confusión si el sujeto activo del tributo es un ente menor como lo son las Municipalidades- y el pasivo es el Estado porque la identidad subjetiva no se configura”. Criterio de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, desde la sentencia 12/1994, adoptado por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, en las resoluciones 459/2012, 472/2012, 473/2012, 222/2013, 492/2013, 124/2014, 606/2014, 607/2014, 124/2015, 173/2015 y 485/2016). (Acerca de la extinción de la obligación tributaria por confusión, vid. Código de Normas y Procedimientos Tributarios, art. 49).  También ha de tenerse presente que de conformidad con el artículo 70 del Código Municipal, Ley 7794/1998, en consonancia con el 28 de la Ley 7509/1995, de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, las deudas por tributos municipales constituyen hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles. Es un gravamen legal impuesto, de pleno derecho, para responder por esas obligaciones. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencia 522/2016. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, resoluciones 1725/2009 y 55/2013, entre otras).\n\n \n\nAdemás, en la valoración discrecional a hacer por ese Ministerio, para decidir si acepta o no la donación, cabe tomar en cuenta otros aspectos adicionales:\n\n1) El donatario (Estado, Ministerio de Hacienda) tendría, durante el tiempo del usufructo, un dominio imperfecto, sin la posesión y aprovechamiento del bien. La efectividad del dominio pleno queda en suspenso por la disociación que el usufructo supone. (Fuentes Torre-Isunza, cit.: por MORENO QUESADA, Bernardo. El usufructo en la nuda propiedad. Anuario de derecho civil, Vol. 58, Nº 3, 2005, pg. 1156. Boletín Oficial del Estado español).\n\n2) La imposibilidad temporal, mientras dure el usufructo, que tendría el Estado de destinar el inmueble a un fin público concreto o para servir de soporte material al ejercicio de competencias administrativas, convirtiéndolo en un bien inerte.\n\n \n\n3) El bien donado responde por las obligaciones del donante, en cuanto no se reserve o adquiera otros después que basten para cumplirlas. (Código Civil, art. 1402. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 1498/2014 y 970/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resoluciones 367/2004, 57/2009 y 139/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 403/2010. TRIBUNAL SEGUNDO CIVI, SECCIÓN I, sentencia 354/2005. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 155/2007). La norma se relaciona con dos artículos de ese Código: 981: “…los bienes que constituyen el patrimonio de una persona responden al pago de sus deudas” (principio de la responsabilidad patrimonial universal); y el 848: son ineficaces los actos realizados por un deudor con respecto a su patrimonio cuando sean lesivos a los derechos de su acreedor, sin que se requiera el conocimiento del perjuicio por los adquirentes a título gratuito o donación, quienes se ven afectados por las obligaciones que el donante asumió con anterioridad. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 155/2007). “La donación es título traslativo del dominio, con plenos efectos, hasta tanto no se demuestre que fue efectuado con el propósito de evadir obligaciones previamente contraídas”.  Si el bien no está ya en el patrimonio del donante, sino en el del donatario, habrá de declararse la ineficacia de la donación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 1498/2014).\n\n \n\nLegislaciones, como el Código Civil español,  presumen la donación hecha en fraude de acreedores, “cuando al hacerla no se haya reservado el donante bienes bastantes para pagar las deudas anteriores a ella” (artículo 643, pfo. 2°).\n\n4) El usufructuario puede disponer libremente su derecho (Código Civil, arts. 341 y 348).\n\n \n\nSi el usufructo es vitalicio, se apuntó, tiene como extinción natural la muerte del usufructuario. (Artículo 358, inciso 1° ibid. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 213/2011).\n\n \n\n5)  El nudo propietario ha de ejecutar, por su cuenta, las reparaciones extraordinarias, y si no lo hiciere, luego de que se le haya dado aviso por el usufructuario, éste podrá realizarlas y cobrar a aquél el aumento de valor que, por razón de esas obras, tuviere el inmueble al concluir el usufructo. Si el propietario se negare a cubrir el importe, el usufructuario podrá ejercer el derecho de retención del bien hasta que se le reintegre el importe. (Código Civil, arts. 352 y 365).  \n\n \n\nEn nuestro medio se ha entendido por reparaciones extraordinarias las que “fuere preciso verificar por deterioros sobrevenidos sin culpa del usufructuario” y que afecten la sustancia de la cosa (BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de los bienes cit., pg. 126, N° 150). Se refieren a las “hipótesis en las que el peligro de destrucción o desmejora de la cosa usufructuada provenga de una causa externa”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII sentencia 72/2010). En cambio, el Código Civil francés (art. 606) y el italiano (art. 1005) hacen una enumeración puntual de las reparaciones extraordinarias, que la doctrina ha calificado de incompletas. En el ordenamiento jurídico español se determinan por exclusión, por cuanto el Código Civil (art. 500, pfo. 2°) define las reparaciones ordinarias. (MARIN GARCIA DE LEONARDO, Teresa: Notas sobre el derecho de disfrute del usufructuario.  Anuario de derecho civil. Vol. 42, N° 3, 1989, pg. 839).\n\n \n\n6) El inmueble responde por las contribuciones extraordinarias e hipotecas constituidas previo al usufructo (Código Civil, arts. 354 y 356).\n\n \n\n \n\n VI.-CONCLUSION\n\n \n\nDe lo expuesto, se concluye:\n\n \n\n1)  En nuestro ordenamiento, la donación puede hacerse bajo condición (suspensiva o resolutoria), como las demás transmisiones del dominio. Lo que el Código Civil (artículo 1395) prohíbe, y sanciona con nulidad, es la donación bajo condiciones cuyo cumplimiento dependa sólo de la voluntad del donador. \n\n \n\n2) Del derecho del propietario a disponer de lo que le pertenece, se deduce la facultad de dividir la propiedad en usufructo y nuda propiedad, con lo cual puede reservarse para sí el primero y transmitir el segundo, a título oneroso o gratuito, como la donación.\n\n \n\n3) La reserva de usufructo no hace condicionada la donación, en sentido técnico (punto IV supra), porque la propiedad –aunque sea nuda- se adquiere inmediatamente,  sin dependencia a ningún hecho futuro e incierto.\n\n \n\n4) En lo que hace al Estado -al que se integra el órgano consultante-, es distinto el régimen entre donar y recibir donaciones. Para donar, requiere autorización legal expresa, por cuanto la donación implica una liberalidad de bienes que forman parte de la Hacienda Pública (Ley 7428, arts. 8° y 9°), sobre los que no tiene libre disposición. Por el contrario, como persona jurídica, con capacidad de Derecho Privado, que también ostenta, puede aceptar donaciones, en tanto no haya una norma que lo prohíba o limite.  A falta de disposiciones específicas que regulen la donación al Estado, ese contrato se rige por el Código Civil.  Ha de tenerse presente lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 8131 y 19 del Decreto Ejecutivo 30720.\n\n \n\n5) La facultad o discrecionalidad que tiene el Estado –Administración Pública Central, en lo que interesa- para recibir donaciones no es ilimitada o absoluta. La donación debe vincularse a la satisfacción de los fines públicos encomendados, y no debe limitar o impedir su cumplimiento, ni determinar la forma en que debe cumplir sus funciones.\n\n \n\n6) A fin de decidir la conveniencia para el interés público de aceptar o no la donación propuesta, se sugiere valorar que el Estado, Ministerio de Hacienda, tendría, durante el tiempo del usufructo un dominio imperfecto, sin la posesión y aprovechamiento del inmueble, con la consiguiente imposibilidad temporal de destinarlo a un fin público específico o para servir de soporte material al ejercicio de competencias administrativas, así como los demás aspectos precisados en el punto V supra.\n\n \n\n7) La Procuraduría no se pronuncia sobre casos concretos, en razón de que no son consultables a ésta los asuntos propios de los órganos administrativos que tienen una competencia especial (Ley 6815, art. 5°), con lo que sustituiría, mediante un dictamen vinculante, a la Administración activa. Lo anterior, con excepción del supuesto de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, donde el dictamen es un elemento del procedimiento.\n\n \n\nAtentamente,\n\n \n\n \n\nJosé J. Barahona Vargas           Yamileth Monestel Vargas\n\nProcurador Asesor                     Abogada de Procuraduría",
  "body_en_text": "Opinion 074\n\nOpinion: 074 of 07/04/2017\n\nC-74-2017\n\nApril 7, 2017\n\nMaster\nJosé Francisco Pacheco Jiménez\nActing Minister of Finance\nYour Office\n\nDear Mr. Minister:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your Official Letter DM-2726-2016, in which you inquire whether the Ministry of Finance may receive as a donation “a property,” with the natural person reserving the usufruct. You state that the individual is willing to make a donation of real estate to the State but requires retaining the usufruct, which would make it subject to a condition.\n\nIt is questioned whether the donation of the real estate to the State “could be carried out in a conditional form,” with the current owner retaining the usufruct, “knowing that the State could not freely dispose of the asset” and, instead, would have to “assume burdens such as the payment of municipal taxes and others directly related to the holding of the real estate, since the existence of regulations enabling the Administration to opt for this figure in a conditional form cannot be determined.” You add that, due to the principle of administrative legality, the Public Administration must act subject to the legal system.\n\nTo answer your question, the following aspects are discussed:\n\nI.- GENERAL CONSIDERATIONS ON DONATION AND USUFRUCT\n\nI.1) DONATION\n\nIn a pure and simple donation, the donor transfers, inter vivos, out of mere liberality, to the donee, who accepts, the ownership of one or more assets from their estate. It is characterized by being a contract that transfers ownership, unilateral, with a single obligation on the part of the donor, of a gratuitous nature, irrevocable, once accepted, except for the ingratitude of the beneficiary, and solemn: in real estate and movable property with a value exceeding two hundred fifty colones, in which the formality of the public deed must be fulfilled, as an essential element of validity. Civil Code, arts. 1397, 1399, 1404, 1405, and 1407. (Regarding the nullity of the donation of real estate without a public deed, see TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION I, vote 139/2009; SECTION II, judgments 403/2010 and 271/2010; TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION I, judgments 367/2004 and 354/2005).\n\nThe requirement of the notarial instrument for the donation is the means of “recording the true and firm will of the donor, who divests themselves of and transfers the ownership of a thing or right that belongs to them, without obtaining anything in return.” The norm in matters of contracts is that there is consideration involved. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION I, judgment 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION II, judgment 1/2014, among several). Concerning the execution of deeds before the State Notary in acts and contracts in which the State is a party or has an interest, see: Law 6815, articles 3, subsection c, and 15.\n\nThe donation of real estate must be registered in the corresponding Registry so that the ownership is opposable to third parties (Civil Code, articles 267, 455, 459), and a donation made with reversion or substitution clauses is null (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION I, judgments 57/2009 and 139/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION II, judgments 42/2009, 271/2010, 403/2010, and 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION I, judgments 367/2004 and 354/2005).\n\nI.2) USUFRUCT\n\nSuccinctly, usufruct has been defined as “the right to enjoy the assets of another with the obligation to preserve their form or substance.” (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION I, judgment 275/2012. Spanish Civil Code, art. 467). Regarding the obligation to preserve: LECIÑENA IBARRA Ascensión, coord. Tratado de usufructo: aspectos civiles, mercantiles y fiscales. Edit Las Rozas-La Ley. Madrid. 2016, pp. 97-122. MARÍN GARCÍA, María Teresa. Notas sobre el derecho de disfrute del usufructuario. Anuario de Derecho Civil. Vol. 42. N° 3. 1989. Ed. Boletín Oficial del Estado español (BOE es), pp. 813-868. PÉREZ PEJCIC, Gonzalo. La sustancia del objeto en el derecho real de usufructo. Revista Pensar en Derecho N° 8. 2016, pp. 103-151. Edit. Facultad de Derecho Universidad de Buenos Aires.\n\nBy virtue of the usufruct, separated from ownership, the usufructuary has the real right of use and enjoyment or benefit of an asset belonging to another, by themselves or by others, in accordance with its nature and purpose, and all ordinary fruits, whether natural, industrial, or civil, belong to them, including within the latter the rent and the lease price or profits that the real estate provides. The usufructuary may freely dispose of their right, by the means permitted by the legal system, with the limitation of the time the usufruct lasts, which is governed by the title of constitution and, in its absence, by the legal rules established for that purpose. To affect third parties, the registration filing procedure must be completed. (Civil Code, articles 264, subsection 2°, 268, 287 to 289, 335, 337, 341, 343, 455, 459, subsection 2°, and 484. Decreto 26771/1998, Reglamento del Registro Público, articles 21 and 49, subsec. b).\n\nThe usufruct may be constituted for a fixed term or for life, which concludes when the original usufructuary ceases to exist, in which case the bare owner has the power to request its cancellation from the Public Registry. (Civil Code, article 358, subsection 1°). A clause that tends to make the usufruct last beyond the life of the usufructuary is null. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION II, judgment 213/2011). In national legislation, there are no perpetual rights over the assets of another. (Civil Code, arts. 269, 336, and 359. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION I, judgment 462/2004. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION II, judgment 213/2011).\n\nBecause the usufruct is within the commerce of men, it may be seized and auctioned, independently, to answer for the debts of its holder. (TRIBUNAL PRIMERO CIVIL judgment 492/2003).\n\nThe usufructuary, in addition to what is stated, must post a bond for the deteriorations they cause to the real estate, make the ordinary repairs indispensable for the preservation of the thing, and give timely notice to the owner so that the owner may carry out extraordinary repairs. The one who substitutes the usufructuary is liable to the owner for the damages caused to the asset when the right is alienated without the owner’s consent, as well as for the damages caused to the thing as a consequence of any event that may impair the rights of the owner, when they have notice and do not communicate it. (Civil Code, arts. 346, 348, 351, 352, 357).\n\nII.- CONDITIONAL DONATION\n\nIn our legal environment, the possibility for private individuals to make conditional donations is inferred from several rules of the Civil Code: Article 1395 of the Civil Code: “A donation under conditions whose fulfillment depends solely on the will of the donor is null.” According to the interpretation, a contrario sensu, of that text, a donation that is subject to a condition precedent (condición suspensiva) or a condition subsequent (condición resolutoria) is valid, provided it is not potestative on the part of the donor, because in such a case there would be subjective uncertainty, subordinated to their will and, therefore, insecure; not objective uncertainty of the conditioning event. Article 615, “applicable by analogy to donations, given their gratuitous nature” (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION TWO, judgment 71/2010), empowers the testator to dispose purely and simply or under condition. The same is deduced from article 360: “The usufruct granted until an event occurs ends when the fulfillment of the condition becomes impossible.” BRENES CÓRDOBA, in commenting on that cause of extinction, points out that the usufruct terminates from the moment the condition subsequent (condición resolutoria) stipulated in the act or contract that gave rise to it becomes impossible to fulfill. He cites, as an example, “if a usufruct were established limiting its duration to the time that a person other than the usufructuary remains outside the country, the enjoyment would end if said person were to die, because then the non-fulfillment of the condition subsequent (condición resolutoria) becomes impossible.” (Tratado de los bienes. Edit. Juricentro. San José. 2013, pp. 130 and 131).\n\nSimilarly, the principle of autonomy of will enables the parties to incorporate accidental or accessory clauses into legal transactions, such as the condition. (Civil Code, doctrine of article 1092, in relation to 604, 605, 615, 626, subsec. 2, 685, and 961 ibid).\n\nIn summary, a donation may be made under a condition precedent (condición suspensiva) or a condition subsequent (condición resolutoria), like other transfers of ownership under other titles. (BRENES CORDOBA, Alberto. Tratado de los Contratos. Edit. Juricentro 2009, p. 356).\n\nThe condition, in the technical sense, is a future and uncertain event upon which the acquisition (condition precedent (condición suspensiva)) or resolution (condition subsequent (condición resolutoria)) of a right is dependent. In the first case, while the condition is pending occurrence, the right does not have life. There is only a hope that it will be born one day. In the condition subsequent (condición resolutoria), as long as the condition does not occur, the act or contract that contemplates it becomes pure and simple; that is, perfect and effective. But, once that condition is met, things return to the state they had before the stipulation. The condition can be positive: if the conditioning factor is the realization of an event; or negative, if it consists of an omission or failure to realize an event. (Opinion C-044-1987). On these concepts: SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 775/2003. Dictionary of the Real Academia. Entry: Condición; 8th meaning. RAMÍREZ GRONDA, Juan: Diccionario jurídico. BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de las obligaciones. Edit. Juricentro. San José. 2010, p. 83. CASTAN TOBEÑAS, José. Derecho civil español, común y foral. Tomo III. Reus S. A. Madrid. 1978, pp. 179-182. PUIG BRUTAU, José. Fundamentos de Derecho Civil. Tomo I, Vol. II Bosch. Barcelona. 1985, pp. 84-88. Luis DIEZ-PICAZO. Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial. Vol. 2°, Edit. Civitas. Madrid, 1993, pp. 347-351. ARIAS RAMOS José, Derecho romano. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1972. Tomo I, pp. 129 to 132, among others.\n\nThus, the conditional donation is one that “is subject to a condition, as a future and uncertain event upon which the birth of the obligation to donate (condition precedent (condición suspensiva) or initial) or the resolution of the donee's right (condition subsequent (condición resolutoria) or final) depends.” (MEDINA ALCOZ, María. El incumplimiento de la carga en la donación modal. In: Contratos gratuitos. Collective work. Pérez Gallardo, Leonardo, Coordinator. Biblioteca Iberoamericana de Derecho. Edit. Reus S. A. Madrid and others. 2010, p. 158). A similar definition is that of Barral Viñals: “(…) in the conditioned donation, the moment of acquisition –or loss, if it is a condition subsequent (condición resolutoria)- of ownership by the donee is modalized to the realization –or not, if it is negative- of a future and uncertain event.” (BARRAL VIÑALS, Inmaculada. El enriquecimiento del donatario como elemento estructural de la donación. In: Libro homenaje al profesor Manuel Albaladejo García. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia. 2004, p. 536).\n\nIII.- DONATION WITH RESERVATION OF USUFRUCT IN FAVOR OF THE DONOR\n\nAbsolute ownership of a thing comprises the attributes of possession, usufruct, transformation, alienation, defense, exclusion, and indemnification. Ownership is imperfect or limited when all the rights comprising full ownership do not belong to the owner (Civil Code, arts. 264 and 265). The usufruct in the asset of another is a right that restricts the powers the owner enjoys and constitutes an exception to the general principle that the right of ownership is considered free of limitations, except proof to the contrary.\n\nFrom the owner's right to dispose of what belongs to them derives the power to divide the property into usufruct and bare ownership, so that one and the other correspond to different persons. (BRENES CÓRDOBA. Tratado de los bienes cited, pp. 112 and 113. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION II, judgment 213/2011).\n\nThe different possibilities for one who holds full ownership and dismembers it into usufruct and bare ownership are: a) to transfer the usufruct and the bare ownership to different persons, b) to reserve the bare ownership and constitute a right of usufruct in favor of a third party, and c) to transfer the bare ownership –by gratuitous title, in this case– and reserve the usufruct, which is what would occur here. This last power has been recognized by the Courts, indicating that the owner may keep for themselves the right of usufruct, making an express reservation of it in the act of alienation. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 18/1993. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION I, judgment 275/2012). The bare owner has the obligation not to disturb the usufructuary in the exercise of their right.\n\nThe holder of the bare ownership “will obtain the full use of the thing once the usufruct over it is extinguished and the bare owner recovers the powers that left their legal sphere”; in the meantime they remain latent. (CLEMENTE MEORO, Mario Enrique: Derechos reales y Derecho Inmobiliario Registral, in Tratado de Derecho civil, coord by A. L. López y López and V. L. Montés Penadés. Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, p. 490).\n\nIV.- THE RESERVATION OF USUFRUCT DOES NOT MAKE THE DONATION CONDITIONAL\n\nIn accordance with what was noted in point II supra, a donation made with a reservation of usufruct would not be a conditional donation, because there would be a pure and simple transfer of the asset, without depending on any condition, in the strict sense. That is, a firm transfer of ownership, with the temporary exclusion of the usufruct.\n\nWhen the donor reserves the usufruct, writes Messineo, “as long as the usufruct is not extinguished, the donee receives the bare ownership,” that is, “immediately acquires ownership (even if bare) of the donated thing,” unlike a donation mortis causa, in countries that admit it, where “the right of the donee would arise at the moment of death” (MESSINEO, Francesco. Manual de Derecho Civil y Comercial. Ediciones Jurídicas Europa-América. Buenos Aires. Tomo V. 1955, pt. 7 bis, p. 19, and pt. 3, p. 12).\n\nFurthermore, it is reiterated that what the Civil Code prohibits, and sanctions with nullity, is the donation under conditions whose fulfillment depends solely on the will of the donor. With that exception, it can be made under a condition precedent (condición suspensiva) or a condition subsequent (condición resolutoria), like any other transfer of ownership.\n\nV.- ACCEPTANCE OF DONATIONS BY THE STATE\n\nRegarding the State, as with its institutions, the Attorney General's Office has made the distinction of legal regime between donating and receiving donations. To donate, express legal authorization is required, since the donation implies a liberality, which would comprise assets of the Public Treasury, in the terms of articles 8° and 9° of Law 7428/1994, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, over which it does not have free disposal. On the contrary, if there is no rule that prohibits or limits it, it may accept donations of assets, by virtue of its status as a legal person and the capacity under Private Law that it also holds. (Law 6227/1978, art. 1°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION IV, judgment 126/2015, among others. The State is a legal person by full right. Civil Code, art. 33, para. 2°, numbering as amended by Law 7020/1986). In the absence of specific provisions regulating donation to the State, that contract is governed by the Civil Code. However, the Attorney General's Office has noted that the Public Administration does not have unlimited power or absolute discretion to receive any donation made to it, which must be linked to the satisfaction of the public purpose under its charge. Therefore, it should not accept any donation that would limit or impede its fulfillment, or that would determine the manner in which it must fulfill its functions, nor toward what it must direct what is received. With this connotation, and not with the meaning of point II supra, it was stated in Opinion C-246-2000 and Legal Opinion OJ-014-2013, that the donation should not be conditional. At the same time, it must be wary of the appropriateness of receiving donations from questioned persons or of assets whose origin is not clear, consider the provisions of the Civil Code (arts. 1395 et seq.) regarding limitations on donating, and, in general, reject any act that may be considered inconvenient to the general interests. (Cited pronouncements and Legal Opinions OJ-067-2008 and OJ-090-2012).\n\nRegarding donations to the State, the provisions of article 103 of Law 8131/2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos must be kept in mind: “All assets, works, or services that the Central Administration receives as national or international donations must be processed according to the guidelines that the Dirección General de Administración de Bienes determines for this purpose.” And article 19 of Decreto Ejecutivo 30720/2002, relating to the requirements and procedure to be followed for that purpose, which includes the public deed for real estate, registration in the Public Registry, and incorporation into the Sistema Informático de Administración de Bienes e Inventarios. (Legal Opinions OJ-067-2008, OJ-108-2008, and OJ 090-2012).\n\nThe consultation states that the State would receive the asset without the usufruct and must “assume burdens such as the payment of municipal taxes and others directly related to the holding of the real estate.”\n\nIn relation to the above, it is important to remember that the real estate of the State “that, by special law, enjoys exemption” is not subject to the real estate tax (Ley 7509/1995, art. 4° subsec. a; Decreto 27601/1999, art. 5°); the condition as passive subjects of that tax that usufructuaries of more than one year have, in the terms of article 6°, subsection d, of the same Law (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION IX, judgment 467/2013); the difference between the municipal tax (tasa) and the real estate tax (impuesto de bienes inmuebles) (Law 4755/1971, Código Tributario, article 4°); and that “Regarding the municipal regime, the principle of fiscal immunity of the State is inoperative. It is the Municipalities, and not the State, that are the active subjects of the tax obligation. The State must, in principle, pay the municipal tributes. For fiscal immunity –by confusion– to operate, the subjective identity must be complete. (…) Confusion could not operate if the active subject of the tribute is a lesser entity –as Municipalities are– and the passive subject is the State because subjective identity is not configured.” Criterion of the SALA PRIMERA DE LA CORTE, from judgment 12/1994, adopted by the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION III, in resolutions 459/2012, 472/2012, 473/2012, 222/2013, 492/2013, 124/2014, 606/2014, 607/2014, 124/2015, 173/2015, and 485/2016). (Regarding the extinction of the tax obligation by confusion, see. Código de Normas y Procedimientos Tributarios, art. 49). It must also be kept in mind that in accordance with article 70 of the Código Municipal, Law 7794/1998, in consonance with article 28 of Ley 7509/1995, de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, debts for municipal tributes constitute a preferential legal mortgage over the respective real estate. It is a legal lien imposed, by full right, to answer for those obligations. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION I, judgment 522/2016. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION VI, resolutions 1725/2009 and 55/2013, among others).\n\nFurthermore, in the discretionary assessment to be made by this Ministry, to decide whether or not to accept the donation, it is appropriate to take into account other additional aspects:\n\n1) The donee (State, Ministry of Finance) would have, during the time of the usufruct, an imperfect ownership, without the possession and use of the asset. The effectiveness of full ownership is suspended by the dissociation that the usufruct implies. (Fuentes Torre-Isunza, cited by: MORENO QUESADA, Bernardo. El usufructo en la nuda propiedad. Anuario de derecho civil, Vol. 58, Nº 3, 2005, p. 1156. Boletín Oficial del Estado español).\n\n2) The temporary impossibility, while the usufruct lasts, that the State would have of allocating the real estate to a specific public purpose or to serve as material support for the exercise of administrative competencies, turning it into an inert asset.\n\n3) The donated asset answers for the obligations of the donor, as long as they do not reserve or later acquire other assets sufficient to fulfill them. (Civil Code, art. 1402. SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgments 1498/2014 and 970/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION I, resolutions 367/2004, 57/2009 and 139/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION II, vote 403/2010. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION I, judgment 354/2005. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION II, judgment 155/2007). The rule is related to two articles of that Code: 981: “…the assets that constitute a person's estate answer for the payment of their debts” (principle of universal patrimonial liability); and 848: acts performed by a debtor with respect to their estate are ineffective when they are harmful to the rights of their creditor, without requiring knowledge of the harm by the acquirers by gratuitous title or donation, who are affected by the obligations that the donor assumed beforehand. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION II, judgment 155/2007). “The donation is a title transferring ownership, with full effects, until it is demonstrated that it was made with the purpose of evading previously contracted obligations.” If the asset is no longer in the donor's estate, but in that of the donee, the ineffectiveness of the donation must be declared. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 1498/2014).\n\nLegislations, such as the Spanish Civil Code, presume a donation made in fraud of creditors, “when, in making it, the donor has not reserved sufficient assets to pay debts prior to it” (article 643, para. 2°).\n\n4) The usufructuary may freely dispose of their right (Civil Code, arts. 341 and 348).\n\nIf the usufruct is for life, it was noted, its natural extinction is the death of the usufructuary. (Article 358, subsection 1° ibid. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECTION II, judgment 213/2011).\n\n5) The bare owner must carry out, at their own expense, the extraordinary repairs, and if they do not do so, after having been given notice by the usufructuary, the latter may carry them out and charge the former the increase in value that, by reason of those works, the real estate had at the conclusion of the usufruct. If the owner refuses to cover the amount, the usufructuary may exercise the right of retention of the asset until the amount is reimbursed to them. (Civil Code, arts. 352 and 365).\n\nIn our legal environment, extraordinary repairs have been understood as those that “must be carried out due to deteriorations occurring without the fault of the usufructuary” and that affect the substance of the thing (BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de los bienes cited, p. 126, N° 150). They refer to “hypotheses in which the danger of destruction or deterioration of the usufructuated thing comes from an external cause.” (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION VII judgment 72/2010). In contrast, the French Civil Code (art. 606) and the Italian (art. 1005) make a specific enumeration of extraordinary repairs, which doctrine has classified as incomplete. In the Spanish legal system, they are determined by exclusion, since the Civil Code (art. 500, para. 2°) defines ordinary repairs. (MARIN GARCIA DE LEONARDO, Teresa: Notas sobre el derecho de disfrute del usufructuario. Anuario de derecho civil. Vol. 42, N° 3, 1989, p. 839).\n\n6) The real estate answers for extraordinary contributions and mortgages constituted prior to the usufruct (Civil Code, arts. 354 and 356).\n\nVI.- CONCLUSION\n\nFrom the foregoing, it is concluded:\n\n1) In our legal system, the donation may be made under a condition (condition precedent (condición suspensiva) or condition subsequent (condición resolutoria)), like other transfers of ownership. What the Civil Code (article 1395) prohibits, and sanctions with nullity, is the donation under conditions whose fulfillment depends solely on the will of the donor.\n\n2) From the owner's right to dispose of what belongs to them is deduced the power to divide the property into usufruct and bare ownership, whereby they may reserve the former for themselves and transfer the latter, by onerous or gratuitous title, such as donation.\n\n3) The reservation of usufruct does not make the donation conditional, in the technical sense (point IV supra), because the ownership –even if it is bare– is acquired immediately, without dependence on any future and uncertain event.\n\n4) Regarding the State –to which the consulting body is integrated– the regime between donating and receiving donations is different. To donate, express legal authorization is required, since the donation implies a liberality of assets that form part of the Public Treasury (Law 7428, arts. 8° and 9°), over which it does not have free disposal. On the contrary, as a legal person, with capacity under Private Law, which it also holds, it may accept donations, as long as there is no rule that prohibits or limits it. In the absence of specific provisions regulating donation to the State, that contract is governed by the Civil Code. The provisions of article 103 of Law 8131 and article 19 of Decreto Ejecutivo 30720 must be kept in mind.\n\n5) The power or discretion that the State –Central Public Administration, in what is relevant– has to receive donations is not unlimited or absolute. The donation must be linked to the satisfaction of the public purposes entrusted to it, and must not limit or impede their fulfillment, nor determine the manner in which it must fulfill its functions.\n\n6) In order to decide the convenience for the public interest of accepting or not the proposed donation, it is suggested to assess that the State, Ministry of Finance, would have, during the time of the usufruct, an imperfect ownership, without the possession and use of the real estate, with the consequent temporary impossibility of allocating it to a specific public purpose or to serve as material support for the exercise of administrative competencies, as well as the other aspects specified in point V supra.\n\n7) The Attorney General's Office does not rule on specific cases, because matters proper to administrative bodies that have special competence (Law 6815, art. 5°) are not consultable to it, with which it would substitute, through a binding opinion, the active Administration. The foregoing, except for the assumption in articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration, where the opinion is an element of the procedure.\n\nSincerely,\n\nJosé J. Barahona Vargas\nYamileth Monestel Vargas\nAdvisory Attorney\nAttorney of the Attorney General's Office"
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