{ "id": "pgr-20065", "citation": "C-199-2017", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Validez de decretos sobre registro de agroquímicos y rol del Servicio Fitosanitario del Estado", "title_en": "Validity of decrees on agrochemical registration and the role of the State Phytosanitary Service", "summary_es": "La Procuraduría analiza la validez jurídica de los Decretos Ejecutivos 39461-MAG, 39995-MAG-MINAE-S y 40059-MAG-MINAE-S, emitidos para regular el registro de agroquímicos. Concluye que los primeros dos no son reglamentos técnicos y no requerían consulta al Órgano de Reglamentación Técnica, por lo que no cabe imputar responsabilidad al Poder Ejecutivo por omitirla. Sobre el Decreto 40059, que sí es un reglamento técnico que permite el registro con información referenciada, la Procuraduría se abstiene de evaluar su corrección técnica, pero insiste en que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) debe alertar al Poder Ejecutivo si considera que contraviene la ciencia. Destaca que toda norma reglamentaria debe interpretarse armónicamente con el bloque de legalidad, especialmente la tutela de la salud y el ambiente, y que el SFE puede y debe recabar la participación de otros entes técnicos. También aborda la conformación de expedientes y la potestad certificante en la URAEA, señalando que la certificación es una potestad de imperio no delegable en subalternos. La opinión subraya el principio de prevención del riesgo ambiental y reconoce que las discrepancias técnicas entre ministerios no son dirimibles en esta vía consultiva.", "summary_en": "The Attorney General's Office examines the legal validity of Executive Decrees 39461-MAG, 39995-MAG-MINAE-S, and 40059-MAG-MINAE-S, issued to regulate agrochemical registration. It concludes that the first two are not technical regulations and did not require consultation with the Technical Regulation Body, so no liability arises for the Executive Branch. Regarding Decree 40059, which is a technical regulation allowing registration with referenced information, the Office refrains from assessing its technical correctness but insists that the State Phytosanitary Service (SFE) must alert the Executive Branch if it believes the decree contravenes science. It stresses that all regulations must be interpreted harmoniously with the legal framework, especially the protection of health and the environment, and that the SFE can and must seek the participation of other technical entities. It also addresses the composition of registration files and the certification power within URAEA, noting that certification is a sovereign power that cannot be delegated to subordinates. The opinion highlights the principle of prevention of environmental risk and acknowledges that technical disagreements among ministries cannot be resolved through this advisory procedure.", "court_or_agency": "", "date": "", "year": "", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "Servicio Fitosanitario del Estado (SFE)", "ingrediente activo grado técnico (IAGT)", "Órgano de Reglamentación Técnica (ORT)", "principio precautorio", "información referenciada", "potestad certificante", "Ley de Protección Fitosanitaria", "artículo 295 LGAP" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 23", "law": "Ley de Protección Fitosanitaria" }, { "article": "Art. 295", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 65", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 50", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 39", "law": "Ley del Sistema Nacional para la Calidad" }, { "article": "Art. 40", "law": "Ley del Sistema Nacional para la Calidad" }, { "article": null, "law": "Ley de Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos" }, { "article": "Art. 15", "law": "Convenio de Rotterdam" } ], "keywords_es": [ "Procuraduría General de la República", "Servicio Fitosanitario del Estado", "Decreto Ejecutivo 39461-MAG", "Decreto Ejecutivo 39995-MAG-MINAE-S", "Decreto Ejecutivo 40059-MAG-MINAE-S", "registro de agroquímicos", "ingrediente activo grado técnico", "Órgano de Reglamentación Técnica", "protección fitosanitaria", "principio precautorio", "carga de la prueba", "información referenciada", "expediente administrativo", "potestad certificante", "artículo 295 LGAP", "consulta obligatoria", "jerarquía normativa", "responsabilidad del Poder Ejecutivo", "salud humana y ambiente", "certificación de documentos" ], "keywords_en": [ "Attorney General's Office", "State Phytosanitary Service", "Executive Decree 39461-MAG", "Executive Decree 39995-MAG-MINAE-S", "Executive Decree 40059-MAG-MINAE-S", "agrochemical registration", "technical grade active ingredient", "Technical Regulation Body", "phytosanitary protection", "precautionary principle", "burden of proof", "referenced information", "administrative file", "certification power", "Article 295 LGAP", "mandatory consultation", "normative hierarchy", "liability of the Executive Branch", "human health and environment", "document certification" ], "excerpt_es": "Nótese que el ORT ejerce una función de colaboración o asesoramiento y el Poder Ejecutivo la función de reglamentación, pues los criterios del ORT no son vinculantes. Sin embargo, tal como reconocimos en el dictamen C-012-2007 del 22 de enero de 2007: “se trata de una función de asesoramiento y coordinación establecida por ley –que por ende no puede ser obviada- en virtud de los altos objetivos a los que se dirige: la coordinación de la gestión pública y privada necesaria para la protección de la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el medio ambiente, y el consumidor; así como la prevención de prácticas que constituyan barreras técnicas al comercio (incisos f) y g) del artículo 3 de la Ley).”\n\nLa función consultiva de la Procuraduría General de la República no abarca la posibilidad de valorar aspectos técnico científicos de los decretos consultados, por lo que tampoco podría la Procuraduría pronunciarse sobre una eventual responsabilidad de funcionarios públicos, cuando a la fecha no ha sido declarada su violación a la técnica y a la ciencia y se encuentran vigentes.\n\nPor lo anterior, el Servicio Fitosanitario del Estado, dentro del ejercicio de sus competencias legales, puede y debe requerir de la participación de cualquier organismo técnico especializado para verificar que un IAGT o un plaguicida formulado no atente contra la salud y el ambiente. Lo anterior, dentro del deber general del Estado de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal (artículo 50 constitucional) y la función específica del SFE regulada en la Ley de Protección Fitosanitaria.", "excerpt_en": "Note that the ORT exercises a collaborative or advisory function and the Executive Branch exercises the regulatory function, since the ORT's criteria are not binding. However, as we recognized in opinion C-012-2007 of January 22, 2007: \"it is an advisory and coordination function established by law –which therefore cannot be ignored– by virtue of the high objectives to which it is directed: the coordination of public and private management necessary for the protection of human, animal, and plant health, safety, the environment, and the consumer; as well as the prevention of practices that constitute technical barriers to trade (subparagraphs f) and g) of Article 3 of the Law).\"\n\nThe advisory function of the Attorney General's Office does not include the possibility of evaluating technical-scientific aspects of the decrees consulted, so the Office could not rule on the potential liability of public officials when their violation of technique and science has not yet been declared and they remain in force.\n\nTherefore, the State Phytosanitary Service, within the exercise of its legal powers, can and must require the participation of any specialized technical body to verify that an AI-GT or a formulated pesticide does not threaten health and the environment. This is within the State's general duty to act in prevention of environmental and health risks, both human and animal (Article 50 of the Constitution), and the specific function of the SFE regulated in the Phytosanitary Protection Law.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General concludes that Decrees 39461 and 39995 are not technical regulations and did not require ORT consultation, and that it cannot assess the technical correctness of the decrees or determine liabilities through this advisory procedure, but emphasizes the SFE's duty to report inconsistencies and the obligation to interpret regulations to protect health and the environment.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que los Decretos 39461 y 39995 no son reglamentos técnicos y no requerían consulta al ORT, y que no puede valorar la corrección técnica de los decretos ni determinar responsabilidades por esa vía, pero enfatiza el deber del SFE de alertar sobre inconsistencias y la obligación de interpretar las normas en tutela de la salud y el ambiente." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando I (Antecedentes de la Procuraduría)", "quote_en": "The legal and technical norms related to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and society in general to act in prevention of environmental and health risks, both human and animal.", "quote_es": "las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal." }, { "context": "Conclusión c)", "quote_en": "The advisory function of the Attorney General's Office does not include the possibility of evaluating technical-scientific aspects of the decrees consulted, so the Office could not rule on the potential liability of 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legitimación\ndirecta que otorga el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría a los auditores internos.\n\n \n\nAsimismo, debemos señalar que, durante el estudio de la presente consulta, se consideró pertinente\nescuchar el criterio de la Ministra de Salud, el Ministro de Agricultura y Ganadería, el Ministro de\nAmbiente y Energía y el Director del Servicio Sanitario del Estado, los cuales emitieron el criterio\nrespectivo dentro de su ámbito competencial.\n\n \n\nDada la extensión de la consulta, procederemos a referirnos de manera general a los temas\nconflictivos que se plantean a la luz de cada uno de los decretos consultados.\n\n                                                                                                 \n\n \n\nI.                   SOBRE EL CONTEXTO JURÍDICO DE LO CONSULTADO\n\n \n\nEl consultante manifiesta como preámbulo de su consulta, que el Poder Ejecutivo emitió los Decretos\nEjecutivos 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S y 39995-MAG, referidos al proceso de registro de\nagroquímicos y derogando el actual Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC. Sin embargo, señala que\nsegún lo apuntado por diferentes autoridades técnicas, dichos decretos incumplen la normativa legal\ny constitucional en materia de protección al ambiente y la salud.\n\n \n\nDel análisis que realiza el consultante puede resumirse, según se señala, que el Decreto Ejecutivo\n39461-MAG se emitió sin que haya sido conocido en su etapa previa por el Órgano de Reglamentación\nTécnica y además contraviene el criterio de la Procuraduría en cuanto a que el proceso de registro\nde agroquímicos aplica tanto para los productos que se aplican en el país como a los que se exportan\nfuera del país; el Decreto 40059-MAG-MINAE-S fue realizado por el despacho ministerial del MAG, sin\ntomar en cuenta las observaciones técnicas señaladas por la Contraloría General de la República, el\nServicio Fitosanitario del Estado, la FAO y OCDE, la Defensoría de los Habitantes y el Ministerio de\nAmbiente y Energía, pues permite el registro de agroquímicos con información referenciada y sin la\nparticipación de los Ministerio de Salud y Ambiente y Energía, constituyendo una desregulación no\nsustentada en criterios técnicos y en menoscabo de la salud y el ambiente;  y finalmente, el Decreto\nEjecutivo 39995-MAG señala que carece de sustento técnico y científico pues ignora la participación\ndel MINAE y el Ministerio de Salud durante el proceso de revisión de las solicitudes e impone al\nServicio Fitosanitario del Estado, al Ministerio de Salud y al MINAE la carga de la prueba sobre los\nefectos en la agricultura, la salud y al ambiente, posterior a la renovación, evidenciando un\nretroceso en materia de protección ambiental; asimismo, señala que no se siguió el procedimiento\ncorrespondiente para la aprobación de reglamentos técnicos.\n\nPor todo lo anterior, consulta sobre la responsabilidad del Poder Ejecutivo en la emisión de dichos\ndecretos.\n\n \n\nPartiendo de lo anterior, debemos señalar que esta Procuraduría se ha referido en otras\noportunidades al marco jurídico bajo el cual opera el proceso de registro de agroquímicos. Dada su\nimportancia para lo consultado, procederemos a realizar un breve análisis.\n\n \n\nEn el dictamen C-255-2009 del 9 de setiembre de 2009, la Procuraduría señaló que Ley de Trámite de\nlas Solicitudes de Registro de Agroquímicos N° 8702 del 14 de enero de 2009, establece taxativamente\nlos requisitos, únicos y exclusivos para el registro de plaguicidas. Sin embargo, también aceptó que\nen virtud de lo dispuesto en la Ley General de Salud, el acto de registro del plaguicida no conlleva\nper se  su uso indiscriminado, por lo que cuando se demuestre que es un agente dañino para la salud\ny el ambiente, inmediatamente el Ministerio de Salud puede y debe de adoptar todas medidas\nnecesarias para garantizar esos derechos fundamentales a toda la población.\n\n \n\nDe igual forma, en el dictamen C-215-2013 del 10 de octubre de 2013, esta Procuraduría concluyó que\nlas normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de\nconformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en\nprevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal. Asimismo, señaló que de los\nartículos 23, 24 y 25 de la Ley de Protección Fitosanitaria se deriva la obligación de registro de\nlas sustancias químicas, biológicas y afines para uso agrícola, registro que abarca no solo los\nplaguicidas que son aplicados en el país, sino que se impone el recoger y registrar los datos sobre\nlas sustancias de exportación, como medio para evaluar los posibles efectos en la salud humana o el\nambiente.\n\n \n\nPor su parte, en el dictamen C-160-2002 del 18 de junio de 2002, la Procuraduría había reconocido\nque el Órgano de Reglamentación Técnica como comisión interministerial creada por Ley 8279, carece\nde competencia para emitir las normas técnicas, pues su naturaleza es de órgano asesor y no\ndesvirtúa la potestad reglamentaria que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo. Ergo,\nlos criterios que el Órgano de Reglamentación Técnica vierta carecen de efectos vinculantes.\n\n \n\nFinalmente en el dictamen C-165-2016 del 4 de agosto de 2016, se determinó que es potestad exclusiva\ndel Poder Ejecutivo emitir los reglamentos técnicos sobre medidas fitosanitarias y si el Servicio\nFitosanitario del Estado considera que una norma reglamentaria no observa las reglas de la ciencia y\nla técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, debe ponerlo en conocimiento del\nPoder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas\nrespectivas.\n\n \n\nPartiendo de los antecedentes citados, procederemos a realizar un análisis sobre los decretos sobre\nlos cuales se consulta, para abarcar posteriormente las consultas específicas del señor Auditor.\n\n \n\nI.                   ANÁLISIS DEL DECRETO EJECUTIVO 39461-MAG\n\n \n\nEl consultante señala que el Decreto Ejecutivo 39461-MAG se emitió sin que haya sido conocido en su\netapa previa por el Órgano de Reglamentación Técnica y además contraviene el criterio de la\nProcuraduría en cuanto a que el proceso de registro de agroquímicos aplica tanto para los productos\nque se aplican en el país como a los que se exportan fuera del país (dictamen C-215-2013 del 10 de\noctubre de 2013 ya comentado).\n\n \n\n            Sobre el particular, resulta de importancia señalar que la Ministra de Salud concuerda\ncon que la redacción de dicho decreto no considera el criterio de la Procuraduría General y además\nseñala que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) debería llevar una evaluación de peligrosidad\nde los ingredientes activos grado técnico (en adelante IAGT) que se traen al régimen de Zona Franca,\ncosa que no contempla el Decreto 39461. Sin embargo, considera que los plaguicidas ya formulados con\nfines de exportación no deben ser evaluados por el SFE, dado que éstos son evaluados en los países\nque los reciben.\n\n \n\n            En cuanto a este tema, el Director Ejecutivo del SFE manifiesta que el Decreto Ejecutivo\n39461 no debe cumplir con los procedimientos establecidos para la promulgación de un reglamento\ntécnico pues no ostenta tal naturaleza, además considera que no se justifica el registro cuando las\nsustancias van a utilizarse con fines exclusivos de exportación. Tesis que es sostenida también por\nel Ministro de Agricultura y Ganadería.\n\n \n\n            Sobre este tema, no se pronunció el señor Ministro de Ambiente y Energía, pues señala\nque su despacho no tuvo participación en la elaboración del mismo.\n\n \n\n            De previo a referirnos a las consultas específicas del consultante, debemos analizar\ncuál es el objeto del Decreto 39461-MAG. Al respecto, debemos señalar que el citado decreto se\ndenomina “Registro de Ingrediente Activo grado técnico importados al país para la formulación de\nplaguicidas químicos en formuladoras nacionales, bajo el Régimen de Perfeccionamiento Activo, Zona\nFranca o similares con fines de exportación”. El artículo 1° de dicho Decreto establece su ámbito de\naplicación al señalar:\n\n \n\n“Artículo 1º-Ámbito de aplicación:\n\n \n\nEste reglamento aplica a los Ingredientes Activos Grado Técnico que se utilicen en la formulación de\nplaguicidas químicos formulados tanto en las formuladoras nacionales como en los regímenes de\nperfeccionamiento activo, zona franca u otros regímenes similares, con fines exclusivos de\nexportación, así como a los plaguicidas químicos formulados al amparo de éstos regímenes.”\n\n \n\n \n\nNótese que el reglamento en cuestión está limitado a regular el registro de los IAGT´s en nuestro\npaís, con fines exclusivos para la exportación y dentro de regímenes comerciales específicos.\n\n \n\nDe igual forma se establecen los requisitos para el registro de los IAGT´s para elaborar plaguicidas\nquímicos formulados para la exportación, estableciéndose en el artículo 4 lo que el solicitante debe\naportar:\n\n \n\n“Artículo 4°—Requisitos para el registro de ingredientes activos grado técnico para elaborar\nplaguicidas químicos formulados para la exportación.\n\nEl solicitante debe aportar la siguiente información:\n\na. Clase de plaguicida.\n\nb. Identidad del ingrediente activo (nombre común, nombre químico según IUPAC, número de CAS,\nfórmula estructural y fórmula molecular).\n\nc. Contenido mínimo del ingrediente activo expresado en g/kg o g/L firmado por el profesional\nresponsable de la empresa registrante (para cada país y fabricante).\n\nd. Fabricante(s) y país(es) de origen.\n\ne. Hoja de seguridad del ingrediente activo grado técnico, debe contener los requisitos\nestandarizados internacionalmente utilizando como modelo los lineamientos del Sistema Globalmente\nArmonizado (GHS, por sus siglas en inglés).\n\nf. Etiqueta del producto, deberá contener impresa la siguiente información: (Alternativamente, la\nidentificación del ingrediente activo grado técnico solicitado en este apartado, se podrá realizar\nconforme a lo establecido en el sistema globalmente armonizado).\n\nf.1. Nombre y dirección del fabricante.\n\nf.2. Nombre y marca comercial del producto y porcentaje de los ingredientes activos.\n\nf.3. Clase y tipo.\n\nf.4. Composición química del producto.\n\nf.5. Contenido neto.\n\nf.6. Advertencias y precauciones para el uso, relativas a la toxicidad de los ingredientes activos\npara humanos y animales.\n\nf.7. Síntomas de intoxicación.\n\nf.8. Primeros auxilios y medidas aplicables en el caso de intoxicación.\n\nf.9. Antídotos e indicaciones para el tratamiento médico.\n\nf.10. La leyenda con letra mayúscula y en negrita: ANTES DE MANIPULAR, TRANSPORTAR Y ALMACENAR ESTE\nPRODUCTO LEA ESTA ETIQUETA.\n\nf.11. Indicaciones sobre el equipo de protección personal a utilizar y las medidas de precaución\npara su manejo, transporte y almacenamiento.\n\nf.12. Indicaciones sobre medidas a tomar para la protección de la salud de terceros y medio\nambiente.\n\nf.13. Peligros físicos y químicos que presenta el producto técnico, como inflamabilidad,\ncorrosividad, etc.\n\nf.14. Leyendas que digan en mayúscula y en negrita:\n\n“ESTE PRODUCTO PUEDE SER MORTAL SI SE INGIERE Y/O SE\n\nINHALA”. “PUEDE OCASIONAR DAÑOS A LOS OJOS Y A LA PIEL\n\nPOR EXPOSICIÓN” (Categoría 1 y 2).\n\nf.15. País de origen.\n\nf.16. Fecha de fabricación.\n\nf.17. Importador.\n\nf.18. Número de Registro.”\n\n \n\n \n\n            Asimismo, el artículo 5 del Decreto establece en la misma línea los requisitos formales\nque deben aportarse ante el Servicio Fitosanitario del Estado para inscribir plaguicidas químicos ya\nformulados para la exportación.\n\n           \n\n            Sobre el primer reparo que se realiza del Decreto Ejecutivo 39461-MAG, debemos señalar\nque la Ley del Sistema Nacional para la Calidad N°8279 del  2 de mayo de 2002, crea al Órgano de\nReglamentación Técnica (ORT) como comisión interministerial cuya función es contribuir a la\nelaboración de reglamentos técnicos.  Sin embargo, dicha función como ya lo ha reconocido la\nProcuraduría, es una función asesora, toda vez que la emisión de dichos reglamentos técnicos queda\ncomprendida dentro de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. En ese sentido, el artículo 39\nde la ley dispone:\n\n“Artículo 39.-Creación. Créase el Órgano de Reglamentación Técnica (ORT), como comisión\ninterministerial cuya misión será contribuir a la elaboración de los reglamentos técnicos, mediante\nel asesoramiento técnico en el procedimiento de emitirlos.\n\nEl Órgano será el encargado de coordinar, con los respectivos ministerios, la elaboración de sus\nreglamentos técnicos, de modo tal que su emisión permita la efectiva y eficiente protección de la\nsalud humana, animal y vegetal, del medio ambiente, de la seguridad, del consumidor y de los demás\nbienes jurídicos tutelados.\n\nAntes de promulgar cualquier reglamento técnico, deberá darse audiencia a los sectores interesados.\n\n \n\nArtículo 40.-Funciones. El ORT tendrá las siguientes funciones:\n\na) Recomendar la adopción, actualización o derogación de los reglamentos técnicos emitidos por el\nPoder Ejecutivo.\n\nb) Emitir criterios técnicos con respecto a los anteproyectos de reglamento técnico que desee\nimplementar el Poder Ejecutivo.\n\n \n\n            Nótese que el ORT ejerce una función de colaboración o asesoramiento y el Poder\nEjecutivo la función de reglamentación, pues los criterios del ORT no son vinculantes.  Sin embargo,\ntal como reconocimos en el dictamen C-012-2007 del 22 de enero de 2007: “se trata de una función de\nasesoramiento y coordinación establecida por ley –que por ende no puede ser obviada- en virtud de\nlos altos objetivos a los que se dirige: la coordinación de la gestión pública y privada necesaria\npara la protección de la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el medio ambiente, y el\nconsumidor; así como la prevención de prácticas que constituyan barreras técnicas al comercio\n(incisos f) y g) del artículo 3 de la Ley).”\n\n \n\n            En desarrollo de dichas normas legales, mediante Decreto Ejecutivo 32068 del 19 de mayo\nde 2004 (Reglamento del ORT), se establece que “Todos los proyectos de reglamentos técnicos, sean\nnuevos, reformas o derogaciones, deberán ser remitidos por el Ministerio competente a la Secretaria\nTécnica del ORT, con la finalidad de que este Órgano emita su criterio técnico en concordancia con\nlo que establece el artículo 40 de la Ley Nº 8279” (artículo 12). Ergo, la remisión es obligatoria\npara el Poder Ejecutivo.\n\n \n\n            A pesar de lo anterior, el Decreto 39461-MAG no ostenta la naturaleza de reglamento\ntécnico, pues en realidad lo que hace es desarrollar lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de\nProtección Fitosanitaria N°7664 del 8 de abril de 1997, que establece:\n\n \n\n“ARTICULO 23.- Inscripción de sustancias y equipos Según los requisitos que se señalarán en el\nreglamento de esta ley, todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de\naplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del\nEstado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su\ncorrecta utilización en el país.”\n\n \n\nLa norma anterior pone en evidencia que el legislador delegó en la norma reglamentaria, el\nestablecimiento de los requisitos necesarios para proceder al registro de las sustancias químicas,\nbiológicas o afines, lo cual es precisamente el objetivo del Decreto 39461-MAG, aunque limitando su\námbito de aplicación a los ingredientes activos grado técnico importados al país para la formulación\nde plaguicidas con fines de exportación.\n\n \n\nNo se evidencia en dicho decreto que su intención sea establecer una norma técnica en esta materia\ny, por tanto, no requería de la consulta establecida al Órgano de Reglamentación Técnica.\n\n \n\n            Dejando clara su naturaleza jurídica, no podríamos referirnos a la eventual\nresponsabilidad del Poder Ejecutivo al dictar dicho Decreto sin consultar al Órgano de\nReglamentación Técnica, tal como pretende el consultante, pues en realidad la norma fue emitida en\nejercicio de una potestad constitucional del Poder Ejecutivo que no tiene contemplada la consulta\nseñalada por el señor Auditor.\n\n \n\nNo obstante ello, debemos señalar que dicha competencia reglamentaria está sujeta al principio de\njerarquía de las normas, según el cual, la de grado superior priva sobre la inferior. Por ende, una\nnorma reglamentaria no puede modificar ni sustituir las normas legales y constitucionales de nivel\nsuperior.\n\n \n\nSin embargo, no corresponde determinar a la Procuraduría en esta vía, si el reglamento en cuestión\nes correcto o no desde el punto de vista técnico científico, pues ello escapa de nuestra competencia\nconsultiva. Existen otras vías legales para analizarlo desde esa perspectiva por lo que las\ndiscrepancias técnicas que se observan entre la señora Ministra de Salud y el señor Ministro de\nAgricultura y el Director Ejecutivo del SFE, deben ser dilucidadas en la vía correspondiente.\n\n \n\nLo que sí merece nuestra atención, son las manifestaciones realizadas en cuanto se indica que el\nDecreto en cuestión no reúne los requisitos establecidos por la Procuraduría en el Dictamen\nC-215-2013 del 10 de octubre de 2013.\n\n \n\nEn dicho dictamen que ya mencionamos anteriormente, la Procuraduría señaló que las normas jurídicas\ny técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el\ndeber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo\nambiental y de la salud tanto humana como animal. Asimismo, que el control de las sustancias\nagroquímicas no está referido exclusivamente a los productos que se aplican en el país o a su\nimportación. Por el contrario, comprende aquéllos que se destinan a la exportación.\n\n \n\nLa Procuraduría también señaló que a partir de lo dispuesto en los numerales 23, 24 y 25 de la Ley\nde Protección Fitosanitaria, se deriva la obligación de registro de las sustancias químicas,\nbiológicas y afines para uso agrícola, registro que tiene como objeto disponer de información sobre\nlas características de esas sustancias y velar por su correcta utilización en el país, utilización\nque puede tener lugar por su distribución, almacenamiento, transporte, empaque, reempaque, reenvase,\nmanipulación, mezcla, venta interna, importación  o exportación, o el empleo directo en la\nagricultura.\n\nEl objetivo de ese registro, según indicamos, permite a la Administración fitosanitaria contar con\ninformación sobre las sustancias químicas, biológicas y afines para uso agrícola, lo cual es\nnecesario para el cumplimiento de las funciones del Servicio, tal como se deriva de la Ley de\nProtección Fitosanitaria y para el cumplimiento de las obligaciones que el Estado costarricense ha\nasumido en el plano internacional, específicamente a partir de lo dispuesto en el Convenio de\nRotterdam aprobado por Ley 8705 del 13 de febrero de 2009, que establece el principio de\nresponsabilidad compartida por el uso de sustancias peligrosas y el “establecimiento de registros y\nbases de datos nacionales, incluida la información sobre seguridad de los productos químicos”\n(artículo 15).\n\nDe ahí que esta Procuraduría haya sostenido que si el país se negara a registrar los productos\ndestinados exclusivamente a la exportación, estaría desconociendo la normativa nacional e\ninternacional y podría tener problemas en orden al comercio exterior.\n\nPartiendo de dicho criterio, no logra determinarse que el Decreto 34461-MAG sobre el cual se\nconsulta, esté desconociendo la obligación de registro señalada por la Procuraduría. Por el\ncontrario, dicho Decreto pretende precisamente regular, como indicamos, los requisitos que deben\npresentar las empresas para el registro de ingredientes activos grado técnico (IAGT) para elaborar\nplaguicidas químicos formulados para la exportación.\n\nLa obligación de registro no se desconoce con la emisión del Decreto, sino que por el contrario se\npretende regular los requisitos de registro en un ámbito determinado, como lo es la formulación de\nplaguicidas a partir de IAGT, con fines exclusivos de exportación y dentro de los regímenes de\nperfeccionamiento activo, zona franca y otros similares.\n\nEn todo caso, como ha reconocido esta Procuraduría anteriormente, las normas jurídicas y técnicas\nrelativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber\nconstitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y\nde la salud tanto humana como animal. De ahí que si el Servicio Fitosanitario del Estado considera\nque una norma reglamentaria no observa las reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios\ntécnicos que así lo acredite, debe ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de\nla potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas (dictámenes C-215-2013 del 10 de\noctubre de 2013 y C-165-2016 del 4 de agosto de 2016).\n\nSin embargo, no podría la Procuraduría pronunciarse sobre una eventual responsabilidad de\nfuncionarios públicos, tal como pretende el consultante, cuando a la fecha no ha sido demostrada la\ninconsistencia del decreto desde el punto de vista técnico científico y se encuentra vigente.\n\n \n\nII.                ANÁLISIS DEL DECRETO EJECUTIVO 39995-MAG-MINAE-S\n\n \n\nEn cuanto al Decreto Ejecutivo 39995-MAG, el consultante evidencia criterios que señalan que carece\nde sustento técnico y científico pues ignora la participación del MINAE y el Ministerio de Salud\ndurante el proceso de revisión de las solicitudes e impone al Servicio Fitosanitario del Estado, al\nMinisterio de Salud y al MINAE la carga de la prueba sobre los efectos en la agricultura, la salud y\nal ambiente, posterior a la renovación, evidenciando un retroceso en materia de protección\nambiental. Asimismo, señala que no se siguió el procedimiento correspondiente para la aprobación de\nreglamentos técnicos.\n\n \n\nSobre este Decreto, la Ministra de Salud manifiesta que este Decreto pretende regular el proceso de\nactualización de la información de los registros y además establecer un plazo de vigencia. No\nobstante, señala que su articulado no contempla ninguna obligación para el Ministerio de Salud\ndurante este trámite por lo que se pretende que el MAG otorgue registro sin permitir una evaluación\nintegral de la peligrosidad y riesgo del plaguicida. Manifiesta que se dificulta la participación de\notros ministerios competentes y que el decreto está en contraposición del marco de legalidad vigente\npara el registro de estos productos pues atenta contra el principio precautorio al invertir la carga\nde la prueba al Estado.\n\n \n\nEn cuanto a este Decreto, el Director Ejecutivo del SFE señala que existe una dificultad para su\naplicabilidad, pues para que dicho órgano pueda realizar consultas a otras instancias participantes\ndel proceso de registro, sólo puede hacerlo en los casos en que el IAGT del fabricante contenga\nimpurezas relevantes. Sin embargo, señala que existen IAGT´s que contienen impurezas no relevantes\npero que dependiendo de sus niveles o de la reacción que tengan con el componente del plaguicida\npuede generar cierto grado de toxicidad que sea perjudicial para la salud y el ambiente. Asimismo,\nseñala que la propuesta de registro por equivalencia que establece el Decreto, carece de sustento\ntécnico y legal, se contrapone con los criterios de la FAO y de la Sala Constitucional. Sin embargo,\nconsidera que no se trata de un reglamento técnico, por lo que no debía consultarse al Órgano de\nReglamentación Técnica.\n\n \n\nBajo la tesis contraria, el señor Ministro de Agricultura y Ganadería manifiesta que este decreto no\ncontempla ningún procedimiento de registro, sino que se trata de la actualización de expedientes\npreviamente registrados que están en el mercado y que ya cumplieron con la evaluación de los demás\nministerios competentes. Señala que por tal motivo no se contempla una evaluación de riesgo en salud\ny ambiente, pues lo que se pretende es la actualización de los fabricantes y poner un plazo de\nvigencia a los registros de IAGT y plaguicidas. Por tanto, considera que no existe un riesgo\nadicional para la salud, el ambiente o la agricultura, pues todos los registros de IAGT que se\notorguen deben corresponder con formulaciones que ya se venden en el mercado. Además, manifiesta que\nno se trata de un reglamento técnico, sino un reglamento ordinario que se emitió bajo la competencia\ndel artículo 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria.\n\n \n\nSobre este tema, no se pronunció el señor Ministro de Ambiente y Energía, pues señala que su\ndespacho no tuvo participación en la elaboración del mismo.\n\n \n\n            Sobre el particular, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo 39995-MAG, es el\nReglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente\nactivo y plaguicidas formulados. En su artículo 1° se evidencia que lo que pretende esta norma es la\nactualización de los registros ya realizados al amparo de normativa anterior a la vigencia del\nDecreto Ejecutivo 33495 MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006, al señalar:\n\n \n\n“ARTÍCULO 1: Los titulares de los registros de los Ingredientes Activos Grado Técnico (IAGT) y de\nlos productos formulados que no cuentan con registro de IAGT, y que no hayan sido inscritos conforme\nal Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, deberán\nactualizar el o los fabricantes de sus IAGT's, en un plazo de veinticuatro meses contados a partir\nde la entrada en vigencia de este decreto; aportando al Servicio Fitosanitario del Estado la\nsiguiente información:\n\n(…)”\n\n \n\nNótese, en consecuencia, que se trata de una reválida de registros previos, inscritos bajo otra\nnormativa y no se refiere a un procedimiento de inscripción propiamente dicho. Además, según lo\nestablecido en el numeral 6°, se pretende poner plazo de vigencia a estos registros que\nanteriormente eran indefinidos.\n\n \n\nPor tanto, no se desprende de dicho Decreto que se trate de un reglamento técnico, que requiera del\nprocedimiento de consulta al Órgano de Reglamentación Técnica. Por el contrario, se trata del\ndesarrollo de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria.\n\n \n\nEn cuanto al fondo del decreto observa esta Procuraduría de los criterios aportados a esta consulta,\nque existe una discrepancia técnica entre el Ministro de Agricultura y Ganadería, con un órgano de\nsu propio Ministerio como es el Servicio Fitosanitario del Estado; de igual forma existe\ndiscrepancia con el criterio técnico de la señora Ministra de Salud. \n\n \n\nBásicamente se cuestiona si durante el trámite de actualización de registros debe existir o no\nparticipación de otras dependencias distintas al SFE y además, si debe realizarse una evaluación de\npeligrosidad sobre los IAGT´s que contienen impurezas no relevantes.\n\n \n\nEn cuanto a la participación de otras dependencias, debemos insistir que la norma reglamentaria debe\nsiempre interpretarse de conformidad con la jerarquía de fuentes. Por tanto, las competencias\natribuidas a otros órganos y entes públicos en sus respectivas leyes de creación, no quedan\nderogadas ni modificadas por la norma reglamentaria. De ahí que el SFE y cualquier órgano público\nsujeto al principio de legalidad, debe realizar la interpretación armónica de todo el ordenamiento\njurídico, en tutela de bienes jurídicos superiores como la salud humana y el ambiente.\n\n \n\nPrecisamente en esa línea en un caso similar la Sala Constitucional indicó:\n\n“En ese contexto, el Reglamento que invoca el recurrente es un decreto ejecutivo que, como tal\nresponde al principio secundum legem, puesto que desarrolla, complementa y ejecuta la normativa de\nrango legal establecida en la Ley de Sanidad Vegetal, número 6248 y en la Ley General de Salud,\nnúmero 5395, dentro de los parámetros y límites fijados por ellas, de suerte que su objeto, como el\nde cualquier reglamento, es el permitido o habilitado expresamente por ambas leyes, con riguroso\nrespeto a su contenido esencial. Así las cosas, al exigir la Administración el cumplimiento de un\nrequisito como el que aquí se cuestiona, por supuesta omisión reglamentaria, no vulnera el principio\nde legalidad. Por el contrario, el bloque de legalidad no se agota con el reglamento de marras,\nmotivo por el cual el órgano competente para otorgar la autorización no solo puede sino que debe\nhacer las integraciones normativas correspondientes para verificar que el bien jurídico tutelado por\nla Ley General de Salud, en este caso la salud humana y el ambiente, no se vean afectados por los\nproductos que pretende el recurrente inscribir, máxime que se trata de derechos tutelados por\nnuestra Constitución Política, respecto de los cuales se impone una responsabilidad ineludible de\nprotección y defensa por parte del Estado, en sentido amplio, no sólo por el Ministerio de Salud,\nsino por otras instancias públicas. (Sentencia 2006-07464 de las 10:45 horas del 26 de mayo de 2006)\n\n \n\n \n\nPor lo anterior, el Servicio Fitosanitario del Estado, dentro del ejercicio de sus competencias\nlegales, puede y debe requerir de la participación de cualquier organismo técnico especializado para\nverificar que un IAGT o un plaguicida formulado no atente contra la salud y el ambiente. Lo\nanterior, dentro del deber general del Estado de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la\nsalud tanto humana como animal (artículo 50 constitucional) y la función específica del SFE regulada\nen la Ley de Protección Fitosanitaria.\n\n \n\nAhora bien, debemos insistir que la Procuraduría no puede en esta vía valorar aspectos estrictamente\ntécnicos del Decreto. Por ello, si el SFE considera que la propuesta de registro por equivalencia\nestipulada en el numeral 6 del Decreto 39995 carece de sustento científico, debe ponerlo en\nconocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las\nenmiendas respectivas.\n\n \n\nAl no corresponder a esta Procuraduría por la vía de consulta, referirse a los cuestionamientos\nestrictamente técnicos del Decreto consultado, no podría entrar a analizar la eventual\nresponsabilidad del Poder Ejecutivo al dictarlo, tal como pretende el consultante.\n\n \n\nIII.             ANÁLISIS DEL DECRETO EJECUTIVO 40059-MAG\n\n \n\nFinalmente, el señor auditor consultante, señala criterios de otras dependencias en cuanto a que el\nDecreto 40059-MAG-MINAE-S fue realizado por el despacho ministerial del MAG, sin tomar en cuenta las\nobservaciones técnicas señaladas por la Contraloría General de la República, el Servicio\nFitosanitario del Estado, la FAO y OCDE, la Defensoría de los Habitantes y el Ministerio de Ambiente\ny Energía, pues permite el registro de agroquímicos con información referenciada y sin la\nparticipación de los Ministerio de Salud y Ambiente y Energía, constituyendo una desregulación no\nsustentada en criterios técnicos y en menoscabo de la salud y el ambiente.\n\n \n\nSobre este tema, la Ministra de Salud señala que este decreto es similar en un 80% al Decreto\nEjecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC-COMEX que se está derogando. Sin embargo, este decreto tiene\ndisposiciones que no se ajustan al marco jurídico vigente o que están en contraposición con\ncriterios de la Procuraduría y la Contraloría. Informa que la participación del Ministerio de Salud\nse limita a llevar a cabo un “check list” de requisitos y permite el registro de IAGT utilizando\ninformación referenciada no propia del ingrediente activo grado técnico que se desea registrar. Por\ntanto, considera que este decreto debe ser revisado y adecuado al bloque de legalidad vigente.\n\n \n\nEn esa misma línea, el Director del SFE considera que cada producto debería aportar su propia\ninformación (análisis, pruebas y estudios) y señala que la Ley de Protección Fitosanitaria no\nautoriza a la Administración para que registre un producto utilizando información relativa a otro,\naun cuando sean similares, situación que ya había sido superada en el proceso registral. Considera\nque el Decreto resulta contrario a los criterios de la Contraloría General de la República, Sala\nConstitucional y a criterios de la FAO y la OMS, además que no permite a los ministerios solicitar\nal registrante información adicional.\n\n \n\nEn cuanto a este tema, el señor Ministro de Agricultura y Ganadería se limita a señalar que por\ntratarse de un reglamento técnico siguió el debido procedimiento y, además, existió una larga\nnegociación entre el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente y el MAG, equilibrándose las\ndistintas posiciones.\n\n \n\nEl señor Ministro de Ambiente y Energía solamente indica que su cartera promovió que el Consejo\nNacional Ambiental conformara una comisión en la que participara los ministros, con la finalidad de\nanalizar las discrepancias técnicas y obtener un texto concordante con los principios técnicos y\nlegales que rigen la materia.\n\n \n\nAl respecto, el Decreto Ejecutivo 40059-MAG-MINAE-S del 29 de noviembre de 2016, es el “Reglamento\nTécnico: “RTCR 484:2016. Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo\nGrado Técnico Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola. Registro, Uso y Control”. Ergo,\nconstituye la nueva regulación dictada para efectos de realizar el proceso de registro de\nplaguicidas formulados, ingredientes activos y sustancias afines, derogando la herramienta anterior\nexistente para dichos fines, sea el Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de\n2006.\n\n \n\nSi se analiza el articulado del Decreto 40059-MAG-MINAE-S, este es muy similar al decreto que está\nderogando, sin embargo, se establece un tema controversial que han quedado en evidencia de los\ninformes rendidos por las distintas autoridades consultadas.\n\n \n\nNos referirmos específicamente a la posibilidad establecida en el Decreto, en cuanto a registrar\nIAGT´s utilizando información referenciada no propia del ingrediente activo grado técnico que se\ndesea registrar.\n\n \n\nSobre este punto, debemos reiterar que escapa del ámbito competencial de esta Procuraduría en la vía\nconsultiva, determinar si el reglamento en cuestión es correcto o no desde el punto de vista técnico\ncientífico. Por ello, la determinación de si pone en riesgo o no al ambiente y a la salud autorizar\nel registro de un IAGT con información referenciada, no es un tema que podamos evacuar.\n\n \n\n            A pesar de ello, debemos señalar que la Contraloría General de la República en el\ninforme DFOE-AM-19-2004 del 20 de octubre de 2004, señaló que debía suspenderse la práctica de\nregistrar plaguicidas agrícolas utilizando para ello información correspondiente a otro producto\npreviamente registrado, sin que se haya realizado un análisis de equivalencia de conformidad con las\ndisposiciones que la FAO y la OMS.\n\n \n\nPor ello, si el Servicio Fitosanitario del Estado considera que esta norma reglamentaria no observa\nlas reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, debe\nponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore\nrealizar las enmiendas respectivas (dictámenes C-215-2013 del 10 de octubre de 2013 y C-165-2016 del\n4 de agosto de 2016).\n\n \n\nSin embargo, tampoco cabe aquí que la Procuraduría se pronuncie sobre una eventual responsabilidad\nde funcionarios públicos, tal como pretende el consultante, cuando a la fecha no ha sido declarada\nla inconsistencia del decreto desde el punto de vista técnico científico y se encuentra vigente.\n\n \n\nIV.             SOBRE LA CONFORMACIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE REGISTRO\n\n \n\nDentro de las consultas que realiza el señor Auditor se plantea si a partir de los Decretos\nEjecutivos 33495-MAG-S-MINAE-MEIC y 40059-MAG-MINAE-S, existe discrecionalidad para la\nAdministración al conformar los expedientes de registro y si debe solicitar documentos originales,\ncopia autenticada o copia simples certificadas debidamente confrontadas al administrado.\n\nSobre el particular, debemos indicar que el artículo 6.5 del Decreto 40059-MAG-MINAE-S, mantiene lo\nestablecido en el anterior Decreto 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, sobre la obligación de la Administración\nde conformar expedientes administrativos para el registro de un plaguicida químico formulado,\ningrediente activo grado técnico, coadyuvantes, sustancias afines y plaguicidas de original mineral\no inorgánico. Dichos expedientes deberán ser integrados por tres legajos: información\nadministrativa, información técnica e información confidencial.\n\n \n\nEn el artículo 6.6, se establece que la información que forme parte de los expedientes\nadministrativos estará en custodia del Servicio Fitosanitario del Estado, salvo cuando se encuentren\nen consulta en los Ministerios de Salud y de Ambiente y Energía, en cuyo caso éstos custodiarán el\nexpediente durante esa fase.\n\n \n\nDe igual forma se establece la obligación del SFE de tomar “las medidas necesarias para salvaguardar\nel expediente administrativo contra todo uso comercial deshonesto y evitar que dicha información sea\nrevelada o transferida, en especial información que forma parte del legajo de información\nconfidencial” (artículo 6.6.3) y además debe asegurar “todos los medios físicos y digitales\nnecesarios para asegurar un adecuado manejo y seguridad de la citada información” (artículo 6.8)\n\n \n\nEn otras palabras, existe un deber de custodia y de control del Servicio Fitosanitario del Estado en\ncuanto al expediente administrativo, que lo obliga a adoptar las medidas necesarias en protección de\nesa información.\n\n \n\n            En virtud de lo anterior, será el SFE a la luz de sus competencias legales y\nreglamentarias, el que deba decidir si el levantamiento de dichos expedientes debe realizarse o no\ncon información original, o si basta con la certificación o copia autenticada de la misma. Al\nrespecto, el artículo 295 de la Ley General de la Administración Pública establece:\n\n“Artículo 295.-Los documentos agregados a la petición podrán ser presentados en original o en copia\nauténtica, y podrá acompañarse copia simple que, una vez certificada como fiel y exacta por el\nrespectivo Despacho, podrá ser devuelta con valor igual al del original.” (La negrita no es del\noriginal)\n\n \n\nDe ahí que el SFE deba decidir con base en criterios técnicos o de oportunidad y conveniencia, cuál\nes el método idóneo de entrega de la información, para efectos de cumplir a cabalidad con su\nobligación de custodia y supervisión de la información y, especialmente, que su seguridad sea\ngarantizada, según se establece en el Decreto sobre el cual se consulta.\n\n \n\nV.                SOBRE EL PODER DE CERTIFICACIÓN EN LA URAEA\n\n \n\nFinalmente, el consultante manifiesta que a partir de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo\n36801-MAG, el Servicio Fitosanitario del Estado cuenta con una Unidad de Registro de Agroquímicos y\nEquipos de Aplicación (URAEA), por lo que solicita que nos pronunciemos, a partir de lo dispuesto en\nel artículo 295 de la Ley General de la Administración Pública, sobre lo siguiente:\n\n \n\n“a) ¿Debe entenderse por “Despacho”, la instancia ante la cual el administrado realiza algún\ntrámite, en este caso en particular, sería la Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de\nAplicación?; de ser así,\n\nb) ¿esa función (certificación) es exclusiva de la jefatura de la URAEA, o la misma, por asuntos\nprácticos puede ser asignada a otro funcionario de dicha Unidad (subalterno)?\n\nc) ¿es correcto aplicar la palabra “confrontada” como sinónimo de “certificada”, o se está en\npresencia de actos administrativos diferentes?”\n\n \n\n \n\nAl respecto, reiteramos lo dispuesto en el artículo 295 de la Ley General de la Administración\nPública que señala:\n\n \n\n“Artículo 295.-Los documentos agregados a la petición podrán ser presentados en original o en copia\nauténtica, y podrá acompañarse copia simple que, una vez certificada como fiel y exacta por el\nrespectivo Despacho, podrá ser devuelta con valor igual al del original.”\n\n \n\n \n\nA partir de dicho artículo, el consultante pregunta sobre el poder de certificación dentro de la\nUnidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación, perteneciente al Servicio Fitosanitario\ndel Estado.\n\n \n\nAl respecto, debemos señalar que en el dictamen C-249-2015 del 9 de setiembre de 2015, nos referimos\nal poder de certificación dentro de las dependencias públicas. En lo que interesa indicamos:\n\n“   Así, tenemos que, la doctrina conceptualiza la figura en análisis, de la siguiente manera:\n\n \n\n“… La potestad certificante se concretiza, en la realidad, en un acto administrativo de\ncertificación, por cuyo medio un órgano un órgano administrativo acredita la verdad real o formal \nde un hecho, una situación, una relación  o conducta… no innova el ordenamiento jurídico, puesto que\nse reduce a refrendar, con valor de certeza… conductas que ya existen pero que sin tal refrendo\nresultan cuestionables…” [1]    \n\n \n\nDeviene palmario, entonces, que la posibilidad jurídica de certificar documentos, por parte de\nórganos -persona, responde al ejercicio de potestades imperio,  a través de las cuales, se constata\nla exactitud de hechos, circunstancias, conductas  y relaciones jurídico administrativas, entre\notros.\n\n \n\nAsí, desplegar la potestad que nos ocupa, requiere norma que la materialice a través de competencia,\npara tal efecto. Es decir, únicamente, estará facultado, para emitir certificaciones, el servidor\ndispuesto por el ordenamiento jurídico.”\n\n \n\n \n\nA partir de lo anterior, es evidente que la potestad certificadora únicamente puede ser ejercida por\nel servidor autorizado por el ordenamiento jurídico. Al respecto, el artículo 65 de la Ley General\nde la Administración Pública señala: \n\n“Artículo 65.-\n\n1. Todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias\npara la eficiente expedición de sus asuntos.\n\n2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de\ndecisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. “ (El destacado no es del original)\n\n \n\nPartiendo de lo anterior, la potestad certificadora dentro del SFE corresponderá al funcionario con\npoder de decisión sobre lo certificado, lo cual aplica también para el tema de registro de\nagroquímicos.\n\nNótese que al tenor del artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, la potestad\ncertificante no es propia de todos los funcionarios públicos, debe entenderse entonces que el\nlegitimado para ello, es el titular del órgano que ostenta la competencia, es decir, quien tenga\nfunciones de decisión en cuanto a lo certificado, entendida estas funciones de decisión, como la\nfacultad para adoptar un acto decisorio externo, propio de su competencia.\n\nLa función de certificación corresponde al ejercicio de potestades imperio y, por tanto, no puede\nser delegada en un subalterno, sino que debe ser ejercida por el secretario o por quien tiene el\npoder decisión, en este caso, sobre el registro de agroquímicos, que a la luz de lo dispuesto en el\nDecreto Ejecutivo 36801-MAG es el titular de la Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de\nAplicación (artículo 24).  Lo anterior, sin perjuicio de las atribuciones conferidas al Director\nEjecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado.\n\nFinalmente, en cuanto a la interrogante planteada por el consultante sobre las palabras\n“confrontada” y “certificada”, al no existir claridad sobre su pregunta ni aclarar el contexto en la\ncual la realiza, omitimos pronunciarnos sobre este tema.\n\nVI.             CONCLUSIONES\n\n \n\nA partir de lo anterior, podemos llegar a las siguientes conclusiones:\n\n \n\na)      Los Decretos 39461-MAG y 39995-MAG no constituyen reglamentación técnica, por lo que su\nprocedimiento de aprobación no requería de la consulta obligatoria al Órgano de Reglamentación\nTécnica;\n\nb)      Dado lo anterior, no podríamos referirnos a la eventual responsabilidad del Poder Ejecutivo\nal dictar dichos decretos, tal como pretende el consultante, pues en realidad la norma fue emitida\nen ejercicio de una potestad constitucional del Poder Ejecutivo que no tiene contemplada la consulta\nseñalada por el señor Auditor;\n\nc)      La función consultiva de la Procuraduría General de la República no abarca la posibilidad de\nvalorar aspectos técnico científicos de los decretos consultados, por lo que tampoco podría la\nProcuraduría pronunciarse sobre una eventual responsabilidad de funcionarios públicos, cuando a la\nfecha no ha sido declarada su violación a la técnica y a la ciencia y se encuentran vigentes;\n\nd)     Si el Servicio Fitosanitario del Estado considera que una norma reglamentaria no observa las\nreglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, debe ponerlo\nen conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar\nlas enmiendas respectivas (dictámenes C-215-2013 del 10 de octubre de 2013 y C-165-2016 del 4 de\nagosto de 2016);\n\ne)      A pesar de lo anterior, la norma reglamentaria debe siempre interpretarse de conformidad con\nla jerarquía de fuentes, por lo que las competencias atribuidas a otros órganos y entes públicos en\nsus respectivas leyes de creación, no quedan derogadas ni modificadas por la norma reglamentaria. De\nahí que el SFE y cualquier órgano público sujeto al principio de legalidad, debe realizar la\ninterpretación armónica de todo el ordenamiento jurídico, en tutela de bienes jurídicos superiores\ncomo la salud humana y el ambiente;\n\nf)       Por lo anterior, el Servicio Fitosanitario del Estado, dentro del ejercicio de sus\ncompetencias legales, puede y debe requerir de la participación de cualquier organismo técnico\nespecializado para verificar que un IAGT o un plaguicida formulado no atente contra la salud y el\nambiente. Lo anterior, dentro del deber general del Estado de actuar en prevención del riesgo\nambiental y de la salud tanto humana como animal (artículo 50 constitucional) y la función\nespecífica del SFE regulada en la Ley de Protección Fitosanitaria;\n\ng)      El Servicio Fitosanitario del Estado debe decidir con base en criterios técnicos o de\noportunidad y conveniencia, cuál es el método idóneo de entrega de la información, para efectos de\ncumplir a cabalidad con su obligación de custodia y supervisión de los expedientes administrativos\nde registro de agroquímicos y, especialmente, que su seguridad sea garantizada. Lo anterior, según\nse establece en el Decreto 40059-MAG-MINAE-S y a partir de lo dispuesto en el numeral 295 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública;\n\nh)      La función de certificación corresponde al ejercicio de potestades imperio y, por tanto, no\npuede ser delegada en un subalterno, sino que debe ser ejercida por quien tiene el poder decisión,\nen este caso, sobre el registro de agroquímicos. A la luz de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo\n36801-MAG correspondería al titular de la Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación\n(artículo 24), sin perjuicio de las atribuciones conferidas al Director Ejecutivo del Servicio\nFitosanitario del Estado.\n\n \n\n \n\nAtentamente,\n\n \n\n \n\n                                                Silvia Patiño Cruz\n\n                                                           Procuradora Adjunta", "body_en_text": "Opinion 199\n\n  Opinion: 199 of 08/09/2017\n\nSeptember 8, 2017\n\nC-199-2017\n\nLicenciado\nHenry Valerín Sandino\nInternal Auditor\nState Phytosanitary Service\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AI SFE 091-2017 of April 18, 2017, through which you request that we rule on several questions related to the entry into force of Executive Decrees 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S, and 39995-MAG, to which we will refer in the substantive sections.\n\nPreviously, we must point out that this consultation is filed by virtue of the direct standing granted to internal auditors by Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office.\n\nLikewise, we must point out that, during the study of this consultation, it was considered pertinent to hear the criteria of the Minister of Health, the Minister of Agriculture and Livestock, the Minister of Environment and Energy, and the Director of the State Sanitary Service, all of whom issued their respective criteria within their scope of competence.\n\nGiven the length of the consultation, we will proceed to refer generally to the conflicting issues raised in light of each of the decrees consulted.\n\nI. ON THE LEGAL CONTEXT OF THE MATTER CONSULTED\n\nThe consultant states as a preamble to his consultation that the Executive Branch issued Executive Decrees 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S, and 39995-MAG, referring to the agrochemical registration process and repealing the current Executive Decree 33495-MAG-S-MINAE-MEIC. However, he points out that according to what was noted by different technical authorities, these decrees fail to comply with legal and constitutional regulations regarding environmental and health protection.\n\nFrom the analysis carried out by the consultant, it can be summarized, as stated, that Executive Decree 39461-MAG was issued without having been reviewed in its prior stage by the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica) and also contravenes the criterion of the Attorney General's Office regarding the fact that the agrochemical registration process applies both to products applied within the country and to those exported outside the country; Decree 40059-MAG-MINAE-S was prepared by the ministerial office of the MAG, without taking into account the technical observations made by the Comptroller General of the Republic, the State Phytosanitary Service, the FAO and OECD, the Ombudsman's Office, and the Ministry of Environment and Energy, as it allows the registration of agrochemicals with referenced information and without the participation of the Ministries of Health and Environment and Energy, constituting a deregulation not supported by technical criteria and to the detriment of health and the environment; and finally, Executive Decree 39995-MAG, he points out, lacks technical and scientific support as it ignores the participation of MINAE and the Ministry of Health during the process of reviewing applications and imposes on the State Phytosanitary Service, the Ministry of Health, and MINAE the burden of proof regarding the effects on agriculture, health, and the environment, after renewal, evidencing a step backwards in environmental protection (protección ambiental); likewise, he points out that the corresponding procedure for the approval of technical regulations was not followed.\nFor all of the above, he inquires about the responsibility of the Executive Branch in the issuance of said decrees.\n\nBased on the foregoing, we must point out that this Attorney General's Office has referred on other occasions to the legal framework under which the agrochemical registration process operates. Given its importance for the matter consulted, we will proceed to carry out a brief analysis.\n\nIn Opinion C-255-2009 of September 9, 2009, the Attorney General's Office indicated that the Law on the Processing of Agrochemical Registration Applications No. 8702 of January 14, 2009, exhaustively establishes the sole and exclusive requirements for the registration of pesticides. However, it also accepted that by virtue of the provisions of the General Health Law, the act of registering the pesticide does not per se entail its indiscriminate use, so that when it is demonstrated that it is a harmful agent to health and the environment, the Ministry of Health can and must immediately adopt all necessary measures to guarantee those fundamental rights to the entire population.\n\nSimilarly, in Opinion C-215-2013 of October 10, 2013, this Attorney General's Office concluded that the legal and technical norms relating to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and of society in general to act in prevention of environmental risk and risk to both human and animal health. Likewise, it indicated that Articles 23, 24, and 25 of the Phytosanitary Protection Law derive the obligation to register chemical, biological, and related substances for agricultural use, a registration that covers not only pesticides applied within the country, but also imposes the collection and registration of data on substances for export, as a means to evaluate the possible effects on human health or the environment.\n\nFor its part, in Opinion C-160-2002 of June 18, 2002, the Attorney General's Office had recognized that the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica), as an inter-ministerial commission created by Law 8279, lacks the competence to issue technical standards, since its nature is that of an advisory body and does not distort the regulatory power (potestad reglamentaria) that constitutionally corresponds to the Executive Branch. Ergo, the criteria issued by the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica) lack binding effects.\n\nFinally, in Opinion C-165-2016 of August 4, 2016, it was determined that it is the exclusive power of the Executive Branch to issue technical regulations on phytosanitary measures, and if the State Phytosanitary Service considers that a regulatory norm does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria that so accredit it, it must bring it to the knowledge of the Executive Branch, so that in the use of the regulatory power (potestad reglamentaria) it may assess making the respective amendments.\n\nBased on the cited background, we will proceed to carry out an analysis of the decrees under consultation, to subsequently address the specific inquiries of the Auditor.\n\nI. ANALYSIS OF EXECUTIVE DECREE 39461-MAG\n\nThe consultant points out that Executive Decree 39461-MAG was issued without having been reviewed in its prior stage by the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica) and also contravenes the criterion of the Attorney General's Office that the agrochemical registration process applies to both products applied within the country and those exported outside the country (Opinion C-215-2013 of October 10, 2013, already discussed).\n\nIn this regard, it is important to point out that the Minister of Health agrees that the wording of said decree does not consider the criterion of the Attorney General's Office and also points out that the State Phytosanitary Service (SFE) should carry out a hazard evaluation of the technical grade active ingredients (ingredientes activos grado técnico, hereinafter IAGT) brought into the Free Zone Regime, something that Decree 39461 does not contemplate. However, she considers that already formulated pesticides for export purposes should not be evaluated by the SFE, given that they are evaluated in the recipient countries.\n\nRegarding this issue, the Executive Director of the SFE states that Executive Decree 39461 does not have to comply with the procedures established for the promulgation of a technical regulation because it does not have such a nature; furthermore, he considers that registration is not justified when the substances are to be used exclusively for export purposes. This thesis is also supported by the Minister of Agriculture and Livestock.\n\nOn this matter, the Minister of Environment and Energy did not issue an opinion, as he points out that his office did not participate in its drafting.\n\nBefore addressing the consultant's specific inquiries, we must analyze what the object of Decree 39461-MAG is. In this regard, we must point out that the cited decree is called \"Registration of Technical Grade Active Ingredients imported into the country for the formulation of chemical pesticides in national formulators, under the Active Improvement Regime, Free Zone, or similar for export purposes.\" Article 1 of said Decree establishes its scope of application by stating:\n\n\"Article 1—Scope of application:\n\nThis regulation applies to Technical Grade Active Ingredients used in the formulation of formulated chemical pesticides both in national formulators and in active improvement regimes, free zones, or other similar regimes, for exclusive export purposes, as well as to formulated chemical pesticides produced under the protection of these regimes.\"\n\nNote that the regulation in question is limited to regulating the registration of IAGTs in our country, for exclusive export purposes and within specific commercial regimes.\n\nLikewise, the requirements for the registration of IAGTs to produce formulated chemical pesticides for export are established, with Article 4 setting out what the applicant must provide:\n\n\"Article 4—Requirements for the registration of technical grade active ingredients to produce formulated chemical pesticides for export.\n\nThe applicant must provide the following information:\n\na. Pesticide class.\nb. Identity of the active ingredient (common name, chemical name according to IUPAC, CAS number, structural formula, and molecular formula).\nc. Minimum content of the active ingredient expressed in g/kg or g/L signed by the responsible professional of the registering company (for each country and manufacturer).\nd. Manufacturer(s) and country(ies) of origin.\ne. Safety data sheet of the technical grade active ingredient, which must contain the internationally standardized requirements using the guidelines of the Globally Harmonized System (GHS) as a model.\nf. Product label, which must contain the following printed information: (Alternatively, the identification of the technical grade active ingredient requested in this section may be carried out according to what is established in the Globally Harmonized System).\nf.1. Name and address of the manufacturer.\nf.2. Trade name and brand of the product and percentage of active ingredients.\nf.3. Class and type.\nf.4. Chemical composition of the product.\nf.5. Net content.\nf.6. Warnings and precautions for use, relating to the toxicity of the active ingredients to humans and animals.\nf.7. Symptoms of poisoning.\nf.8. First aid and applicable measures in case of poisoning.\nf.9. Antidotes and indications for medical treatment.\nf.10. The legend in capital letters and bold: BEFORE HANDLING, TRANSPORTING, AND STORING THIS PRODUCT, READ THIS LABEL.\nf.11. Indications on the personal protective equipment to be used and precautionary measures for its handling, transport, and storage.\nf.12. Indications on measures to be taken for the protection of the health of third parties and the environment.\nf.13. Physical and chemical hazards presented by the technical product, such as flammability, corrosivity, etc.\nf.14. Legends stating in capitals and bold:\n\n\"THIS PRODUCT MAY BE FATAL IF INGESTED AND/OR INHALED.\" \"MAY CAUSE DAMAGE TO EYES AND SKIN UPON EXPOSURE\" (Category 1 and 2).\nf.15. Country of origin.\nf.16. Date of manufacture.\nf.17. Importer.\nf.18. Registration Number.\"\n\nLikewise, Article 5 of the Decree establishes, along the same lines, the formal requirements that must be submitted before the State Phytosanitary Service to register chemical pesticides already formulated for export.\n\nRegarding the first objection made to Executive Decree 39461-MAG, we must point out that the Law of the National Quality System No. 8279 of May 2, 2002, creates the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica, ORT) as an inter-ministerial commission whose function is to contribute to the drafting of technical regulations. However, such a function, as already recognized by the Attorney General's Office, is an advisory function, since the issuance of said technical regulations is included within the regulatory power (potestad reglamentaria) of the Executive Branch. In that sense, Article 39 of the law provides:\n\n\"Article 39.-Creation. The Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica, ORT) is created as an inter-ministerial commission whose mission shall be to contribute to the drafting of technical regulations, through technical advice in the procedure for issuing them.\n\nThe Body shall be responsible for coordinating, with the respective ministries, the drafting of their technical regulations, in such a way that their issuance allows for the effective and efficient protection of human, animal, and plant health, the environment, safety, the consumer, and other protected legal rights.\n\nBefore promulgating any technical regulation, the interested sectors must be heard.\n\nArticle 40.-Functions. The ORT shall have the following functions:\n\na) Recommend the adoption, updating, or repeal of technical regulations issued by the Executive Branch.\nb) Issue technical criteria regarding the preliminary drafts of technical regulations that the Executive Branch wishes to implement.\n\nNote that the ORT exercises a collaboration or advisory function and the Executive Branch the regulation function, since the ORT's criteria are not binding. However, as we recognized in Opinion C-012-2007 of January 22, 2007: \"it is a function of advice and coordination established by law—which therefore cannot be ignored—by virtue of the high objectives to which it is directed: the coordination of the public and private management necessary for the protection of human, animal, or plant health, safety, the environment, and the consumer; as well as the prevention of practices that constitute technical barriers to trade (subparagraphs f) and g) of Article 3 of the Law).\"\n\nIn development of said legal norms, by Executive Decree 32068 of May 19, 2004 (ORT Regulation), it is established that \"All technical regulation projects, whether new, reforms, or repeals, must be sent by the competent Ministry to the Technical Secretariat of the ORT, so that this Body may issue its technical criterion in accordance with what is established in Article 40 of Law No. 8279\" (Article 12). Ergo, the referral is mandatory for the Executive Branch.\n\nDespite the foregoing, Decree 39461-MAG does not have the nature of a technical regulation, as in reality what it does is develop the provisions of Article 23 of the Phytosanitary Protection Law No. 7664 of April 8, 1997, which establishes:\n\n\"ARTICLE 23.- Registration of substances and equipment According to the requirements that will be specified in the regulation of this law, all chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must be registered in the registry that the State Phytosanitary Service will create to have information on the characteristics of these and ensure their correct use in the country.\"\n\nThe previous norm makes it evident that the legislator delegated to the regulatory norm the establishment of the necessary requirements to proceed with the registration of chemical, biological, or related substances, which is precisely the objective of Decree 39461-MAG, although limiting its scope of application to technical grade active ingredients imported into the country for the formulation of pesticides for export purposes.\n\nIt is not evident in said decree that its intention is to establish a technical standard in this matter, and, therefore, it did not require the consultation established to the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica).\n\nHaving made its legal nature clear, we could not refer to the eventual responsibility of the Executive Branch in issuing said Decree without consulting the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica), as the consultant intends, because in reality the norm was issued in exercise of a constitutional power of the Executive Branch that does not contemplate the consultation indicated by the Auditor.\n\nNotwithstanding this, we must point out that said regulatory competence is subject to the principle of hierarchy of norms, according to which that of a higher degree prevails over the inferior one. Therefore, a regulatory norm cannot modify or substitute the legal and constitutional norms of a higher level.\n\nHowever, it is not for the Attorney General's Office to determine through this channel whether the regulation in question is correct or not from a technical-scientific point of view, as that falls outside our advisory competence. There are other legal avenues to analyze it from that perspective, so the technical discrepancies observed between the Minister of Health, the Minister of Agriculture, and the Executive Director of the SFE must be elucidated through the corresponding channel.\n\nWhat does merit our attention are the statements made indicating that the Decree in question does not meet the requirements established by the Attorney General's Office in Opinion C-215-2013 of October 10, 2013.\n\nIn said opinion, which we already mentioned previously, the Attorney General's Office indicated that the legal and technical norms relating to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and of society in general to act in prevention of environmental risk and risk to both human and animal health. Likewise, that the control of agrochemical substances is not exclusively referred to products applied within the country or their import. On the contrary, it includes those destined for export.\n\nThe Attorney General's Office also indicated that from the provisions of numerals 23, 24, and 25 of the Phytosanitary Protection Law, the obligation to register chemical, biological, and related substances for agricultural use is derived, a registration whose purpose is to have information on the characteristics of those substances and to ensure their correct use in the country, a use that can occur through their distribution, storage, transport, packing, repacking, refilling, handling, mixing, internal sale, import or export, or direct use in agriculture.\n\nThe objective of this registration, as we indicated, allows the phytosanitary Administration to have information on chemical, biological, and related substances for agricultural use, which is necessary for the fulfillment of the Service's functions, as derived from the Phytosanitary Protection Law, and for the fulfillment of the obligations that the Costa Rican State has assumed internationally, specifically from the provisions of the Rotterdam Convention approved by Law 8705 of February 13, 2009, which establishes the principle of shared responsibility for the use of dangerous substances and the \"establishment of national registers and databases, including information on the safety of chemical products\" (Article 15).\n\nHence, this Attorney General's Office has maintained that if the country refused to register products destined exclusively for export, it would be disregarding national and international regulations and could have problems regarding foreign trade.\n\nBased on said criterion, it cannot be determined that Decree 34461-MAG, under consultation, is disregarding the registration obligation indicated by the Attorney General's Office. On the contrary, said Decree aims precisely to regulate, as we indicated, the requirements that companies must submit for the registration of technical grade active ingredients (IAGT) to produce formulated chemical pesticides for export.\n\nThe obligation to register is not disregarded with the issuance of the Decree; rather, on the contrary, it aims to regulate the registration requirements in a specific area, such as the formulation of pesticides from IAGTs, for exclusive export purposes and within the active improvement regimes, free zone, and other similar ones.\n\nIn any case, as this Attorney General's Office has previously recognized, the legal and technical norms relating to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and of society in general to act in prevention of environmental risk and risk to both human and animal health. Hence, if the State Phytosanitary Service considers that a regulatory norm does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria that so accredit it, it must bring it to the knowledge of the Executive Branch, so that in the use of the regulatory power (potestad reglamentaria) it may assess making the respective amendments (opinions C-215-2013 of October 10, 2013, and C-165-2016 of August 4, 2016).\n\nHowever, the Attorney General's Office could not rule on an eventual responsibility of public officials, as the consultant intends, when to date the inconsistency of the decree from the technical-scientific point of view has not been demonstrated and it is in force.\n\nII. ANALYSIS OF EXECUTIVE DECREE 39995-MAG-MINAE-S\n\nRegarding Executive Decree 39995-MAG, the consultant evidences criteria indicating that it lacks technical and scientific support as it ignores the participation of MINAE and the Ministry of Health during the process of reviewing applications and imposes on the State Phytosanitary Service, the Ministry of Health, and MINAE the burden of proof regarding the effects on agriculture, health, and the environment, after renewal, evidencing a step backwards in environmental protection (protección ambiental). Likewise, he points out that the corresponding procedure for the approval of technical regulations was not followed.\n\nRegarding this Decree, the Minister of Health states that this Decree aims to regulate the process of updating registration information and also establish a validity period. However, she points out that its articles do not contemplate any obligation for the Ministry of Health during this process, so the intention is that the MAG grants registration without allowing a comprehensive evaluation of the hazard and risk of the pesticide. She states that the participation of other competent ministries is made difficult and that the decree is in contradiction with the legal framework in force for the registration of these products, as it undermines the precautionary principle by shifting the burden of proof to the State.\n\nRegarding this Decree, the Executive Director of the SFE points out that there is a difficulty for its applicability, because for said body to be able to consult other participating instances in the registration process, it can only do so in cases where the IAGT from the manufacturer contains relevant impurities. However, he points out that there are IAGTs that contain non-relevant impurities, but depending on their levels or the reaction they have with the pesticide component, they can generate a certain degree of toxicity that is harmful to health and the environment. Likewise, he points out that the proposal for registration by equivalence established by the Decree lacks technical and legal support and contradicts the criteria of the FAO and the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). However, he considers that it is not a technical regulation, so the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica) should not have been consulted.\n\nUnder the opposing thesis, the Minister of Agriculture and Livestock states that this decree does not contemplate any registration procedure, but rather it deals with the updating of files previously registered that are on the market and that have already complied with the evaluation of the other competent ministries. He points out that for this reason, a risk evaluation in health and environment is not contemplated, as what is intended is the updating of manufacturers and setting a validity period for the registrations of IAGTs and pesticides. Therefore, he considers that there is no additional risk to health, the environment, or agriculture, as all the IAGT registrations granted must correspond to formulations already sold on the market. Furthermore, he states that it is not a technical regulation, but rather an ordinary regulation issued under the competence of Article 23 of the Phytosanitary Protection Law.\n\nOn this matter, the Minister of Environment and Energy did not issue an opinion, as he points out that his office did not participate in its drafting.\n\nIn this regard, we must point out that Executive Decree 39995-MAG is the Regulation for updating the information of registration files for active ingredients and formulated pesticides. In its Article 1, it is evident that what this norm intends is the updating of registrations already made under regulations prior to the validity of Executive Decree 33495 MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, by stating:\n\n\"ARTICLE 1: The holders of the registrations of Technical Grade Active Ingredients (IAGT) and of formulated products that do not have an IAGT registration, and that have not been registered in accordance with Executive Decree No. 33495-MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its reforms, must update the manufacturer(s) of their IAGTs, within a period of twenty-four months starting from the entry into force of this decree; providing the State Phytosanitary Service with the following information:\n(…)\"\n\nNote, consequently, that this is a revalidation of previous registrations, registered under other regulations, and does not refer to a registration procedure proper. Furthermore, according to the provisions of numeral 6, it is intended to set a validity period for these registrations that were previously indefinite.\n\nTherefore, it is not inferred from said Decree that it is a technical regulation, which would require the consultation procedure with the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica). On the contrary, it is the development of the provisions of Article 23 of the Phytosanitary Protection Law.\n\nAs for the substance of the decree, this Attorney General's Office observes from the criteria provided in this consultation that there is a technical discrepancy between the Minister of Agriculture and Livestock and a body within his own Ministry, such as the State Phytosanitary Service; similarly, there is a discrepancy with the technical criterion of the Minister of Health.\n\nBasically, what is questioned is whether, during the registration update process, there should or should not be participation of dependencies other than the SFE, and furthermore, whether a hazard evaluation should be carried out on IAGTs containing non-relevant impurities.\n\nRegarding the participation of other dependencies, we must insist that the regulatory norm must always be interpreted in accordance with the hierarchy of sources. Therefore, the powers attributed to other public bodies and entities in their respective creation laws are neither repealed nor modified by the regulatory norm. Hence, the SFE and any public body subject to the principle of legality must carry out a harmonious interpretation of the entire legal system, in protection of superior legal rights such as human health and the environment.\n\nPrecisely along these lines, in a similar case, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) indicated:\n\n\"In that context, the Regulation invoked by the appellant is an executive decree that, as such, responds to the principle secundum legem, since it develops, complements, and executes the legal norms established in the Plant Health Law, number 6248, and in the General Health Law, number 5395, within the parameters and limits set by them, so that its object, like that of any regulation, is that permitted or explicitly enabled by both laws, with rigorous respect for their essential content. That being the case, when the Administration requires compliance with a requirement such as the one questioned here, due to an alleged regulatory omission, it does not violate the principle of legality. On the contrary, the block of legality is not exhausted with the regulation in question, which is why the body competent to grant the authorization not only can but must make the corresponding normative integrations to verify that the legal right protected by the General Health Law, in this case human health and the environment, are not affected by the products the appellant intends to register, especially since these are rights protected by our Political Constitution, regarding which an unavoidable responsibility of protection and defense is imposed on the State, in a broad sense, not only on the Ministry of Health, but on other public entities. (Judgment 2006-07464 of 10:45 a.m. on May 26, 2006)\n\nTherefore, the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE), within the exercise of its legal powers, may and must require the participation of any specialized technical body to verify that a TGAI (IAGT) or a formulated pesticide does not threaten health and the environment. The foregoing, within the general duty of the State to act in prevention of environmental risk and of both human and animal health (Article 50 of the Constitution) and the specific function of the SFE regulated in the Phytosanitary Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria).\n\nHaving said that, we must insist that the Attorney General's Office cannot, through this channel, assess strictly technical aspects of the Decree. Therefore, if the SFE considers that the proposal for registration by equivalence stipulated in numeral 6 of Decree 39995 lacks scientific support, it must bring this to the attention of the Executive Branch, so that, in use of its regulatory power, it may assess making the respective amendments.\n\nAs it does not fall to this Attorney General's Office, through the advisory channel, to refer to the strictly technical questions regarding the consulted Decree, it could not proceed to analyze the potential liability of the Executive Branch in issuing it, as the petitioner intends.\n\nIII. ANALYSIS OF EXECUTIVE DECREE 40059-MAG\n\nFinally, the petitioner, an auditor, indicates criteria from other units to the effect that Decree 40059-MAG-MINAE-S was prepared by the ministerial office of the MAG, without taking into account the technical observations indicated by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the State Phytosanitary Service (SFE), the FAO and OECD, the Office of the Ombudsman (Defensoría de los Habitantes), and the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), as it allows the registration of agrochemicals with referenced information and without the participation of the Ministry of Health (Ministerio de Salud) and MINAE, constituting a deregulation unsupported by technical criteria and to the detriment of health and the environment.\n\nOn this issue, the Minister of Health indicates that this decree is 80% similar to Executive Decree 33495-MAG-S-MINAE-MEIC-COMEX which is being repealed. However, this decree has provisions that do not conform to the current legal framework or that are in contradiction with criteria from the Attorney General's Office and the Comptroller General's Office. She reports that the participation of the Ministry of Health is limited to carrying out a “check list” of requirements and allows the registration of TGAIs (IAGT) using referenced information that is not specific to the technical-grade active ingredient desired to be registered. Therefore, she considers that this decree must be reviewed and adapted to the current body of legality.\n\nAlong the same lines, the Director of the SFE considers that each product should provide its own information (analyses, tests, and studies) and indicates that the Phytosanitary Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria) does not authorize the Administration to register a product using information relating to another, even when they are similar, a situation that had already been overcome in the registration process. He considers that the Decree is contrary to the criteria of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), and criteria of the FAO and the WHO, and also that it does not allow the ministries to request additional information from the registrant.\n\nRegarding this topic, the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería) simply indicates that, as it concerns a technical regulation, due process was followed and, furthermore, there was a lengthy negotiation between the Ministry of Health, the Ministry of Environment, and the MAG, balancing the various positions.\n\nThe Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía) only indicates that his ministry promoted that the National Environmental Council (Consejo Nacional Ambiental) form a commission in which the ministers would participate, with the aim of analyzing the technical discrepancies and obtaining a text consistent with the technical and legal principles governing the matter.\n\nIn this regard, Executive Decree 40059-MAG-MINAE-S of November 29, 2016, is the “Technical Regulation: “RTCR 484:2016. Agricultural Inputs. Synthetic Formulated Pesticides, Technical-Grade Active Ingredient, Adjuvants, and Related Substances for Agricultural Use. Registration, Use, and Control”. Ergo, it constitutes the new regulation issued for the purpose of carrying out the registration process for formulated pesticides, active ingredients, and related substances, repealing the previous tool existing for such purposes, i.e., Executive Decree 33495-MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006.\n\nIf the articles of Decree 40059-MAG-MINAE-S are analyzed, it is very similar to the decree it is repealing; however, a controversial topic is established that has become evident from the reports issued by the various consulted authorities.\n\nWe refer specifically to the possibility established in the Decree regarding registering TGAIs (IAGT) using referenced information that is not specific to the technical-grade active ingredient desired to be registered.\n\nOn this point, we must reiterate that it is beyond the scope of competence of this Attorney General's Office in the advisory capacity to determine whether the regulation in question is correct or not from a technical-scientific point of view. Therefore, the determination of whether authorizing the registration of a TGAI (IAGT) with referenced information puts the environment and health at risk or not is not an issue we can resolve.\n\nNevertheless, we must point out that the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in report DFOE-AM-19-2004 of October 20, 2004, indicated that the practice of registering agricultural pesticides using information corresponding to another previously registered product, without an equivalence analysis having been conducted in accordance with the provisions of the FAO and the WHO, should be suspended.\n\nTherefore, if the State Phytosanitary Service (SFE) considers that this regulatory provision does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria to accredit this, it must bring this to the attention of the Executive Branch, so that, in use of its regulatory power, it may assess making the respective amendments (opinions C-215-2013 of October 10, 2013, and C-165-2016 of August 4, 2016).\n\nHowever, it is also not appropriate here for the Attorney General's Office to pronounce on a potential liability of public officials, as the petitioner intends, when, to date, the inconsistency of the decree from a technical-scientific point of view has not been declared and it remains in force.\n\nIV. ON THE COMPOSITION OF REGISTRATION FILES\n\nAmong the inquiries made by the Auditor, he raises the question of whether, under Executive Decrees 33495-MAG-S-MINAE-MEIC and 40059-MAG-MINAE-S, there is discretion for the Administration in composing the registration files and whether it must request original documents, authenticated copies, or simple certified copies duly collated from the administered party.\n\nOn this point, we must indicate that Article 6.5 of Decree 40059-MAG-MINAE-S maintains what was established in the previous Decree 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, regarding the Administration's obligation to compose administrative files for the registration of a formulated chemical pesticide, technical-grade active ingredient, adjuvants, related substances, and pesticides of mineral or inorganic origin. These files must be composed of three dossiers: administrative information, technical information, and confidential information.\n\nArticle 6.6 establishes that the information forming part of the administrative files shall be in the custody of the State Phytosanitary Service (SFE), except when it is under consultation at the Ministry of Health (Ministerio de Salud) and the Ministry of Environment and Energy (MINAE), in which case they shall have custody of the file during that phase.\n\nSimilarly, the obligation of the SFE is established to take “the necessary measures to safeguard the administrative file against any dishonest commercial use and to prevent such information from being disclosed or transferred, especially information that is part of the confidential information dossier” (Article 6.6.3) and moreover must ensure “all necessary physical and digital means to ensure adequate management and security of said information” (Article 6.8).\n\nIn other words, there is a duty of custody and control by the State Phytosanitary Service (SFE) regarding the administrative file, which obliges it to adopt the necessary measures to protect that information.\n\nBy virtue of the foregoing, it will be the SFE, in light of its legal and regulatory powers, that must decide whether the compilation of said files must be carried out or not with original information, or whether certification or an authenticated copy thereof suffices. In this regard, Article 295 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) establishes:\n\n“Article 295.- The documents attached to the petition may be presented in original or in authentic copy, and a simple copy may be attached which, once certified as faithful and exact by the respective Office (Despacho), may be returned with a value equal to the original.” (Emphasis not in original)\n\nHence, the SFE must decide, based on technical criteria or those of opportunity and convenience, what the ideal method of delivering the information is, for the purpose of fully complying with its obligation of custody and supervision of the information and, especially, that its security is guaranteed, as established in the Decree under consultation.\n\nV. ON THE POWER OF CERTIFICATION IN THE URAEA\n\nFinally, the petitioner states that, based on the provisions of Executive Decree 36801-MAG, the State Phytosanitary Service (SFE) has a Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación, URAEA), and therefore requests that we pronounce, based on the provisions of Article 295 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), on the following:\n\n“a) Should \"Office\" (Despacho) be understood as the instance before which the administered party conducts a procedure, in this particular case, it would be the Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (URAEA)?; if so,\nb) is that function (certification) exclusive to the head of the URAEA, or may the same, for practical reasons, be assigned to another official of said Unit (subordinate)?\nc) is it correct to apply the word \"collated\" (confrontada) as a synonym for \"certified\" (certificada), or are we in the presence of different administrative acts?”\n\nIn this regard, we reiterate the provisions of Article 295 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) which states:\n\n“Article 295.- The documents attached to the petition may be presented in original or in authentic copy, and a simple copy may be attached which, once certified as faithful and exact by the respective Office (Despacho), may be returned with a value equal to the original.”\n\nBased on this article, the petitioner asks about the power of certification within the Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (URAEA), belonging to the State Phytosanitary Service (SFE).\n\nIn this regard, we must point out that in opinion C-249-2015 of September 9, 2015, we referred to the power of certification within public agencies. Regarding what is of interest, we indicated:\n\n“Thus, we have that the doctrine conceptualizes the figure under analysis as follows:\n\n“… The certifying power is concretized, in reality, in an administrative act of certification, by which an administrative body attests to the real or formal truth of a fact, a situation, a relationship, or conduct… it does not innovate the legal system, since it is reduced to endorsing, with value of certainty… conducts that already exist but which without such endorsement are questionable…” [1]\n\nIt becomes clear, then, that the legal possibility of certifying documents, by person-organs, responds to the exercise of imperium powers, through which the accuracy of facts, circumstances, conducts, and administrative legal relationships, among others, is verified.\n\nThus, deploying the power in question requires a norm that materializes it through competence, for that effect. That is, only the public servant designated by the legal system will be empowered to issue certifications.”\n\nBased on the foregoing, it is evident that the certifying power can only be exercised by the public servant authorized by the legal system. In this regard, Article 65 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) states:\n\n“Article 65.-\n1. Every organ shall be competent to carry out the regulated or internal material tasks necessary for the efficient dispatch of its affairs.\n2. The power to issue certifications shall correspond only to the organ that has decision-making functions regarding what is certified or to its secretary.” (Highlighting not in original)\n\nBased on the foregoing, the certifying power within the SFE shall correspond to the official with decision-making power over what is certified, which also applies to the topic of agrochemical registration.\n\nNote that according to Article 65 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the certifying power is not inherent to all public officials; it must therefore be understood that the person legitimized for this is the head of the organ that holds the competence, that is, whoever has decision-making functions regarding what is certified, these decision-making functions being understood as the faculty to adopt an external, decisive act, within their competence.\n\nThe certification function corresponds to the exercise of imperium powers and, therefore, cannot be delegated to a subordinate, but must be exercised by the secretary or by whoever has the decision-making power, in this case, over the registration of agrochemicals, which, in light of the provisions of Executive Decree 36801-MAG, is the head of the Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (URAEA) (Article 24). The foregoing, without prejudice to the attributions conferred upon the Executive Director of the State Phytosanitary Service (SFE).\n\nFinally, regarding the question posed by the petitioner about the words “collated” (confrontada) and “certified” (certificada), as there is no clarity regarding his question nor does he clarify the context in which it is asked, we refrain from pronouncing on this topic.\n\nVI. CONCLUSIONS\n\nBased on the foregoing, we can reach the following conclusions:\n\na) Decrees 39461-MAG and 39995-MAG do not constitute technical regulations, and therefore their approval procedure did not require mandatory consultation with the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica);\n\nb) Given the foregoing, we could not refer to the potential liability of the Executive Branch in issuing said decrees, as the petitioner intends, since in reality the regulation was issued in exercise of a constitutional power of the Executive Branch that does not contemplate the consultation indicated by the Auditor;\n\nc) The advisory function of the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) does not encompass the possibility of assessing technical-scientific aspects of the decrees consulted, and therefore the Attorney General's Office could also not pronounce on a potential liability of public officials, when, to date, their violation of technique and science has not been declared and they remain in force;\n\nd) If the State Phytosanitary Service (SFE) considers that a regulatory provision does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria to accredit this, it must bring this to the attention of the Executive Branch, so that, in use of its regulatory power, it may assess making the respective amendments (opinions C-215-2013 of October 10, 2013, and C-165-2016 of August 4, 2016);\n\ne) Despite the foregoing, the regulatory provision must always be interpreted in accordance with the hierarchy of sources, so that the powers attributed to other public organs and entities in their respective creation laws are neither repealed nor modified by the regulatory provision. Hence, the SFE and any public organ subject to the principle of legality must conduct a harmonious interpretation of the entire legal system, in protection of superior legal interests such as human health and the environment;\n\nf) Therefore, the State Phytosanitary Service (SFE), within the exercise of its legal powers, may and must require the participation of any specialized technical body to verify that a TGAI (IAGT) or a formulated pesticide does not threaten health and the environment. The foregoing, within the general duty of the State to act in prevention of environmental risk and of both human and animal health (Article 50 of the Constitution) and the specific function of the SFE regulated in the Phytosanitary Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria);\n\ng) The State Phytosanitary Service (SFE) must decide, based on technical criteria or those of opportunity and convenience, what the ideal method of delivering the information is, for the purpose of fully complying with its obligation of custody and supervision of the administrative files for the registration of agrochemicals and, especially, that their security is guaranteed. The foregoing, as established in Decree 40059-MAG-MINAE-S and based on the provisions of numeral 295 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública);\n\nh) The certification function corresponds to the exercise of imperium powers and, therefore, cannot be delegated to a subordinate, but must be exercised by whoever has the decision-making power, in this case, over the registration of agrochemicals. In light of the provisions of Executive Decree 36801-MAG, it would correspond to the head of the Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (URAEA) (Article 24), without prejudice to the attributions conferred upon the Executive Director of the State Phytosanitary Service (SFE).\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz\nDeputy Attorney General" }