{ "id": "pgr-21599", "citation": "OJ-102-2019", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Proyecto de ley de impuesto a visitantes del Parque Nacional Manuel Antonio", "title_en": "Bill to tax visitors to Manuel Antonio National Park", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 21000, que crearía un impuesto del 5% sobre la tarifa de ingreso al Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio, recaudado por el SINAC y transferido a la Municipalidad de Quepos. Recuerda que la creación de tributos es potestad exclusiva de la Asamblea Legislativa y debe respetar los principios constitucionales de legalidad, igualdad, generalidad y justicia tributaria material. Advierte que tanto el SINAC como la Municipalidad estarían sujetos al Impuesto al Valor Agregado (IVA) por los servicios recreativos que presten, según la Ley 9635. Concluye que el proyecto no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, pero su aprobación es decisión política de los diputados.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes bill 21000, which would create a 5% tax on the entrance fee to Manuel Antonio National Park, collected by SINAC and transferred to the Municipality of Quepos. It recalls that tax creation is an exclusive power of the Legislative Assembly and must respect constitutional principles of legality, equality, generality, and material tax justice. It warns that both SINAC and the Municipality would be subject to Value Added Tax (VAT) for the recreational services provided, under Law 9635. 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Recreativo\nNacional Manuel Antonio a favor de la Municipalidad de Quepos” el cual se encuentra bajo el\nexpediente legislativo N° 21000.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la\nLey Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y\nsus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden\nrequerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es\najena a la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n        \n\n\n\n No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la\nconsulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos\nvinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la\nAsamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el\nPoder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo\nde ocho días hábiles que dicho artículo dispone.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del estudio realizado, se tiene que el proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría\nGeneral de la República propone 5 artículos, con los cuales se pretende el establecimiento de un\nimpuesto a las personas que ingresen al Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio por los puestos\noficiales establecidos al efecto por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), dentro de\nla circunscripción territorial del Cantón de Quepos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.  SOBRE EL FONDO:\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a entrar al análisis de fondo del proyecto de ley puesto a nuestra consideración, es\nimportante recordar que de conformidad con el Principio de Legalidad estipulado en los artículos 121\ninciso 13) de nuestra Constitución Política y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,\nla potestad de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación\ntributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, indicar el sujeto pasivo,\notorgar exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y establecer las\nrespectivas sanciones, así como establecer privilegios, es exclusiva del Estado, la cual se ejerce a\ntravés de la Asamblea Legislativa; de ahí que la Sala Constitucional reiteradamente ha dicho:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “IV.- DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. (…) el Estado tiene potestad soberana de exigir\ncontribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, o bien, de conceder\nexcepciones, de manera tal que bien se puede conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder\nde sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de\nrespetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los principios y valores que la\npropia Constitución Política establece (…)” (SCV-8755-2000).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de lo anterior, la potestad soberana del Estado de exigir contribuciones a personas o\nbienes que se hallan en su jurisdicción no reconoce más limitaciones que las que se originan en\nnuestra propia Carta Magna. Sin embargo, los tributos deben emanar de una Ley de la República y no\ndeben crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, así como abarcar integralmente a todas\nlas personas o bienes previstos en la ley, de conformidad con lo establecido en los ordinales 33,\n40, 45, 121 inciso 13 de la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En concordancia con lo expuesto, valga indicar que si hay consenso en la creación del tributo que\nse pretende, debe analizarse detenidamente si el mismo resulta acorde con los principios\nconstitucionales de justicia tributaria material. Sobre este punto es imprescindible tener en cuenta\nlos razonamientos externados por la Sala Constitucional en otras oportunidades, en donde ha señalado\nque:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"III- Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios jurídicos más\nimportantes son : a) el de legalidad de la tributación, conocido también, como reserva de ley; o lo\nque es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b) el\nprincipio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar\nel mismo tratamiento a quienes se encuentren en análogas situaciones (concepto relacionado más con\nla materialidad, que con la formalidad); este principio permite la formación de distintas\ncategorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total\nexclusión de discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben resultar\nafectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los\ntributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. Dicho en otra\nforma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida\ncon la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto no hay duda\nque el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferenciación alegada\npor la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si por el contrario,\ncrea una discriminación arbitraria contra ella. (…)\" (Voto SCV-2197-92).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, en cuanto al proyecto propiamente se tiene que el impuesto que se pretende crear\nmediante el artículo 1°, reúne los elementos esenciales a saber: el hecho generador regulado en el\nartículo 3°, la base imponible regulada en el artículo 2° y la tarifa regulada en el artículo 1°.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 2 establece que el agente de percepción de dicho aporte será el Sistema Nacional de\nÁreas de Conservación (Sinac), creado conforme a Ley de Biodiversidad (ley N°7788); quien retendrá a\nsu favor el cinco por ciento (5%) de los ingresos totales percibidos mensualmente. Por otra parte,\nel Sinac podrá suscribir un convenio con la Municipalidad de Quepos efectos de que la misma pueda\nconstituirse en órgano recaudador del cinco por ciento (5%) correspondiente al cobro de entradas al\nParque Recreativo Nacional Manuel Antonio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Precisamente, en cuanto al hecho generador del impuesto regulado en el ordinal 3, se tiene que se\nconfigura al momento en que el usuario cancela la tarifa de admisión por los puestos oficiales del\nParque Recreativo Nacional Manuel Antonio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, debe hacerse la siguiente observación en relación a la creación de dicho tributo, ya\nque si bien es cierto se pretende cobrar un monto equivalente al 5% sobre la tarifa oficial de\ningreso al Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y\nla Municipalidad de Quepos, estarían obligados a contribuir con el pago del impuesto al valor\nagregado regulado en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas –Ley N° 9635- Sobre el tema,\nel artículo 1 de la ley de cita establece lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 1- Objeto del impuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  1. Se establece un impuesto sobre el valor agregado en la venta de bienes y en la prestación de\nservicios, independientemente del medio por el que sean prestados, realizados en el territorio de la\nRepública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. A efectos de este impuesto, se entenderán realizados en el territorio de la República:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n         (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nc) Los siguientes servicios, cuando se presten en el territorio de la República:\n\n\n\n\n \n\n\n\n i. Los relacionados con actividades culturales, artísticas, deportivas, científicas, educativas,\nrecreativas, juegos de azar o similares, así como las exposiciones comerciales, incluyendo los\nservicios de organización de estos y los demás servicios accesorios a los anteriores. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, el hecho generador de dicho impuesto es la venta de bienes y la prestación de servicios\nrealizados de forma habitual por contribuyentes del artículo 4 de la ley N° 9635. En lo que interesa\nestablece dicho numeral:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Contribuyentes.-Son contribuyentes de este impuesto las personas físicas, jurídicas, las entidades\npúblicas o privadas que realicen actividades que impliquen la ordenación por cuenta propia de\nfactores de producción, materiales y humanos, o de uno de ellos, con la finalidad de intervenir en\nla producción, la distribución, la comercialización o la venta de bienes o prestación de servicios.\n\n\n\n Asimismo, también se considerarán contribuyentes las personas físicas, jurídicas, las entidades\npúblicas o privadas de cualquier naturaleza que efectúen importaciones o internaciones de bienes\ntangibles, bienes intangibles y servicios, las cuales están obligadas a pagar el impuesto, de\nacuerdo con lo previsto en el artículo 14 de esta ley. En el caso de la compra de servicios o de\nbienes intangibles, cuyo prestador no se encuentre domiciliado en el territorio de la República, el\ncontribuyente será el destinatario del servicio o el bien intangible, independientemente del lugar\ndonde se esté ejecutando, siempre que sea a la vez contribuyente de este impuesto, conforme a lo\ndispuesto en el párrafo primero de este artículo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Igualmente, son contribuyentes todos los exportadores y los que se acojan al régimen de tributación\nsimplificada.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, es importante destacar que la creación del impuesto a las personas que ingresen al\nParque Recreativo Nacional Manuel Antonio no es más que el ejercicio de la competencia tributaria\ndel Estado a través de la Asamblea Legislativa conforme a los principios constitucionales de\njusticia tributaria material.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de lo anterior resulta importante destacar que, el Código de Normas y Procedimientos\nTributarios en su artículo 18 dispone la obligación que tienen todos los contribuyentes de pagar los\ntributos y cumplir con las obligaciones formales en el momento preciso bajo el principio de\nvoluntariedad de suerte que, todo incumplimiento del deber de pagar oportunamente acarrea una\nsanción, multa o penalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.  CONCLUSIÓN:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que el\nproyecto de ley si bien no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, su aprobación o\nno, es competencia exclusiva de las señoras y señores diputados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n\nLicdo. Juan Luis Montoya Segura                       Licda Estefanía\nVillalta O.                                \n\n\n\n\n         Procurador Tributario                                 Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n\nJLMS/svo", "body_en_text": "Legal Opinion : 102 - J of 09/09/2019\n\nSeptember 9, 2019\n\nOJ-102-2019\n\nMr.\nLeonardo Alberto Salmerón Castillo\nEconomic Affairs Committee\nLegislative Assembly\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your email\ndated November 21, 2018, through which you request a technical legal opinion in relation\nto the Bill called “Ley para crear un aporte de los visitantes al Parque Recreativo\nNacional Manuel Antonio a favor de la Municipalidad de Quepos” which is under\nlegislative file N° 21000.\n\nBefore responding to the inquiry, it should be noted that in accordance with Article 4 of the\nLey Orgánica de la Procuraduría General de la República (Law N°6825 of September 27, 1982, and\nits amendments), only Public Administration bodies, through their heads, may\nrequest the technical legal opinion of the Procuraduría General de la República, a condition that\ndoes not apply to the Legislative Assembly.\n\nHowever, in a spirit of collaboration with the Deputies, this Procuraduría will process the\ninquiry presented, with the warning that the opinion issued lacks binding\neffects, its value being that of a mere legal opinion.\n\nFurthermore, as the situations provided for in Article 157 of the Reglamento de la\nAsamblea Legislativa (inquiry to the Tribunal Supremo de Elecciones, the Universidad de Costa Rica, the\nPoder Judicial, or an autonomous institution) do not apply, the\ndeadline of eight business days established by said article is not applicable to the request at hand.\n\nI. ON THE BILL CONSULTED\n\nFrom the study conducted, the bill submitted for consideration to the Procuraduría\nGeneral de la República proposes 5 articles, through which it seeks the establishment of a\ntax on individuals entering the Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio through the official\nentry points established for that purpose by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), within\nthe territorial jurisdiction of the Cantón de Quepos.\n\nII. ON THE SUBSTANCE:\n\nPrior to entering into the substantive analysis of the bill placed before us, it is important\nto recall that, in accordance with the Principle of Legality established in Articles 121, subsection 13) of our Constitución Política and 5 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios,\nthe power to create, modify, or abolish taxes, define the taxable event (hecho generador) of the tax\nrelationship, establish tax rates and their calculation bases, indicate the passive subject,\ngrant exemptions, reductions, or benefits, classify infractions and establish the\nrespective sanctions, as well as establish privileges, is exclusive to the State, which is exercised\nthrough the Legislative Assembly; hence the Constitutional Chamber has repeatedly stated:\n\n“IV.- ON THE STATE'S TAXING POWER. (…) the State has the sovereign power to demand\ncontributions from individuals or assets located within its jurisdiction, or, to grant\nexceptions, such that this power to tax can be conceptualized as the power\nto enact legal norms from which the obligation of a tax or the obligation to respect a tax limit is derived or may be derived;\na power that is limited by the principles and values that the\nConstitución Política itself establishes (…)” (SCV-8755-2000).\n\nBy virtue of the foregoing, the State's sovereign power to demand contributions from individuals or\nassets located within its jurisdiction recognizes no limitations other than those originating from\nour own Carta Magna. However, taxes must emanate from a Law of the Republic and must\nnot create discriminations to the detriment of passive subjects, as well as comprehensively encompass all\nindividuals or assets provided for in the law, in accordance with the provisions of Article Numbers 33,\n40, 45, 121 subsection 13 of the Constitución Política.\n\nIn accordance with the above, it is worth stating that if there is consensus on the creation of the tax\nbeing proposed, it must be carefully analyzed whether it is in compliance with the constitutional\nprinciples of substantive tax justice. On this point, it is essential to keep in mind\nthe reasonings expressed by the Constitutional Chamber on other occasions, where it has pointed out\nthat:\n\n\"III- From the standpoint of Tax Law doctrine, its most important legal\nprinciples are: a) legality of taxation, also known as, reservation of law; or,\nwhat is the same, the exclusive regulation of tax activity by formal law; b) the\nprinciple of equality before the tax and public charges, which alludes to the need to ensure\nthe same treatment for those found in analogous situations (a concept related more to\nmateriality than to formality); this principle allows the formation of different\ncategories, to the extent that they are reasonable, which in turn requires the total\nexclusion of arbitrary discriminations; c) generality, which implies that individuals\nor assets specifically singled out must not be affected by the tax, since in such a scenario\ntaxes acquire a persecutory character or that of odious or illegitimate discrimination. In other\nterms, the tax must be conceived in such a way that any person, whose situation coincides\nwith that designated as the taxable event, will be subject to the tax. For the specific case, there is no doubt\nthat the tax was authorized by a law, and what is appropriate is to analyze if the differentiation alleged\nby the plaintiff and which arises from the aforementioned patent law is reasonable or if, on the contrary,\nit creates an arbitrary discrimination against her. (…)\" (Voto SCV-2197-92).\n\nNow, regarding the bill itself, the tax that is intended to be created\nthrough Article 1 gathers the essential elements, namely: the taxable event regulated in\nArticle 3, the taxable base regulated in Article 2, and the rate regulated in Article 1.\n\nArticle 2 establishes that the withholding agent for said contribution will be the Sistema Nacional de\nÁreas de Conservación (Sinac), created pursuant to the Ley de Biodiversidad (Law N°7788); who will retain\nin its favor five percent (5%) of the total monthly revenue received. On the other hand,\nthe Sinac may enter into an agreement with the Municipalidad de Quepos so that the latter may\nact as the collection body for the five percent (5%) corresponding to the admission charge to the\nParque Recreativo Nacional Manuel Antonio.\n\nPrecisely, regarding the taxable event of the tax regulated in Article Number 3, it is understood that it\nmaterializes at the moment when the user pays the admission fee through the official entry points of the\nParque Recreativo Nacional Manuel Antonio.\n\nHowever, the following observation must be made regarding the creation of said tax, since\neven though it is intended to charge an amount equivalent to 5% on the official admission\nfee to the Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and\nthe Municipalidad de Quepos would be obligated to contribute with the payment of the value-added tax regulated in the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas –Law N° 9635- On the subject,\nArticle 1 of the cited law establishes the following:\n\nArticle 1- Object of the tax:\n\n1. A value-added tax is established on the sale of goods and on the provision of\nservices, regardless of the means by which they are provided, carried out in the territory of the\nRepublic.\n\n2. For the purposes of this tax, it shall be understood as carried out in the territory of the Republic:\n\n(…)\n\nc) The following services, when provided in the territory of the Republic:\n\ni. Those related to cultural, artistic, sporting, scientific, educational,\nrecreational activities, gambling, or similar, as well as trade exhibitions, including\nthe organization services of these and other accessory services to the aforementioned. (…)\n\nLikewise, the taxable event of said tax is the sale of goods and the provision of services\nhabitually carried out by taxpayers under Article 4 of Law N° 9635. In what is relevant,\nsaid numeral establishes:\n\n“Taxpayers.- The taxpayers of this tax are individuals, legal entities, public\nor private entities that carry out activities involving the organization, on their own account, of\nmaterial and human production factors, or one of them, with the purpose of intervening in\nthe production, distribution, commercialization, or sale of goods or provision of services.\n\nLikewise, individuals, legal entities, public or private entities of any nature that\ncarry out imports or internments of tangible goods, intangible goods, and services shall also be considered\ntaxpayers, who are obligated to pay the tax, in\naccordance with the provisions of Article 14 of this law. In the case of the purchase of services or\nintangible goods, whose provider is not domiciled in the territory of the Republic, the\ntaxpayer shall be the recipient of the service or the intangible good, regardless of the place\nwhere it is being executed, provided they are also a taxpayer of this tax, pursuant to\nthe provisions of the first paragraph of this article.\n\nEqually, all exporters and those who avail themselves of the simplified taxation regime are taxpayers.”\n\nFinally, it is important to highlight that the creation of the tax on individuals entering the\nParque Recreativo Nacional Manuel Antonio is nothing more than the exercise of the State's taxing power\nthrough the Legislative Assembly in accordance with the constitutional principles of\nsubstantive tax justice.\n\nBy virtue of the foregoing, it is important to highlight that the Código de Normas y Procedimientos\nTributarios, in its Article 18, establishes the obligation that all taxpayers have to pay\ntaxes and comply with formal obligations at the precise time under the principle\nof voluntariness, such that any breach of the duty to pay in a timely manner entails a\nsanction, fine, or penalty.\n\nIII. CONCLUSION:\n\nIn accordance with the above, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that the\nbill, while not presenting defects of legality or constitutionality, its approval\nor non-approval is the exclusive competence of the Deputies.\n\nSincerely,\n\nLicdo. Juan Luis Montoya Segura Licda Estefanía Villalta O.\nTax Attorney Attorney of the Procuraduría\n\nJLMS/svo" }