{ "id": "pgr-20866", "citation": "C-302-2018", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Contratación de personal bajo decreto de emergencia en la CNE", "title_en": "Hiring of staff under emergency decree at the CNE", "summary_es": "La Procuraduría establece que las personas contratadas por la CNE al amparo de una declaratoria de emergencia son funcionarios a plazo fijo, sin derecho a preaviso ni cesantía, pero con derecho a aguinaldo proporcional, salario escolar, anualidades y carrera profesional. Dichos nombramientos solo pueden atender funciones directamente vinculadas con la emergencia decretada, no actividades ordinarias de prevención o administrativas. Los contratos pueden durar hasta el plazo de la declaratoria de emergencia (máximo cinco años), siendo la remisión al Reglamento del Estatuto de Servicio Civil solo procedimental, no en cuanto al plazo de seis meses. La Administración debe determinar cuáles funciones se vinculan directamente con la emergencia.", "summary_en": "The Attorney General's Office establishes that persons hired by the CNE under an emergency declaration are fixed-term public employees, not entitled to severance or notice, but entitled to proportional Christmas bonus, school allowance, seniority pay, and career advancement. Such appointments may only perform functions directly linked to the declared emergency, not ordinary preventive or administrative activities. Contracts may last for the duration of the emergency declaration (up to five years), with the reference to the Civil Service Regulations being procedural only, not concerning the six-month limit. The Administration must determine which functions are directly linked to the emergency.", "court_or_agency": "", "date": "03/12/2018", "year": "2018", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "nombramiento de emergencia", "plazo fijo", "cesantía", "preaviso", "nexo de causalidad", "Plan General de Emergencia", "Fondo Nacional de Emergencia", "régimen de excepción" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 31", "law": "Ley 8488" }, { "article": "Art. 15", "law": "Ley 8488" }, { "article": "Art. 24", "law": "Decreto Ejecutivo 34361" }, { "article": "Art. 10", "law": "Reglamento del Estatuto de Servicio Civil" }, { "article": "Art. 13", "law": "Reglamento del Estatuto de Servicio Civil" }, { "article": "Art. 37", "law": "Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la CNE" } ], "keywords_es": [ "nombramientos de emergencia", "contratación a plazo fijo", "Comisión Nacional de Emergencias", "Ley de Emergencias 8488", "Fondo Nacional de Emergencia", "régimen de excepción", "preaviso y cesantía", "plan de inversión", "nexo de causalidad", "funciones ordinarias vs extraordinarias" ], "keywords_en": [ "emergency appointments", "fixed-term hiring", "National Emergency Commission", "Emergency Law 8488", "National Emergency Fund", "exception regime", "notice and severance", "investment plan", "causal link", "ordinary vs extraordinary functions" ], "excerpt_es": "De la norma transcrita se extrae que, los nombramientos por emergencia son a plazo fijo, lo cual significa que, una vez transcurrido el tiempo del nombramiento (que analizaremos posteriormente), la Administración no está obligada a cancelar suma alguna por concepto de preaviso y cesantía, pues desde el inicio de la relación el funcionario tiene conocimiento del periodo de su nombramiento.\n\nA pesar de considerarse nombramientos a “plazo fijo”, no pueden ser equiparados a los nombramientos “por tiempo definido u obra determinada” a los que se refiere el inciso b) del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgo y Atención de Emergencias, porque estos últimos están destinados a atender funciones ordinarias de la institución, como la suplencia frente a vacaciones, licencias por incapacidad, interinos, sustitutos y puestos de confianza. Por el contrario, los nombramientos de emergencia (regulados en el inciso c de dicho Reglamento Autónomo), tienen una naturaleza distinta y son excepcionales, pues están previstos únicamente para atender la emergencia durante un plazo determinado. Por tanto, no es posible el reconocimiento de preaviso y cesantía por no tratarse de nombramientos continuos.\n\nA pesar de lo dispuesto en dicha norma, es criterio de este órgano asesor, que la remisión que se hace a lo dispuesto en el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, es en cuanto al procedimiento ahí establecido, pero no en cuanto al plazo de los nombramientos, pues en el caso de la CNE, existe una norma especial y superior, que es precisamente el artículo 31 comentado de la Ley de Emergencias.", "excerpt_en": "From the transcribed norm it is extracted that emergency appointments are for a fixed term, which means that once the appointment period has elapsed (which we will analyze later), the Administration is not obligated to pay any amount for notice and severance, since from the beginning of the relationship the official is aware of the appointment period.\n\nDespite being considered “fixed-term” appointments, they cannot be equated with “definite period or specific task” appointments referred to in subsection b) of the Autonomous Organization and Service Regulations of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, because the latter are intended to address ordinary functions of the institution, such as replacements for vacations, sick leave, interim, substitutes and positions of trust. On the contrary, emergency appointments (regulated in subsection c of said Autonomous Regulations), have a different nature and are exceptional, since they are provided only to address the emergency for a determined period. Therefore, it is not possible to recognize notice and severance because these are not continuous appointments.\n\nNotwithstanding the provisions of said norm, it is the criterion of this advisory body that the reference made to the provisions of the Civil Service Regulations is regarding the procedure established therein, but not regarding the term of the appointments, since in the case of the CNE, there is a special and superior norm, which is precisely the commented article 31 of the Emergency Law.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General determined that CNE staff hired under an emergency decree have a fixed-term link, without severance but with other labor benefits, and that the maximum hiring term is governed by Law 8488 and not by the Civil Service Statute.", "summary_es": "La Procuraduría determinó que el personal contratado por la CNE bajo decreto de emergencia tiene un vínculo a plazo fijo, sin derecho a cesantía pero con otros beneficios laborales, y que el plazo máximo de contratación se rige por la Ley 8488 y no por el Estatuto de Servicio Civil." }, "pull_quotes": [ { "context": "V. SOBRE EL PLAZO DE LOS NOMBRAMIENTOS POR EMERGENCIA", "quote_en": "Notwithstanding the provisions of said norm, it is the criterion of this advisory body that the reference made to the provisions of the Civil Service Regulations is regarding the procedure established therein, but not regarding the term of the appointments.", "quote_es": "A pesar de lo dispuesto en dicha norma, es criterio de este órgano asesor, que la remisión que se hace a lo dispuesto en el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, es en cuanto al procedimiento ahí establecido, pero no en cuanto al plazo de los nombramientos." }, { "context": "III. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA", "quote_en": "Emergency appointments are for a fixed term... it is not possible to recognize notice and severance because these are not continuous appointments.", "quote_es": "Los nombramientos por emergencia son a plazo fijo... no es posible el reconocimiento de preaviso y cesantía por no tratarse de nombramientos continuos." }, { "context": "IV. SOBRE LA IMPOSIBILIDAD QUE FUNCIONARIOS DE EMERGENCIA REFUERCEN FUNCIONES ORDINARIAS", "quote_en": "Personnel hired under the emergency contracting regime may only exercise functions directly linked to the declared emergency.", "quote_es": "El personal contratado bajo el régimen de contratación por emergencia, únicamente podría ejercer funciones vinculadas de forma directa con la emergencia decretada." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-56178", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 8488 Art. 31" }, { "target_id": "norm-62676", "kind": "concept_anchor", "label": "Decreto Ejecutivo 34361 Art. 24" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=20866&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 302 del 03/12/2018   \n\n\n\n03 de diciembre 2018\n\n\n\n\nC-302-2018\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                            \n\n\n\n\nLicda. Elizabeth Castillo Cerdas\n\n\n\n\nAuditora Interna\n\n\n\n\nComisión Nacional de Prevención del Riesgo y Atención de Emergencias\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI-OF-004-2018\ndel 18 de enero de 2018, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre la contratación de\npersonal bajo decreto ejecutivo de emergencia. Específicamente dicha consulta plantea lo siguiente:\n\n\n\n\n“(…)\n\n\n\n 1.      Cuál es la naturaleza jurídica de la relación de servicio que existe entre la CNE y  las\npersonas contratadas al amparo de un decreto de emergencia; (Plan de Inversión), deben éstas ser\ncontratadas bajo la figura de un contrato por servicios profesionales o como funcionarios públicos\nordinarios de la institución, pero por tiempo definido u obra determinada?.\n\n\n\n 2.      En caso que la respuesta a la pregunta anterior sea que deben ser considerados como\nfuncionarios públicos ordinarios de la institución, pero por tiempo definido u obra determinada,\nconsulto: deben entonces ser incorporados y ser parte de la planilla ordinaria de la CNE, gozando de\ntodos y cada uno de los derechos y obligaciones de índole laboral, que tienen los demás funcionarios\nordinarios de la institución; derechos como seguro y liquidación, entre otros; así como obligaciones\ncomo cumplir horarios y estar sujetos a subordinación, etc.?.\n\n\n\n 3.      En caso que la respuesta a la primera pregunta sea que deben ser considerados como\nfuncionarios públicos ordinarios de la institución, pero por tiempo definido u obra determinada,\nconsulto: al momento de terminar su contratación, sea por vencimiento del plazo de su contrato, o\nbien por el cese, por decreto ejecutivo, del estado de emergencia que sustento su nombramiento; a\nqué tipo de prestaciones tiene derecho estos funcionarios que fueron contratados bajo el régimen de\nexcepción de un estado de emergencia. (plan de Inversión)?\n\n\n\n 4.      Resulta apegado al Bloque de Legalidad nombrar funcionarios bajo el régimen de excepción de\nun estado emergencia (Plan de Inversión) y en consecuencia pagar su salario con recursos del Fondo\nNacional de Emergencia; para reforzar Departamentos de la CNE que realizan funciones ordinarias,\ntales como Proveeduría, Planeación Estratégica, Recursos Humanos, Legal, entre otros; a fin que\nrealicen funciones que son propias de esos Departamentos, pero relacionados con declaraciones de\nemergencia; por ejemplo: resolver apelaciones que se dan en contrataciones por emergencia en el caso\ndel Departamento Legal; tramitar compras que son por emergencia en el caso del Departamento de\nProveeduría; hacer los planos requeridos para emergencias en el caso del Departamento de Planeación\nEstratégica; llevar el control de funcionarios contratados por medio de planes de inversión de las\nemergencias en el caso del Departamento de Recursos Humanos, solo por poner algunos ejemplos ?. Hago\nla presente consulta con fundamento en lo reglado por el penúltimo párrafo del numeral 30 la Ley\nNacional de Emergencia y Prevención del Riesgo No. 8488 (…)\n\n\n\n 5.      Cuál es el plazo máximo por el cual pueden darse estas contrataciones en estado de\nemergencia, ya que existe incongruencia entre lo reglado por la Ley Nacional de Emergencias y\nPrevención del Riesgo No. 8488 y su Reglamento; respecto a lo establecido por el artículo 10 del\nReglamento al Estatuto de Servicio Civil, el cual establece un plazo máximo de seis meses? (Oficio\nAI-OF-004-2018 del 18 de enero de 2018)\n\n\n\n La presente consulta se plantea en virtud de lo establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de\nla Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a acudir de manera\ndirecta ante este órgano asesor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n                    I.     GENERALIDADES SOBRE LAS COMPETENCIAS DE LA COMISIÓN NACIONAL DE\nPREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS\n\n\n\n Conforme la Ley 8488 del 22 de noviembre de 2005, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del\nRiesgo (en adelante Ley de Emergencias), la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de\nEmergencias (en adelante “Comisión” o “CNE”) es un órgano de desconcentración máxima adscrita a la\nPresidencia de la República; posee personalidad jurídica instrumental para el manejo y la\nadministración de su presupuesto y para la inversión de sus recursos, con patrimonio y presupuesto\npropio (artículo 13).\n\n\n\n La CNE es la entidad rectora en lo que se refiere a la prevención de riesgos y situaciones de\nemergencia, motivo por el cual la Ley de Emergencias reconoce su potestad de realizar acciones\nordinarias para reducir las causas de las pérdidas de vidas y las consecuencias sociales, económicas\ny ambientales, inducidas por los factores de riesgo de origen natural y antrópico, así como acciones\nextraordinarias en caso de estado de emergencia, para lo cual se aplicará un régimen de excepción\n(artículo 1).\n\n\n\n Concretamente las acciones ordinarias de la Comisión, están descritas en el artículo 14 de la Ley\nde Emergencia y se refieren básicamente a las funciones dirigidas a la prevención de riesgos y a los\npreparativos para atender situaciones de emergencias, llamadas “actividades de prevención”, así como\nlas funciones administrativas de la Institución. Estas funciones no podrán llevarse a cabo bajo el\nrégimen de excepción producto de una declaratoria de emergencia.\n\n\n\n En ese sentido, el artículo 13 del Decreto Ejecutivo No. 34361 Reglamento a la Ley Emergencias\nestablece el alcance de las actividades ordinarias de prevención y administración de la CNE al\nseñalar:\n\n\n\n “Artículo 13.-Alcance de las Actividades Ordinarias de Prevención y Administración de la CNE. La\nactividad de prevención que realiza la CNE, deberá considerarse para todo efecto como actividad\nordinaria de la misma. De manera que las actividades ordinarias de prevención y las administrativas\nde la CNE y de las demás instituciones del Estado, no podrán llevarse a cabo bajo el régimen de\nexcepción producto de una declaratoria de emergencia.”\n\n\n\n Por el contrario, ante la declaratoria de un estado de emergencia, la Comisión realiza competencias\nextraordinarias, que le facilita la disposición expedita de fondos y bienes, según lo dispuesto en\nel artículo 29 de la Ley de Emergencias que señala:\n\n\n\n “Artículo 29.-Declaración de estado de emergencia. El Poder Ejecutivo podrá declarar, por decreto,\nel estado de emergencia en cualquier parte del territorio nacional. Las razones para efectuar la\ndeclaración de emergencia deberán quedar nítidamente especificadas en las resoluciones\nadministrativas de la Comisión y en los decretos respectivos, que estarán sujetos al control de\nconstitucionalidad, discrecionalidad y legalidad prescritos en el ordenamiento jurídico.”\n\n\n\n Ahora bien, respecto a las competencias extraordinarias, estas están dirigidas a planear,\ncoordinar, dirigir y controlar las acciones orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar\nprogramas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación. Señala el artículo 4 de la Ley\nde Emergencia:\n\n\n\n “Actividad extraordinaria: Actividad que la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención\nde Emergencias deberá efectuar frente a un estado de emergencia; para ello se utiliza procedimientos\nexcepcionales, expeditos y simplificados dentro del régimen de administración y disposición de\nfondos y bienes.”\n\n\n\n De lo anterior se desprende que, la competencia extraordinaria se ejerce una vez que el Poder\nEjecutivo haya decretado el estado de emergencia, y consiste en utilizar procedimientos abreviados y\nexcepcionales de contratación, a fin de que el Estado pueda obtener ágilmente suficientes recursos\neconómicos, materiales o de otro orden, que permitan una rápida y eficiente atención de la\nemergencia.\n\n\n\n Para que la Comisión pueda utilizar el régimen de excepción establecido en dicha Ley bajo la\ndeclaratoria de emergencia, deberá existir un nexo de causalidad entre el hecho productor de la\nemergencia y las obras, los bienes y servicios que se pretenda contratar, de manera que las\nactividades ordinarias de prevención y las administrativas de la Comisión y de las demás\ninstituciones del Estado, no podrán llevarse a cabo bajo este régimen de excepción (conforme lo\nestablece el penúltimo párrafo del artículo 30 de la Ley de Emergencias).\n\n\n\n Esta figura se refiere entonces, a un tratamiento excepcional ante la rigidez presupuestaria\ncontenida en el artículo 180 de la Constitución Política, es decir, una solución más flexible desde\nel punto de vista presupuestario frente al peligro inminente de la emergencia decretada, a reserva\nde rendir, a posteriori, las cuentas que demandan las leyes de control económico, jurídico y fiscal,\nconforme lo dispone el artículo 31 de la Ley de Emergencia.\n\n\n\n Sobre esta potestad excepcional de contratación y obtención de recursos para la atención de\nemergencias, la Sala Constitucional ha señalado:\n\n\n\n “(…) Los estados de emergencia y el ejercicio de potestades excepcionales. El ordenamiento\nconstitucional ha sido previsto para la regulación de las sociedades en situaciones de normalidad\ninstitucional, cuando en general los derechos e intereses de las personas no se ven amenazados por\neventos extraordinarios e incontrolables. El diseño del Estado y las reglas para el disfrute de los\nderechos fundamentales obedecen a la previsión de un devenir social en condiciones de normalidad. No\nobstante, todo sistema constitucional debe prever reglas especiales que le permitan atender\nsituaciones de emergencia, en las que corran grave riesgo los bienes jurídicos públicos y privados,\nde modo que se pueda actuar con la agilidad y energía que las circunstancias requieran, y así\neliminar o minimizar los peligros existentes, sin lesionar el principio de juridicidad. En una\nsociedad democrática, ante una situación de calamidad o desastre, el Estado reacciona dentro de los\nmoldes que el propio ordenamiento le traza. Ninguna emergencia legitima la suspensión del orden\nconstitucional, sino a lo sumo la vigencia temporal de una normatividad extraordinaria que aunque\nimplique un incremento en los poderes oficiales y la consecuente restricción en el ejercicio de\nciertas libertades públicas, no significa jamás una ruptura del orden establecido por el\nconstituyente. En el caso de Costa Rica, la Constitución Política regula los estados de emergencia\nen los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) para el caso de la suspensión de derechos\nfundamentales, normas que además son complementadas por el artículo 27 de la Convención Americana\nsobre Derechos Humanos, norma que a su vez fue ampliamente desarrollada en la opinión consultiva\nnúmero OC-8/87 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitución Política regula\nademás, en el numeral 180, situaciones de emergencia en las que, si bien resulta innecesario aplicar\nlas competencias excepcionales de los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) constitucionales, sí\npermiten al Poder Ejecutivo variar el destino de partidas presupuestarias o autorizar créditos\nadicionales, en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. A partir de esta norma, se\nha entendido que existe una autorización implícita para el Poder Ejecutivo de dictar decretos de\nemergencia, que le permiten ajustar la normatividad vigente a las condiciones excepcionales, como\nherramienta para combatir los efectos de la emergencia. Este último es el tema objeto de esta\nconsulta. De todos modos, cualquier restricción que surja como consecuencia del ejercicio de estas\npotestades, debe ser absolutamente necesaria para lograr conjurar los peligros provocados por la\nsituación excepcional, y deben prolongarse únicamente por el tiempo estrictamente necesario para\ncumplir con su finalidad. (…)”  (Voto 2005-08675 las 9:56 del 1 de julio de 2005)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como indica la Sala Constitucional, la Constitución Política de nuestro país –complementado\ncon el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-, contiene una norma\nhabilitante para una rápida obtención de recursos que permite al Estado actuar ágilmente ante\nsituaciones de emergencia o calamidad pública, es decir, prevé reglas especiales para eliminar o\nminimizar los peligros ante situaciones de emergencia, sin lesionar el principio de juridicidad.\n\n\n\n Finalmente, resulta importante señalar que, la actividad extraordinaria de la Comisión comprende\ncomo mínimo, las siguientes acciones (artículo 15 de la Ley 8488):\n\n\n\n\n“(…)\n\n\n\n a) La coordinación, la dirección y el control de la atención de las emergencias declaradas así por\nel Poder Ejecutivo, se realizarán según las fases definidas en el artículo 30 de esta Ley; para ello\nla Comisión, por medio de la Dirección Ejecutiva, deberá elaborar el Plan General de la Emergencia,\nsegún los términos referidos en el Capítulo VI de esta Ley. \n\n\n\n b) Debe coordinar la evaluación de los daños, para lo cual las instituciones de la Administración\nCentral, la Administración Pública Descentralizada del Estado, los Gobiernos Locales y las empresas\nestatales serán responsables de evaluar los daños y coordinar su realización con la Comisión. \n\n\n\n c) Planificar, coordinar, organizar y supervisar la ejecución de acciones de salvamento de los\norganismos públicos y privados, nacionales e internacionales. \n\n\n\n d) Coordinar las investigaciones científicas y técnicas necesarias para el Plan, así como los\nprogramas de recuperación física y económica, y darles el seguimiento necesario. \n\n\n\n e) Nombrar como unidades ejecutoras, a las instituciones públicas que tengan bajo su ámbito de\ncompetencia, la ejecución de las obras definidas en el Plan General de la Emergencia y supervisar su\nrealización. \n\n\n\n f) Contratar al personal especial que requiera por periodos determinados y conforme a la\ndeclaración de emergencia.” (El subrayado no pertenece al original)\n\n\n\n Como puede verse, dentro de las actividades extraordinarias se encuentra la de contratar al\npersonal especial que requiera por periodos determinados y conforme a la declaración de emergencia,\ny es sobre ello a lo que haremos referencia en el siguiente apartado, por ser éste el tema\nespecífico sobre el cual versa la consulta.\n\n\n\n                 II.     CONTRATACIÓN DE PERSONAL ESPECIAL CONFORME A LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA\nEN LA CNE\n\n\n\n Como parte de los efectos de una declaratoria de emergencia, el artículo 31 de la Ley 8488 Ley\nNacional de Emergencias y Prevención del Riesgo dispone en lo que nos interesa:\n\n\n\n\n“Artículo 31.-Efectos de la declaración de emergencia.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Mientras dure la declaración de emergencia podrán efectuarse nombramientos de emergencia, sin el\ntrámite de concurso, de conformidad con el primer párrafo del artículo 10 del Reglamento del\nEstatuto de Servicio Civil. Los nombramientos serán siempre y cuando las instituciones públicas de\nla región no cuenten con el personal técnico requerido para ejecutar la tarea o no puedan\nfacilitarlo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Estos nombramientos, no podrán exceder el período de la declaración de emergencia.” (La negrita no\nes del original)\n\n\n\n En concordancia con lo dicho, el artículo 24 del Decreto Ejecutivo No. 34361 Reglamento a la Ley\nNacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, señala:\n\n\n\n “Artículo 24.-Nombramientos Bajo el Régimen de Excepción. Los nombramientos bajo el régimen de\nexcepción, se harán a partir de la declaratoria de emergencia siempre que sean necesarios para\natender las diferentes etapas de ésta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Estos nombramientos de emergencia serán efectuados a partir de criterios de idoneidad y\nobjetividad. Se emplearán únicamente para atender funciones que se vinculen directamente con la\nemergencia decretada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los gastos en que incurra la CNE por estos nombramientos deberán ser cubiertos con los recursos del\nFondo Nacional de Emergencias, previa autorización de la Junta Directiva y bajo un plan de\ninversión. Para el pago a estos funcionarios, la CNE utilizará las reglas aplicables a las\nrelaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los nombramientos de emergencia no podrán exceder del plazo de la declaratoria respectiva.” (La\nnegrita no es del original)\n\n\n\n En esa línea, el artículo 10 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, al que hace remisión la\nLey de Emergencias, permite a la Administración de manera excepcional, el nombramiento temporal de\npersonal de emergencia, al señalarse en el artículo 10:\n\n\n\n “Artículo 10.- Se consideran nombramientos de emergencia los que efectuaren conjuntamente el\nPresidente de la República y el Ministro respectivo, con prescindencia de los requisitos que\nestablecen el Estatuto y el presente Reglamento, por motivos de calamidad pública. Dichos\nnombramientos podrán hacerse hasta por el término improrrogable de seis meses, debiendo darse aviso\ninmediato de los mismos a la Dirección General.\n\n\n\n\n(…)” (La negrita no es del original)\n\n\n\n Debemos acotar, además, lo dispuesto en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la\nComisión Nacional de Prevención de Riesgo y Atención de Emergencias:\n\n\n\n\n“Artículo 37.-Los nombramientos que puede efectuar la CNE son:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a. Por tiempo indefinido. Corresponde a los funcionarios regulares y que resultan indispensables\npara satisfacer las necesidades propias y permanentes de la CNE, que hayan cumplido con todos los\nrequisitos establecidos en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b. Por tiempo definido u obra determinada. Con servidores que ejecuten labores en forma temporal o\nlas labores de quienes se encuentren disfrutando de vacaciones, licencias por incapacidad u otra\nsituación análoga. Se ubican en esta definición, para efectos de la aplicación de este Reglamento,\nlos puestos de confianza, las suplencias, interinos y sustitutos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n c. De emergencia. En razón del numeral diez del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil para\natender situaciones de calamidad pública debidamente declaradas por medio de un Decreto Ejecutivo y\ncon fundamento en el artículo 31 de la Ley N° 8488. Los nombramientos de personal, condiciones de\ntrabajo, relación laboral y aspectos remunerativos que resulten necesarios se fundamentarán en un\nPlan de Inversión, el cual requiere aprobación previa de la Junta Directiva de la CNE.”  (El\nsubrayado no pertenece al original)\n\n\n\n De la normativa transcrita debemos extraer varias conclusiones relevantes a efectos de la\ncontratación de personal a través de esta figura de “nombramiento excepcional”, es decir, eximiendo\ndel trámite de concurso conforme el procedimiento ordinario establecido por el Estatuto de Servicio\nCivil.\n\n\n\n En primer lugar, para que procedan los nombramientos bajo este régimen de excepción llamados\n“nombramientos de emergencia” debe mediar necesariamente una declaratoria de estado emergencia\nemitido por el Poder Ejecutivo, por lo que, la contratación del personal bajo este régimen se hará a\npartir de una declaratoria de emergencia y no con antelación a ésta.\n\n\n\n Dichos nombramientos deberán efectuarse por parte del Presidente de la República y el Ministro\nrespectivo de forma conjunta, a partir de criterios de idoneidad y objetividad, es decir, debe\nexistir un acto debidamente motivado respecto a estos nombramientos temporales.\n\n\n\n Asimismo, la Comisión deberá verificar si, las instituciones públicas ubicadas en la región\nafectada, cuentan o no con el personal técnico que se requiere para ejecutar las tareas de atención\na la emergencia, y a su vez, si pueden facilitarlos para desempeñar esta función. En ese sentido,\nlos nombramientos serán posibles siempre y cuando las instituciones públicas de la región no cuenten\ncon el personal o no puedan facilitarlo.\n\n\n\n Otro aspecto relevante a considerar es que, las personas contratadas bajo esta modalidad únicamente\npodrán ejercer funciones vinculadas de forma directa con la emergencia decretada.\n\n\n\n En otras palabras, las actividades de prevención y administrativas que realiza la CNE de forma\nordinaria, no podrán llevarse a cabo con el personal contratado bajo este régimen de excepción, pues\nellos serán contratados única y exclusivamente para ejercer actividades o tareas relacionadas con la\nemergencia decretada.\n\n\n\n Así, los funcionarios denominados por el artículo 37 del Reglamento Autónomo de la CNE como\n“regulares” y por “tiempo definido” u “obra determinada”, son los llamados a ejercer las funciones\npropias, ordinarias y permanentes de la Institución, y no los funcionarios nombrados bajo una\ndeclaratoria de estado de emergencia.\n\n\n\n Cabe señalar que, los gastos que se generen a partir de estos nombramientos temporales y\nexcepcionales, deberán ser cubiertos con los recursos del Fondo Nacional de Emergencias, previa\nautorización de la Junta Directiva y bajo un plan de inversión, cuyo parámetro de remuneración será\nel aplicable al de los servidores públicos.\n\n\n\n Partiendo de lo anterior, procederemos a analizar las interrogantes específicas planteadas por el\nconsultante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n              III.       SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE SERVICIOS ENTRE LA CNE Y EL\nPERSONAL CONTRATADO BAJO EL RÉGIMEN DE EMERGENCIA\n\n\n\n La consultante solicita criterio respecto a la naturaleza jurídica de la relación de servicios que\nexiste entre la CNE y el personal contratado bajo un régimen excepcional por emergencia.\nEspecíficamente, requiere que nos pronunciemos sobre lo siguiente:\n\n\n\n “1. Cuál es la naturaleza jurídica de la relación de servicio que existe entre la CNE y  las\npersonas contratadas al amparo de un decreto de emergencia; (Plan de Inversión), deben éstas ser\ncontratadas bajo la figura de un contrato por servicios profesionales o como funcionarios públicos\nordinarios de la institución, pero por tiempo definido u obra determinada?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2. En caso que la respuesta a la pregunta anterior sea que deben ser considerados como funcionarios\npúblicos ordinarios de la institución, pero por tiempo definido u obra determinada, consulto: deben\nentonces ser incorporados y ser parte de la planilla ordinaria de la CNE, gozando de todos y cada\nuno de los derechos y obligaciones de índole laboral, que tienen los demás funcionarios ordinarios\nde la institución; derechos como seguro y liquidación, entre otros; así como obligaciones como\ncumplir horarios y estar sujetos a subordinación, etc.?.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3. En caso que la respuesta a la primera pregunta sea que deben ser considerados como funcionarios\npúblicos ordinarios de la institución, pero por tiempo definido u obra determinada, consulto: al\nmomento de terminar su contratación, sea por vencimiento del plazo de su contrato, o bien por el\ncese, por decreto ejecutivo, del estado de emergencia que sustento su nombramiento; a qué tipo de\nprestaciones tiene derecho estos funcionarios que fueron contratados bajo el régimen de excepción de\nun estado de emergencia. (plan de Inversión)?” (Oficio AI-OF-004-2018 del 18 de enero de 2018)\n\n\n\n Sobre la naturaleza jurídica de los nombramientos por emergencia, el artículo 13 del Reglamento del\nEstatuto de Servicio Civil señala:\n\n\n\n “Artículo 13.- Para todos los efectos legales, se entenderá que los contratos que celebre el Poder\nEjecutivo, con los servidores interinos o de emergencia, de conformidad con lo dispuesto en este\ncapítulo, serán por tiempo determinado o a plazo fijo, y que los mismos terminarán sin ninguna\nresponsabilidad para el Estado al cesar en sus funciones.” (El resaltado no pertenece al original)\n\n\n\n De la norma transcrita se extrae que, los nombramientos por emergencia son a plazo fijo, lo cual\nsignifica que, una vez transcurrido el tiempo del nombramiento (que analizaremos posteriormente), la\nAdministración no está obligada a cancelar suma alguna por concepto de preaviso y cesantía, pues\ndesde el inicio de la relación el funcionario tiene conocimiento del periodo de su nombramiento.\n\n\n\n       A pesar de considerarse nombramientos a “plazo fijo”, no pueden ser equiparados a los\nnombramientos “por tiempo definido u obra determinada” a los que se refiere el inciso b) del\nReglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgo y\nAtención de Emergencias, porque estos últimos están destinados a atender funciones ordinarias de la\ninstitución, como la suplencia frente a vacaciones, licencias por incapacidad, interinos, sustitutos\ny puestos de confianza. Por el contrario, los nombramientos de emergencia (regulados en el inciso c\nde dicho Reglamento Autónomo), tienen una naturaleza distinta y son excepcionales, pues están\nprevistos únicamente para atender la emergencia durante un plazo determinado. Por tanto, no es\nposible el reconocimiento de preaviso y cesantía por no tratarse de nombramientos continuos.\n\n\n\n No obstante lo anterior, debe considerarse que por tratarse de funcionarios públicos nombrados a\nplazo fijo, las personas escogidas bajo esta modalidad tienen derecho a recibir el mismo trato que\nlos demás funcionarios en lo que se refiere a otros rubros salariales como aguinaldo proporcional,\nantigüedad, salario escolar, anualidades y carrera profesional. De igual forma, están sujetos a las\nobligaciones de todo funcionario público.\n\n\n\n En cuanto al aguinaldo, debe considerarse que la Ley 1835 del 11 de diciembre de 1954, establece en\nsu artículo 1, que procede el pago de un sueldo adicional en el mes de diciembre, a todos los\nservidores públicos, salvo que hayan trabajado menos de un año, en cuyo caso les corresponde una\nsuma proporcional al tiempo que hayan trabajado.\n\n\n\n Asimismo, en lo que se refiere al salario escolar, debe considerarse que el Decreto Ejecutivo\n23495-MTSS del 17 de julio de 1994, modificado por Decreto 23907-H, establece el pago a favor de\ntodos los servidores públicos, sin excepción. Por tanto, los funcionarios contratados bajo el\nrégimen de excepción tendrían derecho a recibir este rubro de manera proporcional al periodo de su\nnombramiento.\n\n\n\n Finalmente, en cuanto a las anualidades y la carrera profesional, debe considerarse que la Ley\nN°2166 del 9 de octubre de 1957, establece en sus numerales 4 y 5 el reconocimiento a todo servidor\npúblico de la carrera profesional y los aumentos anuales si ha obtenido una calificación de por lo\nmenos “bueno”. Ergo, dicho reconocimiento correspondería a los funcionarios contratados bajo el\nrégimen de emergencia, dada la naturaleza jurídica de su relación con la Administración.\n\n\n\n Adicionalmente, conviene recordar la distribución de funciones contemplada en la Ley de\nEmergencias, en el entendido que las funciones dirigidas a la prevención de riesgos y a los\npreparativos para atender situaciones de emergencias, llamadas “actividades de prevención”, así como\nlas funciones administrativas y permanentes de la Institución deberán ser consideradas como\nfunciones ordinarias y, por ende, no podrán llevarse a cabo con personal contratado bajo el régimen\nde excepción producto de una declaratoria de emergencia.\n\n\n\n Por lo anterior, dichas actividades denominadas por la Ley de Emergencias como funciones ordinarias\ndeberán ser ejecutadas por funcionarios regulares de la Institución, ya sea por tiempo indefinido o\npor tiempo definido u obra determinada (artículo 37 del Reglamento Autónomo y de Servicios de la\nInstitución.)\n\n\n\n Por el contrario, el personal contratado por emergencia únicamente podrá ejercer funciones\nextraordinarias, es decir, vinculadas de forma directa con la emergencia decretada.\n\n\n\n Por tanto, en cuanto a la naturaleza jurídica de los nombramientos por emergencia debe considerarse\nque se trata de contrataciones a tiempo determinado o a plazo fijo, destinados a ejercer funciones\nnetamente relacionadas con la emergencia decretada y no funciones ordinarias.\n\n\n\n Lo anterior implica que, al concluir el plazo del nombramiento, el Estado cesará sus funciones sin\nque exista el deber de reconocer el preaviso y la cesantía, aunque sí debe reconocerse los otros\nrubros reconocidos por su condición de funcionarios públicos.\n\n\n\n Debe recordarse que según el artículo 24 de artículo del Reglamento a la Ley Nacional de\nEmergencias y Prevención del Riesgo, los gastos generados a partir de estos nombramientos temporales\ny excepcionales, deberán ser cubiertos con los recursos del Fondo Nacional de Emergencias, previa\nautorización de la Junta Directiva y bajo un plan de inversión, cuyo parámetro de remuneración será\nel aplicable al de los servidores públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n                       IV.     SOBRE LA IMPOSIBILIDAD QUE FUNCIONARIOS DE EMERGENCIA REFUERCEN\nFUNCIONES ORDINARIAS\n\n\n\n La Auditoría también solicita criterio sobre la posibilidad que existe de que las personas\ncontratadas bajo un Decreto de Emergencia refuercen Departamentos o dependencias de la CNE,\nconcretamente consultan:\n\n\n\n “4. Resulta apegado al Bloque de Legalidad nombrar funcionarios bajo el régimen de excepción de un\nestado emergencia (Plan de Inversión) y en consecuencia pagar su salario con recursos del Fondo\nNacional de Emergencia; para reforzar Departamentos de la CNE que realizan funciones ordinarias,\ntales como Proveeduría, Planeación Estratégica, Recursos Humanos, Legal, entre otros; a fin que\nrealicen funciones que son propias de esos Departamentos, pero relacionados con declaraciones de\nemergencia; por ejemplo: resolver apelaciones que se dan en contrataciones por emergencia en el caso\ndel Departamento Legal; tramitar compras que son por emergencia en el caso del Departamento de\nProveeduría; hacer los planos requeridos para emergencias en el caso del Departamento de Planeación\nEstratégica; llevar el control de funcionarios contratados por medio de planes de inversión de las\nemergencias en el caso del Departamento de Recursos Humanos, solo por poner algunos ejemplos ?. Hago\nla presente consulta con fundamento en lo reglado por el penúltimo párrafo del numeral 30 la Ley\nNacional de Emergencia y Prevención del Riesgo No. 8488 (…)  (Oficio AI-OF-004-2018 del 18 de enero\nde 2018)\n\n\n\n Tal y como se ha reiterado a lo largo de este criterio, el personal contratado bajo el régimen de\ncontratación por emergencia, únicamente podría ejercer funciones vinculadas de forma directa con la\nemergencia decretada, en virtud que debe existir necesariamente un nexo de causalidad entre el hecho\nproductor de la emergencia y las obras, los bienes y servicios contratados.\n\n\n\n Por ello, las actividades ordinarias de prevención y las administrativas, que son funciones\npropias, ordinarias y permanentes de la Institución, no podrían llevarse a cabo por parte del\npersonal contratado bajo el régimen de excepción.\n\n\n\n A partir de lo dicho, será la propia Administración quien determine cuáles funciones están\ndirectamente vinculadas con la emergencia decretada, y así poder asignar las tareas al personal\ntemporal, pues es la CNE el órgano rector para atender las necesidades concretas derivadas del\nestado de necesidad y urgencia, ocasionadas por circunstancias de guerra, conmoción interna y\ncalamidad pública.\n\n\n\n Por lo tanto, este órgano asesor se ve imposibilitado para señalar concretamente cuáles funciones\nestarían eventualmente vinculadas directamente con una emergencia, ni en cuál departamento o\ndependencia de la Comisión deberá estar destacado este personal, pues estaríamos sustituyendo a la\nAdministración Activa en la adopción de una decisión que sólo a ella le corresponde.\n\n\n\n\nV. SOBRE EL PLAZO DE LOS NOMBRAMIENTOS POR EMERGENCIA\n\n\n\n Finalmente, la Auditoría Interna de la Comisión Nacional de Emergencias consulta sobre el periodo\nmáximo de los nombramientos por emergencia. Al respecto plantea:\n\n\n\n “Cuál es el plazo máximo por el cual pueden darse estas contrataciones en estado de emergencia, ya\nque existe incongruencia entre lo reglado por la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo\nNo. 8488 y su Reglamento; respecto a lo establecido por el artículo 10 del Reglamento al Estatuto de\nServicio Civil, el cual establece un plazo máximo de seis meses?” (Oficio AI-OF-004-2018 del 18 de\nenero de 2018)\n\n\n\n Sobre este tema, debemos indicar que esta Procuraduría se refirió recientemente en el dictamen\nC-200-2018 del 21 de agosto de 2018, en el cual se indicó en lo que interesa:\n\n\n\n “Deviene de lo expuesto, que la contratación de personal con motivo de la emergencia, es una\ncontratación excepcional, que se rige por reglas diferentes precisamente en atención al carácter\nexcepcional que guarda.  Se trata de contrataciones que se realizan en forma temporal y deben estar\ndefinidas claramente en el Plan General de Emergencia, dentro del cual deberá establecerse el plazo\nde la contratación y el necesario nexo de causalidad con el estado de emergencia y los daños\nprovocados al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como lo establece con claridad el precepto, los nombramientos no podrán exceder el periodo de\nla declaratoria de emergencia, periodo que dura cinco años como máximo, según lo indicado líneas\natrás.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ello, en nuestro criterio, el contrato de trabajo de carácter excepcional que puede\nestablecerse al amparo de los artículos 15 y 31 de la Ley de Emergencias y Prevención del Riesgo, no\ntiene como límite máximo el plazo de un año como lo señala la Asesoría Jurídica de la Comisión\nNacional de Emergencias, pues la ley señala que podría pactarse por un plazo mayor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, es claro que el Plan General de Emergencia es el que deberá definir las contrataciones\nde emergencia por realizar, así como la duración de las mismas, por lo que resulta imposible\nestablecer a priori que para atender una determinada emergencia los contratos no podrían extenderse\nmás de un año, pues ello dependerá del trabajo efectivo por realizar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta regulación no se opone a lo dispuesto por los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo, que\nestablecen la posibilidad de hacer contrataciones a plazo determinado incluso por periodos de hasta\ncinco años.  Así, señalan los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTICULO 26.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n El contrato de trabajo sólo podrá estipularse por tiempo determinado en aquellos casos en que su\ncelebración resulte de la naturaleza del servicio que se va a prestar. Si vencido su término\nsubsisten las causas que le dieron origen y la materia del trabajo, se tendrá como contrato por\ntiempo indefinido, en cuanto beneficie al trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de\nlos trabajos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTICULO 27.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n No puede estipularse el contrato de trabajo por más de un año en perjuicio del trabajador; pero si\nse tratare de servicios que requieran preparación técnica especial, la duración podrá ser, en las\nmismas condiciones, hasta de cinco años.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, todo contrato por tiempo fijo es susceptible de prórroga, expresa o tácita. Lo será de\nesta última manera por el hecho de continuar el trabajador prestando sus servicios con conocimiento\ndel patrono.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta interpretación ya ha sido admitida por la Sala Segunda, que en resolución 2013-951 de las diez\nhoras veinte minutos del dieciséis de agosto del dos mil trece, estableció la posibilidad de\nrealizar nombramientos de emergencia por periodos que se extiendan hasta el tiempo que dure la\ndeclaratoria de emergencia.  Así, esa Sala de Casación señaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Llevan razón en que la Constitución Política en su artículo 180, párrafo tercero, contiene el\nprincipio de necesidad al referirse a la atención de situaciones “urgentes o imprevistas en casos de\nguerra, conmoción interna o calamidad pública”, lo que se desarrolla en la Ley Nacional de\nEmergencias y Prevención del Riesgo, n° 8488 de 22 de noviembre de 2005. Esta normativa le otorga a\nla Comisión Nacional de Atención de Riesgos y Prevención de Emergencias “competencias\nextraordinarias” para la atención del estado de emergencia declarado, en lo que nos interesa: “f)\nContratar al personal especial que requiera por períodos determinados y conforme a la declaración de\nemergencia”, artículo 15. Igualmente, le permite, de manera excepcional, mayor flexibilidad ante la\nrigidez presupuestaria, con el fin de que se pueda obtener de manera ágil y suficiente los recursos\n(económicos, material o de cualquier orden) para atender las exigencias que la declaratoria de\nemergencia conlleva, eso sí, con la obligación de rendir cuentas posteriormente; pudiendo realizar\nnombramientos de emergencia (sin concurso) mientras dure la declaración de emergencia, siempre que\nlas instituciones públicas de la región (afectada por la declaratoria) no cuente con el personal\ntécnico requerido para la realizar la tarea o no puedan facilitarlo; sin que puedan exceder el\nperíodo de la declaratoria (artículo 31). En refuerzo de lo dicho el numeral 32 de esa misma ley\nindica que el régimen de excepción comprende la actividad administrativa, “siempre y cuando sean\nestrictamente necesarios para resolver las imperiosas necesidades de las personas y proteger los\nbienes y servicios cuando, inequívocamente, exista el nexo exigido de causalidad entre el suceso\nprovocador del estado de emergencia y los daños provocados en efecto”. De forma que, en efecto, la\ncitada Comisión puede realizar los indicados nombramientos de emergencia, en la situación y con las\nrestricciones que la misma normativa indica; precisamente en aplicación del principio de legalidad.\nEs decir, el personal que se podría nombrar sería el personal especial para atender la emergencia,\npor el tiempo que dure la declaración de emergencia, siempre que la Administración Pública regional\nno tenga al personal técnico requerido o no lo pueda prestar y que exista un nexo causal entre el\nnombramiento y la emergencia decretada. En el caso que nos ocupa, no se ha demostrado por parte de\nlos coaccionados, como era su obligación, que se cumplieran los requisitos exigidos por el\nordenamiento jurídico para que procediera la contratación a plazo del reclamante. Entre estos, que\nlas tareas o funciones fueran propias o específicas de una declaratoria de emergencia determinada”\n\n\n\n\n \n\n\n\n No desconoce esta Representación que los casos que han sido conocidos por los Tribunales de\nJusticia, han sido contrarios a los intereses de la Comisión Nacional de Emergencia.  Sin embargo,\nde ello no puede extraerse que dicha situación obedezca a que la ley exija una contratación sólo por\nun año, pues si se analizan integralmente las sentencias, se desprende que los Tribunales lo que han\nseñalado es la imposibilidad de tener por demostrada la existencia de una contratación cuya\nnaturaleza sea excepcional, llegando a concluir que se trata de contratos efectuados para atender\nlas labores ordinarias de la Comisión.  (en este sentido, es posible ver la resolución 20-2017 del\nTribunal de Apelación del Segundo Circuito Judicial de San José, Sección Sexta, de las diez horas\ncon cuarenta minutos del veintinueve de agosto del dos mil diecisiete)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ello, en nuestro criterio, los contratos de emergencia podrán pactarse por el tiempo necesario\npara atender la emergencia suscitada, en relación directa con lo dispuesto para ello en el Plan\nGeneral de Emergencia.\n\n\n\n\nII. CONCLUSIONES\n\n\n\n\n De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.   Los contratos de personal en situaciones de emergencia declarada al tenor de lo establecido en\nlos artículos 15, 31 y 32 de la Ley de Emergencia y Prevención de Riesgo, podrán pactarse por el\ntiempo necesario para atender la emergencia suscitada, en relación directa con lo dispuesto para\nello en el Plan General de Emergencia.\n\n\n\n 2.   De conformidad con las disposiciones señaladas, no podrá pactarse un contrato que exceda el\nperiodo de emergencia declarada, el cual no podrá durar más de cinco años.”\n\n\n\n Del criterio anterior se extrae, que los nombramientos de emergencia de la CNE, pueden mantenerse\nsiempre y cuando esté vigente la declaratoria de emergencia y exista relación directa con lo\ndispuesto en el Plan General. Adicionalmente, deberán cumplirse los demás requisitos ya comentados\nen este pronunciamiento para justificar mantener los nombramientos de excepción.\n\n\n\n Debe aclararse que, si bien el plazo máximo de declaratoria de una emergencia es de cinco años, los\nnombramientos que realice la Administración bajo esta modalidad no podrían superar dicha\ndeclaratoria. Por tanto, cada nombramiento quedará sujeto al plazo restante de la declaratoria\nvigente.\n\n\n\n Ahora bien, es importante también señalar que el artículo 31 de la Ley de Emergencias hace una\nremisión expresa al artículo 10 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, norma que como\ncitamos anteriormente, establece que los nombramientos de emergencia podrán hacerse hasta por el\ntérmino improrrogable de seis meses.\n\n\n\n A pesar de lo dispuesto en dicha norma, es criterio de este órgano asesor, que la remisión que se\nhace a lo dispuesto en el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, es en cuanto al procedimiento\nahí establecido, pero no en cuanto al plazo de los nombramientos, pues en el caso de la CNE, existe\nuna norma especial y superior, que es precisamente el artículo 31 comentado de la Ley de Emergencias\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI. CONCLUSIONES\n\n\n\n\nA partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:\n\n\n\n 1.      Según lo dispuesto en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, la CNE\nrealiza actuaciones ordinarias que se refieren a las actividades de prevención y administrativas y,\nactuaciones extraordinarias, relacionadas con la atención de emergencias;\n\n\n\n 2.      Las personas contratadas por la CNE al amparo de una declaratoria de emergencia, son\nfuncionarios públicos contratados a plazo fijo, lo cual significa que, una vez transcurrido el\ntiempo del nombramiento, la Administración no estará obligada a cancelar suma alguna por concepto de\npreaviso y cesantía. No obstante lo anterior, les corresponde el pago de aguinaldo proporcional,\nsalario escolar, anualidades y carrera profesional y están sujetos a las obligaciones de todo\nfuncionario público;\n\n\n\n 3.      Las funciones ordinarias de la Comisión deben ser realizadas mediante nombramientos\nindefinidos que cumplan lo dispuesto en el Estatuto de Servicio Civil, o mediante contratos por\ntiempo definido u obra determinada. Por el contrario, las funciones extraordinarias o de atención de\nla emergencia, podrán realizarse mediante nombramientos excepcionales sin el concurso respectivo y\nsufragados con el Fondo Nacional de Emergencias, nombramientos que no pueden ser utilizados para\nrealizar funciones ordinarias de la institución (artículo 15 de la Ley de Emergencias, 24 del\nDecreto Ejecutivo No. 34361 y artículo 37 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la\nComisión Nacional de Prevención de Riesgo y Atención de Emergencias);\n\n\n\n 4.      Según lo disponen los numerales 31 de la Ley de Emergencias, 37 del Reglamento Autónomo de\nla CNE, 12 del Estatuto de Servicio Civil y 10 del Reglamento a dicho Estatuto, para la contratación\ndel personal sin que medie concurso, debe existir una declaratoria de estado emergencia emitida por\nel Poder Ejecutivo, verificarse si las instituciones públicas ubicadas en la región afectada,\ncuentan o no con el personal técnico que se requiere para ejecutar las tareas de atención y la\nAdministración deberá dar aviso inmediato a la Dirección General del Servicio Civil. El personal\ncontratado bajo esta modalidad únicamente podrá ejercer funciones vinculadas de forma directa con la\nemergencia decretada;\n\n\n\n 5.       A partir de dicha normativa, los nombramientos de emergencia de la CNE, pueden mantenerse\ndurante toda la declaratoria de emergencia y siempre que exista relación directa con lo dispuesto en\nel Plan General. Si bien el plazo máximo de declaratoria de una emergencia es de cinco años, los\nnombramientos que realice la Administración bajo esta modalidad no podrían superar dicha\ndeclaratoria. Por tanto, cada nombramiento quedará sujeto al plazo restante de la declaratoria\nvigente como máximo.\n\n\n\n 6.      La remisión que hace el artículo 31 de la Ley de Emergencias a lo dispuesto en el\nReglamento del Estatuto de Servicio Civil, es en cuanto al procedimiento ahí establecido, pero no en\ncuanto al plazo de los nombramientos, pues en el caso de la CNE, existe una norma especial y\nsuperior.\n\n\n\n 7.      Será la propia Administración quien determine cuáles funciones están directamente\nvinculadas con la emergencia decretada, y así poder asignar las tareas al personal temporal, pues la\nProcuraduría no puede sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones.\n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz                                          Yolanda Mora Madrigal\n\n\n\n\nProcuradora Adjunta                                     Abogada de la Procuraduría", "body_en_text": "Opinion: 302 of 03/12/2018\n\nDecember 3, 2018\n\nC-302-2018\n\nLicda. Elizabeth Castillo Cerdas\nInternal Auditor\nNational Commission for Risk Prevention and Emergency Response\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication AI-OF-004-2018 of January 18, 2018, by means of which our opinion is requested on the contracting of personnel under an executive emergency decree. Specifically, this consultation raises the following:\n\n“(…)\n\n1. What is the legal nature of the service relationship that exists between the CNE and the persons contracted under cover of an emergency decree; (Investment Plan), should they be contracted under the figure of a contract for professional services or as ordinary public officials of the institution, but for a defined term or specific work?\n\n2. In the event that the answer to the previous question is that they must be considered ordinary public officials of the institution, but for a defined term or specific work, I ask: should they then be incorporated and be part of the ordinary payroll of the CNE, enjoying each and every one of the labor-related rights and obligations held by the other ordinary officials of the institution; rights such as insurance and liquidation, among others; as well as obligations such as complying with schedules and being subject to subordination, etc.?\n\n3. In the event that the answer to the first question is that they must be considered ordinary public officials of the institution, but for a defined term or specific work, I ask: at the time their contracting ends, whether due to expiration of their contract term, or due to the cessation, by executive decree, of the state of emergency that supported their appointment; what type of benefits are these officials who were contracted under the emergency state exception regime entitled to? (investment plan)?\n\n4. Is it compliant with the Block of Legality to appoint officials under the exception regime of an emergency state (Investment Plan) and consequently pay their salary with resources from the National Emergency Fund; to reinforce Departments of the CNE that perform ordinary functions, such as Procurement, Strategic Planning, Human Resources, Legal, among others; so that they perform functions that are inherent to those Departments, but related to emergency declarations; for example: resolving appeals that arise in emergency contracting in the case of the Legal Department; processing purchases that are for emergencies in the case of the Procurement Department; making the plans required for emergencies in the case of the Strategic Planning Department; keeping control of officials contracted through investment plans for emergencies in the case of the Human Resources Department, just to give some examples? I make this consultation based on what is regulated by the penultimate paragraph of numeral 30 of the National Law on Emergencies and Risk Prevention No. 8488 (…)\n\n5. What is the maximum term for which these contracting actions in a state of emergency can be carried out, given that there is an inconsistency between what is regulated by the National Law on Emergencies and Risk Prevention No. 8488 and its Regulation; regarding what is established by Article 10 of the Regulation to the Civil Service Statute, which establishes a maximum term of six months? (Official communication AI-OF-004-2018 of January 18, 2018)\n\nThis consultation is raised by virtue of what is established in numeral 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, which empowers internal auditors to approach this advisory body directly.\n\nI. GENERALITIES REGARDING THE POWERS OF THE NATIONAL COMMISSION FOR RISK PREVENTION AND EMERGENCY RESPONSE\n\nPursuant to Law 8488 of November 22, 2005, National Law on Emergencies and Risk Prevention (hereinafter the Emergencies Law), the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (hereinafter “Commission” or “CNE”) is a body of maximum deconcentration attached to the Presidency of the Republic; it possesses instrumental legal personality for the management and administration of its budget and for the investment of its resources, with its own assets and budget (Article 13).\n\nThe CNE is the governing entity regarding risk prevention and emergency situations, which is why the Emergencies Law recognizes its power to carry out ordinary actions to reduce the causes of loss of life and the social, economic, and environmental consequences induced by risk factors of natural and anthropic origin, as well as extraordinary actions in the event of a state of emergency, for which an exception regime will be applied (Article 1).\n\nSpecifically, the ordinary actions of the Commission are described in Article 14 of the Emergencies Law and basically refer to functions aimed at risk prevention and preparations for attending to emergency situations, called “prevention activities,” as well as the administrative functions of the Institution. These functions may not be carried out under the exception regime resulting from an emergency declaration.\n\nIn that sense, Article 13 of Executive Decree No. 34361 Regulation to the Emergencies Law establishes the scope of the ordinary prevention and administration activities of the CNE by stating:\n\n“Article 13.-Scope of the Ordinary Prevention and Administration Activities of the CNE. The prevention activity carried out by the CNE shall be considered for all purposes as its ordinary activity. Therefore, the ordinary prevention and administrative activities of the CNE and the other State institutions may not be carried out under the exception regime resulting from an emergency declaration.”\n\nOn the contrary, upon the declaration of a state of emergency, the Commission exercises extraordinary powers, which facilitate the expeditious disposition of funds and goods, pursuant to Article 29 of the Emergencies Law, which states:\n\n“Article 29.-Declaration of a state of emergency. The Executive Branch may declare, by decree, a state of emergency in any part of the national territory. The reasons for making the emergency declaration must be clearly specified in the administrative resolutions of the Commission and in the respective decrees, which shall be subject to the control of constitutionality, discretion, and legality prescribed in the legal system.”\n\nNow, regarding the extraordinary powers, these are aimed at planning, coordinating, directing, and controlling actions oriented to resolving urgent needs, executing protection, rescue, and rehabilitation programs and activities. Article 4 of the Emergencies Law states:\n\n“Extraordinary activity: Activity that the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response must carry out in the face of a state of emergency; for this purpose, exceptional, expeditious, and simplified procedures are used within the regime for the administration and disposition of funds and goods.”\n\nFrom the foregoing, it follows that the extraordinary power is exercised once the Executive Branch has decreed the state of emergency, and it consists of using abbreviated and exceptional contracting procedures, so that the State can agilely obtain sufficient economic, material, or other resources, allowing for rapid and efficient attention to the emergency.\n\nFor the Commission to utilize the exception regime established in said Law under the emergency declaration, there must be a causal nexus between the event producing the emergency and the works, goods, and services intended to be contracted, such that the ordinary prevention and administrative activities of the Commission and other State institutions may not be carried out under this exception regime (as established in the penultimate paragraph of Article 30 of the Emergencies Law).\n\nThis figure therefore refers to an exceptional treatment in the face of the budgetary rigidity contained in Article 180 of the Constitution, that is, a more flexible solution from a budgetary standpoint in the face of the imminent danger of the decreed emergency, subject to rendering, a posteriori, the accounts demanded by the laws of economic, legal, and fiscal control, as provided by Article 31 of the Emergencies Law.\n\nRegarding this exceptional power of contracting and obtaining resources for emergency response, the Constitutional Chamber has stated:\n\n“(…) States of emergency and the exercise of exceptional powers. The constitutional system has been designed for the regulation of societies in situations of institutional normality, when, in general, the rights and interests of individuals are not threatened by extraordinary and uncontrollable events. The design of the State and the rules for the enjoyment of fundamental rights obey the foresight of a social development under normal conditions. However, every constitutional system must provide for special rules that allow it to attend to emergency situations, in which public and private legal assets are at serious risk, so that it may act with the agility and energy that the circumstances require, and thus eliminate or minimize the existing dangers, without harming the principle of legality. In a democratic society, faced with a situation of calamity or disaster, the State reacts within the molds that the system itself traces for it. No emergency legitimizes the suspension of the constitutional order, but at most the temporary validity of an extraordinary set of rules which, although it implies an increase in official powers and the consequent restriction on the exercise of certain public freedoms, never signifies a rupture of the order established by the constituent power. In the case of Costa Rica, the Constitution regulates states of emergency in articles 121 subsection 7) and 140 subsection 4) for the case of suspension of fundamental rights, rules that are also complemented by Article 27 of the American Convention on Human Rights, a rule that was in turn extensively developed in advisory opinion number OC-8/87 of the Inter-American Court of Human Rights. The Constitution also regulates, in numeral 180, emergency situations in which, although it is unnecessary to apply the exceptional powers of articles 121 subsection 7) and 140 subsection 4) of the Constitution, they do allow the Executive Branch to vary the destination of budget items or authorize additional credits, in cases of war, internal unrest, or public calamity. Based on this rule, it has been understood that there is an implicit authorization for the Executive Branch to issue emergency decrees, allowing it to adjust the existing regulations to the exceptional conditions, as a tool to combat the effects of the emergency. The latter is the subject of this consultation. In any case, any restriction that arises as a consequence of the exercise of these powers must be absolutely necessary to manage the dangers caused by the exceptional situation, and must only last for the time strictly necessary to fulfill its purpose. (…)” (Voto 2005-08675 at 9:56 on July 1, 2005)\n\nAs the Constitutional Chamber indicates, the Constitution of our country – complemented by Article 27 of the American Convention on Human Rights – contains an enabling rule for rapid procurement of resources that allows the State to act agily in situations of emergency or public calamity, that is, it provides special rules to eliminate or minimize dangers in emergency situations, without harming the principle of legality.\n\nFinally, it is important to note that the extraordinary activity of the Commission includes, at a minimum, the following actions (Article 15 of Law 8488):\n\n“(…)\n\na) The coordination, direction, and control of the response to emergencies declared as such by the Executive Branch shall be carried out according to the phases defined in Article 30 of this Law; for this purpose, the Commission, through the Executive Directorate, must prepare the General Plan of the Emergency, according to the terms referred to in Chapter VI of this Law.\n\nb) It must coordinate the damage assessment, for which the institutions of the Central Administration, the Decentralized Public Administration of the State, Local Governments, and state enterprises shall be responsible for assessing the damages and coordinating its execution with the Commission.\n\nc) Plan, coordinate, organize, and supervise the execution of rescue actions by public and private, national and international bodies.\n\nd) Coordinate the scientific and technical investigations necessary for the Plan, as well as the physical and economic recovery programs, and provide the necessary follow-up.\n\ne) Appoint as executing units the public institutions that have within their purview the execution of the works defined in the General Plan of the Emergency and supervise their execution.\n\nf) Contract the special personnel required for determined periods and in accordance with the emergency declaration.” (Underlining does not belong to the original)\n\nAs can be seen, within the extraordinary activities is that of contracting special personnel required for determined periods and in accordance with the emergency declaration, and it is on this that we will elaborate in the following section, as this is the specific topic of the consultation.\n\nII. CONTRACTING OF SPECIAL PERSONNEL PURSUANT TO THE EMERGENCY DECLARATION IN THE CNE\n\nAs part of the effects of an emergency declaration, Article 31 of Law 8488 National Law on Emergencies and Risk Prevention provides, in what interests us:\n\n“Article 31.-Effects of the emergency declaration.\n\n(…)\n\nWhile the emergency declaration is in effect, emergency appointments may be made, without the competitive process procedure, in accordance with the first paragraph of Article 10 of the Regulation of the Civil Service Statute. Appointments shall be made provided that the public institutions of the region do not have the technical personnel required to execute the task or cannot make them available.\n\nThese appointments may not exceed the period of the emergency declaration.” (The bold is not part of the original)\n\nIn concordance with the above, Article 24 of Executive Decree No. 34361 Regulation to the National Law on Emergencies and Risk Prevention states:\n\n“Article 24.-Appointments Under the Exception Regime. Appointments under the exception regime shall be made as of the emergency declaration provided they are necessary to attend to the different stages of the emergency.\n\nThese emergency appointments shall be made based on criteria of suitability and objectivity. They shall be used only to attend to functions directly linked to the decreed emergency.\n\nThe expenses incurred by the CNE for these appointments must be covered with resources from the National Emergency Fund, with prior authorization from the Board of Directors and under an investment plan. For the payment to these officials, the CNE shall use the rules applicable to service relationships between the Administration and its public servants.\n\nEmergency appointments may not exceed the term of the respective declaration.” (The bold is not part of the original)\n\nIn that line, Article 10 of the Regulation of the Civil Service Statute, to which the Emergencies Law refers, allows the Administration, exceptionally, the temporary appointment of emergency personnel, as stated in Article 10:\n\n“Article 10.- Those appointments made jointly by the President of the Republic and the respective Minister, disregarding the requirements established by the Statute and this Regulation, for reasons of public calamity, are considered emergency appointments. Said appointments may be made for a non-extendable term of up to six months, and immediate notice thereof must be given to the General Directorate.\n\n(…)” (The bold is not part of the original)\n\nWe must also note the provisions of the Autonomous Regulation of Organization and Service of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response:\n\n“Article 37.-The appointments that the CNE may make are:\n\na. For an indefinite term. Corresponds to regular officials who are indispensable to satisfy the inherent and permanent needs of the CNE, who have fulfilled all the requirements established in the Civil Service Statute and its Regulation.\n\nb. For a defined term or specific work. With servants who perform work temporarily or the work of those who are enjoying vacations, sick leave, or other analogous situations. For the purposes of applying this Regulation, positions of trust, substitutes, interim, and temporary replacements fall under this definition.\n\nc. Emergency. Pursuant to numeral ten of the Regulation of the Civil Service Statute to attend to situations of public calamity duly declared by means of an Executive Decree and based on Article 31 of Law No. 8488. The appointments of personnel, working conditions, labor relations, and necessary remunerative aspects shall be based on an Investment Plan, which requires prior approval from the Board of Directors of the CNE.” (The underlining does not belong to the original)\n\nFrom the transcribed regulations, we must draw several conclusions relevant to the contracting of personnel through this figure of “exceptional appointment,” that is, exempting from the competitive process procedure according to the ordinary procedure established by the Civil Service Statute.\n\nFirst, for appointments under this exception regime called “emergency appointments” to proceed, a declaration of a state of emergency issued by the Executive Branch must necessarily be in place, therefore, the contracting of personnel under this regime shall be done as of an emergency declaration and not prior to it.\n\nSaid appointments must be made jointly by the President of the Republic and the respective Minister, based on criteria of suitability and objectivity, that is, there must be a duly reasoned act regarding these temporary appointments.\n\nLikewise, the Commission must verify whether the public institutions located in the affected region have the technical personnel required to execute the emergency response tasks, and in turn, whether they can make them available to perform this function. In that sense, appointments will be possible provided that the public institutions of the region do not have the personnel or cannot make them available.\n\nAnother relevant aspect to consider is that persons contracted under this modality may only exercise functions directly linked to the decreed emergency.\n\nIn other words, the prevention and administrative activities that the CNE ordinarily carries out may not be performed with personnel contracted under this exception regime, as they shall be contracted solely and exclusively to exercise activities or tasks related to the decreed emergency.\n\nThus, the officials denominated by Article 37 of the Autonomous Regulation of the CNE as “regular” and for a “defined term” or “specific work,” are those called upon to exercise the inherent, ordinary, and permanent functions of the Institution, and not the officials appointed under a declaration of a state of emergency.\n\nIt should be noted that the expenses generated from these temporary and exceptional appointments must be covered with resources from the National Emergency Fund, with prior authorization from the Board of Directors and under an investment plan, whose remuneration parameter shall be that applicable to public servants.\n\nBased on the foregoing, we will proceed to analyze the specific questions raised by the consultant.\n\nIII. REGARDING THE LEGAL NATURE OF THE SERVICE RELATIONSHIP BETWEEN THE CNE AND PERSONNEL CONTRACTED UNDER THE EMERGENCY REGIME\n\nThe consultant requests a criterion regarding the legal nature of the service relationship that exists between the CNE and personnel contracted under an exceptional emergency regime. Specifically, she requests that we pronounce on the following:\n\n“1. What is the legal nature of the service relationship that exists between the CNE and the persons contracted under cover of an emergency decree; (Investment Plan), should they be contracted under the figure of a contract for professional services or as ordinary public officials of the institution, but for a defined term or specific work?\n\n2. In the event that the answer to the previous question is that they must be considered ordinary public officials of the institution, but for a defined term or specific work, I ask: should they then be incorporated and be part of the ordinary payroll of the CNE, enjoying each and every one of the labor-related rights and obligations held by the other ordinary officials of the institution; rights such as insurance and liquidation, among others; as well as obligations such as complying with schedules and being subject to subordination, etc.?\n\n3. In the event that the answer to the first question is that they must be considered ordinary public officials of the institution, but for a defined term or specific work, I ask: at the time their contracting ends, whether due to expiration of their contract term, or due to the cessation, by executive decree, of the state of emergency that supported their appointment; what type of benefits are these officials who were contracted under the exception regime of a state of emergency entitled to? (investment plan)?” (Official communication AI-OF-004-2018 of January 18, 2018)\n\nRegarding the legal nature of emergency appointments, Article 13 of the Regulation of the Civil Service Statute states:\n\n“Article 13.- For all legal purposes, it shall be understood that the contracts entered into by the Executive Branch with interim or emergency servants, in accordance with the provisions of this chapter, are for a determined time or fixed term, and that they shall terminate without any responsibility for the State upon cessation of their functions.” (The highlighting does not belong to the original)\n\nFrom the transcribed norm, it follows that emergency appointments are for a fixed term, which means that, once the appointment time has elapsed (which we will analyze later), the Administration is not obligated to pay any sum for the concepts of notice and severance pay, because from the beginning of the relationship, the official is aware of the period of his appointment.\n\nDespite being considered “fixed term” appointments, they cannot be equated to “defined term or specific work” appointments referred to in subsection b) of the Autonomous Regulation of Organization and Service of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, because the latter are destined to attend to ordinary functions of the institution, such as substitution for vacations, sick leave, interim positions, temporary replacements, and positions of trust. On the contrary, emergency appointments (regulated in subsection c of said Autonomous Regulation) have a different and exceptional nature, as they are provided only to attend to the emergency for a determined period. Therefore, the recognition of notice and severance pay is not possible because they are not continuing appointments.\n\nNotwithstanding the foregoing, it must be considered that, since they are public officials appointed for a fixed term, the persons chosen under this modality have the right to receive the same treatment as other officials regarding other salary items such as proportional Christmas bonus, seniority, school salary, annual increments, and professional career. Likewise, they are subject to the obligations of every public official.\n\nRegarding the Christmas bonus, it must be considered that Law 1835 of December 11, 1954, establishes in its Article 1 that the payment of an additional salary in the month of December is applicable to all public servants, except if they have worked less than a year, in which case they are entitled to a sum proportional to the time worked.\n\nLikewise, regarding the school salary, it must be considered that Executive Decree 23495-MTSS of July 17, 1994, modified by Decree 23907-H, establishes the payment in favor of all public servants, without exception. Therefore, officials contracted under the exception regime would be entitled to receive this item proportionally to the period of their appointment.\n\nFinally, regarding annual increments and professional career, it must be considered that Law No. 2166 of October 9, 1957, establishes in its numerals 4 and 5 the recognition to every public servant of the professional career and annual increases if he has obtained a rating of at least “good.” Ergo, said recognition would correspond to officials contracted under the emergency regime, given the legal nature of their relationship with the Administration.\n\nAdditionally, it is apropos to recall the distribution of functions contemplated in the Emergencies Law, with the understanding that functions aimed at risk prevention and preparations for attending to emergency situations, called “prevention activities,” as well as the administrative and permanent functions of the Institution must be considered as ordinary functions and, therefore, may not be carried out with personnel contracted under the exception regime resulting from an emergency declaration.\n\nTherefore, said activities denominated by the Emergencies Law as ordinary functions must be executed by regular officials of the Institution, either for an indefinite term or for a defined term or specific work (Article 37 of the Autonomous Regulation and Services of the Institution.)\n\nOn the contrary, personnel contracted for an emergency may only exercise extraordinary functions, that is, those directly linked to the decreed emergency.\n\nTherefore, regarding the legal nature of emergency appointments, it must be considered that they are contracting actions for a determined time or fixed term, destined to exercise functions clearly related to the decreed emergency and not ordinary functions.\n\nThe foregoing implies that, upon conclusion of the appointment term, the State will cease their functions without the duty to recognize notice and severance pay, although it must recognize the other items recognized due to their condition as public officials.\n\nIt must be remembered that according to Article 24 of Article of the Regulation to the National Law on Emergencies and Risk Prevention, the expenses generated from these temporary and exceptional appointments must be covered with resources from the National Emergency Fund, with prior authorization from the Board of Directors and under an investment plan, whose remuneration parameter shall be that applicable to public servants.\n\nIV. REGARDING THE IMPOSSIBILITY FOR EMERGENCY OFFICIALS TO REINFORCE ORDINARY FUNCTIONS\n\nThe Internal Audit also requests a criterion on the possibility that persons contracted under an Emergency Decree can reinforce Departments or units of the CNE, specifically, they ask:\n\n“4. Is it compliant with the Block of Legality to appoint officials under the exception regime of an emergency state (Investment Plan) and consequently pay their salary with resources from the National Emergency Fund; to reinforce Departments of the CNE that perform ordinary functions, such as Procurement, Strategic Planning, Human Resources, Legal, among others; so that they perform functions that are inherent to those Departments, but related to emergency declarations; for example: resolving appeals that arise in emergency contracting in the case of the Legal Department; processing purchases that are for emergencies in the case of the Procurement Department; making the plans required for emergencies in the case of the Strategic Planning Department; keeping control of officials contracted through investment plans for emergencies in the case of the Human Resources Department, just to give some examples? I make this consultation based on what is regulated by the penultimate paragraph of numeral 30 of the National Law on Emergencies and Risk Prevention No. 8488 (…) (Official communication AI-OF-004-2018 of January 18, 2018)\n\nAs has been reiterated throughout this opinion, personnel hired under the emergency contracting regime may only perform functions directly linked to the declared emergency, given that a causal link must necessarily exist between the event producing the emergency and the works, goods, and services contracted.\n\nFor this reason, ordinary prevention and administrative activities, which are the Institution's own, ordinary, and permanent functions, may not be carried out by personnel hired under the exceptional regime.\n\nBased on the foregoing, it will be the Administration itself that determines which functions are directly linked to the declared emergency, and thus be able to assign tasks to temporary personnel, since the CNE is the governing body for addressing the specific needs arising from the state of necessity and urgency caused by circumstances of war, internal unrest, and public calamity.\n\nTherefore, this advisory body is unable to specify concretely which functions would eventually be directly linked to an emergency, nor in which department or unit of the Commission this personnel should be stationed, as we would be substituting the Active Administration in the adoption of a decision that corresponds solely to it.\n\nV. ON THE TERM OF EMERGENCY APPOINTMENTS\n\nFinally, the Internal Audit Office of the National Emergency Commission inquires about the maximum period for emergency appointments. In this regard, it poses:\n\n\"What is the maximum term for which these contracts can be made under a state of emergency, given that there is an inconsistency between the provisions of the National Emergency and Risk Prevention Law No. 8488 and its Regulation, and the provisions of Article 10 of the Regulation to the Civil Service Statute, which establishes a maximum term of six months?\" (Official Memorandum AI-OF-004-2018 of January 18, 2018)\n\nOn this subject, we must indicate that this Office of the Attorney General recently addressed this in opinion C-200-2018 of August 21, 2018, in which it was stated, in what is relevant:\n\n\"It follows from the foregoing that the hiring of personnel due to the emergency is an exceptional hiring, which is governed by different rules precisely in view of its exceptional nature. These are contracts made on a temporary basis and must be clearly defined in the General Emergency Plan, within which the term of the contract must be established, along with the necessary causal link to the state of emergency and the damages caused thereby.\n\n\nAs the provision clearly establishes, the appointments may not exceed the period of the emergency declaration, a period that lasts a maximum of five years, as indicated above.\n\n\nFor this reason, in our opinion, the exceptional employment contract that may be established under Articles 15 and 31 of the Emergency and Risk Prevention Law does not have a maximum limit of one year, as indicated by the Legal Advisory Office of the National Emergency Commission, since the law indicates that it may be agreed upon for a longer term.\n\n\nIndeed, it is clear that the General Emergency Plan is what must define the emergency contracts to be made, as well as their duration, and therefore it is impossible to establish a priori that for handling a given emergency, contracts could not extend beyond one year, as this will depend on the effective work to be performed.\n\n\nThis regulation does not conflict with the provisions of Articles 26 and 27 of the Labor Code, which establish the possibility of making fixed-term contracts even for periods of up to five years. Thus, the articles state, in what is relevant, the following:\n\n\nARTICLE 26.-\nThe employment contract may only be stipulated for a fixed term in those cases where its conclusion arises from the nature of the service to be provided. If, upon expiration of its term, the causes that gave rise to it and the subject matter of the work persist, it shall be deemed a contract for an indefinite term, insofar as it benefits the worker, that in which the nature of the work is permanent.\n\n\nARTICLE 27.-\nThe employment contract may not be stipulated for more than one year to the detriment of the worker; but if it concerns services requiring special technical preparation, the duration may be, under the same conditions, up to five years.\n\n\nHowever, every fixed-term contract is subject to express or tacit renewal. It shall be the latter by the mere fact of the worker continuing to provide services with the employer's knowledge.\n\n\nThis interpretation has already been admitted by the Second Chamber, which in decision 2013-951 at ten hours twenty minutes on August sixteenth, two thousand thirteen, established the possibility of making emergency appointments for periods extending up to the duration of the emergency declaration. Thus, that Chamber of Cassation stated:\n\n\n'They are correct that the Political Constitution in its Article 180, third paragraph, contains the principle of necessity when referring to the handling of \"urgent or unforeseen situations in cases of war, internal unrest or public calamity,\" which is developed in the National Emergency and Risk Prevention Law, No. 8488 of November 22, 2005. This regulation grants the National Commission for Risk Attention and Emergency Prevention \"extraordinary powers\" for handling the declared state of emergency, in what interests us: \"f) To contract the special personnel it requires for determined periods and in accordance with the emergency declaration,\" Article 15. Likewise, it allows, exceptionally, greater flexibility in the face of budgetary rigidity, so that it can obtain nimbly and sufficiently the resources (economic, material, or of any kind) to meet the demands that the emergency declaration entails, with the obligation to render accounts afterwards; being able to make emergency appointments (without competitive process) for the duration of the emergency declaration, provided that the public institutions of the region (affected by the declaration) do not have the technical personnel required to carry out the task or cannot provide them; and these may not exceed the period of the declaration (Article 31). In reinforcement of the above, numeral 32 of that same law indicates that the exception regime encompasses administrative activity, \"provided they are strictly necessary to resolve the imperious needs of persons and protect goods and services when, unequivocally, the required causal link exists between the event provoking the state of emergency and the damages effectively caused.\" So that, indeed, the said Commission can make the indicated emergency appointments, in the situation and with the restrictions that the same regulation indicates; precisely in application of the principle of legality. That is, the personnel that could be appointed would be the special personnel to address the emergency, for the duration of the emergency declaration, provided that the regional Public Administration does not have the required technical personnel or cannot provide them and that a causal link exists between the appointment and the decreed emergency. In the case before us, it has not been demonstrated by the co-respondents, as was their obligation, that the requirements demanded by the legal system for the fixed-term hiring of the claimant were met. Among these, that the tasks or functions were inherent or specific to a given emergency declaration'\n\n\nThis Office does not ignore that the cases heard by the Courts of Justice have been contrary to the interests of the National Emergency Commission. However, it cannot be inferred from this that such a situation is due to the law requiring a contract for only one year, because if the rulings are analyzed comprehensively, it is evident that what the Courts have pointed out is the impossibility of considering it proven that a contract whose nature is exceptional existed, concluding that these are contracts made to attend to the ordinary duties of the Commission. (in this regard, it is possible to see decision 20-2017 of the Court of Appeals of the Second Judicial Circuit of San José, Sixth Section, at ten hours forty minutes on August twenty-ninth, two thousand seventeen)\n\n\nFor this reason, in our opinion, emergency contracts may be agreed upon for the time necessary to address the arising emergency, in direct relation to what is provided for that purpose in the General Emergency Plan.\n\nII. CONCLUSIONS\n\nIn accordance with the foregoing, the Office of the Attorney General of the Republic concludes the following:\n\n1. Personnel contracts in declared emergency situations under the terms established in Articles 15, 31, and 32 of the Emergency and Risk Prevention Law may be agreed upon for the time necessary to address the arising emergency, in direct relation to what is provided for that purpose in the General Emergency Plan.\n\n2. In accordance with the provisions indicated, a contract may not be agreed upon that exceeds the period of the declared emergency, which may not last more than five years.\"\n\nFrom the foregoing opinion, it follows that the emergency appointments of the CNE may be maintained as long as the emergency declaration is in effect and there is a direct relationship with what is provided in the General Plan. Additionally, the other requirements already discussed in this pronouncement must be met to justify maintaining the exceptional appointments.\n\nIt must be clarified that, although the maximum term for declaring an emergency is five years, the appointments made by the Administration under this modality could not exceed that declaration. Therefore, each appointment will be subject to the remaining term of the current declaration.\n\nThat said, it is also important to note that Article 31 of the Emergency Law makes an express referral to Article 10 of the Regulation to the Civil Service Statute, a rule that, as we cited earlier, establishes that emergency appointments may be made for a non-renewable term of up to six months.\n\nDespite the provisions of that rule, it is the opinion of this advisory body that the referral made to the provisions of the Regulation to the Civil Service Statute is with respect to the procedure established therein, but not with respect to the term of the appointments, since in the case of the CNE, there is a special and superior norm, which is precisely the aforementioned Article 31 of the Emergency Law.\n\n\nVI. CONCLUSIONS\n\nFrom the foregoing, we can reach the following conclusions:\n\n1. According to the provisions of the National Emergency and Risk Prevention Law, the CNE performs ordinary actions, which refer to prevention and administrative activities, and extraordinary actions, related to emergency response;\n\n2. Persons hired by the CNE under an emergency declaration are public officials hired for a fixed term, which means that, once the appointment period has elapsed, the Administration will not be obligated to pay any sum for notice of termination and severance pay. Notwithstanding the foregoing, they are entitled to proportional Christmas bonus (aguinaldo), school salary, annuities, and professional career pay, and are subject to the obligations of every public official;\n\n3. The ordinary functions of the Commission must be carried out through indefinite appointments that comply with the provisions of the Civil Service Statute, or through contracts for a defined term or specific work. Conversely, extraordinary functions or emergency response functions may be carried out through exceptional appointments without the respective competitive process and financed with the National Emergency Fund, appointments that may not be used to perform the institution's ordinary functions (Article 15 of the Emergency Law, 24 of Executive Decree No. 34361, and Article 37 of the Autonomous Regulation of Organization and Service of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response);\n\n4. According to the provisions of numerals 31 of the Emergency Law, 37 of the Autonomous Regulation of the CNE, 12 of the Civil Service Statute, and 10 of the Regulation to said Statute, for the hiring of personnel without a competitive process, a state of emergency declaration issued by the Executive Branch must exist, it must be verified whether or not the public institutions located in the affected region have the technical personnel required to execute the response tasks, and the Administration must give immediate notice to the Directorate General of Civil Service. Personnel hired under this modality may only perform functions directly linked to the decreed emergency;\n\n5. Based on said regulations, the emergency appointments of the CNE may be maintained throughout the emergency declaration and provided there is a direct relationship with what is provided in the General Plan. Although the maximum term for declaring an emergency is five years, the appointments made by the Administration under this modality could not exceed that declaration. Therefore, each appointment will be subject to the remaining term of the current declaration as a maximum.\n\n6. The referral made by Article 31 of the Emergency Law to the provisions of the Regulation to the Civil Service Statute is with respect to the procedure established therein, but not with respect to the term of the appointments, since in the case of the CNE, there is a special and superior norm.\n\n7. It will be the Administration itself that determines which functions are directly linked to the decreed emergency, and thus be able to assign tasks to temporary personnel, since the Attorney General's Office cannot substitute the active Administration in decision-making.\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal\nDeputy Attorney General Attorney of the Attorney General's Office" }