{ "id": "pgr-19970", "citation": "OJ-037-2017", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Improcedencia de contratar personal del SINAC mediante organizaciones privadas", "title_en": "Unconstitutionality of hiring SINAC staff through private organizations", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de Ley N.° 20.039, que busca autorizar al SINAC a suscribir convenios con organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro para que estas contraten personal que desempeñe funciones sustantivas del Sistema. La PGR reconoce la validez de la colaboración entre la Administración y la sociedad civil para fines públicos, citando ejemplos como los inspectores ad honorem de la Ley Forestal y de Vida Silvestre. Sin embargo, advierte que el mecanismo propuesto –contratación por entes privados de personal que ejercería funciones públicas– violaría los artículos 191 y 192 constitucionales, que exigen procedimientos concursales para garantizar la idoneidad de los funcionarios. Se invoca jurisprudencia reiterada de la PGR y de la Contraloría General que considera improcedente usar figuras de derecho privado para nombrar funcionarios públicos. La conclusión es que el proyecto podría tener problemas de constitucionalidad al crear un sistema paralelo de contratación al régimen estatutario.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzed Bill No. 20.039, which aimed to authorize SINAC to enter into agreements with private non-profit conservation organizations so that they could hire personnel to perform substantive functions of the System. The PGR recognizes the validity of collaboration between the Public Administration and civil society for public purposes, citing examples such as honorary inspectors under the Forestry and Wildlife Laws. However, it warns that the proposed mechanism – hiring by private entities of personnel who would carry out public functions – would violate Articles 191 and 192 of the Constitution, which require competitive procedures to ensure the suitability of public officials. It invokes reiterated jurisprudence from the PGR and the Comptroller General's Office, which deem it improper to use private law instruments to appoint public officials. The conclusion is that the bill could have constitutional problems by creating a parallel hiring system outside the statutory regime.", "court_or_agency": "", "date": "30/03/2017", "year": "2017", "topic_ids": [ "forestry-law-7575" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "funciones públicas", "idoneidad comprobada", "procedimientos concursales", "régimen estatutario", "inspectores ad honorem", "colaboración sociedad civil", "SINAC", "proyecto de ley 20.039" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 191", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 192", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 37", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 15", "law": "Ley 7317" } ], "keywords_es": [ "Procuraduría General de la República", "SINAC", "organizaciones conservacionistas", "contratación de personal", "funciones públicas", "principio de legalidad", "idoneidad", "procedimientos concursales", "inspectores ad honorem", "colaboración sociedad civil" ], "keywords_en": [ "Attorney General's Office", "SINAC", "conservation organizations", "hiring of personnel", "public functions", "principle of legality", "suitability", "competitive procedures", "honorary inspectors", "civil society collaboration" ], "excerpt_es": "En conclusión, tanto la Contraloría, como este Órgano Asesor, han señalado reiteradamente la improcedencia de acudir a instituciones regidas por el derecho privado para nombrar funcionarios públicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y propiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones administrativas, civiles, e incluso penales.\n\nCon fundamento en lo expuesto se concluye que el proyecto de Ley N.° 20.039 podría tener problemas de constitucionalidad en el tanto implicaría evadir los procedimientos concursales de nombramiento cuya existencia prevén los numerales 191 y 192 constitucionales y que deben tener por objeto garantizar la idoneidad comprobada de las personas que ejerzan funciones públicas, creando un sistema alterno y paralelo de contratación al régimen estatutario.", "excerpt_en": "In conclusion, both the Comptroller General and this Advisory Body have repeatedly indicated the impropriety of resorting to institutions governed by private law to appoint public officials, since this implies evading normal recruitment and selection procedures, and promoting irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions.\n\nBased on the foregoing, it is concluded that Bill No. 20.039 could have constitutional problems insofar as it would involve evading the competitive appointment procedures whose existence is provided for in Articles 191 and 192 of the Constitution and which must have the purpose of guaranteeing the proven suitability of persons who perform public functions, creating a parallel and alternative hiring system to the statutory regime.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "Bill No. 20.039 could be unconstitutional by allowing the hiring of personnel for SINAC through private organizations, evading the competitive procedures required by Articles 191 and 192 of the Constitution.", "summary_es": "El proyecto de Ley N.° 20.039 podría ser inconstitucional al permitir la contratación de personal para el SINAC a través de organizaciones privadas, evadiendo los procedimientos concursales exigidos por los artículos 191 y 192 constitucionales." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando C", "quote_en": "it is not correct to hire personnel through private entities or instruments for the execution of public functions entrusted by law to the Public Administration. This violates the constitutional principles of legality, equality, suitability of public officials and job stability, contained in Articles 11, 33, 191 and 192 of our Constitution", "quote_es": "no es correcto contratar personal a través de organismos o figuras de carácter privado, para la ejecución de funciones públicas, encomendadas por ley a la Administración Pública. Ello violenta los principios constitucionales de legalidad, igualdad, idoneidad del funcionario público y estabilidad funcionarial, contenidos en los artículos 11, 33, 191 y 192 de nuestra Carta Magna" }, { "context": "Considerando B", "quote_en": "the impropriety of continuing to resort to instruments such as trusts to appoint public officials, since this implies evading normal recruitment and selection procedures, and promoting irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions", "quote_es": "la improcedencia de seguir acudiendo a figuras como la del fideicomiso para nombrar funcionarios públicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y propiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones administrativas, civiles, e incluso penales" }, { "context": "Considerando A", "quote_en": "'honorary wildlife inspectors' must normally act as mere 'voluntary collaborators' of the legitimately vested authorities", "quote_es": "los 'inspectores ad honorem de vida silvestre' deben manifestarse, normalmente, como simples 'colaboradores voluntarios' de las autoridades legítimamente investidas" } ], "cites": [ { "id": "pgr-14807", "citation": "C-352-2007", "title_en": "FONAFIFO Personnel Hired via Trust and Public-Employee Status", "title_es": "Personal de FONAFIFO contratado vía fideicomiso y su condición de funcionario público", "doc_type": "dictamen", "date": "02/10/2007", "year": "2007" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-21217", "citation": "OJ-037-2019", "title_en": "Feasibility of FONASEMAR: structure, private foundation administration, and funding sources", "title_es": "Conveniencia del FONASEMAR: estructura, administración por fundación privada y fuentes de financiamiento", "doc_type": "legal_opinion", "date": "21/05/2019", "year": "2019" }, { "id": "pgr-24209", "citation": "OJ-014-2024", "title_en": "Creation of the Blue Fund — observations on private structure for public funds", "title_es": "Creación del Fondo Azul — observaciones sobre estructura privada para fondos públicos", "doc_type": "legal_opinion", "date": "30/01/2024", "year": "2024" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-394781", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 07137-2007" }, { "target_id": "pgr-14807", "kind": "related_opinion", "label": "352" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-12648", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Forestal" }, { "target_id": "norm-38715", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO)" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-20370", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=20370&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "020", "dictamen_id": "20370" }, { "ref_id": "pgr-9539", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=9539&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "024", "dictamen_id": "9539" }, { "ref_id": "pgr-15024", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=15024&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "035", "dictamen_id": "15024" }, { "ref_id": "pgr-15111", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=15111&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "100", "dictamen_id": "15111" }, { "ref_id": "norm-86935", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=86935&nValor3=113019&strTipM=FN&strNoVolver=no", "kind": "cited_norm", "label": "Autorización al SINAC para que pueda recibir por medio de convenios de cooperación personal de apoyo contratado por organizaciones conservacionistas sin fines de lucro y realicen labores en áreas de conservación y áreas silvestres protegidas", "norm_id": "86935" }, { "ref_id": "norm-33646", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=33646&nValor3=90711&strTipM=FN&strNoVolver=no", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Presupuesto para 1989 (ordinario)", "norm_id": "33646" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=19970&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 037 - J   del 30/03/2017   \n\n\n\nOJ-37-2017\n\n\n\n30 de marzo, 2017\n\n \n\n\n\nSra. Hannia Duran\n\nComisión Permanente Especial de Ambiente\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio AMB-66-2017\nde 23 de febrero de 2017.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Mediante oficio AMB-66-2017  de 23 de febrero de 2017 se nos comunica el acuerdo de la Comisión\nPermanente  Especial de Ambiente de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 20.039, “Autorización\na las organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro para que contraten personal de\napoyo que labore en las diferentes Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de\nla República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en\nsu Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de\ndeferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo\natender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras\ndiputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de\nun evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se\nemitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica\nOJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, nos referiremos los siguientes extremos: a. En relación con la colaboración entre la\nadministración y La sociedad civil, b. Improcedencia de que una organización privada contrate\npersonal que labore para el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.                EN RELACION CON LA COLABORACION ENTRE LA ADMINISTRACION Y LA SOCIEDAD CIVIL\n\n\n\n\n \n\n\n\n Bajo la Constitución, existe la posibilidad legítima para que los particulares colaboren con la\nadministración en la consecución de los fines  que el interés público impone a aquella.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este sentido, es importante indicar que, de un lado,  el artículo 25 constitucional, garantiza\nla libertad de asociación, la cual comprende la posibilidad de que las personas se asocien para\ncolaborar con la administración en la consecución del bienestar general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n         Del otro extremo, es relevante señalar que el Gobierno de la República, de acuerdo con el\nartículo 9 de la Constitución, debe responder a un principio de participación, la cual implica\notorgar participación a la sociedad civil a través de los institutos que el Legislador designe al\nefecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, conviene notar que desde lejana data, el Legislador ha creado diversos institutos que tienen\npor finalidad general, articular la colaboración entre los particulares y la administración para la\nconsecución de fines públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n         Por ejemplo, a través de la Ley de Desarrollo de la Comunidad, N.° 3859 de 7 de abril de\n1967, se declaró, específicamente en su artículo 14, de  interés público la constitución y\nfuncionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como un medio de estimular a\nlas poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo\neconómico y social del país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Igualmente, el artículo 32 de la Ley de Asociaciones prevé la posibilidad de declarar de utilidad\npública aquellas asociaciones civiles cuya actividad llene una necesidad social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n         Luego con la Ley N.° 6948 de 27 de febrero de 1984 se estableció un marco para que la\nAsociación Filantrópica de Leones de Costa Rica pudiera crear el Banco de Corneas en colaboración\ncon la Caja Costarricense del Seguro Social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n         También, como parte de muchos otros ejemplos que pudieran traerse colación, se puede citar\nla Ley de Fundaciones, N.° 5338 de 28 de agosto de 1973, la cual reconoce personalidad jurídica las\nfundaciones, las cuales son conceptualizadas como entes privados de utilidad pública, que se\nestablecen sin fines de lucro y que tienen por  objeto el realizar o ayudar a realizar, mediante el\ndestino de un patrimonio, actividades educativas, benéficas, artísticas o literarias, científicas, y\nen general todas aquellas que signifiquen bienestar social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n         Ahora bien, se impone insistir en que,  tal y como lo ha señalado nuestra jurisprudencia\nadministrativa, corresponde a la Ley determinar el marco, los instrumentos e institutos  dentro de\nlos cuales se debe articular la colaboración entre las organizaciones de la sociedad civil y la\nadministración, la cual, en todo caso, debe responder y ajustarse  a los principios generales de\nbuena fe, legalidad,  proporcionalidad y razonabilidad. Al respecto, importa citar el dictamen\nC-35-2008 de 6 de febrero de 2008:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.      Conclusiones\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.  Ese Ministerio está en capacidad legal de concurrir a la firma de un convenio con una entidad\nprivada de enseñanza, con la finalidad de que se brinden descuentos o becas para los funcionarios de\nla Administración.\n\n\n\n 2.  De conformidad con el Principio de Legalidad, la suscripción de cualquier tipo de convenio se\ndebe ajustar al cumplimiento de los objetivos institucionales  fijados en el propio ordenamiento\njurídico, en el sentido de que el ejercicio de esa competencia apunte, aun cuando sea de modo\nsecundario o indirecto, al cabal cumplimiento de sus finalidades y funciones y a satisfacer de mejor\nforma el fin público que justifica y creación y su existencia\n\n\n\n 3.   Asimismo, un convenio de esta naturaleza debe ajustarse al Principio de Razonabilidad, de ahí\nque tendría que resultar –entre otras cosas– el mecanismo idóneo para alcanzar los fines perseguidos\n(v. gr. la mejor preparación técnica o profesional de sus funcionarios), y haber sido valorado como\nnecesario y legítimo para esos efectos, en atención a los términos que ofrece el convenio en\ncuestión.\n\n\n\n 4.  El fomento de la adecuada capacitación de los funcionario y el indudable progreso que ello\nsupone, además de contribuir al cumplimiento de los parámetros constitucionales, finalmente\nredundará en un servicio público más eficiente, con lo que, en última instancia, se beneficia la\ncolectividad.\n\n\n\n 5.  En cuanto a la posibilidad de conceder beneficios a los familiares de los funcionarios, ello\npodría resultar improcedente atendiendo al hecho de que esos parientes no tienen ningún nexo laboral\ncon el Ministerio, de ahí que ni la institución ni la final prestación del servicio público\nrecibirían algún tipo de beneficio gracias a las facilidades de este convenio.\n\n\n\n 6.   Sin embargo, lo dicho en el aparte anterior resulta válido partiendo del supuesto de que el\nconvenio imponga al Ministerio algún tipo de contraprestación.  No obstante, si la extensión de los\nbeneficios en descuentos para el costo de matrícula, becas o cualquier otro tipo de facilidad se\nextendiera a los familiares de los funcionarios sin que ello implique ningún tipo de costo para el\nMinisterio, tal cosa no pareciera irrazonable, toda vez que en esa hipótesis no se estarían\nbeneficiando de los recursos públicos, máxime si eventualmente la aplicación extensiva del convenio\na los familiares de los funcionarios contribuye a acrecer los beneficios ofrecidos por la\ninstitución privada; siempre y cuando los beneficios obtenidos por el funcionario- o sus familiares-\nno comprometan la imparcialidad de éste, o puedan conllevar a un conflicto de intereses.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es necesario también, particularmente para efectos de la presente consulta, que  la colaboración\nentre la sociedad civil y la administración, no es desconocida en materia ambiental.  Por el\ncontrario, debe destacarse que en materia ambiental se ha incluso dado acogida a ciertos institutos\nque habilitan a la sociedad civil para coadyuvar en la realización de determinadas funciones\npúblicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un buen ejemplo de lo anterior, lo hallamos en el numeral 37 de la Ley Forestal, N.° 7575 de 13 de\nfebrero de 1996, el cual habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para dar participación a la\nsociedad civil, mediante la designación de inspectores de recursos naturales ad honorem y a través\nde la formación de los denominados Comités de Vigilancia de los Bosques:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTICULO 37.- Inspectores de recursos naturales\n\n\n\n\n \n\n\n\n Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía velar por la protección y conservación de los\nbosques y terrenos forestales. Para cumplir con esta misión prioritaria, el Ministerio podrá\nformular  programas tendientes a instaurar las medidas necesarias en resguardo de la integridad de\nlos recursos forestales del país. Para coadyuvar al cumplimiento de lo anterior, el Ministerio dará\nparticipación a la sociedad civil, nombrando inspectores de recursos naturales ad honórem e\nintegrando comités de vigilancia de los bosques. Los nombramientos deben publicarse en La Gaceta. En\nel reglamento de esta ley, se establecerá una identificación que los acredite como tales. Asimismo,\nel Ministerio del Ambiente y Energía podrá otorgar premios nacionales para la investigación,\nreforestación, conservación y otros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la Ley de Conservación de Vida Silvestre, N.° 7317 de 30 de octubre de 1992, se encuentran\ninstitutos análogos a los de la Ley Forestal, pues su artículo 15 habilita la designación\nInspectores Ad Honorem de vida Silvestre y la formación de Comités de Vigilancia de Vida Silvestre:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 15.-Para coadyuvar a la aplicación y cumplimiento de esta Ley, el Ministerio de Ambiente y\nEnergía  nombrará inspectores de vida silvestre; inspectores ad honorem de vida silvestre y comités\nde vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS).\n\n\n\n Los inspectores de Vida Silvestre tienen autoridad de policía y deben estar debidamente\nidentificados con un carné extendido por el Ministerio de Ambiente y Energía. Para aspirar a un\nnombramiento de esta naturaleza, los inspectores deberán ser personas de buena conducta, para lo\ncual, a solicitud del Ministerio de Ambiente y Energía(*), el Registro Judicial de Delincuentes\ndeberá extender una certificación de sus antecedentes. Los demás requisitos de ingreso se fijarán en\nel Reglamento de esta Ley. Sus nombramientos pueden ser revocados, en cualquier momento, por el\nMinisterio de Ambiente y Energía.\n\n\n\n Los comités de vigilancia para coadyuvar a la aplicación y el cumplimiento de esta ley, estarán\ncompuestos por inspectores ad honórem de vida silvestre. Estos serán capacitados y examinados\npreviamente. Los demás requisitos de ingreso se fijarán en el reglamento de esta ley.\n\n\n\n\nSu calidad de inspector ad honórem podrá ser revocada en cualquier momento por el Sinac.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como lo ha advertido la Opinión Jurídica OJ-24-1995 de 22 de agosto de 1995, la figura\ndel Inspector Ad Honorem no equipa a dicho tipo de inspector con los funcionarios regulares de la\nadministración, pues entre otras cosas, ese tipo de inspector carecería de las atribuciones de\npolicía que tienen los inspectores del Ministerio de Ambiente y Energía. Así, se les han concebido\ncomo colaboradores voluntarios de la administración:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, los \"inspectores ad honorem de vida silvestre\" deben manifestarse, normalmente, como\nsimples \"colaboradores voluntarios\" de las autoridades legítimamente investidas. PLANTEY se refiere\na este tipo de colaboradores en los siguientes términos: \"201.- La mayor parte del tiempo la\nsituación de los colaboradores voluntarios del servicio público resulta de textos que han organizado\nesta participación en la actividad administrativa. El espíritu general de esta legislación, como la\nde la jurisprudencia, son bastante autoritarias, y el colaborador es frecuentemente ubicado en una\nsituación casi totalmente objetiva; en particular, no se admiten más que convenciones especiales\npuedan modificar el régimen jurídico de esta colaboración (...), salvo si la ley lo prevé. 202.- En\ncontrapartida, la jurisprudencia administrativa hace beneficiar a los colaboradores voluntarios del\nservicio público, de la teoría del riesgo, para la reparación de los daños que ellos sufran en el\ncumplimiento de las tareas administrativas que asumen (...). Son automáticamente indemnizados por la\npersona jurídica a nombre de la cual han actuado (...), salvo que se establezca falta personal o\nfuerza mayor (...)\". PLANTEY (Alain). Traité Pratique de la Fonction Publique. París, LGDJ, tercera\nedición revisada y aumentada, T. I., 1971, pp. 76- 77).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, es de notar que el presente proyecto de Ley 20.039  pretende autorizar al\nMinisterio de Ambiente y Energía, específicamente al Sistema Nacional de Áreas de  Conservación,\npara que pueda suscribir convenios con organizaciones de la sociedad civil a efecto de que éstas\ncoadyuven con las funciones sustantivas de ese Sistema.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No obstante lo anterior, como se explicará de seguido, el proyecto, tal y como está\ndiseñado, podría tener problemas de constitucionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n B.                IMPROCEDENCIA DE QUE UNA ORGANIZACIÓN PRIVADA CONTRATE PERSONAL QUE LABORE PARA\nEL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, es importante advertir que si bien el proyecto pretende autorizar al Sistema Nacional de\nÁreas de Conservación para que organizaciones conservacionistas coadyuven con sus funciones, lo\ncierto es que el mecanismo elegido a tal efecto podría tener problemas de constitucionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este sentido, debe  notarse que, específicamente, el objeto del proyecto, conforme sus artículos\n1 y 3,  es que se autorice al Sistema de Áreas de Conservación para que suscriba convenios con\norganizaciones de la sociedad civil que a su vez contratarían, por su cuenta y a su nombre, \npersonal que, sin embargo,  desempeñaría funciones sustantivas del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación quedaría autorizado para acreditar al personal\ncontratado por las organizaciones conservacionistas a efecto de que pudieran desempeñar las mismas\nfunciones que los funcionarios regulares del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Esto\nconformidad con los numerales 4 y 6 del proyecto de Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, es claro que el proyecto de Ley autorizaría al Sistema Nacional de Áreas de\nConservación y a las organizaciones conservacionistas para que éstas puedan contratar por su cuenta,\npersonal remunerado que, sin embargo, se desempeñaría como personal del Sistema con las mismas\nobligaciones funcionariales que el cuerpo de funcionarios regulares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, conviene apuntar que la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior\nConsultivo ha sido clara en advertir la improcedencia de nombrar funcionarios públicos utilizando\nfiguras de Derecho Privado para su nombramiento y remuneración, pues esto implicaría evadir los\nprocedimientos concursales de nombramiento cuya existencia prevén los numerales 191 y 192\nconstitucionales y que deben tener por objeto garantizar la idoneidad comprobada  de las personas\nque ejerzan funciones públicas, amén de eventualmente violentar los principios constitucionales en\nmateria de administración financiera. Sobre este punto, conviene citar el dictamen C-352-2007 de 2\nde octubre de 2007:\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, conviene señalar –como ya lo habíamos hecho en nuestro dictamen C-168-2006 citado– la\nimprocedencia de seguir acudiendo a figuras como la del fideicomiso para nombrar funcionarios\npúblicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y\npropiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones\nadministrativas, civiles, e incluso penales.  Esa situación, en el caso específico de FONAFIFO, ya\nhabía sido advertida tanto por la Contraloría General de la República en su informe presupuestario\nDFOE-AM-38/2004 ya citado, como por esta Procuraduría en su dictamen C-246-2005 del 4 de julio de\n2005.  En el informe mencionado, la Contraloría expuso:\n\n\n\n “Tal y como lo señala el Reglamento a la Ley Forestal, el FONAFIFO se compone de una estructura en\nla que destaca la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva y el personal contratado de conformidad\ncon la facultades que le confiere ese Reglamento. Esta es la estructura definida para llevar a cabo\nla función establecida en la Ley Forestal y su reglamento; no obstante, el personal de dicha\nestructura creada para desarrollar la función esencial estatal encomendada no se ubica en el Estado,\ncomo corresponde, sino en la estructura que el Fideicomiso ha creado en forma improcedente, lo que\nobliga a corregir la situación.” (Ver también: C-168-2006 del 2 de mayo de 2006, C-111-2007 del 11\nde abril de 2007, C-117-2007 del 13 de abril de 2007, C-141-2007 del 7 de mayo de 2007)\n\n\n\n\n \n\n\n\n         En este mismo sentido, importa destacar lo indicado en el dictamen C-100-2008 de 4 de abril\nde 2008, el cual se refirió a la hoy anulada  autorización del  numeral 33.15 de la Ley de\nPresupuesto Ordinario, Fiscal y por Programas para el año 1989, ley n.° 7111 de 12 de diciembre de\n1988 y que permitía al entonces denominado Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas a\nsuscribir convenios  con organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro, a fin de que\ndichas organizaciones contrataran personal que laborara  en las áreas silvestres de los diferentes\nprogramas, que para tal efecto lleva a cabo este ministerio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n         La importancia de citar el dictamen C-100-2008 reside en que, obviamente, el antiguo\nnumeral 33.15 de la Ley de Presupuesto N.° 7111 contenía una autorización análoga a la que se\npretende introducir a través del presente proyecto de Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n         Al respecto, conviene destacar, entonces que a pesar de que el numeral 33.15 de la Ley N:°\n7111, había sido anulado por  la Sala Constitucional mediante sentencia N.° 2007-7137, de las 16:47\nhoras del 23 de mayo de 2007 por tratarse de una norma atípica, la Procuraduría General, ante\nconsulta del propio Sistema Nacional de Áreas de Conservación sobre los efectos que dicha norma\nhabía producido en el tiempo, insistió en que  no es correcto contratar personal a través de\norganismos o figuras de carácter privado, para la ejecución de funciones públicas, encomendadas por\nley a la Administración Pública pues ello violentaría los principios constitucionales de legalidad,\nigualdad, idoneidad del funcionario público y estabilidad funcionarial, contenidos en los artículos\n11, 33, 191 y 192 constitucionales. Se transcribe el dictamen C-100-2008 en lo conducente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tanto la Contraloría General de la República, como esta Procuraduría, han sostenido, en su\njurisprudencia administrativa, que no es correcto contratar personal a través de organismos o\nfiguras de carácter privado, para la ejecución de funciones públicas, encomendadas por ley a la\nAdministración Pública.  Ello violenta los principios constitucionales de legalidad, igualdad,\nidoneidad del funcionario público y estabilidad funcionarial, contenidos en los artículos 11, 33,\n191 y 192 de nuestra Carta Magna, sin considerar otras infracciones constitucionales y legales que\npodrían derivarse del caso concreto. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, en nuestros dictámenes C-168-2006 del 2 de mayo de 2006, C-111-2007 del 11 de abril de 2007,\nC-117-2007 del 13 de abril de 2007, C-141-2007 del 7 de mayo de 2007 y C-352-2007 del 2 de octubre\nde 2007, entre otros, hemos indicado que no existe justificación para que quienes ejercen funciones\npúblicas encomendadas por ley a un Ministerio, estén laborando bajo un esquema de empleo privado,\nexcluido del Régimen de Servicio Civil.  Esa exclusión –según indicamos en nuestro dictamen\nC-168-2006, del 2 de mayo de 2006– es  excepcional, por lo que sólo es posible cuando una norma de\nrango legal o superior, así lo disponga.  Ejemplo de ello son los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de\nServicio Civil, en los que se enumeran algunos de los puestos excluidos de ese Régimen, dentro de\nlos cuales se encuentra el del auditor interno, el de los funcionarios de elección popular y el de\nquienes ocupen puestos de confianza personal del Presidente y de los Ministros. \n\n\n\n Por su parte, la Contraloría General de la República también ha manifestado que no es procedente\nque quienes ejerzan funciones públicas laboren bajo esquemas de empleo privado, ni que sean\ncontratados por instituciones de naturaleza privada.  Así lo ha indicado en sus informes DFOE-\nEC-23/2004 del 8 de setiembre del 2004, en relación con el personal de FONABE contratado a través de\nun fideicomiso; DFOE-AM-38/2004, remitido mediante el oficio 15775 (FOE-AM-0787 de 10 de diciembre\nde 2004), en relación con el personal contratado por fideicomisos creados por el FONAFIFO, para\nlaborar ejerciendo atribuciones encomendadas a ese órgano; DFOE-AM-47/2005, del 15 de diciembre de\n2005; FOE-AM-0122, del 27 de febrero de 2006; y DAGJ-0504-2006, del 15 de marzo de 2006.\n\n\n\n En conclusión, tanto la Contraloría, como este Órgano Asesor, han señalado reiteradamente la\nimprocedencia de acudir a instituciones regidas por el derecho privado para nombrar funcionarios\npúblicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y\npropiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones\nadministrativas, civiles, e incluso penales.  A mayor abundamiento, puede consultarse nuestro\ndictamen C-168-2006 antes mencionado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n         Así las cosas, debe insistirse en que el proyecto podría tener problemas de\nconstitucionalidad en el tanto implicaría evadir los procedimientos concursales de nombramiento cuya\nexistencia prevén los numerales 191 y 192 constitucionales y que deben tener por objeto garantizar\nla idoneidad comprobada  de las personas que ejerzan funciones públicas, creando un sistema alterno\ny paralelo  de contratación al régimen estatutario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre este punto, es importante notar que, de acuerdo con los numerales 7,8,9 y 10 del proyecto de\nLey, le encargarían al Sistema Nacional de Áreas de Conservación elaborar el procedimiento para que\nlas organizaciones privadas contraten el personal que laboraría al servicio de dicho Sistema. Es\ndecir que el proyecto de Ley podría estar creando un sistema alterno y paralelo de contratación al\nrégimen estatutario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.                CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con fundamento en lo expuesto se concluye que el proyecto de Ley N.° 20.039 podría\ntener problemas de constitucionalidad en el tanto implicaría evadir los procedimientos concursales\nde nombramiento cuya existencia prevén los numerales 191 y 192 constitucionales y que deben tener\npor objeto garantizar la idoneidad comprobada  de las personas que ejerzan funciones públicas,\ncreando un sistema alterno y paralelo  de contratación al régimen estatutario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJorge Oviedo Álvarez\n\n\n\n\nProcurador Adjunto", "body_en_text": "Legal Opinion: 037 - J of 03/30/2017\n\nOJ-37-2017\n\nMarch 30, 2017\n\nMrs. Hannia Duran\nPermanent Special Commission on the Environment\nLegislative Assembly\nArea Head\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to official communication AMB-66-2017 of February 23, 2017.\n\nThrough official communication AMB-66-2017 of February 23, 2017, we are notified of the agreement of the Permanent Special Commission on the Environment to submit for consultation Bill No. 20.039, \"Authorization for private non-profit conservationist organizations to contract support personnel to work in the different Conservation Areas of the National System of Conservation Areas.\"\n\nNow then, it is known that in matters pertaining to the consultative function, the Attorney General's Office is the Superior Consultative Body of the Public Administration. This is established in its Organic Law. However, it is also well known that, in a desire to collaborate and out of a sense of deference toward the Legislative Branch, it has been the historical practice of this Superior Consultative Body to address the consultations formulated by the various legislative commissions, or by esteemed deputies, in relation to certain bills. The foregoing is based on the existence of an evident public interest and without prejudice to the fact that the legal opinions issued in these cases lack a binding nature. (On this point, it suffices to consult Legal Opinion OJ-31-2011 of June 7, 2011).\n\nThis being the case, we will address the following points: a. Regarding the collaboration between the administration and civil society, b. Impropriety of a private organization contracting personnel to work for the National System of Conservation Areas.\n\nA. REGARDING THE COLLABORATION BETWEEN THE ADMINISTRATION AND CIVIL SOCIETY\n\nUnder the Constitution, a legitimate possibility exists for private individuals to collaborate with the administration in achieving the goals that the public interest imposes upon the latter.\n\nIn this regard, it is important to indicate that, on one hand, Article 25 of the Constitution guarantees freedom of association, which includes the possibility for individuals to associate in order to collaborate with the administration in achieving the general welfare.\n\nOn the other hand, it is relevant to point out that the Government of the Republic, in accordance with Article 9 of the Constitution, must respond to a principle of participation, which implies granting participation to civil society through the institutes that the Legislator designates for that purpose.\n\nThen, it is worth noting that for a long time, the Legislator has created various institutes whose general purpose is to articulate collaboration between private individuals and the administration for the achievement of public ends.\n\nFor example, through the Community Development Law, No. 3859 of April 7, 1967, it was declared, specifically in its Article 14, of public interest the constitution and operation of associations for the development of communities, as a means of encouraging populations to organize themselves to fight, alongside State bodies, for the economic and social development of the country.\n\nLikewise, Article 32 of the Associations Law provides for the possibility of declaring those civil associations whose activity fulfills a social need as being of public utility.\n\nThen, with Law No. 6948 of February 27, 1984, a framework was established so that the Philanthropic Lion's Association of Costa Rica could create the Cornea Bank in collaboration with the Costa Rican Social Security Fund.\n\nAlso, as part of many other examples that could be cited, one can mention the Foundations Law, No. 5338 of August 28, 1973, which grants legal personality to foundations, which are conceptualized as private entities of public utility, established on a non-profit basis and whose purpose is to carry out or help carry out, through the allocation of assets, educational, charitable, artistic or literary, scientific activities, and in general all those that signify social welfare.\n\nNow then, it must be insisted that, as our administrative jurisprudence has pointed out, it is the responsibility of the Law to determine the framework, instruments, and institutes within which the collaboration between civil society organizations and the administration must be articulated, which, in any case, must respond to and comply with the general principles of good faith, legality, proportionality, and reasonableness. In this regard, it is important to cite opinion C-35-2008 of February 6, 2008:\n\nIII. Conclusions\n\n1. That Ministry is legally capable of entering into the signing of an agreement with a private educational entity, with the purpose of providing discounts or scholarships for Administration officials.\n\n2. In accordance with the Principle of Legality, the signing of any type of agreement must comply with the institutional objectives established in the legal system itself, in the sense that the exercise of that competence must aim, even if in a secondary or indirect manner, at the complete fulfillment of its purposes and functions and at better satisfying the public end that justifies its creation and existence.\n\n3. Likewise, an agreement of this nature must comply with the Principle of Reasonableness, hence it would have to be—among other things—the suitable mechanism to achieve the pursued ends (e.g., the better technical or professional preparation of its officials), and have been assessed as necessary and legitimate for those purposes, considering the terms offered by the agreement in question.\n\n4. The promotion of adequate training for officials and the undeniable progress that this entails, in addition to contributing to the fulfillment of constitutional parameters, will ultimately result in a more efficient public service, thereby benefiting the community in the final analysis.\n\n5. Regarding the possibility of granting benefits to the officials' family members, this could be improper considering the fact that those relatives have no labor relationship with the Ministry, hence neither the institution nor the final provision of the public service would receive any type of benefit thanks to the facilities of this agreement.\n\n6. However, what was stated in the previous section is valid based on the assumption that the agreement imposes some type of consideration on the Ministry. Nevertheless, if the extension of benefits in discounts for tuition costs, scholarships, or any other type of facility were extended to the officials' family members without implying any type of cost for the Ministry, such a thing would not seem unreasonable, since in that hypothesis public resources would not be being benefited from, especially if eventually the extensive application of the agreement to the officials' family members contributes to increasing the benefits offered by the private institution; provided that the benefits obtained by the official—or their family members—do not compromise the official's impartiality or could lead to a conflict of interest.\n\nIt is also necessary, particularly for the purposes of this consultation, that collaboration between civil society and the administration is not unknown in environmental matters. On the contrary, it should be noted that in environmental matters, certain institutes have even been embraced that enable civil society to assist in carrying out specific public functions.\n\nA good example of the foregoing is found in numeral 37 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, which enables the Ministry of Environment and Energy to give participation to civil society, through the designation of ad honorem natural resource inspectors and through the formation of so-called Forest Surveillance Committees:\n\nARTICLE 37.- Natural resource inspectors\n\nIt is the responsibility of the Ministry of Environment and Energy to ensure the protection and conservation of forests and forest lands. To fulfill this priority mission, the Ministry may formulate programs aimed at establishing the necessary measures to safeguard the integrity of the country's forest resources. To assist in fulfilling the foregoing, the Ministry shall give participation to civil society, appointing ad honorem natural resource inspectors and forming forest surveillance committees. The appointments must be published in La Gaceta. The regulation of this law shall establish an identification that accredits them as such. Likewise, the Ministry of Environment and Energy may grant national awards for research, reforestation, conservation, and others.\n\nIn the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992, institutes analogous to those of the Forestry Law are found, as its Article 15 enables the designation of Ad Honorem Wildlife Inspectors and the formation of Wildlife Surveillance Committees:\n\nArticle 15.- To assist in the application and enforcement of this Law, the Ministry of Environment and Energy shall appoint wildlife inspectors; ad honorem wildlife inspectors and natural resource surveillance committees (COVIRENAS).\n\nWildlife Inspectors have police authority and must be duly identified with a card issued by the Ministry of Environment and Energy. To aspire to an appointment of this nature, inspectors must be persons of good conduct, for which purpose, at the request of the Ministry of Environment and Energy(*), the Judicial Registry of Offenders must issue a certification of their background. The other entry requirements shall be established in the Regulation of this Law. Their appointments may be revoked at any time by the Ministry of Environment and Energy.\n\nThe surveillance committees to assist in the application and enforcement of this law shall be composed of ad honorem wildlife inspectors. These shall be trained and examined beforehand. The other entry requirements shall be established in the regulation of this law.\n\nTheir status as ad honorem inspector may be revoked at any time by SINAC.\n\nAs Legal Opinion OJ-24-1995 of August 22, 1995, has noted, the figure of the Ad Honorem Inspector does not equate this type of inspector with regular administration officials, since among other things, this type of inspector would lack the police powers held by inspectors of the Ministry of Environment and Energy. Thus, they have been conceived as voluntary collaborators of the administration:\n\nHowever, \"ad honorem wildlife inspectors\" must normally manifest themselves as mere \"voluntary collaborators\" of legitimately invested authorities. PLANTEY refers to this type of collaborator in the following terms: \"201.- Most of the time the situation of voluntary collaborators of the public service results from texts that have organized this participation in administrative activity. The general spirit of this legislation, as well as that of jurisprudence, is quite authoritative, and the collaborator is frequently placed in an almost entirely objective situation; in particular, it is not admitted that special conventions may modify the legal regime of this collaboration (...), unless the law so provides. 202.- In counterpart, administrative jurisprudence makes voluntary collaborators of the public service benefit from the theory of risk, for the reparation of damages they suffer in the performance of the administrative tasks they assume (...). They are automatically compensated by the legal entity in whose name they have acted (...), unless personal fault or force majeure is established (...)\". PLANTEY (Alain). Traité Pratique de la Fonction Publique. Paris, LGDJ, third revised and expanded edition, T. I., 1971, pp. 76- 77).\n\nNow then, it is noteworthy that the present Bill 20.039 intends to authorize the Ministry of Environment and Energy, specifically the National System of Conservation Areas, to be able to enter into agreements with civil society organizations so that these may assist with the substantive functions of that System.\n\nNotwithstanding the foregoing, as will be explained below, the bill, as it is designed, could have constitutionality problems.\n\nB. IMPROPRIETY OF A PRIVATE ORGANIZATION CONTRACTING PERSONNEL TO WORK FOR THE NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS.\n\nIndeed, it is important to note that although the bill intends to authorize the National System of Conservation Areas so that conservationist organizations may assist with its functions, the truth is that the mechanism chosen for this purpose could have constitutionality problems.\n\nIn this regard, it must be noted that, specifically, the object of the bill, according to its Articles 1 and 3, is to authorize the System of Conservation Areas to enter into agreements with civil society organizations that would in turn contract, on their own account and in their own name, personnel who, nevertheless, would perform substantive functions of the National System of Conservation Areas.\n\nThen, the National System of Conservation Areas would be authorized to accredit the personnel contracted by the conservationist organizations so that they could perform the same functions as the regular officials of the National System of Conservation Areas. This is in accordance with numerals 4 and 6 of the bill.\n\nThis being the case, it is clear that the bill would authorize the National System of Conservation Areas and the conservationist organizations so that these may contract, on their own account, remunerated personnel who, nevertheless, would serve as System personnel with the same official duties as the body of regular officials.\n\nThis being so, it is worth noting that the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body has been clear in warning of the impropriety of appointing public officials by using Private Law figures for their appointment and remuneration, as this would imply evading the competitive appointment procedures whose existence is provided for in Articles 191 and 192 of the Constitution and which must have the purpose of guaranteeing the proven competence of the persons who exercise public functions, in addition to potentially violating constitutional principles regarding financial administration. On this point, it is appropriate to cite opinion C-352-2007 of October 2, 2007:\n\nIn any case, it is worth pointing out—as we had already done in our cited opinion C-168-2006—the impropriety of continuing to resort to figures such as the trust (fideicomiso) to appoint public officials, since this implies evading the normal recruitment and selection procedures, and fostering irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions. This situation, in the specific case of FONAFIFO, had already been noted both by the Comptroller General of the Republic in its aforementioned budget report DFOE-AM-38/2004, and by this Attorney General's Office in its opinion C-246-2005 of July 4, 2005. In the mentioned report, the Comptroller's Office stated:\n\"As indicated in the Regulation to the Forestry Law, FONAFIFO consists of a structure highlighting the Board of Directors, the Executive Directorate, and personnel contracted in accordance with the powers conferred upon it by that Regulation. This is the structure defined to carry out the function established in the Forestry Law and its regulation; however, the personnel of said structure created to develop the essential state function entrusted are not located within the State, as corresponds, but rather within the structure that the Trust has improperly created, which necessitates correcting the situation.\" (See also: C-168-2006 of May 2, 2006, C-111-2007 of April 11, 2007, C-117-2007 of April 13, 2007, C-141-2007 of May 7, 2007)\n\nIn this same vein, it is important to highlight what was indicated in opinion C-100-2008 of April 4, 2008, which referred to the now-annulled authorization of numeral 33.15 of the Ordinary, Fiscal, and Program Budget Law for the year 1989, Law No. 7111 of December 12, 1988, which allowed the then-called Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines to enter into agreements with private non-profit conservationist organizations, so that said organizations would contract personnel to work in the wilderness areas of the different programs carried out by this ministry for such purpose.\n\nThe importance of citing opinion C-100-2008 lies in the fact that, obviously, the former numeral 33.15 of Budget Law No. 7111 contained an authorization analogous to the one intended to be introduced through this bill.\n\nIn this regard, it is worth noting, then, that despite the fact that numeral 33.15 of Law No: 7111 had been annulled by the Constitutional Chamber through ruling No. 2007-7137, at 4:47 p.m. on May 23, 2007, for being an atypical norm, the Attorney General's Office, upon a consultation by the National System of Conservation Areas itself regarding the effects that said norm had produced over time, insisted that it is not correct to contract personnel through private bodies or figures, for the execution of public functions, entrusted by law to the Public Administration, as this would violate the constitutional principles of legality, equality, competence of the public official, and employment stability, contained in Articles 11, 33, 191, and 192 of the Constitution. Opinion C-100-2008 is transcribed in its relevant parts:\n\nBoth the Comptroller General of the Republic and this Attorney General's Office have maintained, in their administrative jurisprudence, that it is not correct to contract personnel through private bodies or figures, for the execution of public functions, entrusted by law to the Public Administration. This violates the constitutional principles of legality, equality, competence of the public official, and employment stability, contained in Articles 11, 33, 191, and 192 of our Magna Carta, without considering other constitutional and legal infractions that could arise from the specific case.\n\nThus, in our opinions C-168-2006 of May 2, 2006, C-111-2007 of April 11, 2007, C-117-2007 of April 13, 2007, C-141-2007 of May 7, 2007, and C-352-2007 of October 2, 2007, among others, we have indicated that there is no justification for those who exercise public functions entrusted by law to a Ministry to be working under a private employment scheme, excluded from the Civil Service Regime. That exclusion—as we indicated in our opinion C-168-2006 of May 2, 2006—is exceptional, so it is only possible when a norm of legal or higher rank so orders. Examples of this are Articles 3, 4, and 5 of the Civil Service Statute, which list some of the positions excluded from that Regime, among which are the internal auditor, officials elected by popular vote, and those who hold positions of personal trust of the President and the Ministers.\n\nFor its part, the Comptroller General of the Republic has also stated that it is not proper for those who exercise public functions to work under private employment schemes, nor to be contracted by institutions of a private nature. It has so indicated in its reports DFOE-EC-23/2004 of September 8, 2004, regarding FONABE personnel contracted through a trust; DFOE-AM-38/2004, sent via official communication 15775 (FOE-AM-0787 of December 10, 2004), regarding personnel contracted by trusts created by FONAFIFO to work while exercising powers entrusted to that body; DFOE-AM-47/2005 of December 15, 2005; FOE-AM-0122 of February 27, 2006; and DAGJ-0504-2006 of March 15, 2006.\n\nIn conclusion, both the Comptroller's Office and this Advisory Body have repeatedly pointed out the impropriety of resorting to institutions governed by private law to appoint public officials, since this implies evading the normal recruitment and selection procedures, and fostering irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions. For greater detail, our aforementioned opinion C-168-2006 may be consulted.\n\nThis being the case, it must be insisted that the bill could have constitutionality problems insofar as it would imply evading the competitive appointment procedures whose existence is provided for in Articles 191 and 192 of the Constitution and which must have the purpose of guaranteeing the proven competence of the persons who exercise public functions, creating an alternate and parallel contracting system to the statutory regime.\n\nOn this point, it is important to note that, according to numerals 7, 8, 9, and 10 of the bill, the National System of Conservation Areas would be tasked with developing the procedure for private organizations to contract the personnel who would work in the service of said System. That is to say, the bill could be creating an alternate and parallel contracting system to the statutory regime.\n\nC. CONCLUSION\n\nBased on the foregoing, it is concluded that Bill No. 20.039 could have constitutionality problems insofar as it would imply evading the competitive appointment procedures whose existence is provided for in Articles 191 and 192 of the Constitution and which must have the purpose of guaranteeing the proven competence of the persons who exercise public functions, creating an alternate and parallel contracting system to the statutory regime.\n\nSincerely,\n\nJorge Oviedo Álvarez\nDeputy Attorney General" }