{ "id": "pgr-20654", "citation": "C-157-2018", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Representación judicial conjunta del CNC y el Estado bajo el artículo 18 del CPCA", "title_en": "Joint judicial representation of CNC and the State under Article 18 CPCA", "summary_es": "La PGR analiza si el Consejo Nacional de Concesiones (CNC), como órgano con personalidad jurídica instrumental, puede ser representado por la Procuraduría en procesos contenciosos donde también es demandado el Estado, siempre que no existan posiciones contradictorias. Concluye que, al ser la Procuraduría el representante natural del Estado en sede judicial según los artículos 1 y 20 de su Ley Orgánica, y en virtud del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, es viable que el CNC acuerde litigar bajo la representación de la PGR. Se recalca que no cabe la situación inversa: la Procuraduría no puede delegar su función de representación en un órgano instrumental. El dictamen aplica el criterio del artículo 18 del CPCA, que permite a las administraciones demandadas actuar bajo una misma representación si sus posturas son coincidentes, y reafirma la competencia prevalente de la PGR.", "summary_en": "The PGR examines whether the National Concessions Council (CNC), as a body with instrumental legal personality, may be represented by the Attorney General's Office in administrative contentious proceedings where the State is also a defendant, provided there are no conflicting positions. It concludes that, as the Attorney General's Office is the State's natural representative in court under Articles 1 and 20 of its Organic Law, and by virtue of Article 18 of the Contentious Administrative Procedure Code, the CNC may agree to litigate under the PGR's representation. It emphasizes that the reverse is not possible: the PGR cannot delegate its representational function to an instrumental body. The opinion applies the criterion of article 18 CPCA, allowing co-defendant public entities to act under a single representation when their positions align, and reaffirms the PGR's prevailing competence.", "court_or_agency": "", "date": "27/06/2018", "year": "2018", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "personería jurídica instrumental", "representación judicial", "litis consorcio pasiva necesaria", "CPCA", "artículo 18", "contradicción de posiciones" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 1 y 20", "law": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley 6815" }, { "article": "Arts. 12, 16 y 18", "law": "Código Procesal Contencioso Administrativo" }, { "article": "Art. 7", "law": "Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos, Ley 7762" } ], "keywords_es": [ "Consejo Nacional de Concesiones", "personalidad jurídica instrumental", "representación judicial del Estado", "Procuraduría General de la República", "artículo 18 CPCA", "litisconsorcio pasivo", "contradicción de posiciones" ], "keywords_en": [ "National Concessions Council", "instrumental legal personality", "State judicial representation", "Attorney General’s Office", "Article 18 CPCA", "passive joinder of parties", "conflicting positions" ], "excerpt_es": "En definitiva, en el tanto el Consejo Nacional de Concesiones, es órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes con personalidad jurídica instrumental y en el cuanto la Ley le otorga la facultad de representación judicial– doctrina del numeral 7 de la Ley N.° 7762 de 14 de abril de 1998 -, cabe la posibilidad de que dicho Consejo acuerde comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General, siempre que no exista contradicción entre la posición del Estado y la de ese Consejo.\n\nCon fundamento en lo expuesto se concluye que al amparo del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en relación con el artículo 16 de ese mismo Código y de los numerales 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, es válido y posible que el Consejo Nacional de Concesiones, el cual es órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes con personalidad jurídica instrumental y con capacidad para representación judicial, acuerde comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General, siempre que no exista contradicción entre la posición del Estado y la de ese Consejo.", "excerpt_en": "In short, as the National Concessions Council is an organ of the Ministry of Public Works and Transport with instrumental legal personality and as the Law grants it judicial representation powers – doctrine of section 7 of Law No. 7762 of 14 April 1998 –, it is possible for said Council to agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Attorney General’s Office, provided there is no contradiction between the State's position and that of the Council.\n\nBased on the foregoing, it is concluded that under Article 18 of the Contentious Administrative Procedure Code, in relation to Article 16 of the same Code and sections 1 and 20 of the Organic Law of the Attorney General’s Office, it is valid and possible for the National Concessions Council, which is an organ of the Ministry of Public Works and Transport with instrumental legal personality and capacity for judicial representation, to agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Attorney General’s Office, provided there is no contradiction between the State’s position and that of the Council.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The CNC may agree to litigate under the representation of the Attorney General’s Office in joint contentious proceedings with the State, provided there are no conflicting positions.", "summary_es": "El CNC puede acordar litigar bajo la representación de la Procuraduría General en procesos contenciosos conjuntos con el Estado, siempre que no haya posiciones contradictorias." }, "pull_quotes": [ { "context": "Apartado A", "quote_en": "The function of judicial representation of the State is an essential competence of the Attorney General’s Office, which is why its Organic Law also grants it certain specific procedural prerogatives necessary to effectively fulfill said function.", "quote_es": "La función de la representación judicial del Estado es una competencia esencial de la Procuraduría General de la República, por lo que su Ley Orgánica, de hecho, le atribuye también ciertas prerrogativas procesales específicas necesarias para cumplir de forma efectiva dicha función." }, { "context": "Apartado B", "quote_en": "It is possible for a state body that has been granted instrumental legal personality to nonetheless agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Attorney General’s Office.", "quote_es": "Cabe la posibilidad de que un órgano estatal a quien se le ha conferido personalidad jurídica instrumental, acuerde, sin embargo, comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General." }, { "context": "Apartado B", "quote_en": "It would not be feasible or valid to consider the reverse possibility, i.e., that the Attorney General’s Office decide to appear in court under the judicial representation of a body with instrumental legal personality.", "quote_es": "No sería dable ni válido pensar en la posibilidad inversa, sea que la Procuraduría General resuelva comparecer en juicio bajo la representación judicial de un órgano con personalidad jurídica instrumental." } ], "cites": [ { "id": "norm-38915", "citation": "Ley 6815", "title_en": "Organic Law of the Attorney General's Office", "title_es": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República", "doc_type": "law", "date": "27/09/1982", "year": "1982" }, { "id": "norm-57436", "citation": "Ley 8508", "title_en": "Contentious-Administrative Code", "title_es": "Código Procesal Contencioso-Administrativo", "doc_type": "law", "date": "28/04/2006", "year": "2006" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-23676", "citation": "OJ-181-2022", "title_en": "Strengthening MINAE competencies and environmental deconcentration", "title_es": "Fortalecimiento de competencias del MINAE y la desconcentración ambiental", "doc_type": "legal_opinion", "date": "07/12/2022", "year": "2022" }, { "id": "pgr-24063", "citation": "OJ-095-2023", "title_en": "Constitutionality, substance, and legislative technique issues in the Proposed Framework Law for Integrated Water Resource Management", "title_es": "Problemas de constitucionalidad, fondo y técnica del proyecto de Ley Marco para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico", "doc_type": "legal_opinion", "date": "18/09/2023", "year": "2023" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-57436", "kind": "cited_norm", "label": "Código Procesal Contencioso-Administrativo" }, { "target_id": "norm-30464", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos" }, { "target_id": "norm-13231", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de la Administración Pública" }, { "target_id": "norm-38915", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-15764", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=15764&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "068", "dictamen_id": "15764" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=20654&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 157 del 27/06/2018   \n\n\n27 de junio de 2018\n\nC- 157-2018\n\n\n\n\n \n\n\n\nLicenciado\nMauricio Fernández Ulate\n\nSecretaria Técnica\n\n\n\n\nConsejo Nacional de Concesiones\n\n\n\n\nMinisterio de Obras Públicas y Transportes\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del señor Procurador General de la República se da respuesta al\noficio CNC-ST-OF-2016-1164 del 21 de noviembre de 2016, reasignada a esta oficina el 28 de mayo de\n2018.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMediante oficio CNC-ST-OF-2016-1164 se consulta lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ¿Es factible que en aplicación del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en\nconcordancia con el artículo 12 inciso 2 del mismo cuerpo normativo, la Procuraduría General de la\nRepública ejerza la representación del Consejo Nacional de Concesiones en aquellos casos en los que\nfiguren conjuntamente como demandados el Estado y el Consejo Nacional de Concesiones y exista\nparidad de criterios en cuanto a la estrategia de defensa propuesta?\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Administración consultante, adjunta el criterio legal del Área de Servicios Legales, suscrito\npor el Lic. Jorge Arturo Madrigal Sancho, quién señala que el artículo 3 inciso de la Ley Orgánica\nde la Procuraduría General de la República establece como parte de las funciones de la Procuraduría\nGeneral de la República la representación del Estado ante los Tribunales de Justicia. Por otra\nparte, el Consejo Nacional de Concesiones, creado en la ley N° 7762, es como órgano adscrito de\ndesconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el artículo 7 de dicha\nley se le otorga personalidad jurídica instrumental, así afianzado en el artículo 85 del Decreto\nEjecutivo N° 27098, por lo que tiene plena capacidad jurídica para tomar decisiones y ejercer sus\ncompetencias en nombre propio y bajo su responsabilidad; para lo cual cita el Voto N° 2011-31211 de\nla Sala Constitucional sobre la función de la personalidad\n\n\n\n\n \n\n\n\n jurídica instrumental. Agrega, la asesoría legal, que la legitimación del Consejo en los procesos\ncontenciosos administrativos nace por ser Administración Pública, dentro del concepto del artículo 1\ndel Código Procesal Contencioso Administrativo, y en concordancia con el artículo 2 inciso 2 del\nmismo código, el Consejo, representado por su Presidente, tiene la posibilidad de ser demandado ante\nla jurisdicción contenciosa administrativa y de forma conjuntamente con el Estado, en virtud de la\npersonería jurídica instrumental, habiendo una litis consorcio pasiva necesaria. Explica que, dado\nel cambio de criterio sobre la imputación de responsabilidad por parte de la Sala Primera de la\nCorte Suprema de Justicia (Voto N° 000293-F-S1-2016), al haber responsabilidad subsidiaria del\nEstado, es ineludible la participación del Estado en los procesos judiciales de sus órganos con\npersonalidad jurídica instrumental. Recuerda que en el dictamen C-068-2009 de la Procuraduría, se\nindicó que el órgano con personería como emisor y ejecutor de la conducta administrativa, es el\nprincipal llamado a ejercer la defensa de sus intereses. El artículo 18 del Código Procesal\nContencioso Administrativo permite litigar bajo una misma representación, la cual se daría cuando el\nConsejo Nacional de Concesiones y la Procuraduría General de la República coincidan en planteamiento\nde la estrategia, posiciones no contradictorias, decisión beneficiosa para el Estado, como forma de\ncontención de gasto. Concluyendo la asesoría legal que al ser regla imperante la participación de la\nProcuraduría General de la República ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es factible\nque ese órgano representante del Estado asuma la representación del Consejo Nacional de Concesiones\nen donde no haya posiciones contradictorias y coincidan los planteamientos de estrategia de defensa.\nEste criterio, es reiterado por oficio CNC-ASL-OF-2017-0095 del 09 de mayo de 2017, firmado por la\nLicda. Gabriela María Navarro Fernández.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes\nextremos: A. En orden a la función sustancial de la Procuraduría General de la República como\nrepresentante legal del Estado ante los Tribunales de Justicia, B. La competencia prevalente  de la\nProcuraduría General de la República en la aplicación del artículo 18 del Código Procesal\nContencioso Administrativo sobre la representación de los órganos con personalidad jurídica\ninstrumental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n A.                EN ORDEN A LA FUNCIÓN SUSTANCIAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COMO\nREPRESENTANTE LEGAL DEL ESTADO ANTE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Nuestro ordenamiento jurídico, otorga a la Procuraduría General de la República, la función de\nrepresentación judicial del Estado en materias de su competencia. Esta es una función de naturaleza \ntécnico-jurídica y es una función esencial de este órgano. Esta trascendente función está \nexpresamente contenida en los artículos 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la\nRepública, Ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n  “ARTÍCULO 1°.-NATURALEZA JURÍDICA:\n\n\n\n\n \n\n\n\n     La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de\nla Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su\ncompetencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n    Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n  ARTÍCULO 20.-REPRESENTACION EN JUICIO:   \n\n\n\n\n \n\n\n\n Los procuradores tienen, en cuanto a los juicios en que intervengan ante las autoridades de\njusticia, las facultades que corresponden a los mandatarios judiciales, según la legislación común,\ncon las restricciones siguientes:  les está absolutamente prohibido allanarse, transar, conciliar o\ndesistir de las demandas o reclamaciones, así como someter los juicios a la decisión de árbitros, \nsin la previa autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del\nfuncionario en quien estos deleguen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No tendrá valor ni efecto alguno, en juicio ni fuera de él, lo que se haga en oposición al párrafo\nanterior, y la nulidad de los procedimientos, a que razonablemente dé lugar la violación, deberá ser\ndeclarada, aun de oficio, por los tribunales de justicia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El funcionario transgresor -aparte de otras responsabilidades en que pueda incurrir- será corregido\ncon amonestación, la primera vez; con\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n suspensión hasta por quince días hábiles, la segunda, y con despido justificado,  cuando exceda de\ndos infracciones.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Debe insistirse. La función de la representación judicial del Estado es una competencia\nesencial de la Procuraduria General de la República,  por lo que su Ley Orgánica, de hecho,  le\natribuye también ciertas  prerrogativas procesales específicas necesarias para cumplir de forma\nefectiva dicha función, verbigracia, dicha Ley le otorga a la Procuraduría la potestad de pedir la \nfacilitación de copias y  de requerir la ampliación de plazos, entre otras. Asimismo, la misma Ley\nle impone, en razón de esa misma  función de representación judicial, importantes restricciones y\ndeberes legales especiales a la Procuraduría  General y a sus funcionarios. Como parte de esos\ndeberes anexos a la función de representación judicial del Estado, la Ley le atribuye a la\nProcuraduría General de la República el deber de ocuparse de las labores que le han sido encargadas,\ncon una activa, ética y responsable participación en los procesos judiciales en los que interviene,\nen aras de tutelar los intereses del Estado  en sede judicial. Por ser de interés conviene\ntranscribir lo previsto en los artículos 3 incisos a), d), e), f), i), k) y l) y 21 de la Ley\nOrgánica de la Procuraduría General de la República, a saber:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n    Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a) Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o\ndeban tramitarse en los tribunales de justicia.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n d) Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código\nde Procedimiento Penales.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n e) Interponer el recurso de revisión contra las sentencias de los tribunales del país, y contestar\nlas audiencias que se le otorguen en los recursos de inconstitucionalidad, conforme con las\ndisposiciones de la ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n f) Cumplir con las actuaciones, facultades y deberes que el Código de Procedimientos Civiles y\notras leyes atribuyen al Ministerio Público. Se exceptúan las materias de índole penal.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n i) Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo-\nterrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el\nderecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos penales en que se impute\nla comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona\nMarítimo-Terrestre. Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada a\nlas actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el\nCódigo de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n k) Intervenir, en representación de los intereses del Estado, en todos los demás asuntos que\nseñalen las leyes del país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n l) Proponer y acordar arreglos o convenios durante la tramitación de cualquier proceso, cuando\nvalore su procedencia y oportunidad.  En estos casos,  se requerirá autorización escrita del\nprocurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\n ARTÍCULO 21.-PROHIBICIONES PROCESALES:  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Prohíbese a los servidores a los que se refiere el artículo anterior: dejar de establecer las\ndemandas o reclamaciones en las que deban intervenir como actores; omitir la contestación de los\ntraslados o las audiencias que se les hayan dado; dejar de presentar las pruebas legales que les\ncorresponda rendir y abandonar las que hayan propuesto; no interponer, oportunamente, los recursos\nlegales contra los actos ejecutivos o las resoluciones dictadas en contra de las demandas o los\npedimentos que hayan presentado, o en perjuicio de los intereses cuya defensa les esté confiada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La inobservancia de esta prohibición, salvo disposición expresa del superior, se tendrá como falta,\nsancionable de acuerdo con su trascendencia, según lo disponga el Reglamento.\n\n\n\n Tratándose del recurso de casación, queda a juicio del procurador general o del procurador general\nadjunto la  no interposición del recurso, previa solicitud del  criterio respectivo al procurador\nasesor.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, es evidente que en nuestro Derecho, la Procuraduría es el representante natural del\nEstado en sede judicial. Esta función de la Procuraduría General se encuentra justificada en la\nnecesidad de contar con un órgano técnico especializado que procure la defensa del interés público\nen sede judicial.  Al respecto, es importante transcribir lo comentado por CERVANTES:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “El problema de la actuación del Estado en el proceso se ha venido a resolver estableciendo un\nórgano específico, independiente del órgano jurisdiccional, con la misión primordial de interponer\npretensiones o de oponerse a ellas ante el órgano judicial, y de intervenir en vez o además de la\nactividad que en este sentido desarrollen los particulares. El Órgano al que en Costa Rica\ncorresponde esta misión es precisamente la Procuraduría General de la República.” (Cervantes,\nGonzalo. Tesis “La Procuraduría General de la República”, pág. 113-114, año 1982).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el mismo sentido, es oportuno acotar también las palabras del Lic. Gonzalo Facio\nSegreda, quien fuera el  principal promotor de la creación de la Procuraduría General:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La idea principal al crear a la Procuraduría General de la República era que ésta fuera el centro\nde representación jurídica del Estado, por lo tanto el Procurador General venía a ser el jefe de\ntodos los abogados del Estado, el principal responsable de la unidad del criterio de la\nadministración y bajo cuya dirección se desarrollaban los asuntos técnico-jurídicos del Estado.”\n(Cervantes, Gonzalo. Tesis “La Procuraduría General de la República”, pág. 281, año 1982).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Finalmente conviene advertir que  el artículo 16 del Código Procesal Contencioso\nAdministrativo ha sido conteste con la doctrina expuesta. Esto al establecer que en la Jurisdicción\nContencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la representación y defensa de la Administración\ncentral, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la\nRepública y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función\nadministrativa, corresponde a la Procuraduría General de la República:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO 16.- En la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la representación\ny defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de\nElecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la\nRepública, en tanto ejerzan función administrativa, corresponderá a la Procuraduría General de la\nRepública.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n B.                 COMPETENCIA PREVALENTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA\nAPLICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE LA REPRESENTACIÓN DE\nLOS ORGANOS CON PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL.\n\n\n\n\n       \n\n\n\n             Debe insistirse. En la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la\nrepresentación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal\nSupremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de\nla República, en tanto ejerzan función administrativa, corresponde a la Procuraduría General de la\nRepública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante lo anterior, es claro que, por vía de excepción, y  en aquellos casos que el Legislador\nhaya dotado de personalidad jurídica instrumental  a un órgano del Estado – y que la misma Ley le\nhaya otorgado a su jerarca con la potestad de representación judicial-,  éste se encontraría\nhabilitado, en principio, para comparecer por sí mismo en juicio, precisamente a través de aquel\nfuncionario a quien la Ley le reconozca dicha representación judicial o por medio de a quien éste le\notorgue un poder judicial. En nuestro dictamen C-068-2009 de 10 de marzo de 2009, explicamos que la\npersonalidad jurídica instrumental habilita al respectivo  órgano para defender su gestión y sus\nrecursos en la vía judicial:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En atención a lo dicho, y de cara a la nueva normativa contenciosa administrativa, si el órgano\ncon personalidad instrumental ha emitido y ejecutado una conducta administrativa en ejercicio de las\ncompetencias que le han sido otorgadas, es el principal llamado a defenderla en caso de ser ésta\nimpugnada en sede judicial, precisamente, al conocer éste su fundamento y justificación, de ahí que\ndeba asumir la defensa de sus actuaciones. (…).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como se desprende de la norma transcrita supra, la representación judicial y extrajudicial\nsin límite de suma del Consejo\n\n\n\n de Transporte Público le corresponde al Director Ejecutivo y al Presidente, en conjunto o\nseparadamente, de suerte que, ante tal atribución, éstos deben asumir los actos correspondientes a\nla\n\n\n\n representación dicha, por ejemplo, el apersonamiento en juicio ejerciendo actuaciones judiciales,\ncontestación de audiencias\n\n\n\n\n \n\n\n\n escritas, participación en audiencias orales, etc., contando para ello con el asesoramiento técnico\njurídico necesario brindado por la Dirección de Asuntos Jurídicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pero además, la norma antes referida, prevé la posibilidad de que el Director Ejecutivo y el\nPresidente del Consejo, en su calidad de representantes judiciales y extrajudiciales de dicho órgano\ncolegiado, puedan otorgar, previo acuerdo del Consejo, poderes judiciales o extrajudiciales cuando\nsea de interés debidamente comprobado por la Dirección Ejecutiva”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así las cosas, se ha comprendido que la representación judicial ejercida propiamente\npor los órganos con personalidad jurídica instrumental es para responder administrativa y\npatrimonialmente de forma directa por sus actos, sin que esto implique, de ninguna forma, que dichos\nórganos dejen de ser parte del Estado, de ahí que conforme lo dispone el artículo 12 inciso 2 del\nCódigo Procesal Contencioso Administrativo, en caso de que se demande a un órgano con personalidad\njurídica instrumental, debe comparecer también de forma conjunta el Estado representado por la\nProcuraduría General.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Igualmente, se debe acotar que la función de representación judicial no es, sin\nembargo, una función esencial de los órganos con personalidad jurídica instrumental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, sin perjuicio  de lo anterior, lo cierto es que el artículo 18 del Código Procesal\nContencioso Administrativo, ha previsto  la posibilidad de que las administraciones públicas \ndemandadas en sede contenciosa, puedan actuar en dicho foro bajo una misma representación judicial \nsiempre que no existan  posiciones contradictorias.  El artículo 18 de mención prescribe:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO 18.- Quienes actúen como demandados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de este\nCódigo, o como coadyuvantes, con excepción de la Contraloría General de la República, podrán litigar\nunidos y bajo una misma representación y dirección, siempre que sus posiciones no sean\ncontradictorias.”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Luego, debe indicarse que, al amparo del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo\ncabe el supuesto de que mediante acuerdo, un órgano\n\n\n\n del Estado con personalidad jurídica instrumental decida comparecer en juicio bajo la misma\nrepresentación del Ente mayor, sea la que ejerce la Procuraduría General.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe insistirse. El representante natural del Estado ante los Tribunales de Justicia es la\nProcuraduría General de la República, por lo que de conformidad con los artículos 1 y 20 de la Ley\nOrgánica de la Procuraduría General de la República en relación con el artículo 18 del Código\nProcesal Contencioso Administrativo, cabe la posibilidad de que un órgano estatal a quien se le ha\nconferido personalidad jurídica instrumental, acuerde, sin embargo, comparecer en juicio bajo la\nmisma representación judicial que ejerce la Procuraduría General.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por supuesto, cabe aclarar, obiter dictum, que no sería dable ni válido pensar en la posibilidad\ninversa, sea que la Procuraduría General resuelva comparecer en juicio bajo la representación\njudicial de un órgano con personalidad jurídica instrumental. A este respecto, se debe ser enfático\nque, tal y como se ha explicado con suficiencia, la representación judicial del Estado es una\nfunción esencial de la Procuraduría General, la cual no podría ser delegable. (Doctrina del artículo\n89 de la Ley General de la Administración Pública)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En definitiva, en el tanto el Consejo Nacional de Concesiones, es órgano del Ministerio de Obras\nPúblicas y Transportes  con personalidad jurídica instrumental y en el cuanto la Ley le otorga la\nfacultad de representación judicial– doctrina del numeral 7 de la Ley N.° 7762 de 14 de abril de\n1998 -, cabe la posibilidad de que dicho Consejo acuerde comparecer en juicio bajo la misma\nrepresentación judicial que ejerce la Procuraduría General, siempre que no exista contradicción\nentre la posición del Estado y la de ese Consejo.\n\n\n\n\n                                                    \n\n\n\n\nC.                CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con fundamento en lo expuesto se concluye que al amparo del artículo 18 del Código Procesal\nContencioso Administrativo, en relación con el artículo 16 de ese mismo Código y de los numerales 1\ny 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, es válido y posible que el Consejo Nacional de\nConcesiones,  el cual es\n\n\n\n órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes  con personalidad jurídica instrumental y con\ncapacidad para representación judicial, acuerde comparecer en juicio bajo la misma representación\njudicial que ejerce la Procuraduría General, siempre que no exista contradicción entre la posición\ndel Estado y la de ese Consejo.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtento se suscribe;\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJorge Andrés Oviedo Álvarez                        Robert William Ramírez Solano\n\n\n\n\nProcurador Adjunto                                                         Abogado Asistente", "body_en_text": "Opinion : 157 of 27/06/2018\n\nJune 27, 2018\n\nC- 157-2018\n\nLicenciado\nMauricio Fernández Ulate\n\nTechnical Secretariat\n\nNational Council of Concessions\n\nMinistry of Public Works and Transport\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Procurador General de la República, a response is hereby given to official communication CNC-ST-OF-2016-1164 of November 21, 2016, reassigned to this office on May 28, 2018.\n\nBy means of official communication CNC-ST-OF-2016-1164, the following is consulted:\n\nIs it feasible that, pursuant to Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in conjunction with Article 12, subsection 2 of the same legal body, the Procuraduría General de la República may represent the National Council of Concessions in those cases where the State and the National Council of Concessions appear jointly as defendants and there is parity of criteria regarding the proposed defense strategy?\n\nThe inquiring Administration attaches the legal opinion of the Legal Services Area, signed by Lic. Jorge Arturo Madrigal Sancho, who points out that Article 3, subsection of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establishes, as part of the functions of the Procuraduría General de la República, the representation of the State before the Courts of Justice. Moreover, the National Council of Concessions, created in Law No. 7762, is a maximum deconcentration (desconcentración máxima) organ attached to the Ministry of Public Works and Transport; in Article 7 of said Law, it is granted instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), thus reinforced in Article 85 of Decreto Ejecutivo N° 27098, so it has full legal capacity to make decisions and exercise its powers in its own name and under its responsibility; for which it cites Voto N° 2011-31211 of the Sala Constitucional on the function of instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). The legal advisory adds that the Council’s standing in contentious-administrative proceedings arises from its being part of the Public Administration, within the concept of Article 1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and in accordance with Article 2, subsection 2 of the same code, the Council, represented by its President, has the possibility of being sued before the contentious-administrative jurisdiction jointly with the State, by virtue of the instrumental legal personality (personería jurídica instrumental), there being a necessary passive joinder of parties (litis consorcio pasiva necesaria). It explains that, given the change in criterion on the imputation of liability by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (Voto N° 000293-F-S1-2016), since the State has subsidiary liability, the State’s participation in judicial proceedings of its organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) is unavoidable. It recalls that in opinion C-068-2009 of the Procuraduría, it was indicated that the organ with legal personality (personería) as the issuer and executor of the administrative conduct is the principal party called to exercise the defense of its interests. Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo allows litigating under a single representation, which would occur when the National Council of Concessions and the Procuraduría General de la República coincide in the proposed strategy, non-contradictory positions, a decision beneficial to the State, as a form of cost containment. The legal advisory concludes that, since the participation of the Procuraduría General de la República before the contentious-administrative jurisdiction is the prevailing rule, it is feasible for that organ representing the State to assume the representation of the National Council of Concessions where there are no contradictory positions and the defense strategy approaches coincide. This criterion is reiterated by official communication CNC-ASL-OF-2017-0095 of May 09, 2017, signed by Licda. Gabriela María Navarro Fernández.\n\nIn order to address the consultation raised, it has been deemed appropriate to consider the following points: A. Regarding the substantial function of the Procuraduría General de la República as the legal representative of the State before the Courts of Justice, B. The prevailing competence (competencia prevalente) of the Procuraduría General de la República in the application of Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo concerning the representation of organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental).\n\nA. REGARDING THE SUBSTANTIAL FUNCTION OF THE PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA AS THE LEGAL REPRESENTATIVE OF THE STATE BEFORE THE COURTS OF JUSTICE.\n\nOur legal system grants the Procuraduría General de la República the function of judicial representation of the State in matters within its competence. This is a function of a technical-legal nature and is an essential function of this organ. This transcendent function is expressly contained in Articles 1 and 20 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Law No. 6815 of September 27, 1982:\n\n\"ARTICLE 1.- LEGAL NATURE:\n\nThe Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal organ of the Public Administration, and the legal representative of the State in matters within its competence.\n\nIt has functional independence and independence of judgment in the performance of its attributions.\n\nARTICLE 20.- REPRESENTATION IN COURT:\n\nProcuradores have, regarding the lawsuits in which they intervene before the judicial authorities, the powers corresponding to judicial agents, according to common legislation, with the following restrictions: they are absolutely prohibited from acquiescing (allanarse), settling, conciliating, or withdrawing (desistir) demands or claims, as well as submitting lawsuits to the decision of arbitrators, without prior written authorization from the procurador general, the procurador general adjunto, or the official to whom they delegate.\n\nWhat is done in opposition to the preceding paragraph shall have no value or effect, in or out of court, and the nullity of the proceedings, to which the violation reasonably gives rise, shall be declared, even ex officio, by the courts of justice.\n\nThe offending official – apart from other liabilities they may incur – shall be disciplined with a warning, the first time; with suspension for up to fifteen business days, the second; and with justified dismissal, when they exceed two infractions.\"\n\nIt must be insisted upon. The function of judicial representation of the State is an essential competence of the Procuraduría General de la República, which is why its Ley Orgánica, in fact, also grants it certain specific procedural prerogatives necessary to effectively fulfill said function, for example, said Law grants the Procuraduría the power to request the facilitation of copies and to request the extension of deadlines, among others. Likewise, the same Law imposes, by reason of that same function of judicial representation, important restrictions and special legal duties on the Procuraduría General and its officials. As part of those duties attached to the function of judicial representation of the State, the Law attributes to the Procuraduría General de la República the duty to handle the tasks with which it is entrusted, with an active, ethical, and responsible participation in the judicial proceedings in which it intervenes, in order to safeguard the interests of the State in court. Because it is of interest, it is appropriate to transcribe the provisions of Article 3, subsections a), d), e), f), i), k), and l) and Article 21 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, to wit:\n\n\"ARTICLE 3.- ATTRIBUTIONS:\n\nThe attributions of the Procuraduría General de la República are:\n\na) To exercise the representation of the State in matters of any nature, which are processed or must be processed in the courts of justice.\n\n(…)\n\nd) To intervene in criminal cases, in accordance with what this law and the Código de Procedimiento Penales provide for such purpose.\n\n(…)\n\ne) To file the recurso de revisión against sentences of the country’s courts, and to respond to the hearings granted in recursos de inconstitucionalidad, in accordance with the provisions of the law.\n\nf) To comply with the actions, faculties, and duties that the Código de Procedimientos Civiles and other laws attribute to the Ministerio Público. Matters of a criminal nature are excepted.\n\n(…)\n\ni) To act in defense of the national patrimony, of the resources existing in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), the territorial sea, the exclusive economic zone, and the continental shelf.\n\n(…)\n\nTo take appropriate legal actions to safeguard the environment, in order to guarantee the constitutional right of every person to a healthy and ecologically balanced environment.\n\n(…)\n\nTo be considered a party, from the beginning of the proceeding, in criminal proceedings in which the commission of an infraction or the violation of environmental legislation and the Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre is imputed. For this purpose, it may exercise criminal action, ex officio, without being subordinated to the actions and decisions of the Ministerio Público; file the same appeals that the Código de Procedimientos Penales grants to the latter, and exercise the civil action for damages.\n\n(…)\n\nk) To intervene, on behalf of the interests of the State, in all other matters indicated by the laws of the country.\n\nl) To propose and agree to arrangements or agreements during the processing of any proceeding, when it assesses their propriety and timeliness. In these cases, written authorization from the procurador general, the procurador general adjunto, or the official to whom they delegate shall be required.\n\n(…)\n\nARTICLE 21.- PROCEDURAL PROHIBITIONS:\n\nServers referred to in the preceding article are prohibited from: failing to file the lawsuits or claims in which they must intervene as plaintiffs; omitting the response to the proceedings (traslados) or hearings they have been granted; failing to present the legal evidence they are responsible for presenting and abandoning that which they have proposed; not filing, in a timely manner, the legal appeals against enforcement acts or rulings issued against the lawsuits or petitions they have presented, or to the detriment of the interests whose defense is entrusted to them.\n\nThe non-observance of this prohibition, except by express provision of the superior, shall be considered a fault, punishable according to its significance, as provided in the Reglamento.\n\nIn the case of the recurso de casación, the non-filing of the appeal is left to the judgment of the procurador general or the procurador general adjunto, upon prior request of the respective opinion from the procurador asesor.\"\n\nThus, it is evident that in our Law, the Procuraduría is the natural representative of the State in court. This function of the Procuraduría General is justified by the need to have a specialized technical organ that seeks the defense of the public interest in court. In this regard, it is important to transcribe what was commented by CERVANTES:\n\n\"The problem of the State’s role in proceedings has come to be resolved by establishing a specific organ, independent of the jurisdictional organ, with the primary mission of filing claims or opposing them before the judicial organ, and of intervening instead of or in addition to the activity carried out in this regard by private individuals. The organ to which this mission corresponds in Costa Rica is precisely the Procuraduría General de la República.\" (Cervantes, Gonzalo. Thesis “La Procuraduría General de la República”, pp. 113-114, year 1982).\n\nIn the same sense, it is also appropriate to mention the words of Lic. Gonzalo Facio Segreda, who was the main promoter of the creation of the Procuraduría General:\n\n\"The main idea when creating the Procuraduría General de la República was for it to be the center of the State’s legal representation, therefore the Procurador General came to be the head of all the State’s lawyers, the principal responsible for the unity of the administration’s criteria, and under whose direction the technical-legal matters of the State were developed.\" (Cervantes, Gonzalo. Thesis “La Procuraduría General de la República”, p. 281, year 1982).\n\nFinally, it is worth noting that Article 16 of the Código Procesal Contencioso Administrativo has been consistent with the doctrine explained. This is by establishing that in the Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, the representation and defense of the central Administration, the Poderes del Estado, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, and the Defensoría de los Habitantes de la República, insofar as they exercise administrative functions, corresponds to the Procuraduría General de la República:\n\n\"ARTICLE 16.- In the Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, the representation and defense of the central Administration, the Poderes del Estado, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, and the Defensoría de los Habitantes de la República, insofar as they exercise administrative functions, shall correspond to the Procuraduría General de la República.\"\n\nB. PREVAILING COMPETENCE OF THE PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA IN THE APPLICATION OF ARTICLE 18 OF THE CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONCERNING THE REPRESENTATION OF ORGANS WITH INSTRUMENTAL LEGAL PERSONALITY (PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL).\n\nIt must be insisted upon. In the Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, the representation and defense of the central Administration, the Poderes del Estado, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, and the Defensoría de los Habitantes de la República, insofar as they exercise administrative functions, corresponds to the Procuraduría General de la República.\n\nNotwithstanding the foregoing, it is clear that, by way of exception, and in those cases where the Legislator has endowed an organ of the State with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) – and that the same Law has granted its head the power of judicial representation – it would be enabled, in principle, to appear by itself in court, precisely through that official to whom the Law recognizes said judicial representation or through someone to whom it grants a power of attorney (poder judicial). In our opinion C-068-2009 of March 10, 2009, we explained that instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) enables the respective organ to defend its management and its resources in court:\n\n\"In consideration of the foregoing, and facing the new contentious-administrative regulations, if the organ with instrumental personality (personalidad instrumental) has issued and executed an administrative conduct in the exercise of the powers granted to it, it is the principal party called to defend it should it be challenged in court, precisely because it knows its basis and justification, hence it must assume the defense of its actions. (…).\n\nAs can be inferred from the rule transcribed above, the judicial and extrajudicial representation without limit of sum of the Council of Public Transport corresponds to the Executive Director and the President, jointly or separately, so that, given such attribution, they must assume the acts corresponding to said representation, for example, appearing in court by performing judicial actions, responding to written hearings, participating in oral hearings, etc., relying for this purpose on the necessary technical-legal advice provided by the Dirección de Asuntos Jurídicos.\n\nBut also, the rule referred to above provides for the possibility that the Executive Director and the President of the Council, in their capacity as judicial and extrajudicial representatives of said collegiate organ, may, with prior agreement of the Council, grant judicial or extrajudicial powers of attorney (poderes judiciales o extrajudiciales) when it is of interest duly verified by the Dirección Ejecutiva.\"\n\nThus, it has been understood that the judicial representation properly exercised by organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) is to respond administratively and patrimonially directly for their acts, without this implying, in any way, that said organs cease to be part of the State, hence as provided in Article 12, subsection 2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in the event that an organ with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) is sued, the State represented by the Procuraduría General must also appear jointly.\n\nEqually, it must be noted that the function of judicial representation is not, however, an essential function of organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental).\n\nNow then, without prejudice to the foregoing, it is true that Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo has provided for the possibility that public administrations sued in a contentious venue may act in that forum under a single judicial representation, provided there are no contradictory positions. The mentioned Article 18 prescribes:\n\n\"ARTICLE 18.- Those who act as defendants, by virtue of the provisions of Article 12 of this Code, or as coadjuvants, with the exception of the Contraloría General de la República, may litigate jointly and under a single representation and direction, provided their positions are not contradictory.\"\n\nConsequently, it must be stated that, under Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the assumption is possible that by agreement, an organ of the State with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) decides to appear in court under the same representation as the larger Entity, that is, the one exercised by the Procuraduría General.\n\nIt must be insisted upon. The natural representative of the State before the Courts of Justice is the Procuraduría General de la República, so in accordance with Articles 1 and 20 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República in relation to Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the possibility exists that a state organ to which instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) has been conferred, may nevertheless agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Procuraduría General.\n\nOf course, it must be clarified, obiter dictum, that it would not be permissible or valid to consider the inverse possibility, that is, that the Procuraduría General decides to appear in court under the judicial representation of an organ with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). In this regard, it must be emphatically stated that, as has been sufficiently explained, the judicial representation of the State is an essential function of the Procuraduría General, which could not be delegable. (Doctrine of Article 89 of the Ley General de la Administración Pública)\n\nDefinitively, insofar as the National Council of Concessions is an organ of the Ministry of Public Works and Transport with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) and insofar as the Law grants it the faculty of judicial representation – doctrine of numeral 7 of Law No. 7762 of April 14, 1998 – it is possible for said Council to agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Procuraduría General, provided there is no contradiction between the position of the State and that of said Council.\n\nC. CONCLUSION\n\nBased on the foregoing, it is concluded that under Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in relation to Article 16 of the same Code and Articles 1 and 20 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General, it is valid and possible for the National Council of Concessions, which is an organ of the Ministry of Public Works and Transport with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) and with capacity for judicial representation, to agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Procuraduría General, provided there is no contradiction between the position of the State and that of said Council.\n\nRespectfully signed;\n\nJorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano\nProcurador Adjunto Assistant Attorney" }