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  "id": "pgr-2175",
  "citation": "C-128-1991",
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  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Competencia para permisos y concesiones mineras en áreas marinas",
  "title_en": "Authority for mining permits and concessions in marine areas",
  "summary_es": "La PGR analiza si la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos puede instruir expedientes de permisos y concesiones mineras en áreas marinas. Concluye que bajo el ordenamiento vigente, la competencia para otorgar derechos de explotación y exploración de recursos minerales marinos corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa, por mandato del artículo 4, párrafo 2°, del Código de Minería, en relación con el artículo 121, inciso 14, penúltimo párrafo, de la Constitución Política. La Dirección de Geología carece de habilitación legal expresa para instruir dichos expedientes por sí sola, aunque podría asesorar técnicamente al Congreso si este le encarga la formación de los expedientes. El dictamen corrige un error de remisión normativa y aclara que las normas mineras están diseñadas para actividades terrestres, por lo que no rigen en el mar sin una ley específica.",
  "summary_en": "The PGR examines whether the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons may process applications for mining permits and concessions in marine areas. It concludes that, under current law, the authority to grant exploitation and exploration rights over marine mineral resources lies exclusively with the Legislative Assembly, pursuant to Article 4(2) of the Mining Code, read in conjunction with Article 121(14), second-to-last paragraph, of the Constitution. The Directorate of Geology lacks express legal authority to independently process such applications, though it may assist the Assembly technically if specifically tasked. The opinion corrects an erroneous cross-reference and clarifies that the Mining Code and its regulations are tailored to terrestrial activities and do not apply to marine areas absent a specific enactment.",
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  "date": "24/07/1991",
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    "concesión especial",
    "Asamblea Legislativa",
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    "artículo 121 inciso 14 penúltimo párrafo",
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    "Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos",
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    "concesiones mineras marinas",
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  "excerpt_es": "Se concluye, en consecuencia, de lo que precede, que la Dirección de Geología, bajo el ordenamiento minero actual, no está legitimada para levantar de motu proprio -sin comisión del Congreso los expedientes de permisos y concesiones mineras en áreas marinas. -\n\nSobra consignar la idoneidad técnica y organizativa de la Dirección de Geología -ínsita a su función- para asesorar a la Asamblea en este campo y, a encargo y lineamiento suyo, formar los expedientes.",
  "excerpt_en": "In conclusion, it follows from the foregoing that, under the current mining framework, the Directorate of Geology is not legally empowered to independently—without a mandate from Congress—process applications for mining permits and concessions in marine areas. — It remains only to note the technical and organizational suitability inherent in the Directorate of Geology’s function to advise the Assembly in this field and, at its charge and direction, to compile the requisite records.",
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    "summary_es": "La Dirección de Geología no puede instruir de oficio expedientes de permisos y concesiones mineras en áreas marinas; dicha competencia corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa."
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      "quote_es": "Se concluye, en consecuencia, de lo que precede, que la Dirección de Geología, bajo el ordenamiento minero actual, no está legitimada para levantar de motu proprio -sin comisión del Congreso los expedientes de permisos y concesiones mineras en áreas marinas."
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      "context": "IV) INSTRUCCION DEL PROCEDIMIENTO.- RESPUESTA.-",
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  "body_es_text": "Dictamen : 128 del 24/07/1991   \n\n\n\nC-128-91\n\n\n\n\nSan José, 24 de julio de 1991\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIngeniero\n\n\n\n\nHernán Bravo Trejos\n\n\n\n\nMinistro\n\n\n\n\nMinisterio de Recursos Naturales\n\n\n\n\nEnergía y Minas\n\n\n\n\nSu Despacho.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n    Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio DAJ-240\ndel veintidós de mayo último, donde consulta la posibilidad de que la Dirección de Geología, Minas e\nHidrocarburos se avoque a levantar los expedientes relativos a permisos y concesiones mineras en\náreas marinas. -\n\n\n\n\nI)- INTRODUCCION\n\n\n\n    La circunstancia de que en la normalidad de los casos las actividades mineras se realicen en\nsitios terrestres o geofísicos y el lento auge de las investigaciones marinas en este campo,\nexplican por qué tradicionalmente se han concebido alrededor del factor tierra. El interior o la\nsuperficie de ésta será, dentro de dicha concepción, el lugar por antonomasia en que se forman o\nencuentran las sustancias minerales. Tendencia de la cual no escapan las legislaciones que ponen su\nacento en ese ligamen.-\n\n\n\n    No obstante, la prolongación del territorio a regiones marinas, con el consiguiente despliegue\nde soberanía, la explotabilidad de los recursos naturales en la zona económica que consagra el\nDerecho Internacional y, de modo singular el desarrollo de estudios mineros en el mar, han abierto\nnuevas y amplias perspectivas de aprovechamiento.-\n\n\n\n\nII) MARCO LEGAL\n\n\n\n    El Código de Minería anterior (Ley Nº 1551 de 20 de abril de 1953) no se ocupó de los recursos\nmineros marinos, y el actual, salvo ligeras declaraciones de principio, centra su atención en los\ndel suelo y subsuelo terrestres.-\n\n\n\n    Son ilustrativos varios ejemplos entresacados al azar: Así, a propósito del módulo de medida,\nindica: \"El prisma vertical de profundidad indeterminada que corresponde el permiso o la concesión\nminera constituye un inmueble distinto y separado del terreno especial donde está ubicado...\".\n(Artículo 13).- En disposiciones aparte, señala que pueden decretarse servidumbres administrativas,\npara facilitar las labores mineras, sobre \"los terrenos superficiales en que están ubicados los\nyacimientos...\" (artículo 46); la referencia a hitos geodésicos, a cabidas, coordenadas y linderos\ngeográficos en la descripción del área a explorar, explotar o amojonar (artículo 21, 22, 29, 72,\ninciso d), 82 y 85, inciso d); la necesidad de suministrar el \"nombre del propietario o propietarios\ndel territorio...\" en las solicitudes (artículo 72, inciso f) y 73); etc.-\n\n\n\n    Otro tanto hace el Reglamento cuando indica los requisitos y trámite de solicitudes o define\n(artículo 2º) los términos \"Explotación\" y \"Mina\" en función de trabajos de superficie o\nsubterráneos; el \"suelo\" como \"superficie meteorizada de la roca\" que \"sirve de sostén para las\ncosas y para el desarrollo de la vegetación\"; y el \"subsuelo\", como capa geológica situada debajo\ndel sueldo.-\n\n\n\n    Pero, sin duda, estas normaciones dispersas y más que podrían citarse en relación de conexidad,\nparten del criterio que sienta el artículo 4, párrafo 2º, del propio Código, según se verá.-\n\n\n\n\nIII) COMPETENCIA LEGISLATIVA PARA OTORGAR PERMISOS Y CONCESIONES MINERAS EN EL MAR\n\n\n\n    En lo que hace a licencia o derechos para aprovechar las sustancias minerales en el mar, rige el\nartículo 4, párrafo 2º, del Código de Minería, a cuyo tenor:\n\n\n\n \"Los recursos existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas adyacentes al territorio\nnacional en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de\nlas costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14 (último\npárrafo) del artículo 121 de la Constitución Política”. -\n\n\n\n\n1) PRECISION TERMINÓLOGICA\n\n\n\n    La redacción del texto adolece de exactitud. Por un lado, aun cuando el empleo de los vocablos\n\"suelo\" y \"subsuelo\" pueden suscitar confusión, máxime teniendo en cuenta las definiciones que de\nambos da el Reglamento, han de entenderse enlazados, a través de la conjunción \"y\", a la frase \"de\nlos mares adyacentes al territorio nacional\".-\n\n\n\n    Un razonamiento distinto, inclusivo del espacio terrestre, llevaría al contrasentido de atribuir\na la Asamblea Legislativa el otorgamiento de todas las concesiones mineras, cualquiera que sea el\nlugar en que se encuentren los yacimientos, desvirtuando la función legislativa y la asignación de\nesa competencia -hecha en el artículo tercero precedente- a favor del Ministerio de Economía,\nEnergía y Minas, por medio de la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos. Quizá lo recomendable\nsería utilizar expresiones más rigurosas: lecho y subsuelo marino, mar territorial o patrimonial,\nplataforma continental, fondos marinos sometidos a la jurisdicción y soberanía nacional o dicciones\nsimilares.-\n\n\n\n\n2) PERMISOS DE EXPLORACIÓN.-\n\n\n\n    Un escollo adicional es que la norma nombra la \"explotación\", sin mencionar los permisos de\nexploración. Con el objeto de colmar la laguna, cabe observar que las labores exploratorias para la\nlocalización de los minerales (a través de las técnicas de prospección, sondeos a profundidad y\notros métodos de reconocimiento) suelen conformar una fase preparatoria de la explotación. En este\nsentido, el Código de Minería concilia la teoría clásica, que exigía la investigación previa y\nforzosa al otorgamiento de la concesión. Expositor de la primera corriente es el tratadista CARLOS\nPUYUELO, quien escribía:\n\n\n\n \"...no podrá otorgarse ninguna concesión minera sin que antes se haya solicitado y obtenido un\npermiso de investigación y los trabajos hayan demostrado suficientemente la existencia del\nyacimiento cuya concesión se pretende. Es, pues, la investigación un trámite previo a la concesión\nminera...\" (Derecho Minero Ed. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1954, pág. 76). -\n\n\n\n\n   En línea parecida, señala el Código de Minería:\n\n\n\n \"Artículo 26. Durante la vigencia de un permiso de exploración y hasta los sesenta días siguientes\nal vencimiento del plazo o de la prórroga, el titulante tendrá el derecho de obtener una concesión\nde explotación, siempre que haya cumplido con las obligaciones y requerimientos de esta ley y su\nreglamento.\"\n\n\n\n    No obstante, también dispersa la realización de investigaciones precedentes y autorizar al\nrespectivo Ministerio a otorgar la concesión de explotación directa, \"sin necesidad de exigir el\ncumplimiento previo de la etapa de exploración, cuando los minerales estén a la vista o sea evidente\nsu existencia, previa elaboración y aprobación del correspondiente proyecto de explotación \"\n(artículo 27) .-\n\n\n\n    Luego, si en la generalidad de situaciones la obtención de la concesión minera presupone la\nexistencia de un permiso exploratorio, puede mantenerse la deducción de que en el enunciado del\nCódigo de Minería, artículo 4º, párrafo 2º, bajo el término \"explotación\", van implícitas las\nactividades de exploración.-\n\n\n\n    Cualquier reparo residual lo despejaría la regla contenida en el artículo 5º de la Ley 6043\nsobre Zona Marítimo Terrestre:\n\n\n\n \"Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u\notorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacente a los\nlitorales...\".\n\n\n\n    Doctrina que alcanza vigencia general y complementaria, en virtud de que la Ley 6043 y su\nReglamento persiguen -entre otros objetivos- proteger, procurar y coordinar la adecuada explotación\nde recursos naturales de las áreas marítimo-terrestres, respetando las diversas competencias\nadministrativas y legislaciones convergentes, en tanto se opongan (Ley 6043, artículo primero; 1 y 3\nde su Reglamento). Y dentro de esos recursos expresamente se contemplan las minas (ver artículo 3,\npárrafo 3º y 49 del mismo Reglamento).-\n\n\n\n\n3) REENVIO A LA NORMA CONSTITUCIONAL\n\n\n\n\n3-1) INCORRECCION. -\n\n\n\n    El reenvío del numeral 4º, párrafo 2º, del Código de Minería a lo previsto en la norma\nconstitucional 121, inciso 14, infine, es incorrecto y engorroso. Esto por cuanto el último párrafo\ndel artículo e inciso recién citados, se circunscribe a enumerar los bienes integrantes del\npatrimonio público indisponible del Estado (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en\nservicio), que no admiten explotación por los particulares. Es obvio que la legislación minera\n(artículo 4) no alude a ese párrafo, porque hace la remesa justo para permitir el eventual goce\nprivativo, y el artículo 12 ibíden recalca -lo ya sobreentendido en la naturaleza de los bienes- que\nlos permisos de exploración y las concesiones de explotación confieren derechos reales limitados,\nsin implicar pérdida del dominio estatal sobre los yacimientos o depósitos minerales.-\n\n\n\n     En realidad, se quiso evitar la reiteración de la frase final inserta en el mismo artículo 4,\npárrafo 1º, concerniente a los minerales de reserva del Estado, que \"sólo podrán ser explotados por\néste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo\nlimitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa”. -\n\n\n\n    Frase que reproduce, con tenue variante, el penúltimo párrafo del inciso 14, articulo 121 de la\nCarta Fundamental, a raíz de los bienes y servicios estatales denominados estratégicos (aguas\npúblicas, yacimientos de carbón fuentes de petróleo o sustancias hidrocarburadas, depósitos de\nminerales radiactivos...), por su preeminencia en el desarrollo socio-económico y bienestar de la\ncolectividad: \"Los bienes mencionados en los apartes a) b) y c) anteriores sólo podrán ser\nexplotados por la administración pública o por particulares de acuerdo con la ley o mediante\nconcesión especial otorgada por el tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones\nque establezca la Asamblea Legislativa\".-\n\n\n\n    A ese acápite, el penúltimo del inciso 14, artículo 121, de la Ley Fundamental, debe conectarse,\nen interpretación lógica, el artículo 4º, párrafo 2º, del Código Minero, para afirmar, a tono con su\nletra, que los recursos naturales existentes en el suelo, subsuelo y aguas de los mares adyacentes\nal territorio nacional, en extensión de doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo\nlargo de las costas, solo podrán ser explotados por la administración pública (El Estado) o por\nparticulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con\narreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.-\n\n\n\n\n3-2) ESPIRITU DE LA DISPOSICION LEGAL. -\n\n\n\n    La interpretación dada se aviene al sentido genuino del precepto legal de mérito. El examen del\nexpediente legislativo (número 6729, quinto tomo) revela que el párrafo segundo, artículo 4 del\nCódigo de Minería se introdujo a instancia del diputado de la época JENKINS DOBLES, aprobada en\nComisión el 19 de mayo de 1981 (folios 1746 y 20005), y en redacción original citada correctamente\nel \"penúltimo párrafo\" del inciso 14, artículo 121 de la Constitución. - .\n\n\n\n    Sin embargo, por mera inadvertencia, desde el 8 de julio de 1981 (folio 2184), se empleó la\nfrase \"último párrafo\", con que se rindió dictamen afirmativo del proyecto, se publicó en La Gaceta,\naprobó en plenario, paso al Departamento de Redacción de la Asamblea y se remitió de nuevo a la\nSecretaría del Directorio (ver folios 2184, 2344, 2417, 2668 y 2671). -\n\n\n\n\n3-3) ARTICULO 121, INCISO 14, PENULTIMO PARRAFO, DE LA CONSTITUCION\n\n\n\n    Sentado lo expuesto, pasemos a examinar el artículo 121, inciso 14, penúltimo párrafo, de la\nConstitución Política, que a la letra reza:\n\n\n\n \"Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la\nadministración pública o por particulares, de acuerdo con la Ley o mediante concesión especial\notorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la\nAsamblea Legislativa\".\n\n\n\n    Aplicado al caso, tenemos que la ley con fundamento en la cual los particulares pueden explotar\n-y explorar se dijo- los minerales marinos, no es el Código Minero. Si así fuera, el Ministerio de\nRecursos Naturales, Energía y Minas podría incluso adoptar el acto de otorgamiento y haría superfluo\nel envío a la norma constitucional, que refluiría en contra del Código remitente. Se trata de una\nley específica, reguladora de los minerales marinos y obligaciones de las partes, etc; como ocurre,\npor ejemplo, con el proyecto de ley de hidrocarburos; situación similar. Implícitamente el Código de\nMinería, artículo 4, párrafo 2º, excluye de su órbita de vigencia las explotaciones -y\nexploraciones, se aclaró de los recursos marinos, reservándolos para El Estado, y supedita los que\nlleguen a realizar los administrados a ulteriores controles legislativos.-\n\n\n\n    Sí se mantiene inconmovible la declaratoria de titularidad pública estatal de las sustancias\nminerales en esos espacios (artículo 1 del Código) y subyace a la base la proclama de soberanía\nsobre las aguas territoriales, plataforma continental y de jurisdicción hasta doscientas millas de\nlos mares aledaños, a efecto de asegurar la utilización económica de sus recursos naturales, que\ncontempla la Constitución (artículo 6º) e instrumentos internacionales. -\n\n\n\n    Además de implicaciones económicas, resaltan, por razón de la ubicación de los recursos,\ncriterios de orden público, (tocantes a la seguridad nacional, uso estable del medio marítimo,\nprotección de otros bienes, etc), que autorizan a juicio del legislador, los mayores controles\nimpuestos. -\n\n\n\n    En suma, se arbitran dos formas para que los particulares puedan aprovechar -y explorar- los\nminerales marinos: \"de acuerdo con la ley\" o \"mediante concesión especial otorgada por motivo\nlimitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea\". En el primer\nsupuesto, se estaría ante concesiones o permisos administrativos, dados con apego a una ley general\nprevia, a emitir, sobre la materia, aunque aquellos provengan del Congreso si la futura ley lo\nconsiente.-\n\n\n\n    Dos aspectos determinan la naturaleza administrativa del acto o contrato: el dictarse o\ncelebrarse \"de acuerdo con la Ley\", rasgo típico la actividad de esa índole sujeta a los\ncorrespondientes efectos en punto a validez, modificabilidad e impugnación judicial (la función\nlegislativa se lleva a cabo conforme a la Constitución). Y, segundo, el hecho de que el artículo\n104, inciso 19, de la Carta Fundamental les confiere tal carácter.-\n\n\n\n    En otro medio -único viable en la actualidad-, a falta de ley que discipline la exploración y\nexplotación de minerales marinos, tiene lugar cuando la Asamblea Legislativa otorga una concesión (o\npermiso) especial, sin supeditarse a ninguna ley preexistente, en ejercicio de su potestad\nlegislativa ordinaria (\"concesión-ley\"), fijando las condiciones, estipulaciones y plazo. -\n\n\n\n    Se pretende posibilitar un debate público parlamentario en que se analice la conveniencia para\nel país de la concesión o permisos a acordar y su contenido o clausulado, habida cuenta de los\nmotivos de ubicación y valor anotados. -\n\n\n\n    Valga subrayar que la norma constitucional (121, inciso 14, penúltimo párrafo) y la Ley sobre\nZona Marítimo Terrestre (artículo 5), hablan de \"otorgamiento\" por la Asamblea Legislativa de\nconcesiones especiales o permisos y concesiones respectivamente. Ello significa que la Asamblea es\nel órgano que exterioriza la voluntad del Estado, lo representa como contraparte en el acto o\ncontrato, y dispone lo necesario para el trámite. -\n\n\n\n    El concepto difiere, por tanto, del mero acto aprobatorio o de improbación, donde la\nintervención del Parlamento opera a posteriori, con carácter de eficacia, revisando la legalidad y\noportunidad de una negociación administrativa. -\n\n\n\n    Discrepamos entonces, pues los presupuestos son distintos, del paralelo que se hace en la\nformulación de la consulta, entre el presente caso y las concesiones de recursos hídricos para\ngenerar energía o mineros dentro de una reserva indígena, en las cuales, se apunta, el Servicio\nNacional de Electricidad o la Dirección de Geología y Minas preparan el expediente y más tarde los\nremite a la Asamblea Legislativa a fin de que decida \"si aprueba o rechaza la concesión”. -\n\n\n\n\n   Para reservas indígenas, hay una regla clara en el Código de Minería: el artículo 8, párrafo 3º:\n\n\n\n \"Las concesiones otorgadas a particulares, sobre exploración o explotación de recursos minerales en\nlas zonas declaradas reservas indígenas, deberán ser aprobadas por la Asamblea Legislativa...\"\n\n\n\n    Y precisión semejante se hallaba en la Ley del Servicio Nacional de Electricidad, número 258 de\n18 de agosto de 1941:\n\n\n\n \"Artículo 7.- Toda concesión para desarrollar, transmitir o distribuir más de quinientos caballos\nde fuerza, sus prórrogas, modificaciones y traspasos requiere, para ser válida y crear algún\nderecho, la aprobación del Congreso Constitucional. Igual requisito es indispensable para toda\nconcesión, aunque esta sea menor de quinientos caballos, cuando el adquirente tenga concesiones que\nsumadas a la nueva sobrepasen dicha cantidad\".-\n\n\n\n    Artículo derogado por el 22 de la Ley que autoriza la generación eléctrica autónoma, número 7200\ndel 18 de octubre de 1990, normando ahora el punto de interés, de manera análoga, en el numeral 5:\n\n\n\n \"El SNE tendrá facultades para otorgar concesiones destinadas a la explotación de centrales\neléctricas de limitada capacidad de hasta un máximo de 20.000 KW y hasta por un plazo no mayor de\nquince años. También podrá prorrogarlas, modificarlas o traspasarlas, sin que para ello se requiera\nautorización legislativa, requisito que sí será indispensable cuando la explotación sobrepase los\n20.000 KW o cuando esta sea menor 20.000KW y el adquirente tenga concesiones aprobadas, que sumadas\na las nuevas, excedan esa cantidad\".-\n\n\n\n    Sin detenernos en cuestiones ajenas, basta apuntar que aunque la aprobación y la autorización\nson controles de similar amplitud, en puridad de conceptos se distinguen porque mientras la primera\nactúa a posteriori, en un momento sucesivo a la emisión del acto o suscripción del contrato, la\nsegunda lo hace a priori.\n\n\n\n\nIV) INSTRUCCION DEL PROCEDIMIENTO.-\n\n\n\n\nRESPUESTA.-\n\n\n\n    Varias razones jurídicas se oponen a que la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos prepare\nlos expedientes referidos a minerales marinos. -\n\n\n\n    Toda competencia conferitiva de potestades públicas y su transferencia a un órgano externo, se\nsabe, debe hallar consagración explícita en un canon legal (doctrina de los artículos 59.1, 85.1 y\n87 de la Ley General de la Administración Pública). Y de lo expuesto queda claro que la facultad de\notorgar derechos concernientes a los recursos en cuestión, es, a la fecha, del resorte exclusivo de\nla Asamblea Legislativa, sin haber ningún precepto que confíe el instructorio a la Dirección de\nGeología.-\n\n\n\n    Como se vio, el Código de Minería y su Reglamento no prevén el trámite de expedientes en los\nespacios marinos, rigiendo al intento el principio de legalidad, que veda a la Administración\nrealizar actuaciones que no tengan soporte normativo. -\n\n\n\n    El procedimiento, recuérdese, configura una actividad reglada y exige el ajuste a reglas\nemitidas de antemano, que encauzan y limitan la conducta del funcionario; echadas de menos.\n\n\n\n    Agréguese que el órgano público a cargo de la resolución final de un asunto es el llamado a\nconocer de la solicitud a ella dirigida y cursarla, o, como sucede en la especie, disponer lo\nnecesario sobre el trámite, salvo disposición en contrario; aquí inexistente. La decisión de fondo\nno sería sino el culmen de un conjunto unitario e inescindible de actos concatenados. A los efectos\nde que la Dirección de Geología pueda instruir los expedientes mineros en zonas marítimas, requiere,\nen ausencia de norma expresa, de una habilitación legislativa concreta que trace las pautas a\nseguir.-\n\n\n\n    Lo anterior es tanto más valedero cuanto que la Constitución Política (artículo 121, inciso 14,\npenúltimo párrafo) reservó a la Asamblea la fijación de \"condiciones\" de su veredicto, comprensivas\nde los requisitos formales y sustanciales condignos; más que en la acepción común de acontecimiento\nfuturo e incierto del que se hace depender el nacimiento o resolución del derecho. -\n\n\n\n     Se concluye, en consecuencia, de lo que precede, que la Dirección de Geología, bajo el\nordenamiento minero actual, no está legitimada para levantar de motu proprio -sin comisión del\nCongreso los expedientes de permisos y concesiones mineras en áreas marinas. -\n\n\n\n    Sobra consignar la idoneidad técnica y organizativa de la Dirección de Geología -ínsita a su\nfunción- para asesorar a la Asamblea en este campo y, a encargo y lineamiento suyo, formar los\nexpedientes. -\n\n\n\n\n   De usted atentamente,\n\n\n\n\nLic. José Joaquín Barahona Vargas\n\n\n\n\nPROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL\n\n\n\n\nJJBV/gvv\n\n\n\n\nCC: archivo\n\n\n\n\npcm.",
  "body_en_text": "Opinion: 128 of 07/24/1991\n\n\n\nC-128-91\n\n\nSan José, July 24, 1991\n\n\nEngineer\nHernán Bravo Trejos\nMinister\nMinistry of Natural Resources\nEnergy and Mines\nYour Office.\n\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter DAJ-240 of May twenty-second last, in which you inquire about the possibility of the Directorate of Geology, Mines, and Hydrocarbons undertaking the preparation of case files relating to mining permits and concessions in marine areas.\n\nI)- INTRODUCTION\n\nThe fact that, in most cases, mining activities are carried out on terrestrial or geophysical sites and the slow growth of marine research in this field explain why they have traditionally been conceived around the land factor. The interior or surface of the land is, under this conception, the quintessential place where mineral substances form or are found. A tendency from which the legislation that emphasizes this connection does not escape.\n\nNevertheless, the extension of territory to marine regions, with the consequent deployment of sovereignty, the exploitability of natural resources in the economic zone enshrined in International Law, and, in particular, the development of mining studies at sea, have opened new and broad prospects for utilization.\n\nII) LEGAL FRAMEWORK\n\nThe previous Mining Code (Law No. 1551 of April 20, 1953) did not address marine mineral resources, and the current one, except for slight declarations of principle, focuses its attention on those of the terrestrial soil and subsoil.\n\nSeveral randomly chosen examples are illustrative: Thus, regarding the unit of measurement, it states: \"The vertical prism of indeterminate depth to which the mining permit or concession corresponds constitutes a distinct and separate real property from the specific terrain where it is located...\" (Article 13). In separate provisions, it indicates that administrative easements (servidumbres) may be decreed to facilitate mining work on \"the surface lands where the deposits are located...\" (Article 46); the reference to geodetic markers, areas, coordinates, and geographic boundaries in the description of the area to be explored, exploited, or demarcated (Articles 21, 22, 29, 72, subsection d), 82, and 85, subsection d); the need to provide the \"name of the owner or owners of the territory...\" in applications (Article 72, subsection f) and 73); etc.\n\nThe Regulation does the same when it indicates the requirements and procedures for applications or defines (Article 2) the terms \"Exploitation\" and \"Mine\" based on surface or underground works; \"soil\" as \"weathered surface of the rock\" that \"serves as support for things and for the development of vegetation\"; and \"subsoil,\" as the geological layer located beneath the soil.\n\nBut, without a doubt, these scattered regulations, and more that could be cited in connection, are based on the criterion set forth in Article 4, paragraph 2, of the Code itself, as will be seen.\n\nIII) LEGISLATIVE COMPETENCE TO GRANT MINING PERMITS AND CONCESSIONS AT SEA\n\nRegarding licenses or rights to utilize mineral substances at sea, Article 4, paragraph 2, of the Mining Code applies, according to which:\n\n\"The resources existing in the soil, in the subsoil, and in the waters adjacent to the national territory within an extension of up to two hundred miles from the low-water line, along the coasts, may only be exploited in accordance with the provisions of subsection 14 (last paragraph) of Article 121 of the Political Constitution.\"\n\n1) TERMINOLOGICAL CLARIFICATION\n\nThe wording of the text lacks accuracy. On the one hand, even though the use of the words \"soil\" and \"subsoil\" may cause confusion, especially considering the definitions given to both by the Regulation, they must be understood as linked, through the conjunction \"and,\" to the phrase \"of the seas adjacent to the national territory.\"\n\nA different reasoning, including terrestrial space, would lead to the contradiction of attributing to the Legislative Assembly the granting of all mining concessions, regardless of where the deposits are located, distorting the legislative function and the assignment of that competence—made in the preceding third article—in favor of the Ministry of Economy, Energy, and Mines, through the Directorate of Geology, Mines, and Hydrocarbons. Perhaps it would be advisable to use more rigorous expressions: seabed and marine subsoil, territorial or patrimonial sea, continental shelf, seabeds subject to national jurisdiction and sovereignty, or similar phrases.\n\n2) EXPLORATION PERMITS.\n\nAn additional obstacle is that the norm mentions \"exploitation,\" without mentioning exploration permits. To fill this gap, it should be noted that exploratory work for locating minerals (through prospecting techniques, depth soundings, and other reconnaissance methods) usually constitutes a preparatory phase of exploitation. In this sense, the Mining Code reconciles the classical theory, which required prior and mandatory investigation before granting the concession. An exponent of the first current is the scholar CARLOS PUYUELO, who wrote:\n\n\"...no mining concession may be granted without first having requested and obtained an investigation permit and the works having sufficiently demonstrated the existence of the deposit for which the concession is sought. Investigation is, therefore, a prior step to the mining concession...\" (Derecho Minero Ed. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1954, p. 76).\n\nAlong similar lines, the Mining Code states:\n\n\"Article 26. During the validity of an exploration permit and up to sixty days following the expiration of the term or its extension, the permit holder shall have the right to obtain an exploitation concession, provided they have complied with the obligations and requirements of this law and its regulation.\"\n\nHowever, it also dispenses with prior investigations and authorizes the respective Ministry to grant the direct exploitation concession, \"without the need to require prior completion of the exploration stage, when minerals are visible or their existence is evident, following the preparation and approval of the corresponding exploitation project\" (Article 27).\n\nTherefore, if in the majority of situations obtaining a mining concession presupposes the existence of an exploration permit, the deduction can be maintained that in the Mining Code's statement, Article 4, paragraph 2, exploration activities are implicit under the term \"exploitation.\"\n\nAny residual objection would be cleared by the rule contained in Article 5 of Law 6043 on the Maritime-Terrestrial Zone:\n\n\"Unless otherwise provided by law, only the Legislative Assembly may grant permits or concessions in areas permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines...\"\n\nA doctrine that achieves general and complementary validity, by virtue of the fact that Law 6043 and its Regulation pursue—among other objectives—protecting, ensuring, and coordinating the adequate exploitation of natural resources in maritime-terrestrial areas, respecting the various administrative competences and converging legislation, as long as they are not opposed (Law 6043, Article one; 1 and 3 of its Regulation). And mines are expressly contemplated within these resources (see Article 3, paragraph 3 and 49 of the same Regulation).\n\n3) REFERRAL TO THE CONSTITUTIONAL NORM\n\n3-1) INCORRECTNESS.\n\nThe referral from numeral 4, paragraph 2, of the Mining Code to what is provided in constitutional norm 121, subsection 14, in fine, is incorrect and cumbersome. This is because the last paragraph of the article and subsection just cited is limited to enumerating the assets comprising the non-disposable public domain of the State (railroads, docks, and national airports in service), which do not allow exploitation by private parties. It is obvious that the mining legislation (Article 4) does not allude to that paragraph, as it makes the referral precisely to permit eventual private enjoyment, and Article 12 ibidem emphasizes—what is already implicit in the nature of the assets—that exploration permits and exploitation concessions confer limited real rights, without implying loss of state ownership over the mineral deposits.\n\nIn reality, the intention was to avoid repeating the final phrase inserted in the same Article 4, paragraph 1, concerning State reserve minerals, which \"may only be exploited by the State, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.\"\n\nA phrase that reproduces, with a slight variation, the penultimate paragraph of subsection 14, Article 121 of the Fundamental Charter, regarding state assets and services termed strategic (public waters, coal deposits, sources of petroleum or hydrocarbon substances, deposits of radioactive minerals...), due to their preeminence in the socio-economic development and well-being of the community: \"The assets mentioned in sections a), b), and c) above may only be exploited by the public administration or by private parties in accordance with the law or through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.\"\n\nIt is to this subsection, the penultimate one of subsection 14, Article 121, of the Fundamental Law, that Article 4, paragraph 2, of the Mining Code must be connected, in logical interpretation, to affirm, in keeping with its letter, that the natural resources existing in the soil, subsoil, and waters of the seas adjacent to the national territory, within an extension of two hundred miles from the low-water line, along the coasts, may only be exploited by the public administration (the State) or by private parties, in accordance with the law or through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.\n\n3-2) SPIRIT OF THE LEGAL PROVISION.\n\nThe interpretation given conforms to the genuine meaning of the legal precept in question. Examination of the legislative file (number 6729, fifth volume) reveals that the second paragraph of Article 4 of the Mining Code was introduced at the instance of then-deputy JENKINS DOBLES, approved in Committee on May 19, 1981 (folios 1746 and 20005), and in its original wording correctly cited the \"penultimate paragraph\" of subsection 14, Article 121 of the Constitution.\n\nHowever, through mere inadvertence, starting July 8, 1981 (folio 2184), the phrase \"last paragraph\" was used, with which an affirmative opinion on the bill was rendered, it was published in La Gaceta, approved in plenary, sent to the Drafting Department of the Assembly, and forwarded again to the Secretariat of the Directory (see folios 2184, 2344, 2417, 2668, and 2671).\n\n3-3) ARTICLE 121, SUBSECTION 14, PENULTIMATE PARAGRAPH, OF THE CONSTITUTION\n\nBased on the foregoing, let us proceed to examine Article 121, subsection 14, penultimate paragraph, of the Political Constitution, which literally reads:\n\n\"The assets mentioned in sections a), b), and c) above may only be exploited by the public administration or by private parties, in accordance with the Law or through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.\"\n\nApplied to the case, we have that the law on the basis of which private parties may exploit—and explore, as stated—marine minerals, is not the Mining Code. If it were so, the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines could even adopt the act of granting and would render the referral to the constitutional norm superfluous, which would rebound against the referring Code. It is a specific law, regulating marine minerals and the parties' obligations, etc.; as occurs, for example, with the hydrocarbons bill; a similar situation. Implicitly, the Mining Code, Article 4, paragraph 2, excludes exploitation—and exploration, it was clarified—of marine resources from its scope of application, reserving them for the State, and subjects those that may be carried out by administered parties to subsequent legislative controls.\n\nThe declaration of public state ownership of mineral substances in those spaces remains unshakeable (Article 1 of the Code), and the proclamation of sovereignty over territorial waters, the continental shelf, and jurisdiction up to two hundred miles of adjacent seas underlies the base, for the purpose of ensuring the economic utilization of their natural resources, as contemplated by the Constitution (Article 6) and international instruments.\n\nIn addition to economic implications, public order criteria stand out (concerning national security, stable use of the marine environment, protection of other assets, etc.) due to the location of the resources, which authorize, in the legislator's judgment, the greater controls imposed.\n\nIn summary, two methods are provided for private parties to utilize—and explore—marine minerals: \"in accordance with the law\" or \"through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Assembly.\" In the first scenario, one would face administrative concessions or permits, granted in accordance with a prior general law, to be issued on the matter, even if they originate from Congress if the future law allows it.\n\nTwo aspects determine the administrative nature of the act or contract: its issuance or conclusion \"in accordance with the Law,\" a typical feature of activity of this nature subject to corresponding effects regarding validity, modifiability, and judicial challenge (the legislative function is carried out in accordance with the Constitution). And, second, the fact that Article 104, subsection 19, of the Fundamental Charter confers such character upon them.\n\nIn another medium—the only viable one at present—in the absence of a law governing the exploration and exploitation of marine minerals, it occurs when the Legislative Assembly grants a special concession (or permit), without being subject to any pre-existing law, in exercise of its ordinary legislative power (\"concession-law\"), setting the conditions, stipulations, and term.\n\nIt is intended to enable a public parliamentary debate in which the advisability for the country of the concession or permits to be granted and their content or clauses are analyzed, considering the noted reasons of location and value.\n\nIt is worth emphasizing that the constitutional norm (121, subsection 14, penultimate paragraph) and the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Article 5) speak of \"granting\" by the Legislative Assembly of special concessions or permits and concessions respectively. This means that the Assembly is the body that expresses the will of the State, represents it as the counterparty in the act or contract, and provides what is necessary for the procedure.\n\nThe concept differs, therefore, from the mere act of approval or disapproval, where Parliament's intervention operates a posteriori, with a character of effectiveness, reviewing the legality and timeliness of an administrative negotiation.\n\nWe disagree, therefore, as the premises are different, with the parallel drawn in the formulation of the query between the present case and water resource concessions for energy generation or mining concessions within an indigenous reserve, in which, it is noted, the National Electricity Service or the Directorate of Geology and Mines prepare the file and later refer it to the Legislative Assembly for it to decide \"whether to approve or reject the concession.\"\n\nFor indigenous reserves, there is a clear rule in the Mining Code: Article 8, paragraph 3:\n\n\"Concessions granted to private parties for the exploration or exploitation of mineral resources in areas declared indigenous reserves must be approved by the Legislative Assembly...\"\n\nAnd a similar provision was found in the Law of the National Electricity Service, Number 258 of August 18, 1941:\n\n\"Article 7.- Every concession to develop, transmit, or distribute more than five hundred horsepower, its extensions, modifications, and transfers, requires, to be valid and create any right, the approval of the Constitutional Congress. The same requirement is indispensable for any concession, even if it is less than five hundred horsepower, when the acquirer has concessions that, added to the new one, exceed said amount.\"\n\nAn article repealed by Article 22 of the Law Authorizing Autonomous Electric Generation, Number 7200 of October 18, 1990, now regulating the point of interest in a similar manner in numeral 5:\n\n\"The SNE shall have the power to grant concessions for the exploitation of electric power plants with limited capacity up to a maximum of 20,000 KW and for a term not exceeding fifteen years. It may also extend, modify, or transfer them, without requiring legislative authorization for this, a requirement that will be indispensable when the exploitation exceeds 20,000 KW or when it is less than 20,000 KW and the acquirer has approved concessions that, added to the new ones, exceed that amount.\"\n\nWithout dwelling on extraneous matters, it is enough to note that although approval and authorization are controls of similar scope, they are distinguished in conceptual purity because while the former acts a posteriori, at a moment subsequent to the issuance of the act or signing of the contract, the latter does so a priori.\n\nIV) PROCESSING OF THE PROCEDURE.\n\nRESPONSE.\n\nSeveral legal reasons oppose the Directorate of Geology, Mines, and Hydrocarbons preparing case files relating to marine minerals.\n\nAny competence conferring public powers, and its transfer to an external body, as is known, must find explicit consecration in a legal rule (doctrine of Articles 59.1, 85.1, and 87 of the General Law of Public Administration). And from the above, it is clear that the power to grant rights concerning the resources in question is, at present, the exclusive purview of the Legislative Assembly, with no precept entrusting the processing to the Directorate of Geology.\n\nAs seen, the Mining Code and its Regulation do not provide for the processing of case files in marine spaces, the principle of legality prevailing for this intent, which prohibits the Administration from carrying out actions that lack normative support.\n\nThe procedure, it should be remembered, constitutes a regulated activity and requires conformity to rules issued in advance, which channel and limit the official's conduct; rules that are sorely lacking.\n\nIt should be added that the public body in charge of the final resolution of a matter is the one called upon to hear the request addressed to it and process it, or, as happens in this case, to provide what is necessary regarding the procedure, unless provided otherwise; here nonexistent. The decision on the merits would be nothing but the culmination of a unitary and inseparable set of concatenated acts. For the Directorate of Geology to be able to process mining case files in maritime zones, it requires, in the absence of an express norm, a specific legislative authorization that outlines the guidelines to follow.\n\nThe foregoing is all the more valid given that the Political Constitution (Article 121, subsection 14, penultimate paragraph) reserved to the Assembly the setting of \"conditions\" for its verdict, encompassing the appropriate formal and substantial requirements; more so than in the common meaning of a future and uncertain event upon which the birth or resolution of the right is made to depend.\n\nIt is concluded, consequently, from the foregoing, that the Directorate of Geology, under the current mining legal system, is not authorized to prepare, on its own initiative—without a commission from Congress—the case files for mining permits and concessions in marine areas.\n\nIt is unnecessary to state the technical and organizational suitability of the Directorate of Geology—inherent in its function—to advise the Assembly in this field and, at its charge and guidance, to form the case files.\n\nSincerely,\n\nLic. José Joaquín Barahona Vargas\nAGRARIAN AND ENVIRONMENTAL ATTORNEY\n\nJJBV/gvv\n\nCC: file\n\npcm."
}