{ "id": "pgr-20891", "citation": "OJ-099-2018", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Dictamen sobre proyecto de ley para crear un Servicio de Parques Nacionales separado del SINAC", "title_en": "Opinion on bill to create a National Parks Service separate from SINAC", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de Ley N.° 19.937 que propone crear un Servicio de Parques Nacionales como dirección general del MINAE, separándolo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Concluye que la propuesta desintegraría parcialmente el SINAC, sistema integrado de gestión creado por la Ley de Biodiversidad, y lesionaría su integralidad, ya que los parques nacionales son esenciales para políticas de desarrollo sostenible. Advierte que la falta de estudios técnicos objetivos que acrediten que la reforma no implica una desmejora en la tutela del ambiente podría viciar de inconstitucionalidad el procedimiento legislativo, según el principio de objetivación de la tutela ambiental derivado del artículo 50 constitucional.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes Bill No. 19.937, which proposes to create a National Parks Service as a separate directorate within MINAE, removing it from the National System of Conservation Areas (SINAC). It concludes that the bill would partially dismantle SINAC, an integrated management system established by the Biodiversity Law, undermining its integrality because national parks are essential for sustainable development policies. It warns that the absence of objective technical studies proving that the reform does not worsen environmental protection could render the legislative process unconstitutional, based on the principle of objectification of environmental protection under Article 50 of the Constitution.", "court_or_agency": "", "date": "17/10/2018", "year": "2018", "topic_ids": [ "biodiversity-law-7788" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "SINAC", "Sistema Nacional de Áreas de Conservación", "tutela objetiva del medio ambiente", "principio de objetivación", "Ley de Biodiversidad", "proyecto de ley 19.937", "estudios técnicos", "inconstitucionalidad" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 22", "law": "Ley de Biodiversidad 7788" }, { "article": "Art. 50", "law": "Constitución Política" } ], "keywords_es": [ "SINAC", "Parques Nacionales", "Ley de Biodiversidad", "proyecto de ley 19.937", "desintegración del SINAC", "tutela objetiva del medio ambiente", "principio de objetivación", "estudios técnicos", "inconstitucionalidad", "artículo 50 constitucional", "Procuraduría General de la República", "dictamen OJ-099-2018" ], "keywords_en": [ "SINAC", "National Parks", "Biodiversity Law", "Bill 19.937", "SINAC disintegration", "objective environmental protection", "principle of objectification", "technical studies", "unconstitutionality", "Article 50 of Constitution", "Attorney General's Office", "Opinion OJ-099-2018" ], "excerpt_es": "Así las cosas, es claro que en el eventual caso de que durante la tramitación del presente proyecto de Ley, no se aporten los respectivos estudios técnicos objetivos - que acrediten que su aprobación no implicaría una desmejora en la gestión ambiental y en la tutela objetiva del medio ambiente -, tal omisión podría conllevar también un vicio de inconstitucionalidad.\n\nCon fundamento en lo expuesto se concluye que la Ley de Biodiversidad ha creado un sistema integrado de gestión y coordinación de los recursos naturales cuya finalidad es garantizar el desarrollo sostenible de los distintos territorios del país. La eventual exclusión de los Parques Nacionales, propuesta por el proyecto de Ley N.° 19.937 lesionaría la integralidad del Sistema dado que es notorio que éstos son un elemento esencial en la elaboración e implementación de cualquier política pública y gestión técnica orientada a garantizar el desarrollo sostenible.", "excerpt_en": "Thus, it is clear that if, during the processing of this bill, the respective objective technical studies are not provided — demonstrating that its approval would not entail a worsening of environmental management and the objective protection of the environment — such omission could also lead to a constitutional defect.\n\nBased on the foregoing, it is concluded that the Biodiversity Law has created an integrated system of management and coordination of natural resources whose purpose is to guarantee the sustainable development of the different territories of the country. The eventual exclusion of the National Parks, proposed by Bill No. 19.937, would harm the integrality of the System since it is notorious that Parks are an essential element in the elaboration and implementation of any public policy and technical management aimed at guaranteeing sustainable development.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "It concludes that the bill would cause a partial disintegration of SINAC and that the absence of objective technical studies could render it unconstitutional.", "summary_es": "Se concluye que el proyecto de ley provocaría una desintegración parcial del SINAC y que la ausencia de estudios técnicos objetivos podría hacerlo inconstitucional." }, "pull_quotes": [ { "context": "Sección A, parte final", "quote_en": "The eventual exclusion of the National Parks would harm the integrality of the System since it is notorious that Parks are an essential element in the elaboration and implementation of any public policy and technical management aimed at guaranteeing sustainable development.", "quote_es": "La eventual exclusión de los Parques Nacionales lesionaría la integralidad del Sistema dado que es notorio que éstos son un elemento esencial en la elaboración e implementación de cualquier política pública y gestión técnica orientada a garantizar el desarrollo sostenible." }, { "context": "Sección B, cita de sentencia de Sala Constitucional", "quote_en": "So that, in light of the results derived from those technical studies … if an objective technical criterion shows the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, it becomes obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in case of reasonable doubt, it is obligatory to decide in favor of the environment (pro-natura principle).", "quote_es": "De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos … si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una duda razonable resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura)." }, { "context": "Sección B", "quote_en": "According to the principle of objectification of environmental protection — implicit in the constitutional guarantee of Article 50 of the fundamental charter — it is indispensable that, in the case of acts and provisions of general scope, both legal and regulatory, that could affect the effective protection of the environment, it must be proven through objective technical studies, prepared beforehand and during the course of the respective procedure, that the eventual normative provisions do not imply a worsening of environmental protection.", "quote_es": "Conforme el principio de objetivación de la tutela del medio ambiente – implícito en la garantía constitucional del numeral 50 de la carta fundamental–, es indispensable que tratándose de actos y disposiciones de alcance general, tanto legales como reglamentarias, que pudieren afectar la efectiva tutela del medio ambiente, se deba acreditar mediante estudios técnicos objetivos, elaborados previamente y durante el íter del procedimiento respectivo, que las eventuales disposiciones normativas no impliquen una desmejora en la tutela del medio ambiente." } ], "cites": [ { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "pgr-11410", "citation": "C-210-2002", "title_en": "Administration of the Iguanita National Wildlife Refuge and granting of concessions in the Papagayo Gulf Tourism Project", "title_es": "Administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita y otorgamiento de concesiones en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo", "doc_type": "dictamen", "date": "21/08/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-16815", "citation": "C-197-2011", "title_en": "SINAC Authority to Lift Mangrove Reserve Annotations on Maps", "title_es": "Competencia del SINAC para levantar anotaciones de afectación por reserva de manglar", "doc_type": "dictamen", "date": "23/08/2011", "year": "2011" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-368207", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 17126-2006" }, { "target_id": "pgr-11410", "kind": "related_opinion", "label": "210" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-39796", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Biodiversidad" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-19721", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=19721&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "153", "dictamen_id": "19721" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=20891&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 3, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 099 - J   del 17/10/2018   \n\n\n17 de octubre de 2018\nOJ-099-2018\n\n \n\n\n\nSeñora\nHannia Durán Barquero\n\nComisión Permanente Especial de Ambiente\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\nJefe de Area\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio\nAMB-144-2017 de 22 de junio de 2017, reasignado a mi persona el 28 de mayo de 2018.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Mediante oficio AMB-144-2017 de 22 de junio de 2017 se nos comunica el acuerdo de la\nComisión Permanente Especial de Ambiente, de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 19.937\n“Creación  del Servicio de Parques Nacionales como una Dirección General del Ministerio de Ambiente\ny Energía.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría\nGeneral de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está\nestablecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y\npor un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano\nSuperior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o\npor señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón\nde la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que\nen estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la\nOpinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, nos referiremos los siguientes extremos: a. La propuesta de Ley implicaría una\ndesintegración parcial del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y  b. Problemas de Técnica\nLegislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n A.                LA PROPUESTA DE LEY IMPLICARÍA UNA DESINTEGRACION PARCIAL DEL SISTEMA NACIONAL DE\nAREAS DE CONSERVACION.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Sistema Nacional de Áreas de Conservación fue creado por la Ley de Biodiversidad,\nN.° 7788 de 30 de abril de 1998,  como un sistema de gestión y coordinación institucional,\ndesconcentrado y participativo, que integra las competencias administrativas en materia forestal,\nvida silvestre y áreas protegidas. Luego, conforme el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, la\nDirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques\nNacionales deben ejercer sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la\nestructura administrativa del Sistema.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTÍCULO 22.-\n\n\n\n Sistema Nacional de Áreas de Conservación Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en\nadelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y\ncoordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en\nmateria forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el\nfin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el\nmanejo de los recursos naturales de Costa Rica. Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida\nSilvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus\nfunciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema,\nsin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del\nSistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como se advirtió en el dictamen C-210-2002 de 21 de agosto de 2002, la creación\ndel Sistema Nacional de Áreas de Conservación como un sistema integrado de gestión y coordinación,\nresponde a un  enfoque conservacionista pero que es también  integral, unificador y descentralizado.\nSe transcribe el dictamen de interés:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con\nparticipación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional\nde Areas de Conservación (SINAC), por medio de sus Areas de Conservación Regionales, del MINAE,\nejerce las\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección General\nForestal y el Servicio de Parques\n\n\n\n\nNacionales, con una unidad administrativa única. (Ley de Biodiversidad, art 22, pfo. 2°).\n\n\n\n      Se pretendió un enfoque conservacionista integral, unificador y descentralizado. Así, se lee\nen el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998: \"Se promoverá un sistema de manejo descentralizado,\nbasado en la participación comunitaria y en la alta capacidad gerencial\" (pgs. 146-147).\n\n\n\n     En suma, el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) se define como \"un sistema de\ngestión institucional descentralizado y participativo que integra las competencias en materia\nforestal, de vida silvestre y áreas protegidas, con el fin de planificar y ejecutar procesos\ndirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país\". En lo\nadministrativo, \"el SINAC es un sistema constituido por subsistemas denominados Areas de\nConservación y una sede central\" (Políticas para Areas Silvestres Protegidas de Costa Rica.\nMinisterio del Ambiente. Sistema Nacional de Areas de Conservación. 1997, pg. 33).\n\n\n\n     A su vez, el Area de Conservación es \"una unidad territorial administrativamente delimitada, en\ndonde se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales y se buscan soluciones conjuntas,\norientadas por estrategias de conservación y desarrollo sostenible de los recursos naturales y\nculturales\" (Idem, pg. 30). (Ver también el dictamen C-197-2011 de 23 de agosto de 2011)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A mayor abundamiento, debe indicarse que la creación del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación  ha tenido por finalidad última reorientar la gestión de los Recursos Naturales del\npaís, tanto los que se encuentran en propiedad pública como privada, hacia la procuración del\ndesarrollo sostenible y la consecución de una mejor calidad de  vida de la poblaciones comprendidas\ndentro de las Áreas de Conservación. (Ver Sistematización del proceso de creación y desarrollo del\nSINAC : una práctica de innovación social… cargada de lecciones / SINAC. - - San José, Costa Rica :\nMINAE, SINAC, 2017. P. 28)\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Ahora bien, el proyecto de Ley N.° 19.937 tiene por objeto excluir la administración de\nlos Parques Nacionales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este sentido, es de particular importancia analizar las disposiciones legales vigentes que\npretende reformar el capítulo XI del proyecto de Ley. Al respecto, obsérvese que el proyecto de Ley\npretende reformar los numerales 22, 25, 27, 28, 29 30, 35,37, 38, 39, 41 y 42 para excluir al\nServicio Nacional de Parques Nacionales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así las cosas, es evidente que el proyecto de Ley pretende que la gestión de los\nParques Nacionales se desarticule del sistema integrado de gestión y coordinación del SINAC. Esta\ndesarticulación implicaría la creación de una Dirección General del Sistema de Parques Nacionales\ncomo órgano distinto y separado del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Nótese que el\nproyecto de Ley le otorgaría eventualmente todo un entramado institucional propio al Servicio\nNacional de Parques Nacionales, pues este Servicio no solo sería un órgano desconcentración del\nMinisterio de Ambiente y Energía sino que tendría personalidad jurídica instrumental para\nadministrar sus recursos y para gestionar la planificación y desarrollo de los Parques Nacionales de\nforma diferenciada en relación con el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Ver\nparticularmente artículos 1, 2 3, 4, 5, 6, 7 y 9 del proyecto de Ley)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ergo, es evidente que el proyecto de Ley minaría de forma sustancial al Sistema\nNacional de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En este orden de ideas, debe insistirse en que la Ley de Biodiversidad ha creado un\nsistema integrado de gestión y coordinación de los recursos naturales cuya finalidad es garantizar\nel desarrollo sostenible de los distintos territorios del país. La eventual exclusión de los Parques\nNacionales lesionaría  la integralidad del Sistema dado que es notorio que éstos son un elemento\nesencial en la elaboración e implementación de cualquier política pública y gestión técnica\norientada a garantizar el desarrollo sostenible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.                PROBLEMAS DE TECNICA LEGISLATIVA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe insistirse. El proyecto de Ley N.° 19.937 pretende desarticular la gestión de los Parques\nNacionales para excluirla del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             En este sentido, debe notarse que una de las funciones del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación es integrar  a los Parques Nacionales dentro de políticas estratégicas regionales y\nnacionales tendientes a garantizar el desarrollo sostenible de las poblaciones – ver artículos 25 y\n30 de la Ley de Biodiversidad -. El efecto útil que esta integración tiene sobre los Parques\nNacionales es evidente. Es conocido en la literatura que los Parques Nacionales sufren una gran\npresión por parte de las poblaciones circundantes que, en algunas ocasiones, dificulta su manejo.\nAsí, la articulación de la gestión de los Parques Nacionales dentro de políticas regionales y\nnacionales de Desarrollo Sostenible, que conlleven la participación de las poblaciones limítrofes a\nlos Parques Nacionales permite, en principio,  una mejor gestión de dichas Áreas Protegidas. (Sobre\nla presión de la población sobre las Áreas Protegidas, ver Bonilla-Carrión et. Alt. PRESIÓN\nDEMOGRÁFICA SOBRE LOS BOSQUES Y ÁREAS PROTEGIDAS, COSTA RICA 2000. Disponible en: http://www.inec.go\n.cr/sites/default/files/documentos/medio_ambiente/publicaciones/anambientcenso2000-17.pdf)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, es importante notar que, conforme una buena técnica legislativa,  es importante\nentonces que se aporten al expediente legislativo, estudios técnicos para evaluar el impacto que\npodría sufrir la gestión de  los Parques Nacionales al ser excluidos de la gestión integral y\ncoordinada  del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y consecuentemente la tutela objetiva del\nmedio ambiente. (Sobre la importancia de los estudios técnicos en la técnica legislativa, ver\nOJ-77-2012 de 12 de octubre de 2012, OJ-131-2016 de 28 de octubre de 2016 y OJ-153-2016 de 5 de\ndiciembre de 2016)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien cabe anotar que la ausencia de los estudios técnicos necesarios para evaluar\nel impacto que podría sufrir la gestión de  los Parques Nacionales en virtud de lo que se dispondría\nen el proyecto de Ley que nos ocupa, no es solamente un problema de técnica legislativa. Cabe\ndetallar que la omisión de aquellos estudios podría implicar la inconstitucionalidad del proyecto de\nLey.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este sentido, debe denotarse que conforme el  principio de objetivación de la tutela del medio\nambiente – implícito en la garantía constitucional del numeral 50 de la carta fundamental-,  es\nindispensable que tratándose de actos y disposiciones de alcance general, tanto legales como\nreglamentarias, que pudieren afectar la efectiva tutela del medio ambiente, se deba acreditar\nmediante estudios técnicos objetivos, elaborados previamente y durante el íter del  procedimiento\nrespectivo, que las eventuales disposiciones normativas no impliquen una desmejora en la tutela del\nmedio ambiente. Estos estudios técnicos también deben acreditar que los dichos proyectos de\ndisposiciones generales – incluyendo los proyectos de Ley-, no  conlleven\n\n\n\n la probabilidad de ocasionar un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o la salud de las\npersonas. Así se ha dicho, que por virtud de la vinculación a la ciencia y la técnica,  en caso de\nque esos estudios técnicos, se evidencie un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de\nun evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es obligado\ndesechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una duda razonable resulta obligado\ntambién tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la\nadopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de\n\n\n\n la manera adecuada el ambiente. Al respecto, importa transcribir, en lo conducente, la sentencia de\nla Sala Constitucional N.°17126-2006 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006:\n\n\n\n\n \n\n\n\n   “De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en\nsentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre\ndel dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto,\ncomo derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración\nPública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general ?tanto legales\ncomo reglamentarias?, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica\n, con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que\nen atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos ?tales como los estudios de\nimpacto ambiental?, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un\nevidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta\nobligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una duda razonable resulta\nobligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la\nadopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada\nel ambiente.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así las cosas, es claro que en el eventual caso de que durante la tramitación del\npresente proyecto de Ley, no se aporten los respectivos  estudios técnicos objetivos  - que\nacrediten que su aprobación no implicaría una desmejora en la gestión ambiental y en la tutela\nobjetiva del medio ambiente -, tal omisión podría conllevar también un vicio de\ninconstitucionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.                CONCLUSION:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con fundamento en lo expuesto se concluye que  la Ley de Biodiversidad ha creado un\nsistema integrado de gestión y coordinación de los recursos naturales cuya finalidad es garantizar\nel desarrollo sostenible de los distintos territorios del país. La eventual exclusión de los Parques\nNacionales, propuesta por el proyecto de Ley N.°\n\n\n\n 19.937 lesionaría  la integralidad del Sistema dado que es notorio dado que los Parques  son un\nelemento esencial en la elaboración e implementación de cualquier política pública y gestión técnica\norientada a garantizar el desarrollo sostenible. Además se concluye que conforme una buena técnica\nlegislativa,  es importante entonces que se aporten al expediente legislativo, estudios técnicos\nobjetivos  para evaluar el impacto que podrían sufrir la gestión de  los Parques Nacionales al ser\nexcluidos de la gestión integral y coordinada  del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\nAsimismo, se indica que la omisión de los estudios técnicos objetivos podría implicar una eventual\ninconstitucionalidad en el procedimiento legislativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                  Atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                  Jorge Oviedo Álvarez\n\n\n\n\n                                                                   Procurador Adjunto   \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJOA/dsa", "body_en_text": "Legal Opinion: 099 - J of 10/17/2018\n\nOctober 17, 2018\nOJ-099-2018\n\nMadam\nHannia Durán Barquero\nSpecial Permanent Commission on the Environment\nLegislative Assembly\nArea Head\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to official communication AMB-144-2017 of June 22, 2017, reassigned to me on May 28, 2018.\n\nThrough official communication AMB-144-2017 of June 22, 2017, we are informed of the agreement of the Special Permanent Commission on the Environment to submit for consultation Bill No. 19,937 “Creation of the National Parks Service as a General Directorate of the Ministry of Environment and Energy.”\n\nNow then, it is known that in what pertains to the consultative function, the Attorney General’s Office of the Republic is the Superior Consultative Body of the Public Administration. This is established in its Organic Law. However, it is also well known that, in an effort of collaboration and out of a sense of deference toward the Legislative Branch, it has been the historical practice of this Superior Consultative Body to address consultations made by the various legislative commissions, or by deputies, in relation to certain bills. The foregoing by reason of the existence of an evident public interest and without prejudice to the fact that the legal opinions issued in these cases lack binding character. (On this point, it suffices to consult Legal Opinion OJ-31-2011 of June 7, 2011).\n\nThis being the case, we will address the following points: a. The proposed Bill would entail a partial disintegration of the National System of Conservation Areas and b. Problems of Legislative Drafting Technique.\n\nA. THE PROPOSED BILL WOULD ENTAIL A PARTIAL DISINTEGRATION OF THE NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS.\n\nThe National System of Conservation Areas was created by the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, as a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system that integrates administrative competencies in forestry matters, wildlife (vida silvestre), and protected areas (áreas protegidas). Then, pursuant to Article 22 of the Biodiversity Law, the General Directorate of Wildlife, the State Forestry Administration, and the National Parks Service must exercise their functions and competencies as a single instance, through the administrative structure of the System.\n\nARTICLE 22.-\nNational System of Conservation Areas The National System of Conservation Areas is hereby created, hereinafter referred to as the System, which shall have its own legal personality; it shall be a deconcentrated and participatory institutional management and coordination system, which shall integrate competencies in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy, for the purpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources. In accordance with the foregoing, the General Directorate of Wildlife, the State Forestry Administration, and the National Parks Service shall exercise their functions and competencies as a single instance, through the administrative structure of the System, without prejudice to the objectives for which they were established. The protection and conservation of the use of hydrographic basins (cuencas hidrográficas) and water systems is included as a competency of the System.\n\nAs noted in opinion C-210-2002 of August 21, 2002, the creation of the National System of Conservation Areas as an integrated management and coordination system responds to a conservationist approach that is also integral, unifying, and decentralized. The opinion of interest is transcribed:\n\nWith the model of natural resource management and decentralized administration, with community participation, adopted in the mid-1990s, the National System of Conservation Areas (SINAC), through its Regional Conservation Areas (Areas de Conservación Regionales), of MINAE, exercises the\n\nfunctions and competencies of the former General Directorate of Wildlife, General Forestry Directorate, and the National Parks Service, with a single administrative unit. (Biodiversity Law, Art. 22, para. 2).\n An integral, unifying, and decentralized conservationist approach was sought. Thus, it is read in the 1994-1998 National Development Plan: “A decentralized management system shall be promoted, based on community participation and high managerial capacity” (pp. 146-147).\n In sum, the National System of Conservation Areas (SINAC) is defined as “a decentralized and participatory institutional management system that integrates competencies in forestry, wildlife, and protected areas matters, for the purpose of planning and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of the country’s natural resources.” Administratively, “SINAC is a system constituted by subsystems called Conservation Areas and a central headquarters” (Policies for Protected Wild Areas of Costa Rica. Ministry of the Environment. National System of Conservation Areas. 1997, p. 33).\n In turn, the Conservation Area is “an administratively delimited territorial unit, where both private and state activities interrelate and joint solutions are sought, guided by strategies for the conservation and sustainable development of natural and cultural resources” (Idem, p. 30). (See also opinion C-197-2011 of August 23, 2011)\n\nTo further elaborate, it must be indicated that the creation of the National System of Conservation Areas has had the ultimate purpose of reorienting the management of the country’s Natural Resources, both those found in public property and private property, toward the pursuit of sustainable development and the achievement of a better quality of life for the populations included within the Conservation Areas. (See Systematization of the creation and development process of SINAC: a practice of social innovation… full of lessons / SINAC. - - San José, Costa Rica: MINAE, SINAC, 2017. P. 28)\n\nNow then, Bill No. 19,937 purports to exclude the administration of National Parks from the National System of Conservation Areas.\n\nIn this sense, it is of particular importance to analyze the current legal provisions that Chapter XI of the Bill seeks to reform. In this regard, it should be noted that the Bill seeks to reform articles 22, 25, 27, 28, 29, 30, 35, 37, 38, 39, 41, and 42 to exclude the National Parks Service from the National System of Conservation Areas (SINAC).\n\nThis being the case, it is evident that the Bill intends for the management of National Parks to be disarticulated from the integrated management and coordination system of SINAC. This disarticulation would entail the creation of a General Directorate of the National Parks System as an organ distinct and separate from the National System of Conservation Areas. Note that the Bill would eventually grant an entire own institutional framework to the National Parks Service, since this Service would not only be a deconcentrated organ of the Ministry of Environment and Energy but would also have instrumental legal personality to administer its resources and manage the planning and development of National Parks in a differentiated manner in relation to the National System of Conservation Areas. (See particularly Articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, and 9 of the Bill)\n\nErgo, it is evident that the Bill would substantially undermine the National System of Conservation Areas.\n\nIn this line of thought, it must be insisted that the Biodiversity Law has created an integrated system of management and coordination of natural resources whose purpose is to guarantee the sustainable development of the country’s diverse territories. The eventual exclusion of National Parks would harm the integrality of the System given that it is well known that they are an essential element in the design and implementation of any public policy and technical management aimed at guaranteeing sustainable development.\n\nB. PROBLEMS OF LEGISLATIVE DRAFTING TECHNIQUE.\n\nIt must be insisted. Bill No. 19,937 seeks to disarticulate the management of National Parks to exclude it from the National System of Conservation Areas.\n\nIn this sense, it must be noted that one of the functions of the National System of Conservation Areas is to integrate National Parks within regional and national strategic policies aimed at guaranteeing the sustainable development of populations – see Articles 25 and 30 of the Biodiversity Law. The useful effect that this integration has on National Parks is evident. It is known in the literature that National Parks suffer great pressure from surrounding populations which, on some occasions, hinders their management. Thus, the articulation of National Park management within regional and national Sustainable Development policies, which entail the participation of populations bordering the National Parks, allows, in principle, better management of said Protected Areas. (On population pressure on Protected Areas, see Bonilla-Carrión et al. DEMOGRAPHIC PRESSURE ON FORESTS AND PROTECTED AREAS, COSTA RICA 2000. Available at: http://www.inec.go.cr/sites/default/files/documentos/medio_ambiente/publicaciones/anambientcenso2000-17.pdf)\n\nThen, it is important to note that, in accordance with good legislative drafting technique, it is therefore important that technical studies be provided to the legislative file to evaluate the impact that the management of National Parks could suffer upon being excluded from the integrated and coordinated management of the National System of Conservation Areas and consequently the objective protection of the environment. (On the importance of technical studies in legislative drafting technique, see OJ-77-2012 of October 12, 2012, OJ-131-2016 of October 28, 2016, and OJ-153-2016 of December 5, 2016)\n\nNow then, it should be noted that the absence of the necessary technical studies to evaluate the impact that the management of National Parks could suffer by virtue of what would be provided in the Bill at hand is not solely a problem of legislative drafting technique. It should be detailed that the omission of those studies could imply the unconstitutionality of the Bill.\n\nIn this sense, it must be denoted that, in accordance with the principle of the objectification of environmental protection – implicit in the constitutional guarantee of Article 50 of the fundamental charter –, it is indispensable that, in the case of acts and provisions of general scope, both legal and regulatory, that could affect the effective protection of the environment, it must be accredited through objective technical studies, prepared previously and during the iter of the respective procedure, that the eventual normative provisions do not entail a worsening of environmental protection. These technical studies must also accredit that said projects of general provisions – including Bills – do not entail\n\nthe probability of causing evident harm to the environment, natural resources, or the health of persons. It has thus been stated that, by virtue of the linkage to science and technique, in the event that those technical studies reveal an objective technical criterion denoting the probability of evident harm to the environment, natural resources, or the health of persons, it is obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in case of reasonable doubt, it is also obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which can translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment. In this regard, it is pertinent to transcribe, as relevant, the judgment of the Constitutional Chamber No. 17126-2006 of 3:05 p.m. on November 28, 2006:\n\n “On the objectification of environmental protection: which, as this Court indicated in judgment number 14293-2005, of two fifty-two p.m. on October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the former, insofar as, derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of the Public Administration, it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of general character ?both legal and regulatory?, from which the requirement of linkage to science and technique is derived, with which, the discretion of the Administration in this matter is conditioned. So that, in light of the results derived from those technical studies ?such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)?, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident harm to the environment, natural resources, or the health of persons, it is that it becomes obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in case of reasonable doubt, it is obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which can translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment.”\n\nThis being the case, it is clear that in the eventual case that during the processing of this Bill, the respective objective technical studies are not provided – which accredit that its approval would not entail a worsening of environmental management and the objective protection of the environment –, such omission could also entail a vice of unconstitutionality.\n\nC. CONCLUSION:\n\nBased on the foregoing, it is concluded that the Biodiversity Law has created an integrated system of management and coordination of natural resources whose purpose is to guarantee the sustainable development of the country’s diverse territories. The eventual exclusion of National Parks, proposed by Bill No. 19,937, would harm the integrality of the System given that it is well known that the Parks are an essential element in the design and implementation of any public policy and technical management aimed at guaranteeing sustainable development. Furthermore, it is concluded that, in accordance with good legislative drafting technique, it is therefore important that objective technical studies be provided to the legislative file to evaluate the impact that the management of National Parks could suffer upon being excluded from the integrated and coordinated management of the National System of Conservation Areas. Likewise, it is indicated that the omission of objective technical studies could imply an eventual unconstitutionality in the legislative procedure.\n\nSincerely,\n\nJorge Oviedo Álvarez\nDeputy Attorney General\n\nJOA/dsa" }