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  "id": "pgr-21684",
  "citation": "C-351-2019",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Conversión unilateral de calle cantonal en ruta nacional o de travesía por el MOPT y CONAVI tras la Ley 9329",
  "title_en": "Unilateral conversion of a cantonal street into a national or traverse route by MOPT and CONAVI after Law 9329",
  "summary_es": "La Procuraduría interpreta que, pese a la transferencia de competencias sobre la red vial cantonal a las municipalidades mediante la Ley 9329, el MOPT y el CONAVI conservan la facultad de designar calles locales como rutas de travesía cuando una carretera nacional atraviese una población, previa coordinación con la municipalidad respectiva. La red vial cantonal se define residualmente: todo camino público no incluido en la red vial nacional. Las obras del MOPT/CONAVI que afecten vías cantonales requieren interés público, sustento técnico y coordinación municipal. Las declaratorias de ruta nacional o de travesía son actos administrativos sujetos al régimen de nulidades, por lo que, si adolecen de vicios, los interesados pueden impugnarlos mediante recursos administrativos o demanda contencioso-administrativa, y el propio CONAVI puede anularlos conforme a la Ley General de la Administración Pública o el procedimiento de lesividad.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office concludes that, despite the transfer of competence over the cantonal road network to municipalities under Law 9329, MOPT and CONAVI retain the power to designate local streets as traverse routes when a national highway passes through a populated area, provided prior coordination with the relevant municipality. The cantonal road network is defined residually: any public road not included in the national network. MOPT/CONAVI works affecting cantonal roads require public interest, technical foundation, and municipal coordination. Declarations of national or traverse routes are administrative acts subject to annulment rules. If flawed, interested parties may challenge them via administrative appeals or judicial annulment before the contentious-administrative jurisdiction, and CONAVI itself may annul them under the General Public Administration Act or the lesividad procedure.",
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  "date": "25/11/2019",
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    "Ley 9329",
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    "cantonal road network",
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  "excerpt_es": "Las obras que ejecute el MOPT, a través del CONAVI, en el ejercicio de sus competencias de regular el tránsito por las vías públicas y de planear, declarar, conservar y construir la red vial nacional, pueden afectar o involucrar parte de la red vial cantonal, siempre que exista un interés público que deba satisfacerse, se cuente con el fundamento técnico suficiente y las vías resultantes cuenten con las especificaciones técnicas correspondientes.\n\nCuando una carretera de la red vial nacional atraviese una población, el MOPT, por medio del CONAVI, puede designar una o varias calles locales como rutas de travesía, pasando éstas a formar parte de la red vial nacional.\n\nTodas las actuaciones del MOPT y del CONAVI, en ejercicio de sus competencias relativas a la red vial nacional que afecten o involucren parte de la red vial cantonal, deben ser coordinadas con las Municipalidades.",
  "excerpt_en": "Works carried out by MOPT, through CONAVI, in the exercise of its powers to regulate traffic on public roads and to plan, declare, maintain, and construct the national road network may affect or involve part of the cantonal road network, provided that there is a public interest to be satisfied, sufficient technical foundation, and the resulting roads meet the corresponding technical specifications.\n\nWhen a national highway passes through a populated area, MOPT, through CONAVI, may designate one or more local streets as traverse routes, which then become part of the national road network.\n\nAll actions by MOPT and CONAVI, in the exercise of their powers related to the national road network that affect or involve part of the cantonal road network, must be coordinated with the Municipalities.",
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    "summary_en": "MOPT/CONAVI may designate local streets as traverse routes with municipal coordination, and such declarations are challengeable administrative acts.",
    "summary_es": "El MOPT/CONAVI pueden designar calles locales como rutas de travesía con coordinación municipal, y las declaratorias son actos administrativos impugnables."
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      "quote_es": "Las obras que ejecute el MOPT, a través del CONAVI, en el ejercicio de sus competencias de regular el tránsito por las vías públicas y de planear, declarar, conservar y construir la red vial nacional, pueden afectar o involucrar parte de la red vial cantonal, siempre que exista un interés público que deba satisfacerse, se cuente con el fundamento técnico suficiente y las vías resultantes cuenten con las especificaciones técnicas correspondientes."
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      "quote_en": "When a national highway passes through a populated area, MOPT, through CONAVI, may designate one or more local streets as traverse routes, which then become part of the national road network.",
      "quote_es": "Cuando una carretera de la red vial nacional atraviese una población, el MOPT, por medio del CONAVI, puede designar una o varias calles locales como rutas de travesía, pasando éstas a formar parte de la red vial nacional."
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      "context": "Apartado I, último párrafo antes de conclusiones",
      "quote_en": "All actions by MOPT and CONAVI, in the exercise of their powers related to the national road network that affect or involve part of the cantonal road network, must be coordinated with the Municipalities.",
      "quote_es": "Todas las actuaciones del MOPT y del CONAVI, en ejercicio de sus competencias relativas a la red vial nacional que afecten o involucren parte de la red vial cantonal, deben ser coordinadas con las Municipalidades."
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En caso que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en forma directa o por medio\ndel Concejo Nacional de Vialidad (CONAVI) haya declarado unilateralmente, una calle cantonal en\nnacional o travesía, posterior a la entrada en vigencia de la Ley N° 9329 Ley Especial para la\ntransferencia de competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal ¿Cuál sería el\nprocedimiento correspondiente para su anulación?\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el criterio de la asesoría legal que se adjunta, se indica que las Municipalidades\nposeen plena competencia sobre las vías cantonales y que, a partir de la promulgación de la Ley 9329\nse excluyó al Ministerio de Obras Públicas y Transportes de ejercer cualquier tipo de función sobre\nesas vías. Por lo tanto, se estima que no es posible que ese Ministerio transforme una vía cantonal\nen una ruta nacional o de travesía, y que, en ese caso, la Administración puede dejar sin efecto un\nacto propio, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 152 a 157, 173 y 183 de la Ley General\nde la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Puesto que lo consultado involucra temas relacionados con la competencia del Ministerio\nde Obras Públicas y Transportes (en adelante, MOPT) y del Consejo Nacional de Vialidad (en adelante,\nCONAVI), la Procuraduría le confirió audiencia a ambas instituciones.\n\n\n\n             El Ministerio indicó que la Ley 9329 no introdujo reformas al artículo 3° de la Ley\nGeneral de Caminos Públicos ni a la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, y, por tanto,\nconsidera que, a través de ese Consejo, mantiene las competencias para determinar las vías que\nintegran la red vial nacional y declarar las rutas de travesía. Además, sostuvo que contra las\nacciones del CONAVI caben las acciones recursivas dispuestas en la Ley General de la Administración\nPública y las acciones reguladas en el Código Procesal Contencioso Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el CONAVI manifestó que los criterios de la Administración sobre la\ndeclaratoria de las rutas de travesía están contenidos en el “Procedimiento para la inclusión de\nrutas de travesía” aprobado por el Consejo de Administración en el artículo IX del Acta 76-2018 de\n10 de setiembre de 2018, en el cual se establecen los pasos a seguir para el ejercicio de esa\ncompetencia y las especificaciones técnicas y legales de las rutas de travesía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            I. Criterio de la Procuraduría sobre lo consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La finalidad de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y\nExclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), como su propio artículo 1° lo\ndispone, es “transferir a los gobiernos locales la atención plena y exclusiva de la red vial\ncantonal regulada en la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, en\ncumplimiento del mandato establecido en el artículo 170 de la Constitución Política.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, como ya lo hemos dispuesto en otras ocasiones, con dicha ley se garantiza\nque las competencias atinentes a la red vial cantonal sean ejercidas de manera exclusiva por los\nGobiernos Locales, es decir, que su “alineamiento, construcción, reconstrucción, concesión,\nmantenimiento y responsabilidad pasen a ser parte del ámbito de competencias locales de las\nMunicipalidades.”  (Opinión jurídica no. OJ-055-2011 de 8 de setiembre de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, para determinar qué debe entenderse por red vial cantonal, la misma Ley\n9329 remite a lo dispuesto en la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972,\nen adelante, LGCP), de manera que la competencia que se transfiere a las Municipalidades es la\nadministración y atención plena de lo que la LGCP define como red vial cantonal, sin que pueda\nentenderse que la Ley 9329 haya modificado esas disposiciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, debe tenerse en cuenta que, sobre la red vial nacional, el artículo 1°\nde la LGCP, establece lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el\ncual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de\nacuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por\nvolúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales,\ninterprovinciales o de larga distancia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b) Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por\ncarreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una\ncantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n c) Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias\ny secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre\ndistritos importantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las\ncarreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos\nen determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que\nserán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.”\n(El resaltado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Luego, al definir la red vial cantonal, ese mismo artículo dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades. Estará constituida por los\nsiguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red\nvial nacional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras\nactividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se\ncaracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta\ndistancia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas\ncomo travesías urbanas de la Red vial nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas\nanteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos\nusuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.” (El resaltado no es del\noriginal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De lo anterior se desprende con claridad que la red vial cantonal está constituida por\ntodos aquellos caminos públicos que no hayan sido incluidos por el MOPT dentro de la red vial\nnacional. Y así lo hemos reconocido en anteriores oportunidades al indicar que “la determinación de\nun camino público recae en un primer momento, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues\nsólo residualmente los que no incluya dentro de la red vial nacional, quedarían comprendidos dentro\nde la red vial municipal…”  (Dictamen no. C-172-2012 de 6 de julio de 2012. Reiterado en el dictamen\nno. C-179-2013 de 2 de setiembre de 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Del artículo citado también se desprende que la clasificación de los caminos depende\ndel volumen de tránsito que soportan y la cantidad y tipo de viajes que permiten. Por tanto,\nconsiderando que el flujo vehicular es un factor cambiante, el mecanismo de clasificación de los\ncaminos debe permitir el ajuste de la red vial nacional y cantonal a las necesidades reales\nimperantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, sobre la competencia del MOPT y del CONAVI en cuanto a la regulación y control\ndel tránsito vehicular y la declaratoria de las vías que integran la red vial nacional, la Ley de\nCreación de ese Ministerio (no. 3155 de 5 de agosto de 1963) dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:\n\n\n\n a) Sin perjuicio de las potestades del Consejo Nacional de Vialidad, planificar, construir,\nmantener y mejorar las carreteras y caminos de la red vial nacional. Regular y controlar los\nderechos de vía de las carreteras de dicha red existentes o en proyecto. Regular, controlar y\nvigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. Ejercer la fiscalización y la rectoría\ntécnica en materia de infraestructura vial, en virtud de lo cual debe asesorar y coordinar, con los\ngobiernos locales, sobre las regulaciones técnicas y logísticas indispensables que atañen a la\nadecuada funcionalidad de la red vial cantonal, considerada por separado y en integración con la red\nvial nacional.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aunque esa norma fue modificada mediante la Ley 9329 en el sentido de que las funciones\nde planificar, construir, mantener y mejorar caminos es atinente solo a la red vial nacional, y que\nsobre la red vial cantonal se ejercen funciones de asesoría, fiscalización y rectoría técnica, lo\ncierto es que se dispuso que esas últimas funciones deben tender a la adecuada funcionalidad de la\nred vial cantonal en integración con la red nacional y que ese Ministerio mantiene las competencias\nde regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos, sobre lo cual,\nla Sala Constitucional ha indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto: a) [...] Regular y controlar los\nderechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito\ny el transporte por los caminos públicos.\" Por lo tanto, la regulación de la circulación de los\nvehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la\ndefinición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito\ny lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por\nVías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías\npúblicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en\nconsecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación.”  (Voto no. 5445-1995\nde las 14 horas 30 minutos de 14 de julio de 1999. El resaltado no corresponde al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad (no. 7798 de 30 de abril de\n1998) dispone que la red vial nacional es el conjunto de carreteras nacionales determinadas por el\nCONAVI con sustento en los estudios técnicos respectivos (artículo 1°), que uno de los objetivos de\nese órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental es planear, programar, administrar,\nfinanciar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en\nconcordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del MOPT (artículo 4°), que\ncorresponde al Director Ejecutivo de CONAVI determinar, con base en los estudios técnicos que\ncorrespondan, las vías que integran la red vial nacional (artículo 13 inciso f) y que el Consejo de\nAdministración de CONAVI es competente para aprobar las vías que integran la red vial nacional\n(artículo 5° inciso f).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, es posible indicar que las obras que ejecute el MOPT, a través\nde CONAVI, en el ejercicio de sus competencias de regular el tránsito por las vías públicas y de\nplanear, declarar, conservar y construir la red vial nacional, pueden afectar o involucrar parte de\nla red vial cantonal, siempre que exista un interés público que deba satisfacerse, se cuente con el\nfundamento técnico suficiente y las vías resultantes cuenten con las especificaciones técnicas\ncorrespondientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nótese que lo anterior está reconocido en el artículo 3° de la LGCP y 1° de la Ley de\nCreación de CONAVI, en cuanto establecen la facultad de declarar rutas de travesía:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 3º.- Cuando una carretera nacional cruzare una población, el Ministerio de Obras Públicas\ny Transportes designará una o varias calles las que serán consideradas como parte de esa vía\npública; pero en poblaciones sujetas al régimen urbano, la designación se hará previa consulta con\nla Municipalidad respectiva, sin que por tal motivo deje de aplicarse a dicha sección de carretera\naquel régimen, asumiendo el Ministerio en ese caso los derechos y obligaciones correspondientes a\nlas Municipalidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 1°.- La presente ley regula la construcción y conservación de las carreteras, calles de\ntravesía y puentes de la red vial nacional. Para los efectos de esta ley, se definen los siguientes\nconceptos:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Calles de travesía: Conjunto de carreteras públicas nacionales que atraviesan el cuadrante de un\nárea urbana o de calles que unen dos secciones de carretera nacional en el área referida, de\nconformidad con el artículo 3 de la Ley General de Caminos Públicos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en esas normas, cuando una carretera de la red vial nacional atraviese una\npoblación, el MOPT, por medio del CONAVI, puede designar una o varias calles locales como calles de\ntravesía, pasando éstas a formar parte de la red vial nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tomando en cuenta esas normas, en otras ocasiones hemos indicado que las rutas de\ntravesía integran la red vial nacional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Forman parte de esta Red [red vial nacional], las calles de travesía o conjunto de carreteras\nnacionales que atraviesan el cuadrante de una área urbana o de calles que unen dos secciones de\ncarretera nacional en el área referida, de conformidad con el artículo 3º de la Ley General de\nCaminos Públicos.\n\n\n\n La Red Vial Cantonal, por su lado, está formada por los caminos vecinales (caminos públicos que\nsuministran acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y\npoblados con la Red Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas\nproporciones de viajes locales de corta distancia), las calles locales (vías públicas incluidas\ndentro del cuadrante de una área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial\nNacional) y los caminos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como\ncaminos de herradura, sendas o veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios (artículo 2º de\nla Ley General de Caminos Públicos).” (Dictamen no. C-150-1998 de 30 de julio de 1998. Reiterado en\nel dictamen no. C-144-2018 de 19 de junio de 2018. El resaltado no corresponde al original).\n\n\n\n             Al respecto también tómese en cuenta que el Reglamento a la Ley no. 9329 define como\ncalles locales aquellas vías públicas “incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, o incluidas\ndentro de proyectos de urbanización, que cuenten con el aval de la municipalidad correspondiente y\nque no estén clasificadas como calles de travesía de la red vial nacional.” (Artículo 2° inciso a).\nEl resaltado no corresponde al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, tal y como se dispone en el artículo 3° de la LGCP antes citado, es\nnecesario que la declaratoria de una ruta de travesía esté precedida de una consulta o comunicación\ncon la Municipalidad correspondiente, lo cual reafirma el deber de coordinación que ya de por sí\nestablece el artículo 6° del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) y que ha sido\ncomentado reiteradamente por la Sala Constitucional, al indicar:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que\nintegra el fin general de \"los intereses y servicios locales\" de los intereses y servicios públicos\n\"nacionales\" o \"estatales\", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están\nllamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente,\nentremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de\nlos gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen\ncomo nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o\nvariable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en\núltima instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el\ndimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una\ncircunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son\nexclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por\nello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto\nque la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes,\nnacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional,\nen la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus\ncompetencias con la Administración\n\n\n\n Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley\n(artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación\nde \"coordinación” entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el\ndesempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo,\nporque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su\nexpresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación\ncon otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-,\nde intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de\nla existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de\ndecisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por\nmateria, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de\nla actividad de los actos de cada uno.” La municipalidad está llamada a entrar en relaciones de\ncooperación con otros entes públicos, y viceversa.”  (Voto no. 5445-1999 de las 14 horas 30 minutos\nde 14 de julio de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En relación con lo dicho, debe tenerse en cuenta que acerca de la reforma al artículo\n170 de la Constitución Política mediante la Ley no. 8106 de 3 de junio de 2001 y el traslado de\ncompetencias a los Gobiernos Locales, la Sala Constitucional indicó que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En pocas palabras, de acuerdo con el diseño constitucional de distribución de competencias entre\nlo nacional y lo local, el Estado no está autorizado para transferir competencias nacionales a los\ngobiernos locales, salvo que interpretáramos que la reforma constitucional del 2001 modificó la\nnaturaleza de las competencias locales, asignándole no solo las locales, sino también las\nnacionales, una especie de “municipalización” de las competencias nacionales-, extremo que no se\ndeduce ni de la intención ni del contenido de esa reforma. Nótese que las competencias que han sido\natribuidas por el Derecho de la Constitución al Estado no pueden ser transferidas a las\nmunicipalidades, tampoco aquellas que son intrínsecamente nacionales, tales como: la política\nmigratoria, y aquellas que defina el legislador, dada su trascendencia y su importancia para la\ncolectividad como un todo.\n\n\n\n Planteadas así las cosas, el tema que nos ocupa es harto complejo, pues no solo se debe hacer un\ndeslinde de competencias entre lo nacional, lo regional, lo local, lo concurrente, etc., sino que\ndeben de tomarse en cuenta los aspectos técnicos para que la transferencia responda a estándares no\nsolo jurídicos, sino metajurídicos (eficiencia, eficacia, continuidad, etc.).\n\n\n\n Además, no podemos dejar de lado el hecho de que hay un imperativo constitucional de coherencia del\nordenamiento jurídico, lo que supone una idea ordenada del sistema jurídico. En pocas palabras, el\ndesarrollo legal de la reforma parcial debe necesariamente producir una legislación que permita una\ncoherencia de la normativa infraconstitucional –ausencia de antinomias o incompatibilidades-, que\npotencie la idea de sistema como un todo ordenado de normas. Desde esta perspectiva, los principios\ngenerales de Derecho imponen al legislador el deber de evitar o excluir las antinomias jurídicas.”\n(Voto no. 11172-2013 de las 16 horas 40 minutos de 21 de agosto de 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo dispuesto en ese voto resulta acorde a lo dicho por esa misma Sala con anterioridad\nsobre la división de funciones locales y nacionales:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En la sentencia 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil\nnovecientos noventa y siete, este Tribunal indicó que la descentralización territorial del régimen\nmunicipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros\nórganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las\nMunicipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida\na otros entes públicos.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial\ndeterminada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a\nla par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la\nforma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de\nlas municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el\nterritorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las\ncircunstancias.” (sentencia N° 5445-99).” (Voto no. 2127-2003 de las 13 horas 37 minutos de 14 de\nmarzo de 2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, con base en esos argumentos, mediante el voto no. 9514-2017 de 9 horas 15 minutos de\n21 de junio de 2017 la Sala declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad planteada contra el\nReglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, el artículo 227 de la Ley de Tránsito y el\nartículo 3° de la Ley General de Caminos Públicos aquí comentado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con fundamento en lo expuesto, la existencia de intereses locales en la administración\nde la red vial cantonal no puede interpretarse al punto de impedir la satisfacción de los intereses\nnacionales que se tutelan con la conservación, mejora y construcción de la red vial nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo contrario implicaría obligar al CONAVI a resolver las necesidades del tráfico\nvehicular por medio de la construcción, mejora o ampliación de la red vial nacional, únicamente en\nsectores en los que no se afecte, en modo alguno, la red vial cantonal, pese a que existan estudios\ntécnicos que lo justifiquen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo indicado no implica que se estén desconociendo las competencias que la Ley 9329\notorga a las Municipalidades, porque los Gobiernos Locales continúan ejerciendo esas funciones sobre\ntodas las vías que integren la red vial cantonal, entendiendo por esta red, lo dispuesto en la LGCP,\nsegún la remisión que la misma Ley 9329 efectúa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Adicionalmente, debe reiterarse que todas las actuaciones del MOPT y del CONAVI, en\nejercicio de sus competencias relativas a la red vial nacional que afecten o involucren parte de la\nred vial cantonal, deben ser coordinadas con las Municipalidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, las declaratorias de rutas nacionales o rutas de travesía efectuadas son\nactuaciones administrativas que, en ese carácter, están sujetas al régimen de nulidades de los actos\nadministrativos. Por tanto, en caso de que contengan algún vicio de nulidad, quien ostente un\nderecho o interés legítimo que estime afectado, puede ejercer los recursos administrativos\ndispuestos en la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978) o\nsolicitar su anulación judicialmente, presentando la demanda correspondiente ante la Jurisdicción\nContencioso Administrativa, según lo dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley\nno. 8508 de 28 de abril de 2006).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el supuesto de que CONAVI considere que debe anular alguno de sus actos, debe\nrecurrir a lo dispuesto en los artículos 174, 180 y 183 de la LGAP, o, en caso de los actos por\nanular sean declaratorios de derechos, al procedimiento de lesividad dispuesto en los artículos\n183.3 de la LGAP y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso\nAdministrativo, o al procedimiento fijado en el artículo 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea\nabsoluta, evidente y manifiesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. Conclusiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             1. Las obras que ejecute el MOPT, a través del CONAVI, en el ejercicio de sus\ncompetencias de regular el tránsito por las vías públicas y de planear, declarar, conservar y\nconstruir la red vial nacional, pueden afectar o involucrar parte de la red vial cantonal, siempre\nque exista un interés público que deba satisfacerse, se cuente con el fundamento técnico suficiente\ny las vías resultantes cuenten con las especificaciones técnicas correspondientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2. Cuando una carretera de la red vial nacional atraviese una población, el MOPT, por\nmedio del CONAVI, puede designar una o varias calles locales como rutas de travesía, pasando éstas a\nformar parte de la red vial nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             3. Todas las actuaciones del MOPT y del CONAVI, en ejercicio de sus competencias\nrelativas a la red vial nacional que afecten o involucren parte de la red vial cantonal, deben ser\ncoordinadas con las Municipalidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             4. Lo indicado no implica que se estén desconociendo las competencias que la Ley 9329\notorga a las Municipalidades, porque los Gobiernos Locales continúan ejerciendo esas funciones sobre\ntodas las vías que integren la red vial cantonal, entendiendo por esta red, lo dispuesto en la LGCP,\nsegún la remisión que la misma Ley 9329 efectúa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             5. Las declaratorias de rutas nacionales o rutas de travesía efectuadas son actuaciones\nadministrativas que, en ese carácter, están sujetas al régimen de nulidades de los actos\nadministrativos. Por tanto, en caso de que contengan algún vicio de nulidad, quien ostente un\nderecho o interés legítimo que estime afectado, puede ejercer los recursos administrativos\ndispuestos en la Ley General de la Administración Pública o solicitar su anulación judicialmente,\npresentando la demanda correspondiente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según lo\ndispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el supuesto de que el CONAVI considere que debe anular alguno de sus actos, debe\nrecurrir a lo dispuesto en los artículos 174, 180 y 183 de la LGAP, o, en caso de los actos por\nanular sean declaratorios de derechos, al procedimiento de lesividad dispuesto en los artículos\n183.3 de la LGAP y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso\nAdministrativo, o al procedimiento fijado en el artículo 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea\nabsoluta, evidente y manifiesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                       \n\n\n\n\nElizabeth León Rodríguez                       \n\n\n\n\nProcuradora                                           \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCopia:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSr. Rodolfo Méndez Mata\n\n\n\n\nMinistro de Obras Públicas y Transportes\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSr. Mario Rodríguez Vargas\n\n\n\n\nDirector Ejecutivo\n\n\n\n\nConsejo Nacional de Vialidad",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 351 of 25/11/2019\n\nNovember 25, 2019\n\nC-351-2019\n\nMrs.\nGabriela Vargas Aguilar\nSecretary of the Council\nMunicipality of Santo Domingo\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. SCM-0080-02-19 of February 20, 2019, by which Article III, paragraph 1, of the ordinary session of the Municipal Council no. 225-2019 is transcribed, in which it was agreed to request our opinion on the following questions:\n\n“1. Can the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), directly or through the National Roadway Council, unilaterally convert a duly inventoried cantonal public road into a national road or a through road according to the powers given to Municipalities in Law 9329?\n\n2. In the event that the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), directly or through the National Roadway Council (CONAVI), has unilaterally declared a cantonal road as a national or through road, after the entry into force of Law No. 9329 Special Law for the Transfer of Powers: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Roadway Network, what would be the corresponding procedure for its annulment?\n\nIn the opinion of the attached legal advisory, it is indicated that the Municipalities possess full competence over cantonal roads and that, as of the enactment of Law 9329, the Ministry of Public Works and Transport was excluded from exercising any type of function over those roads. Therefore, it is considered that it is not possible for said Ministry to transform a cantonal road into a national route or a through road, and that, in such a case, the Administration may render its own act void (dejar sin efecto un acto propio), in accordance with the provisions of Articles 152 to 157, 173, and 183 of the General Law on Public Administration.\n\nSince the matter consulted involves issues related to the competence of the Ministry of Public Works and Transport (hereinafter, MOPT) and the National Roadway Council (hereinafter, CONAVI), the Office of the Attorney General granted a hearing to both institutions.\n\nThe Ministry indicated that Law 9329 did not introduce reforms to Article 3 of the General Law on Public Roads nor to the Law Creating the National Roadway Council, and, therefore, it considers that, through said Council, it maintains the powers to determine the roads that make up the national roadway network (red vial nacional) and to declare through routes (rutas de travesía). Furthermore, it maintained that the appeal actions provided for in the General Law on Public Administration and the actions regulated in the Contentious Administrative Procedural Code are appropriate against the actions of CONAVI.\n\nFor its part, CONAVI stated that the Administration's criteria on the declaration of through routes are contained in the “Procedure for the Inclusion of Through Routes” approved by the Administration Council in Article IX of Minutes 76-2018 of September 10, 2018, which establishes the steps to follow for the exercise of that power and the technical and legal specifications of through routes.\n\nI. Opinion of the Office of the Attorney General on the matter consulted.\n\nThe purpose of the Special Law for the Transfer of Powers: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Roadway Network (No. 9329 of October 15, 2015), as its own Article 1 provides, is to “transfer to local governments the full and exclusive attention of the cantonal roadway network regulated in Law No. 5060, General Law on Public Roads, of August 22, 1972, in compliance with the mandate established in Article 170 of the Political Constitution.”\n\nThus, as we have already stated on other occasions, this law guarantees that the powers pertaining to the cantonal roadway network are exercised exclusively by Local Governments, that is, that their “alignment, construction, reconstruction, concession (concesión), maintenance, and responsibility become part of the sphere of local powers of the Municipalities.” (Legal Opinion no. OJ-055-2011 of September 8, 2011).\n\nNow, to determine what should be understood by the cantonal roadway network, Law 9329 itself refers to the provisions of the General Law on Public Roads (No. 5060 of August 22, 1972, hereinafter, LGCP), such that the power transferred to the Municipalities is the administration and full attention of what the LGCP defines as the cantonal roadway network, without it being understood that Law 9329 modified those provisions.\n\nIn this regard, it must be taken into account that, regarding the national roadway network, Article 1 of the LGCP establishes the following:\n\n“NATIONAL ROADWAY NETWORK: Its administration corresponds to the Ministry of Public Works and Transport, which shall define it according to the requirements determined for that purpose by the Executive Branch, by way of an agreement (acuerdo). This network shall be constituted by the following classes of public roads:\n\na) Primary highways: Network of trunk routes, to serve as corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips.\n\nb) Secondary highways: Routes that connect important canton capitals (cabeceras cantonales) - not served by primary highways - as well as other centers of population, production, or tourism, that generate a considerable number of interregional or intercantonal trips.\n\nc) Tertiary highways: Routes that serve as traffic collectors for primary and secondary highways, and which constitute the main roads for trips within a region, or between important districts.\n\nThe Ministry of Public Works and Transport shall designate, within the National roadway network, the restricted-access highways, on which the access or exit of vehicles shall only be permitted at certain intersections with other public roads. It shall also designate the expressways, which shall be restricted-access highways, with four or more lanes, with or without a central dividing island.” (The highlighting is not from the original).\n\nThen, in defining the cantonal roadway network, that same article provides:\n\n“CANTONAL ROADWAY NETWORK: Its administration corresponds to the municipalities. It shall be constituted by the following roads, not included by the Ministry of Public Works and Transport within the National roadway network:\n\na) Neighborhood roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they link hamlets and towns with the National roadway network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.\n\nb) Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban throughways of the National roadway network.\n\nc) Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, footpaths, which provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement.” (The highlighting is not from the original).\n\nIt clearly follows from the above that the cantonal roadway network is constituted by all those public roads that have not been included by the MOPT within the national roadway network. And we have recognized this on previous occasions by indicating that “the determination of a public road falls, in the first instance, on the Ministry of Public Works and Transport, since only residually, those that it does not include within the national roadway network would be included within the municipal roadway network…” (Legal Opinion no. C-172-2012 of July 6, 2012. Reiterated in Legal Opinion no. C-179-2013 of September 2, 2013).\n\nIt also follows from the cited article that the classification of roads depends on the traffic volume they support and the quantity and type of trips they allow. Therefore, considering that the vehicular flow is a changing factor, the road classification mechanism must allow for the adjustment of the national and cantonal roadway network to the actual prevailing needs.\n\nFurthermore, regarding the competence of the MOPT and CONAVI concerning the regulation and control of vehicular traffic and the declaration of roads that make up the national roadway network, the Law Creating that Ministry (No. 3155 of August 5, 1963) provides:\n\n“Article 2.- The Ministry of Public Works and Transport has the following objective:\na) Without prejudice to the powers of the National Roadway Council, to plan, construct, maintain, and improve the highways and roads of the national roadway network. To regulate and control the rights-of-way of the highways of said existing or planned network. To regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads. To exercise oversight (fiscalización) and technical stewardship (rectoría técnica) in matters of roadway infrastructure, by virtue of which it must advise and coordinate with local governments on the indispensable technical and logistical regulations that concern the adequate functionality of the cantonal roadway network, considered separately and in integration with the national roadway network.”\n\nAlthough that norm was modified by Law 9329 in the sense that the functions of planning, constructing, maintaining, and improving roads are pertaining only to the national roadway network, and that over the cantonal roadway network, advisory, oversight, and technical stewardship functions are exercised, the fact is that it was provided that these latter functions must tend to the adequate functionality of the cantonal roadway network in integration with the national network and that said Ministry maintains the powers to regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads, on which matter, the Constitutional Chamber has indicated:\n\n\"The Ministry of Public Works and Transport has the following objective: a) [...] To regulate and control the rights-of-way of existing or planned highways. To regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads.\" Therefore, the regulation of the circulation of vehicles, persons, and livestock on roads, of gas stations and public parking lots, the definition of roadway safety, its financing, payment of taxes, fines, and traffic fees, and matters referring to the ownership of motor vehicles (Article 1 of the Traffic Law for Terrestrial Public Roads) are specific tasks that derive from the general ordering of public roads, which by their nature are national, not local (municipal) issues, and that consequently, it is up to the Executive Branch to carry out their regulation.” (Ruling no. 5445-1995 at 14:30 on July 14, 1999. The highlighting does not correspond to the original).\n\nThen, the Law Creating the National Roadway Council (No. 7798 of April 30, 1998) provides that the national roadway network is the set of national highways determined by CONAVI, supported by the respective technical studies (Article 1), that one of the objectives of this deconcentrated body with instrumental legal personality is to plan, program, administer, finance, execute, and control the conservation and construction of the national roadway network, in accordance with the programs prepared by the Planning Directorate of the MOPT (Article 4), that it corresponds to the Executive Director of CONAVI to determine, based on the pertinent technical studies, the roads that make up the national roadway network (Article 13, subsection f), and that the Administration Council of CONAVI has the authority to approve the roads that make up the national roadway network (Article 5, subsection f).\n\nBased on the foregoing, it is possible to indicate that the works executed by the MOPT, through CONAVI, in the exercise of its powers to regulate traffic on public roads and to plan, declare, conserve, and construct the national roadway network, may affect or involve part of the cantonal roadway network, provided there is a public interest that must be satisfied, there is sufficient technical basis, and the resulting roads have the corresponding technical specifications.\n\nNote that the foregoing is recognized in Article 3 of the LGCP and Article 1 of the Law Creating CONAVI, insofar as they establish the power to declare through routes:\n\n“Article 3.- When a national highway crosses a populated area, the Ministry of Public Works and Transport shall designate one or several streets which shall be considered as part of that public road; but in populated areas subject to the urban regime, the designation shall be made after prior consultation with the respective Municipality, without for that reason, that road regime ceasing to apply to said highway section, with the Ministry assuming in that case the rights and obligations corresponding to the Municipalities.\n\nArticle 1.- This law regulates the construction and conservation of the highways, through streets (calles de travesía), and bridges of the national roadway network. For the purposes of this law, the following concepts are defined:\n(…)\nThrough streets: Set of national public highways that cross the quadrant of an urban area or streets that connect two sections of a national highway in the referred area, in accordance with Article 3 of the General Law on Public Roads.”\n\nBased on those norms, when a highway of the national roadway network crosses a populated area, the MOPT, through CONAVI, may designate one or several local streets as through streets, these thereby becoming part of the national roadway network.\n\nTaking those norms into account, on other occasions we have indicated that through routes form part of the national roadway network:\n\n“Part of this Network [national roadway network] are the through streets or set of national highways that cross the quadrant of an urban area or streets that connect two sections of a national highway in the referred area, in accordance with Article 3 of the General Law on Public Roads.\nThe Cantonal Roadway Network, for its part, is formed by neighborhood roads (caminos vecinales) (public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they link hamlets and towns with the National Roadway Network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips), local streets (calles locales) (public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban throughways of the National Roadway Network), and unclassified roads (caminos no clasificados) within the categories described above, such as bridle paths, trails or footpaths, which provide access to very few users (Article 2 of the General Law on Public Roads).” (Legal Opinion no. C-150-1998 of July 30, 1998. Reiterated in Legal Opinion no. C-144-2018 of June 19, 2018. The highlighting does not correspond to the original).\n\nIn this regard, also take into account that the Regulation to Law No. 9329 defines local streets as those public roads “included within the quadrant of an urban area, or included within urban development projects, that have the endorsement of the corresponding municipality and that are not classified as through streets of the national roadway network.” (Article 2, subsection a). The highlighting does not correspond to the original).\n\nNow, as provided in Article 3 of the LGCP cited above, it is necessary that the declaration of a through route be preceded by a consultation or communication with the corresponding Municipality, which reaffirms the duty of coordination already established in Article 6 of the Municipal Code (Law No. 7794 of April 30, 1998) and that has been repeatedly commented on by the Constitutional Chamber, stating:\n\n“X.- ON THE OBLIGATION OF COORDINATION WITH STATE INSTITUTIONS.\n(…)\nA conflict cannot, then, be created by antagonism or protagonism between the matter that integrates the general purpose of \"local interests and services\" and \"national\" or \"state\" public interests and services, intrinsically distinct from one another, but which in reality are called to coexist; and this is so, because both types of interest may be, eventually, intermingled and moreover, it is frequent that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their own limitations lead to expanding the circle of those that appear as national or state, which shows that the distinction should not be immutable, but gradual or variable; but in any case, as the jurisprudence cited above has expressed, it will ultimately correspond to the judge to decide whether the distinction criteria conform or not to constitutional dimensioning. Once the material competence of the municipality is defined in a specific territorial constituency, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be reputed national or state; for this reason, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of municipalities is local, and that of the State and other entities, national; from which it results that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require it. That is to say, municipalities can share their powers with the Public Administration in general, a relationship that must develop within the terms defined in the law (Article 5 of the previous Municipal Code, Article 7 of the new Code), which establishes the obligation of \"coordination\" between the municipalities and the public institutions that concur in the performance of their powers, to avoid duplication of efforts and contradictions, above all, because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy as it is its expression. In other terms, the municipality is called to enter into cooperative relations with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincidental nature - in many cases - of interests around a specific matter. In the doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own tasks and decision-making powers, and eventually discrepant; despite this, there must be a community of ends by subject matter, but by concurrence, insofar as the recipient object of the final results of the activity of the acts of each one is common.” The municipality is called to enter into cooperative relations with other public entities, and vice versa.” (Ruling no. 5445-1999 at 14:30 on July 14, 1999).\n\nConcerning what has been said, it must be borne in mind that regarding the reform of Article 170 of the Political Constitution through Law No. 8106 of June 3, 2001, and the transfer of powers to Local Governments, the Constitutional Chamber indicated that:\n\n“In short, according to the constitutional design of distribution of powers between the national and the local, the State is not authorized to transfer national powers to local governments, unless we interpreted that the 2001 constitutional reform modified the nature of local powers, assigning them not only the local ones, but also the national ones, a sort of \"municipalization\" of national powers - an extreme that is not deduced from either the intention or the content of that reform. Note that the powers that have been attributed by the Law of the Constitution to the State cannot be transferred to the municipalities, neither those that are intrinsically national, such as: immigration policy, and those defined by the legislator, given their transcendence and importance for the community as a whole.\nStated thus, the issue that occupies us is quite complex, since not only must a delimitation of powers be made between the national, the regional, the local, the concurrent, etc., but technical aspects must also be taken into account so that the transfer responds to not only legal but also meta-legal standards (efficiency, effectiveness, continuity, etc.).\nFurthermore, we cannot ignore the fact that there is a constitutional imperative of coherence of the legal system, which presupposes an ordered idea of the legal system. In short, the legal development of the partial reform must necessarily produce legislation that allows for coherence of the infra-constitutional regulations – absence of antinomies or incompatibilities – which enhances the idea of a system as an ordered whole of norms. From this perspective, the general principles of Law impose on the legislator the duty to avoid or exclude legal antinomies.” (Ruling no. 11172-2013 at 16:40 on August 21, 2013).\n\nThe provisions of that ruling are consistent with what that same Chamber had previously stated regarding the division of local and national functions:\n\n“In judgment 6469-97 at sixteen hundred twenty minutes on October eight, nineteen ninety-seven, this Tribunal indicated that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the powers constitutionally assigned to other State bodies, so that there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities.\n(…)\nOnce the material competence of the municipality in a specific territorial constituency is defined, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be reputed national or state; for this reason, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of municipalities is local, and that of the State and other entities, national; from which it results that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require it.” (judgment No. 5445-99).” (Ruling no. 2127-2003 at 13:37 on March 14, 2003).\n\nAnd, based on those arguments, through Ruling no. 9514-2017 at 9:15 on June 21, 2017, the Chamber declared an unconstitutionality action filed against the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising, Article 227 of the Traffic Law, and Article 3 of the General Law on Public Roads discussed here, to be without merit.\n\nBased on the foregoing, the existence of local interests in the administration of the cantonal roadway network cannot be interpreted to the point of preventing the satisfaction of the national interests that are protected by the conservation, improvement, and construction of the national roadway network.\n\nThe opposite would imply forcing CONAVI to resolve vehicular traffic needs through the construction, improvement, or expansion of the national roadway network, only in sectors where the cantonal roadway network is not affected in any way, despite the existence of technical studies that justify it.\n\nThe foregoing does not imply that the powers that Law 9329 grants to the Municipalities are being disregarded, because the Local Governments continue to exercise those functions over all roads that make up the cantonal roadway network, understanding by this network, the provisions of the LGCP, according to the referral that Law 9329 itself makes.\n\nAdditionally, it must be reiterated that all actions by the MOPT and CONAVI, in the exercise of their powers related to the national roadway network that affect or involve part of the cantonal roadway network, must be coordinated with the Municipalities.\n\nNow, the declarations of national routes or through routes made are administrative actions (actuaciones administrativas) that, in that capacity, are subject to the system of nullities (régimen de nulidades) of administrative acts. Therefore, if they contain any defect of nullity (vicio de nulidad), anyone who holds a legitimate right or interest that they consider affected may exercise the administrative remedies (recursos administrativos) provided for in the General Law on Public Administration (No. 6227 of May 2, 1978) or request their judicial annulment, by filing the corresponding claim before the Contentious Administrative Jurisdiction, as provided in the Contentious Administrative Procedural Code (Law No. 8508 of April 28, 2006).\n\nIn the event that CONAVI considers that it must annul any of its acts, it must resort to the provisions of Articles 174, 180, and 183 of the LGAP, or, in the event that the acts to be annulled are declaratory of rights, to the lesividad procedure provided in Articles 183.3 of the LGAP and 10 subsection 5), 34, and 39 subsection 1 point e) of the Contentious Administrative Procedural Code, or to the procedure established in Article 173 of the LGAP, when the nullity is absolute, evident, and manifest.\n\nII. Conclusions.\n\nIn accordance with all the foregoing, the Office of the Attorney General concludes that:\n\n1. The works executed by the MOPT, through CONAVI, in the exercise of its powers to regulate traffic on public roads and to plan, declare, conserve, and construct the national roadway network, may affect or involve part of the cantonal roadway network, provided there is a public interest that must be satisfied, there is sufficient technical basis, and the resulting roads have the corresponding technical specifications.\n\n2. When a highway of the national roadway network crosses a populated area, the MOPT, through CONAVI, may designate one or several local streets as through routes, these thereby becoming part of the national roadway network.\n\n3. All actions by the MOPT and CONAVI, in the exercise of their powers related to the national roadway network that affect or involve part of the cantonal roadway network, must be coordinated with the Municipalities.\n\n4. The foregoing does not imply that the powers that Law 9329 grants to the Municipalities are being disregarded, because the Local Governments continue to exercise those functions over all roads that make up the cantonal roadway network, understanding by this network, the provisions of the LGCP, according to the referral that Law 9329 itself makes.\n\n5. The declarations of national routes or through routes made are administrative actions that, in that capacity, are subject to the system of nullities of administrative acts. Therefore, if they contain any defect of nullity, anyone who holds a legitimate right or interest that they consider affected may exercise the administrative remedies provided for in the General Law on Public Administration or request their judicial annulment, by filing the corresponding claim before the Contentious Administrative Jurisdiction, as provided in the Contentious Administrative Procedural Code.\n\nIn the event that CONAVI considers that it must annul any of its acts, it must resort to the provisions of Articles 174, 180, and 183 of the LGAP, or, in the event that the acts to be annulled are declaratory of rights, to the lesividad procedure provided in Articles 183.3 of the LGAP and 10 subsection 5), 34, and 39 subsection 1 point e) of the Contentious Administrative Procedural Code, or to the procedure established in Article 173 of the LGAP, when the nullity is absolute, evident, and manifest.\n\nSincerely yours,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney\n\nCopy:\n\nMr. Rodolfo Méndez Mata\nMinister of Public Works and Transport\n\nMr. Mario Rodríguez Vargas\nExecutive Director\nNational Roadway Council"
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