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  "id": "pgr-21857",
  "citation": "C-080-2020",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Inadmisibilidad de consulta sobre efectos de Ley 9635 en convención colectiva",
  "title_en": "Inadmissibility of consultation on effects of Law 9635 on collective bargaining agreement",
  "summary_es": "La consulta planteada por la Municipalidad de Alajuela sobre los efectos de la Ley 9635 en su convención colectiva de trabajo fue declarada inadmisible por la Procuraduría General de la República. La solicitud incumplió el requisito establecido en el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría, que exige acompañar un criterio legal detallado que responda directamente a todas las interrogantes formuladas. El informe legal adjunto (MA-PSJ-043-2020) no contestaba las preguntas específicas de la Alcaldía, por lo que no satisfacía dicha exigencia. En consecuencia, la Procuraduría se abstuvo de emitir un pronunciamiento vinculante sobre aspectos como el pago de anualidades, los efectos de una acción de inconstitucionalidad en trámite y los ajustes en planillas por pagos en exceso. La decisión se fundamenta en reiterada jurisprudencia administrativa sobre los requisitos de admisibilidad de las consultas.",
  "summary_en": "The consultation submitted by the Municipality of Alajuela regarding the effects of Law 9635 on its collective bargaining agreement was declared inadmissible by the Attorney General's Office. The request failed to meet the requirement established in Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office, which mandates attaching a detailed legal opinion directly addressing all the questions posed. The attached legal report (MA-PSJ-043-2020) did not specifically answer the Municipality's questions, thus failing to satisfy this requirement. Consequently, the Attorney General's Office refrained from issuing a binding opinion on matters such as salary step payments, the effects of a pending constitutional challenge, and payroll adjustments for overpayments. The decision is grounded in established administrative jurisprudence regarding the admissibility requirements for consultations.",
  "court_or_agency": "",
  "date": "04/03/2020",
  "year": "2020",
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  "primary_topic_id": "_off-topic",
  "es_concept_hints": [
    "consulta vinculante",
    "requisitos de admisibilidad",
    "art. 4 Ley Orgánica PGR",
    "jerarca administrativo",
    "dictamen no vinculante"
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      "article": "Art. 4",
      "law": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República"
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  "keywords_es": [
    "Procuraduría General de la República",
    "inadmisibilidad",
    "Ley 9635",
    "convención colectiva",
    "requisitos de admisibilidad",
    "artículo 4° Ley Orgánica PGR",
    "consulta vinculante",
    "criterio legal"
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  "keywords_en": [
    "Attorney General's Office",
    "inadmissibility",
    "Law 9635",
    "collective bargaining agreement",
    "admissibility requirements",
    "Article 4 Organic Law PGR",
    "binding consultation",
    "legal opinion"
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  "excerpt_es": "En esta ocasión se adjunta el oficio no. MA-PSJ-043-2020 de 28 de enero de 2020, dirigido a la Coordinadora del Departamento de Recursos Humanos y al Administrador de Salarios, y en el cual se contestan varias inquietudes sobre el pago de las anualidades. Aunque ese criterio está relacionado con el objeto de la consulta, lo cierto es que no contesta directamente las preguntas específicas que finalmente se nos plantean.\n\nPor esa razón, el criterio legal adjunto no posee las características que debe reunir para cumplir con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, pues, como se indicó, éste debe responder las preguntas que finalmente se nos remiten, en caso de que, aún con ese criterio, el jerarca considera que persiste la necesidad de requerir nuestro criterio vinculante.\n\nCon fundamento en todo lo expuesto, su gestión es inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.",
  "excerpt_en": "In this instance, official document No. MA-PSJ-043-2020 dated January 28, 2020, is attached, which is addressed to the Coordinator of the Human Resources Department and the Salary Administrator, and in which several concerns regarding salary step payments are addressed. Although this legal opinion relates to the subject of the consultation, it is clear that it does not directly answer the specific questions ultimately posed to us.\n\nFor that reason, the attached legal opinion does not possess the characteristics required to meet the admissibility requirement set forth in Article 4 of our Organic Law, since, as indicated, it must respond to the questions finally referred to us, in the event that, even with that opinion, the head of the institution considers that the need to request our binding opinion persists.\n\nBased on the foregoing, your request is inadmissible, and, consequently, we are unable to issue the requested opinion.",
  "outcome": {
    "label_en": "Inadmissible",
    "label_es": "Inadmisible",
    "summary_en": "The Attorney General's Office declared the consultation inadmissible for failing to meet the requirement of Article 4 of its Organic Law, as it did not include a specific legal opinion addressing all the questions posed.",
    "summary_es": "La Procuraduría declaró inadmisible la consulta por incumplir el requisito del artículo 4° de su Ley Orgánica, al no acompañarse un criterio legal específico que respondiera a todas las interrogantes planteadas."
  },
  "pull_quotes": [
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      "context": "Fundamentos de inadmisibilidad",
      "quote_en": "The second requirement set forth is expressly required by Article 4 of our Organic Law, which states: 'Article 4.—CONSULTATIONS: Public Administration bodies, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory unit, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly.'",
      "quote_es": "El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, que dispone: 'Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.'"
    },
    {
      "context": "Análisis del criterio legal adjunto",
      "quote_en": "Although this legal opinion relates to the subject of the consultation, it is clear that it does not directly answer the specific questions ultimately posed to us.",
      "quote_es": "Aunque ese criterio está relacionado con el objeto de la consulta, lo cierto es que no contesta directamente las preguntas específicas que finalmente se nos plantean."
    },
    {
      "context": "Disposición final",
      "quote_en": "Based on the foregoing, your request is inadmissible, and, consequently, we are unable to issue the requested opinion.",
      "quote_es": "Con fundamento en todo lo expuesto, su gestión es inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido."
    }
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=21857&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 080 del 04/03/2020   \n\n\n\n04 de marzo de 2020\n\n\n\n\nC-080-2020\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nLaura María Cháves Quirós\n\n\n\n\nAlcaldesa\n\n\n\n\nMunicipalidad de Alajuela\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no.\nMA-A-663-2020, mediante el cual requiere nuestro criterio jurídico sobre las siguientes\ninterrogantes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1. Siendo la Municipalidad de Alajuela una entidad que cuenta con una Convención Colectiva de\nTrabajo vigente previa a la Ley 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, cuáles son los\nefectos e implicaciones jurídicas de esta Ley sobre los términos y beneficios laborales de la\nConvención Colectiva en cuanto al pago de componentes salariales como las anualidades y otros?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2. Qué implicaciones prácticas y de aplicación del Título III de la Ley 9635 citada genera el hecho\nde que a la fecha exista una acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de\nAlajuela contra dicho Título, admitida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia\nmediante la resolución de las once horas y cuarenta y seis minutos del veinticuatro de julio de dos\nmil diecinueve en el trámite del expediente 19-012772-0007-CO y en la que la Sala dispuso y ordenó\nla suspensión de efectos en trámites administrativos al establecer que: \"... en los procesos o\nprocedimientos en las que se disputa la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final\nmientras la Sala no haya hecho e/pronunciamiento del caso...\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3. Cómo se debe aplicar el transitorio XXV de la Ley 9635 respecto a los eventuales derechos\nadquiridos de buena fe por parte de los trabajadores sobre anualidades y otros componentes\nsalariales contemplados en la Convención Colectiva de Trabajo vigente?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4. A partir de qué momento y en qué términos se tiene como vigente y efectiva la modificación del\nrégimen correspondiente a las anualidades y su pago?\n\n\n\n 5. Puede -o debe- la Municipalidad según el ordenamiento jurídico vigente y la nueva legislación\nrealizar ajustes individuales y deducciones en planillas laborales futuras respecto a eventuales\npagos en exceso realizados a los empleados municipales sobre las anualidades y otros componentes\nsalariales recibidos de buena fe por parte de estos; y, de ser así, cuál sería el procedimiento a\nutilizar?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos\n3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño\nde la función consultiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las\nconsultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas\njurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o\ndeba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un\nacto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro\nórgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto\njudicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre\ntodos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la\ninstitución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013\ndel 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y\nC-377-2019 de 19 de diciembre de 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El segundo requisito expuesto es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica,\nque dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los\ndiferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la\nProcuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el\ncaso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis\njurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene\ncomo finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel\ninterno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para\nanalizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución\nconsultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la\nProcuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes\nNos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de\noctubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de\nadmisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales\nfinalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca\ncorrespondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea\nconsultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales\nque se nos plantean.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el\ntema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales\nque luego van a ser consultados a la Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En esta ocasión se adjunta el oficio no. MA-PSJ-043-2020 de 28 de enero de 2020,\ndirigido a la Coordinadora del Departamento de Recursos Humanos y al Administrador de Salarios, y en\nel cual se contestan varias inquietudes sobre el pago de las anualidades. Aunque ese criterio está\nrelacionado con el objeto de la consulta, lo cierto es que no contesta directamente las preguntas\nespecíficas que finalmente se nos plantean.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por esa razón, el criterio legal adjunto no posee las características que debe reunir\npara cumplir con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica,\npues, como se indicó, éste debe responder las preguntas que finalmente se nos remiten, en caso de\nque, aún con ese criterio, el jerarca considera que persiste la necesidad de requerir nuestro\ncriterio vinculante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con fundamento en todo lo expuesto, su gestión es inadmisible, y, en consecuencia, nos encontramos\nimposibilitados para emitir el criterio requerido.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora",
  "body_en_text": "Opinion: 080 of 03/04/2020\n\nMarch 4, 2020\n\nC-080-2020\n\nMs.\nLaura María Chaves Quirós\nMayor\nMunicipality of Alajuela\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter no.\nMA-A-663-2020, through which you request our legal opinion on the following\nquestions:\n\n\"1. Given that the Municipality of Alajuela is an entity that has a Collective Labor Convention\nin force prior to Law 9635 on Strengthening Public Finances, what are the\nlegal effects and implications of this Law on the terms and labor benefits of the\nCollective Convention regarding the payment of salary components such as annual bonuses (anualidades) and others?\n\n2. What practical and application implications regarding Title III of the aforementioned Law 9635 arise from the fact\nthat to date there is an action of unconstitutionality filed by the Municipality of\nAlajuela against said Title, admitted by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice\nthrough the ruling of eleven hours and forty-six minutes of July twenty-fourth, two thousand\nnineteen, in the proceedings of expediente 19-012772-0007-CO and in which the Chamber ordered and mandated\nthe suspension of effects in administrative procedures by establishing that: '... in the processes or\nprocedures in which the application of what is questioned is disputed, no final decision shall be issued\nwhile the Chamber has not made the/pronouncement of the case...'\n\n3. How should Transitory Provision XXV of Law 9635 be applied regarding potential rights\nacquired in good faith by workers on annual bonuses (anualidades) and other salary components\ncontemplated in the current Collective Labor Convention?\n\n4. From what moment and under what terms is the modification of the\nregime corresponding to annual bonuses (anualidades) and their payment considered in force and effective?\n\n5. Can—or must—the Municipality, according to the current legal system and the new legislation,\nmake individual adjustments and deductions in future payrolls regarding potential\nexcess payments made to municipal employees on annual bonuses (anualidades) and other salary components\nreceived in good faith by them; and, if so, what would be the procedure to\nuse?\"\n\nOn multiple occasions, this Attorney General's Office has analyzed the limitations established by articles\n3, subsection b) and 4 and 5 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982) regarding the performance\nof the advisory function.\n\nBy virtue of that analysis, three minimum admissibility requirements for\nconsultations have been developed: a) That the questions are posed clearly and precisely and address general\nlegal issues, which implies that it does not question a specific case that is pending or\nmust be resolved by the Administration, that it is not a matter on which an\nadministrative act or a specific decision has already been issued, that it does not involve a matter that is the competence of another\nbody, that it does not seek the review of legal reports or opinions, nor does it correspond to a judicial\nmatter in progress. b) That the opinion of the institution's legal advisory office is attached on\nall the issues questioned and c) That the consultation is formulated by the administrative head of the\ninstitution. (In this regard, see pronouncements Nos. C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013\nof August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016 and\nC-377-2019 of December 19, 2019).\n\nThe second stated requirement is expressly demanded by article 4 of our Organic Law,\nwhich provides:\n\n\"Article 4.—CONSULTATIONS: The organs of the Public Administration, through the heads of the\ndifferent administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the\nAttorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in\nthe case of internal auditors, who may submit the consultation directly.\"\n\nIn this regard, we have indicated that the legal advisor's opinion must be a detailed\nlegal analysis of all the points that are submitted for our consideration, and that its\npurpose is to be able to determine if after having studied and discussed the matter internally,\nthe need to request our binding pronouncement persists.\n\nAnd, furthermore, we have considered that said opinion provides important inputs for\nanalyzing the consulted topic taking into account the practical functioning of the consulting institution\nand constitutes an additional element to achieve the most appropriate advice that the\nAttorney General's Office is called upon to provide to the Public Administration. (In this regard, see opinions\nNos. C-151-2002 of June 12, 2002, C-121-2013 of July 1, 2013, C-220-2016 of October 27,\n2016 and C-168-2017 of July 18, 2017).\n\nTherefore, the legal opinion that our Organic Law requires as an admissibility\nrequisite must be issued specifically for the purpose of clarifying the doubts about which\nwe are finally consulted. That is, before requesting our opinion, the corresponding\nhead must request the opinion of his or her legal advisory office on the questions he or she wishes\nto consult us, so that said legal report answers all the general questions\nthat are posed to us.\n\nIt could not then be any legal report that, although related to the\nconsulted topic, was not issued specifically to answer the general questions\nthat are later going to be consulted to the Attorney General's Office.\n\nOn this occasion, official letter no. MA-PSJ-043-2020 of January 28, 2020, is attached,\naddressed to the Coordinator of the Human Resources Department and to the Salary Administrator, and in\nwhich several concerns about the payment of annual bonuses (anualidades) are answered. Although that opinion is\nrelated to the subject of the consultation, the fact is that it does not directly answer the specific\nquestions that are finally posed to us.\n\nFor that reason, the attached legal opinion does not possess the characteristics it must meet\nto comply with the admissibility requirement established by article 4 of our Organic Law,\nsince, as indicated, it must answer the questions that are finally sent to us, in case\nthat, even with that opinion, the head considers that the need to request our\nbinding opinion persists.\n\nBased on all the foregoing, your request is inadmissible, and, consequently, we are\nunable to issue the required opinion.\n\nOf You, attentively,\n\nElizabeth León Rodríguez\nProcuradora"
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