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  "id": "pgr-21158",
  "citation": "C-101-2019",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Improcedencia de consulta legislativa sobre pago de incentivos en la JPS",
  "title_en": "Inadmissibility of legislative inquiry on JPS incentive payments",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta planteada por un diputado acerca de cómo debe la Junta de Protección Social proceder al pago de anualidades, quinquenios, dedicación exclusiva, prohibición, cesantía y otros incentivos salariales de sus funcionarios. Si bien la Asamblea Legislativa puede ser considerada Administración Pública para consultas en función administrativa, la Procuraduría señala que no le corresponde emitir criterio cuando la pregunta, aunque formulada en términos generales, busca en realidad un control de legalidad sobre un acto administrativo concreto. En este caso, la Junta Directiva de la JPS ya adoptó un acuerdo (JD-070, sesión 06-2019) sobre la aplicación de la Ley 9635 en relación con esos mismos incentivos, por lo que responder implicaría revisar indirectamente la legalidad de dicho acto, sustituyendo a la administración activa y excediendo la función consultiva.",
  "summary_en": "The Office of the Attorney General declares inadmissible the inquiry by a legislator regarding how the Social Protection Board should proceed in paying annual bonuses, five-year bonuses, exclusive dedication, prohibition, severance and other salary incentives to its officials. Although the Legislative Assembly can be considered Public Administration for consultation in its administrative function, the Office notes that it is not empowered to issue an opinion when the question, although worded in general terms, actually seeks a legality review of a specific administrative act. In this case, the Board of Directors of the JPS already adopted an agreement (JD-070, session 06-2019) on the application of Law 9635 in relation to those same incentives, so answering would indirectly review the legality of that act, substituting the active administration and exceeding the consultative function.",
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  "date": "05/04/2019",
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    "inadmisibilidad de consulta",
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    "dictamen no vinculante",
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    "Ley Orgánica de la PGR"
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      "law": "Ley 9635"
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    "Procuraduría General de la República",
    "consulta legislativa",
    "inadmisibilidad",
    "control de legalidad",
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    "Junta de Protección Social",
    "incentivos salariales",
    "Ley 9635",
    "opinión jurídica no vinculante",
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    "Attorney General's Office",
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    "legality review",
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    "Social Protection Board",
    "salary incentives",
    "Law 9635",
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  "excerpt_es": "En esta ocasión, pese a que la consulta está formulada en términos generales, no es posible rendir el criterio requerido puesto que, la Junta Directiva de la Junta de Protección Social, mediante el acuerdo No. JD-070 (capítulo VI), artículo 11 de la sesión ordinaria 06-2019 de 31 de enero de 2019), que fue notificado a todo el personal mediante la circular No. JPS-GG-GAF-DTH-001-2019, dispuso la forma en la que se aplicarían las disposiciones de la Ley 9635, con respecto al pago de cesantía, quinquenios y anualidades.\n\nPor tanto, de acceder a responder la interrogante expuesta, estaríamos ejerciendo, de manera indirecta, un control de legalidad sobre ese acto administrativo concreto, lo cual, como ya se indicó, está fuera del marco de nuestras competencias.\n\nDefinitivamente, nuestra competencia consultiva no nos faculta para revisar o analizar la legalidad de los actos adoptados por otras instituciones en el ejercicio de las funciones que les corresponden.",
  "excerpt_en": "On this occasion, although the inquiry is worded in general terms, it is not possible to render the requested opinion since the Board of Directors of the Social Protection Board, through agreement No. JD-070 (Chapter VI), article 11 of regular session 06-2019 of January 31, 2019, which was notified to all personnel through circular No. JPS-GG-GAF-DTH-001-2019, established the manner in which the provisions of Law 9635 would be applied regarding the payment of severance, five-year bonuses and annual bonuses.\n\nTherefore, if we were to agree to answer the question posed, we would be indirectly exercising a legality review over that specific administrative act, which, as already indicated, lies outside the scope of our powers.\n\nDefinitively, our consultative competence does not empower us to review or analyze the legality of acts adopted by other institutions in the exercise of their corresponding functions.",
  "outcome": {
    "label_en": "Inadmissible",
    "label_es": "Inadmisible",
    "summary_en": "The inquiry is declared inadmissible because it indirectly involves a legality review of a specific administrative act of the Social Protection Board.",
    "summary_es": "La consulta es declarada inadmisible por referirse indirectamente al control de legalidad de un acto administrativo concreto de la Junta de Protección Social."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "Considerando",
      "quote_en": "This Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice it provides, through its opinions and pronouncements, to the various bodies and entities that make up the Public Administration is limited to the analysis and clarification of the various legal institutes, principles and rules, considered in the abstract. In this order of ideas, concrete matters on which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation.",
      "quote_es": "Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa."
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      "quote_en": "Definitively, our consultative competence does not empower us to review or analyze the legality of acts adopted by other institutions in the exercise of their corresponding functions.",
      "quote_es": "Definitivamente, nuestra competencia consultiva no nos faculta para revisar o analizar la legalidad de los actos adoptados por otras instituciones en el ejercicio de las funciones que les corresponden."
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  "body_es_text": "Dictamen : 101 del 05/04/2019   \n\n\n\n5 de abril de 2019\n\n\n\n\nC-101-2019\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nPedro Muñoz\n\n\n\n\nDiputado\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. AL-\nFPUSC-14-OFI-179-2019 de 28 de marzo de 2019, recibido en la Procuraduría el 1° de abril, requiere\nnuestro pronunciamiento sobre la siguiente interrogante:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1- ¿Cómo deberá la Junta de Protección Social proceder a pagar las anualidades, quinquenios,\ndedicación exclusiva, prohibición, cesantía y otros incentivos salariales de los que gozan sus\nfuncionarios?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante ello, debe indicarse que, de conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra\nLey Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo,\ntécnico jurídico, de la Administración Pública, y en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración\nPública, cuando nos consulta un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así, cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula\nla Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las\nimportantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios\njurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos\nque pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan\nestimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pero, tal y como lo hemos dispuesto en otras oportunidades, esa colaboración no nos\npermite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario\nimplicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Al respecto véanse las Opiniones Jurídicas Nos.\nOJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de\n2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017 y C-198-2018 de 17 de agosto de 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se extraen de los artículos\n3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica es que las interrogantes planteadas versen sobre\ntemas jurídicos generales, sin que se cuestionen casos concretos o actos administrativos\nespecíficos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la\ntoma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde,\ndesconociendo así nuestra competencia consultiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Al respecto, hemos dispuesto que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico\nque, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que\nintegran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos\ninstitutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no\nson consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la\nadministración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada\nsituación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es\nque se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no\nes propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese\nque con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración\nactiva en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter\nvinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades\npropias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27\nde enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015\nde 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016,\nentre muchos otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración\nPública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por\nasesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función\nconsultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración\nconsultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre\nactuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías\n(Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005,\nC-392-2006, C-177-2010, C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-017-2013 de\n11 de febrero de 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            En esta ocasión, pese a que la consulta está formulada en términos generales,\n\n\n\n no es posible rendir el criterio requerido puesto que, la Junta Directiva de la Junta de Protección\nSocial, mediante el acuerdo No. JD-070 (capítulo VI), artículo 11 de la sesión ordinaria 06-2019 de\n31 de enero de 2019), que fue notificado a todo el personal mediante la circular No. JPS-GG-GAF-\nDTH-001-2019, dispuso la forma en la que se aplicarían las disposiciones de la Ley 9635, con\nrespecto al pago de cesantía, quinquenios y anualidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por tanto, de acceder a responder la interrogante expuesta, estaríamos ejerciendo, de\nmanera indirecta, un control de legalidad sobre ese acto administrativo concreto, lo cual, como ya\nse indicó, está fuera del marco de nuestras competencias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Definitivamente, nuestra competencia consultiva no nos faculta para revisar o analizar\nla legalidad de los actos adoptados por otras instituciones en el ejercicio de las funciones que les\ncorresponden.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por esa razón, la consulta planteada es inadmisible, y lamentablemente, nos encontramos\nimposibilitados para rendir el criterio requerido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nElizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\nProcuradora",
  "body_en_text": "Opinion (Dictamen) : 101 of 05/04/2019  \n\n\n\nApril 5, 2019\n\n\n\n\nC-101-2019\n\n\n\n\n  \n\n\n\n\nMr.\n\n\n\n\nPedro Muñoz\n\n\n\n\nDeputy (Diputado)\n\n\n\n\nLegislative Assembly (Asamblea Legislativa)\n\n\n\n\n  \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic (Procurador General de la República), we respond to your official letter No. AL-\nFPUSC-14-OFI-179-2019 of March 28, 2019, received at the Attorney General's Office (Procuraduría) on April 1st, requiring\nour pronouncement on the following question:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1- How should the Social Protection Board (Junta de Protección Social) proceed to pay the annuities (anualidades), quinquennials (quinquenios),\nexclusive dedication (dedicación exclusiva), prohibition (prohibición), severance pay (cesantía), and other salary incentives enjoyed by its\nofficials?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n In view of this, it must be indicated that, in accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our\nOrganic Law (Ley Orgánica) (No. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office (Procuraduría) is the superior consultative,\ntechnical-legal body of the Public Administration (Administración Pública), and in that capacity, it fulfills its function by rendering the\nlegal opinions requested by the Public Administration (Administración Pública).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             For these purposes, the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) could be considered as Public Administration\n(Administración Pública) when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when\nit requires our opinion on some topic of interest for the exercise of the legislative function.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Despite the foregoing, the Attorney General's Office (Procuraduría) has customarily addressed the consultations formulated by\nthe Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the\nimportant functions that the Political Constitution (Constitución Política) attributes to them. Hence, non-binding legal\nopinions are rendered on certain bills or in relation to legal aspects\nthat can be considered covered by the political control function and that may reasonably\nbe deemed of general interest.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             But, as we have determined on other occasions, this collaboration does not allow\nus to obviate the essential admissibility requirements for consultations, since doing the opposite\nwould imply distorting our advisory function. (In this regard, see Legal Opinions (Opiniones Jurídicas) Nos.\nOJ-095-2009 of October 5, 2005, OJ-53-2010 of August 9, 2010, OJ-030-2017 of March 9,\n2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, and C-198-2018 of August 17, 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             One of the admissibility requirements for consultations extracted from Articles\n3, subsection b) and 4 and 5 of our Organic Law (Ley Orgánica) is that the questions raised must concern\ngeneral legal topics, without questioning specific cases or specific administrative acts,\nsince pronouncing on the matter would imply substituting the active administration in\ndecision-making and exercising a legality control function that does not correspond to us,\nthus disregarding our consultative competence.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            In this regard, we have determined that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “This Attorney General's Office (Procuraduría) has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice that,\nthrough its opinions (dictámenes) and pronouncements, it provides to the different organs and entities that\nmake up the Public Administration (Administración Pública), is limited to the analysis and specification of the different\nlegal institutes, principles, and rules, abstractly considered. In this order of ideas,\nspecific matters regarding which a decision by the\nactive administration is pending are not subject to consultation. The matter that now occupies us is clearly subsumed into the indicated\nexception situation: although the question is posed in general terms, the truth is\nthat we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently,\nit is not proper to our consultative role to render this type of judgment (…) Besides what has already been noted, bear in mind\nthat with a potential pronouncement from our part, we would be substituting the\nactive administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, given the\nbinding nature of our opinions, with the consequent disregard of the responsibilities\nproper to the public agent.” (C-194-1994 of December 15, 1994, reiterated in OJ-005-1998 of January\n27, 1998, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015\nof February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016, and C-085-2016 of April 25, 2016,\namong many others).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…it does not correspond to the Attorney General's Office (Procuraduría General), as the superior consultative body of the Public Administration\n(Administración Pública), to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by\nconsultancies or internal departments, are in accordance or not with the legal system. The\nconsultative function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting\nAdministration, the interpretation of legal norms, and even their effects, but not regarding\nspecific actions or opinions rendered by the Administration, its departments, or consultancies\n(Opinions (Dictámenes) C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005,\nC-392-2006, C-177-2010, C-205-2010, and C-128-2011, among many others).” (Opinion (Dictamen) No. C-017-2013 of\nFebruary 11, 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            On this occasion, despite the consultation being formulated in general terms,\n\n\n\n it is not possible to render the required opinion because the Board of Directors (Junta Directiva) of the Social Protection Board (Junta de Protección\nSocial), by means of agreement No. JD-070 (chapter VI), article 11 of the ordinary session 06-2019 of\nJanuary 31, 2019), which was notified to all personnel via circular No. JPS-GG-GAF-\nDTH-001-2019, determined the manner in which the provisions of Law 9635 would be applied, with\nrespect to the payment of severance pay (cesantía), quinquennials (quinquenios), and annuities (anualidades).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Therefore, by agreeing to answer the stated question, we would be exercising, in an\nindirect manner, a legality control over that specific administrative act, which, as already\nindicated, is outside the framework of our competencies.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Definitely, our consultative competence does not empower us to review or analyze\nthe legality of acts adopted by other institutions in the exercise of their corresponding\nfunctions.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             For that reason, the consultation raised is inadmissible, and regrettably, we are\nunable to render the required opinion.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nElizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\nAttorney General (Procuradora)"
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