{ "id": "pgr-21980", "citation": "OJ-072-2020", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Constitucionalidad de excluir islas del régimen de zona marítimo terrestre", "title_en": "Constitutionality of excluding islands from the Maritime-Terrestrial Zone regime", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 21008 que reforma la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Advierte que excluir de la zona marítimo terrestre la mayor parte de las islas Chira, Caballo y Venado —dejando solo 200 metros desde la pleamar— y trasladar el resto al INDER para titular a pobladores, implicaría una mutación demanial y desafectación de bienes de dominio público ambiental. Señala que, según jurisprudencia constitucional, las islas son bienes demaniales por disposición legal y constitucional, y su desafectación requiere un interés público superior y estudios técnicos previos, los cuales el proyecto no incorpora. También objeta otras reformas por posibles roces con la protección del patrimonio natural, la planificación costera y los regímenes de protección de la isla San Lucas.", "summary_en": "The Office of the Attorney General analyzes Bill 21008, amending the Maritime-Terrestrial Zone Law. It warns that excluding most of the islands Chira, Caballo, and Venado from the maritime-terrestrial zone —keeping only a 200-meter strip from the high-water mark— and transferring the rest to INDER for titling to residents, would entail a demanial mutation and declassification of environmental public domain assets. It notes that under constitutional case law, islands are inalienable public domain property by constitutional and legal mandate, and any declassification requires a superior public interest and prior technical studies, which the bill lacks. It also objects to other reforms for potential conflicts with natural heritage protection, coastal planning, and the San Lucas Island protection regimes.", "court_or_agency": "", "date": "11/05/2020", "year": "2020", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre", "demanialidad", "desafectación", "patrimonio natural del Estado", "mutación demanial", "islas Chira, Caballo, Venado", "pleamar ordinaria" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 9, 10", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Arts. 6, 50, 121 inc. 14", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Arts. 13, 15, 18", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Art. 38", "law": "Ley Orgánica del Ambiente 7554" } ], "keywords_es": [ "zona marítimo terrestre", "islas", "dominio público", "demanialidad", "inconstitucionalidad", "desafectación", "patrimonio natural del Estado", "INDER", "estudios técnicos", "Sala Constitucional", "proyecto de ley 21008", "proporcionalidad", "razonabilidad", "isla San Lucas", "refugio de vida silvestre" ], "keywords_en": [ "maritime-terrestrial zone", "islands", "public domain", "demaniality", "unconstitutionality", "declassification", "State natural heritage", "INDER", "technical studies", "Constitutional Chamber", "Bill 21008", "proportionality", "reasonableness", "San Lucas Island", "wildlife refuge" ], "excerpt_es": "Con base en ese precedente, estimamos que una iniciativa como la propuesta podría resultar inconstitucional, puesto que modificaría radicalmente la naturaleza de las islas indicadas, manteniendo dentro del régimen de zona marítimo terrestre únicamente la franja de doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, y traspasando todo el resto del territorio a manos del INDER para que éste, con base en la realización de estudios técnicos y sociales, otorgue títulos de propiedad a los pobladores. Ello, además de que implica una alteración radical del régimen que han tenido las islas, conlleva la mutación y posterior desafectación de un bien de dominio público medioambiental para, finalmente, transferir su dominio a manos particulares, sin evidenciarse la existencia de un interés público superior, ni una justificación válida y suficiente. Nótese que en la exposición de motivos no se explican las razones y fundamentos de esa medida.", "excerpt_en": "Based on that precedent, we consider that an initiative such as the one proposed could be unconstitutional, since it would radically modify the nature of the indicated islands, keeping within the maritime-terrestrial zone regime only the strip of two hundred meters from the ordinary high-water mark, and transferring all the remaining territory to INDER so that, based on technical and social studies, it may grant property titles to the residents. This, in addition to entailing a radical alteration of the regime applicable to the islands, involves the mutation and subsequent declassification of an environmental public domain asset to finally transfer its ownership to private hands, without evidencing the existence of a superior public interest or a valid and sufficient justification. Note that the statement of motives does not explain the reasons and grounds for that measure.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR warns that excluding most of the islands Chira, Caballo, and Venado from the maritime-terrestrial zone regime and transferring them to INDER for titling could be unconstitutional due to lack of superior public interest and prior technical studies, and recommends adjusting several reforms in Bill 21008.", "summary_es": "La PGR advierte que excluir la mayor parte de las islas Chira, Caballo y Venado del régimen de zona marítimo terrestre y trasladarlas al INDER para titular a pobladores podría ser inconstitucional por falta de interés público superior y estudios técnicos previos, y recomienda ajustar varias reformas del proyecto de ley 21008." }, "pull_quotes": [ { "context": "Voto no. 3113-2009 citado en el considerando 2", "quote_en": "In conclusion, in this sense it is clear that the maritime-terrestrial zone, a public domain asset by constitutional and legal provision, cannot be subject to private possession or ownership, and infraconstitutional norms that so establish are evidently unconstitutional.", "quote_es": "En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional." }, { "context": "Considerando 2", "quote_en": "The measure would entail a demanial mutation, and subsequently, the declassification and transfer to private ownership of the island areas not included within the two hundred coastal meters.", "quote_es": "La medida supondría una mutación demanial, y, posteriormente, la desafectación y entrega a dominio particular, de las áreas de las islas no comprendidas en los doscientos metros costeros." }, { "context": "Voto no. 18836-2014 citado en el considerando 2", "quote_en": "the declassification sought is in the abstract, not on specific real estate, as corresponds under Constitutional Law.", "quote_es": "la desafectación que se pretende lo es en abstracto, no sobre bienes inmuebles en concreto, como corresponde de conformidad con el Derecho de la Constitución." } ], "cites": [ { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "pgr-13122", "citation": "OJ-050-2005", "title_en": "Legislative reform to exempt eight Gulf of Nicoya islands from congressional concession approval", "title_es": "Reforma legal para eximir aprobación legislativa de concesiones en ocho islas del Golfo de Nicoya", "doc_type": "legal_opinion", "date": "26/04/2005", "year": "2005" }, { "id": "pgr-14902", "citation": "OJ-120-2007", "title_en": "Objections to the titling project for Caballo, Venado, and Chira islands", "title_es": "Objeciones al proyecto de titulación de islas Caballo, Venado y Chira", "doc_type": "legal_opinion", "date": "09/11/2007", "year": "2007" }, { "id": "pgr-17704", "citation": "C-170-2013", "title_en": "Legal Basis and Responsibility for Coastal and Urban Regulatory Plans", "title_es": "Responsabilidad y fundamento legal de los planes reguladores costeros y urbanos", "doc_type": "dictamen", "date": "26/08/2013", "year": "2013" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-23902", "citation": "OJ-012-2022", "title_en": "Opinion on bill for comprehensive reform of the Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Opinión sobre proyecto de reforma integral a la Ley de Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "legal_opinion", "date": "31/01/2022", "year": "2022" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-896758", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02375-2017" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-623110", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 18836-2014" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-551124", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 13367-2012" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-535428", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 16938-2011" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-449667", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03113-2009" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-394397", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02063-2007" }, { "target_id": "pgr-13790", "kind": "related_opinion", "label": "045" }, { "target_id": "pgr-10387", "kind": "related_opinion", "label": "115" }, { "target_id": "pgr-17704", "kind": "related_opinion", "label": "170" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": 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21008\ndenominado “Reforma de varios artículos, adición de los artículos 28 bis, 31 bis y el transitorio\nIX, y derogatoria del artículo 58 de la Ley no. 6043, Ley   sobre   la   zona   marítimo  \nterrestre, de  2  de  marzo  de  1977,  y  sus  reformas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            1) Carácter de este pronunciamiento:\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los\ncriterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley,\nno poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la\nfunción administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido como una opinión jurídica no\nvinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            2) Consideraciones sobre el proyecto de ley:\n\n\n\n\n \n\n\n\n En términos generales, según la exposición de motivos, el proyecto pretende reformar la legislación\nvigente sobre el régimen de la zona marítimo terrestre con el fin de actualizar y crear un marco\nlegal que permita a los habitantes de las costas su desarrollo mediante el uso sostenible y\nequilibrado de los recursos naturales y el desarrollo de actividades económicas considerando las\ncaracterísticas culturales, físicas y naturales de las costas. Al considerar que en las zonas\ncosteras existe un considerable rezago, se procura eliminar las trabas existentes en la ley actual y\nhacer posible el otorgamiento de concesiones, con el fin de resolver la incerteza jurídica de una\ngran cantidad de familias costarricenses ubicadas en ambas costas del país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, se pretende que las instituciones competentes tengan una función clara y delimitada para\nevitar imprecisiones en cuanto a su competencia y propiciar un trabajo articulado y coordinado entre\nellas, que facilite la diligencia de trámites y que no se creen duplicidades de funciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con esos objetivos, se plantea la reforma de varios artículos y la adición de nuevas disposiciones\na la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977), a los cuales no\nreferiremos puntualmente en cuanto se considere necesario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el artículo 5° se establece como regla general que, solamente la Asamblea Legislativa podrá\nconceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar,\nadyacentes a los litorales, salvo las instalaciones de protección y salvamento que sean autorizadas\npor la Municipalidad correspondiente. Con el proyecto de ley se pretende incluir, dentro de la\nexcepción actual, aquellas instalaciones de protección o salvamento que se encuentren construidas,\nsin que sea necesario que hayan sido aprobadas por la Municipalidad. Por tanto, se sugiere variar el\ntexto propuesto indicando que éstas deberán ser valoradas y aprobadas por la Municipalidad, pues, de\nlo contrario, se estarían legitimando una serie de construcciones e instalaciones sin una revisión\nprevia sobre su naturaleza y características, es decir, sin determinarse, de previo, que realmente\nse trata de instalaciones de protección y salvamento y que no causan alteraciones al entorno.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De particular importancia resulta la reforma propuesta de los artículos 9 y 10, en el tanto, en el\nprimero de ellos se indicaría que “en el caso de las islas Chira, Caballo y Venado, tan solo la\nfranja de 200 metros a partir de la línea de pleamar ordinaria será considerada zona marítimo-\nterrestre.  La restante área, previa delimitación y exclusión del patrimonio natural por parte del\nMinisterio de Ambiente y Energía (Minae), será considerada como propiedad estatal a cargo del\nInstituto de Desarrollo Rural (Inder), institución que tendrá la obligación de otorgar títulos de\npropiedad conforme a los estudios técnicos y sociales realizados para tal efecto a los pobladores de\nesas islas.”, y, en el segundo, se confirmaría esa excepción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Actualmente, de conformidad con lo que disponen esos numerales, las islas forman parte del régimen\nde la zona marítimo terrestre, siendo la zona pública la franja de cincuenta metros de ancho\ncontados a partir de la pleamar ordinaria, y, la zona restringida, el resto del territorio insular.\n\n\n\n\nSobre la importancia de las islas, hemos indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Las islas e islotes marítimos forman parte de la zona marítimo-terrestre, siendo zona pública o de\nuso común la franja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria, y zona\nrestringida los demás terrenos insulares, susceptibles de concesión por las municipalidades…\n\n\n\n Por la singular ubicación de las islas e islotes marítimos y su importancia para el país en\ndiversas áreas (ejercicio de la soberanía, defensa y seguridad, valía y protección de sus recursos\nnaturales o culturales, belleza escénica y ponderación de beneficios-costos, controles migratorios,\nde tráfico de drogas, navegación, socorro o salvamento, etc), el legislador se ha reservado la\nfiscalización de las concesiones que las involucren.” (OJ-115-2000 de 18 de octubre de 2000).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre la demanialidad del territorio insular, hemos reseñado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tanto las islas, como la franja contigua a la línea costera, gozan desde tiempo atrás de protección\njurídica en nuestro país, incluso del siglo XIX.\n\n\n\n En el siglo pasado, la Ley Nº 11 de 22 de noviembre de 1905 dispuso en su artículo 1º: “Declárense\ninalienables los terrenos de las islas situadas en ambos mares, golfos y bahías dentro de la\njurisdicción de la República”; la Nº 17 de 30 de mayo de 1906, se dictó para establecer “especiales\nprescripciones con el fin de mantener las islas bajo el absoluto dominio del Estado”; y la Nº 11 de\n22 de octubre de 1926, reiteró como inalienables, entre otros, los terrenos de las islas (artículo\n1º).\n\n\n\n Con anterioridad, la Ley Nº 60 de 13 de agosto de 1914 (artículos 1 y 3, inciso a), prohibió la\nventa de las islas del Golfo de Nicoya.\n\n\n\n La Ley General sobre Terrenos Baldíos, Nº 13 de 10 de enero de 1939, indicó en su artículo 7º:\n“tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas”. La Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de\n1942, reiteró nuevamente el atributo demanial de las islas (artículos 3, inciso VI y 75).\n\n\n\n También el Decreto-Ley Nº 116 de 27 de julio de 1948, reformado por el Nº 803 de 2 de noviembre de\n1949, “confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo\ncontinental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional,\ncualquier que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la\nNación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma”.\n\n\n\n En la década de los sesenta, la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre de 1961,\nretomando parte de la enumeración de los bienes de dominio público de la Ley General sobre Terrenos\nBaldíos, reitera la tutela demanial a las islas en el artículo 7º, inciso c), al declararlas\ninalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión.\n\n\n\n Por último, la Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, incluye dentro del concepto de zona marítimo\nterrestre a las islas, resguardando siempre el régimen de domino público.” (Opinión Jurídica no.\nOJ-045-2006 de 3 de abril de 2006).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Atendiendo esa relevancia, en varias oportunidades la Procuraduría ha manifestado los\ninconvenientes que podrían presentar iniciativas legislativas que permitan flexibilizar o modificar\nel régimen de las islas. (Véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-050-2005 del 26 de abril de 2005,\nOJ-156-2006 de 31 de octubre de 2006, OJ-120-2007 de 9 de noviembre de 2007, OJ-112-2007 de 30 de\noctubre de 2007, OJ-062-2013 de 20 de setiembre de 2013, entre otras).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además de lo anterior, debe señalarse que, con el presente proyecto de ley se excluiría del régimen\nde zona marítimo terrestre casi la totalidad del territorio de las islas Chira, Caballo y Venado,\npues, únicamente se consideraría como zona marítimo terrestre, los doscientos metros contados a\npartir de la pleamar ordinaria. Las áreas excluidas pasarían a manos del Instituto de Desarrollo\nRural (en adelante, INDER), instituto que estaría obligado a otorgar títulos de propiedad a los\npobladores conforme a los estudios técnicos y sociales realizados al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La medida supondría una mutación demanial, y, posteriormente, la desafectación y entrega a dominio\nparticular, de las áreas de las islas no comprendidas en los doscientos metros costeros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante ello, debemos señalar que la Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre,\ny, por consiguiente, las islas, son bienes de dominio público por disposición legal y constitucional\ny que, por tanto, no pueden ser objeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa\ninfraconstitucional que así lo permita, resultaría inconstitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la\nnaturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte\ndel patrimonio nacional como un bien de dominio público.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto\npor disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de\nconformidad con las normas transcritas.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n E) Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre a lo largo de la historia costarricense: A\nlo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y\ntambién de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier\npaís u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el\nlitoral ha permanecido destinado al uso público.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por\ndisposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la\nnormativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.” (Voto\nno. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            En ese mismo voto, se dispuso que:\n\n\n\n “De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede\notorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones\nestables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar\nun bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin\nmediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de\nla soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la\nzona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos\nnaturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del\nDerecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como\nuna ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área\nurbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio\nde soberanía.” (Se añade la negrita).\n\n\n\n Con base en ese precedente, estimamos que una iniciativa como la propuesta podría resultar\ninconstitucional, puesto que modificaría radicalmente la naturaleza de las islas indicadas,\nmanteniendo dentro del régimen de zona marítimo terrestre únicamente la franja de doscientos metros\ncontados a partir de la pleamar ordinaria, y traspasando todo el resto del territorio a manos del\nINDER para que éste, con base en la realización de estudios técnicos y sociales, otorgue títulos de\npropiedad a los pobladores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ello, además de que implica una alteración radical del régimen que han tenido las islas, conlleva\nla mutación y posterior desafectación de un bien de dominio público medioambiental para, finalmente,\ntransferir su dominio a manos particulares, sin evidenciarse la existencia de un interés público\nsuperior, ni una justificación válida y suficiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nótese que en la exposición de motivos no se explican las razones y fundamentos de esa medida. Y,\naunque puede reconocerse la existencia de un interés público y social de que los habitantes de esas\nislas tengan mayor seguridad jurídica y legitimen su situación, lo cierto es que el proyecto no\nexplica, con base en estudios técnicos o datos objetivos y certeros, la necesidad de la disposición\npropuesta. Al contrario, la existencia de estudios técnicos y sociales se deja para un momento\nposterior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De ahí que, ante esa omisión, no parece razonable ni proporcional que, con el fin de solucionar los\nproblemas de tenencia de la tierra en esas islas, se excluya del régimen de zona marítimo terrestre,\nde manera generalizada, todo el territorio no comprendido en los doscientos metros costeros, y no se\nlimite la adopción de esa medida, únicamente, a las áreas concretas y específicas en las que se\npresenten los problemas que se pretenden solucionar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn ese sentido, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “b) Violación al artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política, y de los principios\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad por la desafectación de bienes de dominio\npúblico de la zona fronteriza sur sin estudios técnicos que lo justifiquen.\n\n\n\n También, estiman los consultantes, que al no contarse con estudios técnicos que justifiquen la\ndesafectación de la franja fronteriza sur que se pretende con el Proyecto de Ley, la medida se torna\nen irracional y desproporcionada, además de representar un peligro para la soberanía y la seguridad\nnacionales, resguardadas en los incisos 6) y 16), del artículo 140, de la Constitución Política.\nSobre este reparo, ya algo se implicó en el apartado anterior de este considerando, al tratar sobre\nla desprotección al Patrimonio Natural del Estado que el proyecto en cuestión contiene. En efecto,\nallí se indicó que la carencia de estudios técnicos que justifiquen la medida implica una\ndesprotección del derecho al ambiente y un retroceso en el nivel de protección alcanzado en esta\nmateria. Pero, la desafectación de los terrenos de la zona fronteriza sur que se pretende, por sí\nmisma, implica, como bien lo señalan los consultantes, una seria amenaza a la soberanía y seguridad\ndel Estado y de la Nación.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n No es casualidad que el ordenamiento jurídico costarricense haya preservado la titularidad pública\nestatal de las zonas internas limítrofes de las fronteras, tanto del norte como del sur del país,\nbajo un régimen especial, dado que, por su especial naturaleza, representan zonas estratégicas para\nla defensa de la soberanía y para la seguridad de la Nación; así como para el establecimiento de\ncontroles en materias de claro interés público como la salud, aduanas, migración, salida e ingreso\nde mercancías, entre otros. De manera tal, que la desafectación indiscriminada y en forma general\nque contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que\nestablezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre\notros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de\nla soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y\ndesproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y\nSoberanía.\n\n\n\n Esta Sala, al examinar la constitucionalidad del artículo 8, de la Ley Nº 7599, denominada\n\"Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales\" del 29 de abril de 1996, por sentencia\nnúmero 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, dijo:\n\n\n\n «…la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que persigue esta\nley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan áreas en las\ncuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también estas áreas, sin\nlas protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional, al ya no formar\nparte éstas de la zona fronteriza...\n\n\n\n Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados\ny razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que  pueden\nderivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social\ncomo el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas\nprotegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente...»\n\n\n\n Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos\nque justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van\na ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad\ncon el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que\ndeterminarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y\ndesproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al que se busca, al no existir\nseguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del dominio\npúblico. También, los artículos resultan irracionales, ya que la desafectación que se pretende lo es\nen abstracto, no sobre bienes inmuebles en concreto, como corresponde de conformidad con el Derecho\nde la Constitución.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n No es procedente que, el legislador, para dar solución a los problemas sociales que afectan a\ndeterminados grupos sociales, vulnere los principios que informan nuestro sistema jurídico\nconstitucional. Es irracional pretender desafectar la franja fronteriza sur en forma general, sin\ncontar con el estudio previo en el que se establezca, en forma clara y fehaciente, cuáles inmuebles\nson los que, en definitiva, se van a desafectar, pues solo de esta forma se podría proteger de forma\neficiente el Patrimonio Natural del Estado -conforme se analizó en el apartado a), de este\nconsiderando- y establecer si, efectivamente, ese medio es adecuado al fin que se pretende.” (Voto\nno. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014. Se añade el subrayado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para poder analizar la razonabilidad y proporcionalidad de lo propuesto debería existir un estudio\no análisis técnico de la situación de la tenencia de la tierra en esas islas, con el fin de\ndeterminar la necesidad de la medida generalizada que se proyecta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dentro de ese análisis de razonabilidad y proporcionalidad debería contemplarse cuáles son los\nefectos que en esas islas han surtido la aplicación de las medidas contenidas en la Ley Marco para\nla Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, no. 9221\nde 27 de marzo de 2014, y la Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona\nRestringida de la Zona Marítimo Terrestre no. 9242 de 6 de mayo de 2014), que han flexibilizado el\nrégimen, para garantizar la permanencia de ocupantes actuales y sus construcciones y permitir el\notorgamiento de concesiones bajo otras condiciones. Y, a partir de ello, justificar la necesidad de\nadoptar medidas adicionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tomando en cuenta que la Sala Constitucional ha considerado que la zona marítimo terrestre es un\nbien público medio ambiental, la ausencia de estudios técnicos que respalden la medida pretendida,\npuede significar la violación de otros principios constitucionales, como el principio de\nobjetivación de la tutela ambiental, sobre el cual se ha dispuesto que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales\ncomo reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la\ntécnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.”\n(Sala Constitucional, voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, el principio preventivo, que se encuentra recogido en el artículo 11 de la Ley de\nBiodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), exige la adopción por parte de los poderes públicos\nde aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las\nactividades o acciones humanas al ambiente. Y, también, el principio de no regresión en materia\nambiental, que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,\npolíticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la\nsituación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad\nabsoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,\nsocial o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta\nentonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a\nla Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.”\n(Sala Constitucional, voto No. 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012. Se\nañade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese mismo sentido, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado lo que\npodría llamarse, el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es\nposible reducir la cabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un\nestudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona.\n(Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de\nlas 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto\nde 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien\nde dominio público de importancia ambiental:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y\nel contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para\ndesafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que\nforman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación\ndel respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito\nsustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la\ntramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la\nsentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que\nlas normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador,\nconforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el\ncual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del\nartículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió\ncon su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la\npromulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del\npatrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de\ncualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de\nfebrero de 2017. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En otro orden de ideas, con la reforma que se propone del artículo 15, se pretende que todas las\npropiedades colindantes con la zona marítimo terrestre, que formen parte integral del funcionamiento\ne intercambio económico, urbano y social de sus poblaciones, sean incorporadas, de manera\nobligatoria –no facultativa, como es actualmente-, al proceso de ordenamiento territorial costero,\nes decir, deberán ser incluidas en los planes reguladores costeros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual forma, se incluirían dentro de esos instrumentos de planificación costera, las propiedades\nprivadas que se ubiquen dentro de los doscientos metros coteros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre las diferencias entre los planes reguladores cantonales y costeros, y su aplicación a las\npropiedades privadas, con base en lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 6043, hemos indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Aunque no sea técnicamente apropiado, en razón de lo dispuesto por este artículo los terrenos\nlegítimamente inscritos a favor de particulares pueden ser objeto de planificación por parte del\nplan regulador cantonal, pero no por el plan regulador costero. Esto por cuanto este último\ninstrumento de planificación es desarrollado por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su\nreglamento, aunque su utilización se da en ejercicio de la potestad de planificación urbana\nestablecida en la Ley de Planificación Urbana. Hay aspectos de procedimiento que difieren entre uno\ny otro instrumento de planificación y que están contemplados en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre\ny su reglamento, de cuya aplicación estarían excluidos tales terrenos de conformidad con el citado\nartículo 6.\n\n\n\n No obstante, los propietarios que deseen de manera voluntaria ser parte de la planificación\ncostera, podrán serlo; como también es el caso de los propietarios colindantes con la zona\nrestringida.\n\n\n\n Lo anterior conforme al artículo 15 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre…” (Dictamen no.\nC-170-2013 de 26 de agosto de 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como se indicó, puede entenderse que esa dualidad de instrumentos de\nplanificación no resulta apropiada técnicamente, y, por tanto, con el fin de lograr una\nplanificación integrada y articulada, como se indica en el texto propuesto, y, para evitar el\nimpedimento señalado en nuestro dictamen, se sugiere valorar la modificación del artículo 6°,\nestableciendo que a las propiedades privadas ubicadas en la zona marítimo terrestre no les resultan\naplicables las disposiciones de la ley, salvo lo dispuesto en cuanto a su integración en los\ninstrumentos de planificación costera.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior no implicaría una vulneración al derecho de propiedad privada, en el tanto,\nese derecho se encuentra limitado en virtud del ejercicio de la potestad de planificar el territorio\nque poseen los Gobiernos Locales, según lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución\nPolítica y 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) y que ha\nsido reconocida por la Sala Constitucional en múltiples ocasiones. En este caso, con el fin de\nlograr una planificación integral de la zona marítimo terrestre y los terrenos privados colindantes\ny los ubicados dentro de la zona costera, lo que variaría es el instrumento específico según el cual\nse ejercería esa potestad, sin variar, por ello, la naturaleza privada de la propiedad y sin que a\nésta le resulten aplicables las demás disposiciones de la Ley 6043.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es decir, con la reforma propuesta, debería entenderse que los efectos de un plan\nregulador costero sobre las propiedades privadas que sean incluidas en aquel, serían los mismos que\ntiene sobre ellas, un plan regulador cantonal. Y, en ese sentido, los planes reguladores costeros\ndeben elaborarse contemplando las particularidades de las propiedades privadas incluidas. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto a la propuesta de reformar el artículo 22, debe tenerse en cuenta que, según los\nartículos 73 de la Ley 6043 y 13, 14 y 15 de la Ley Forestal (no. 7575 de 16 de abril de 1996), a\nlos terrenos costeros e insulares que formen parte del Patrimonio Natural del Estado y que sean\nclasificados como tales, no les resulta aplicable el régimen de zona marítimo terrestre, y por\ntanto, deben ser administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema\nNacional de Áreas de Conservación (SINAC), y pueden ser utilizados únicamente para las actividades\nde investigación, capacitación y ecoturismo, definidas en el artículo 18 de la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Sala Constitucional ha dispuesto que el Patrimonio Natural del Estado se encuentra integrado,\nademás de las áreas silvestre protegidas, por:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas\n(artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo\nterrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y\nlas sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los\nlitorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su\nnormativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Voto no. 16975-2008 de las 14\nhoras 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en las resoluciones nos.  17650-2008 de las\n12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008 y 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de\ndiciembre de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…además, los manglares o bosques salados y los esteros, al formar parte de la zona pública en la\nzona marítimo terrestre, área inalienable según el artículo 1° de la Ley sobre la zona marítimo\nterrestre…, constituyen reserva forestal y están afectados a la Ley Forestal 7575 del 13 de febrero\nde 1996 de acuerdo con el artículo 13 de esa ley. (Voto no. 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de\n7 de diciembre de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con lo anterior, no podría la Municipalidad correspondiente autorizar\nobras de este tipo en manglares o esteros, pues, como ya se dispuso, dichos espacios costeros\nintegran el patrimonio natural del Estado, que debe ser administrado por el SINAC. Por tanto, se\nrecomienda modificar el texto en el sentido de que las Municipalidades podrían aprobar ese tipo de\nobras cuando no se lleven a cabo dentro de ese Patrimonio, y que, si ese tipo de obras pueden\ngenerar afectaciones a los esteros o manglares aledaños, el criterio que debe requerirse es el del\nSINAC, no el de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin perjuicio, claro está, de la\nevaluación ambiental que sí le corresponde a aquella.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Acerca del artículo 23, debe señalarse que, pese a que dicho artículo tiene como fin\ngarantizar el acceso público a las playas, la propuesta de declarar de interés público y expropiar\ntodas las vías existentes de propiedad privada que brinden acceso, puede resultar muy amplia y\nonerosa, pues, en ese escenario, el Estado estaría obligado a expropiar todas esas vías, incluso en\ncasos en los que el acceso esté garantizado por otros caminos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La redacción actual de la norma permite a la Administración valorar los casos en los\nque la declaratoria de interés público y expropiación, resultan necesarios para garantizar el acceso\npúblico a las playas, por lo que, su modificación, en los términos propuestos, no es recomendable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 25, se proyecta establecer que, en las propiedades privadas que abarquen\nparte de la zona pública, “toda obra o actividad comercial a realizarse en esta franja de zona\npública inscrita deberá ser una obra catalogada como “de potencial bajo impacto ambiental”, de\nconformidad con los lineamientos establecidos por la Secretaría.” No obstante, se sugiere modificar\nla redacción en el sentido de que en esa franja únicamente se permitirán obras que sean catalogadas,\npor los instrumentos de SETENA, como de “potencial bajo impacto ambiental”, pues, con la redacción\npropuesta podría interpretarse que cualquier obra o actividad que se desarrolle en esa zona, sin\nimportar sus características y el grado de impacto que realmente generarían, siempre debería\nconsiderarse como de “potencial bajo impacto ambiental.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No debe perderse de vista que, según el Reglamento General sobre los Procedimientos de\nEvaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 de mayo de 2004) la zona marítimo\nterrestre es un área ambientalmente frágil, y, en consecuencia, la evaluación ambiental de las obras\no proyectos que la involucren está sujeta a condiciones particulares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es recomendable valorar la modificación del texto del artículo 27, en cuanto a que no\nse mal interprete que es a partir de la publicación de la declaratoria de aptitud turística que un\nsector determinado queda sujeto a las disposiciones de la Ley 6043. Si bien es cierto, con el texto\npropuesto se limita esa interpretación, se sugiere establecerlo de manera más clara, pues, es\nevidente que aún antes de esa declaratoria, la zona marítimo terrestre se encuentra sujeta a las\ndisposiciones de la Ley 6043 y que, lo único que depende de la publicación de la declaratoria de\naptitud turística es la aplicación de las disposiciones específicas relativas a esa aptitud\nturística.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a los artículos 28, 28 bis, 31, 31 bis, 33 y 35, no queda clara cuál sería la\nparticipación de los particulares y qué implicaría la suscripción de los convenios. Por ello, se\nsugiere modificar los textos propuestos en el sentido de que los convenios se sujeten al régimen de\ncontratación administrativa y que los particulares que participan en esos proyectos queden sujetos a\nlas reglas generales de la Ley en cuanto al otorgamiento de las concesiones, o, al menos, que se\nregule de manera más detallada de qué forma se otorgarían las concesiones en esos proyectos. Ello,\nen el tanto de no existir claridad al respecto, las modificaciones propuestas podrían significar que\nel desarrollo de la zona marítimo terrestre y el otorgamiento de concesiones esté dirigido,\nprioritariamente, a particulares con capacidad de inversión en ese tipo de desarrollos, y, de tal\nforma, no se tomen en cuenta otros sectores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, resulta conveniente que se establezca que los planes de desarrollo de\nesos proyectos deberían sujetarse al plan de ordenamiento territorial del sector de zona marítimo\nterrestre que corresponda.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En lo que tiene que ver con los artículos 29, 42, 43, 45, 51 y 53 debe decirse que la\nreforma propuesta es acorde con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley que Transforma el Instituto\nde Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de\nDesarrollo Rural (no. 9036 de 11 de mayo de 2012) que eliminó todas las competencias que la Ley 6043\nle otorgaba al Instituto de Tierras y Colonización, hoy INDER. En ese sentido, debe modificarse\ntambién el artículo 50.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, todas las concesiones, en cualquier sector de la zona marítimo\nterrestre, serían aprobadas por el Instituto Costarricense de Turismo, y, por tanto, no resultaría\naplicable lo indicado en nuestro dictamen no. C-030-2014 de 30 de enero de 2014, en cuanto a que las\nconcesiones en sectores de no aptitud turística únicamente debían ser aprobadas por los Gobiernos\nLocales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con esas reformas, la declaratoria de aptitud turística que contempla la Ley en el\nartículo 27, únicamente tendría importancia para determinar las prioridades y tipos de concesiones\nque establecen los artículos 57 y 58 y para la posibilidad de ejecutar los proyectos de desarrollo\nque contemplarían los artículos 28 y 28 bis. En ese sentido, es recomendable valorar la pertinencia\nde que en el artículo 29 se indique que el ICT puede dictar las disposiciones necesarias para el\nmejor aprovechamiento de la zona marítimo terrestre en general y si es necesario contemplar el\ncriterio de alguna otra institución para las políticas que se dicten en las áreas que no cuenten con\naptitud turística.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre las prioridades y tipos de concesiones que se pueden otorgar en las áreas de\naptitud turística, el artículo 57 no es modificado, sino únicamente en lo que tiene que ver con la\nnecesaria sujeción al plan de ordenamiento territorial de la zona, sobre lo cual se sugiere atender\nla recomendación antes expuesta, en orden a que se señale que los planes de proyectos de desarrollo\nturístico específicos deben ajustarse al plan de ordenamiento territorial de la zona.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, resultaría pertinente valorar la modificación del artículo 58, con el fin de\nestablecer otros tipos de concesiones en las zonas que no sean de aptitud turística y que éstas no\nse limiten a las de tipo agropecuario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre el artículo 48, es una decisión legislativa valorar la conveniencia y oportunidad\nde aumentar el plazo de las concesiones hasta 30 años. Lo que sí se sugiere valorar, es la necesidad\nde mantener la redacción actual en cuanto a que las reglas y condiciones de las concesiones se\nestablecerán reglamentariamente. Asimismo, se sugiere analizar si es recomendable establecer un\ncanon fijo para cualquier uso residencial en 0,25% sobre el monto del avalúo o resulta más oportuno\nestablecer un porcentaje distinto para los casos de residencia habitual y otro para aquellos de\nresidencia ocasional. Asimismo, es necesario aclarar la periodicidad de pago del canon, y, en cuanto\na la reforma del artículo 59 inciso c), no resulta claro a qué tipo de obras de mejoramiento se\nrefiere, por lo que se sugiere su revisión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La modificación que se propone del artículo 67 no resulta acorde con las disposiciones\nde la ley ni con el texto del proyecto de reforma, pues no existe razón para variar la disposición\nde que los bancos del Sistema Bancario Nacional puedan otorgar préstamos a los concesionarios de la\nzona restringida, ya que ésa es la única zona en la que pueden otorgarse concesiones. No resulta\nrecomendable extender esa disposición a los supuestos excepcionales que contempla el artículo 18 de\nla Ley 6043, pues se trata de ocupaciones especiales de la zona pública, y, por tanto, con una\nnaturaleza distinta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tampoco resulta necesaria la modificación del artículo 73, en cuanto a que la Ley no\naplica en las zonas urbanas litorales declaradas como tales, pues esa excepción ya fue incluida en\nel artículo 6°, mediante la Ley no. 9221 de 27 de marzo de 2014. Sí resultaría oportuno modificar\nese artículo en el sentido de que se excluye de la aplicación de dicha ley, los terrenos integrantes\ndel patrimonio natural del Estado, conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional al\nrespecto (votos nos. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008, 17650-2008 de\nlas 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008 y 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de\ndiciembre de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la reforma del artículo 78, con el fin de que la Municipalidad de\nPuntarenas se reserve el derecho de desarrollar la isla San Lucas para efectos turísticos, mediante\nun Plan de Desarrollo, conforme a lo establecido en los artículos 28 y 28 bis, se advierte que dicha\nisla fue declarada como un refugio de vida silvestre, y, por tanto, forma parte del patrimonio\nnatural del Estado, conforme al Decreto Ejecutivo no. 29277-MINAE de 11 de enero de 2001, y que,\nademás, sobre ella se emitió una declaratoria de patrimonio histórico arquitectónico mediante\nDecreto Ejecutivo No. 30714-C de 26 de septiembre de 2002. Regímenes que han sido respaldados por la\nSala Constitucional mediante los votos nos. 8928-2004 de las 16 horas 37 minutos de 18 de agosto de\n2004 y 13099-2010 de las 14 horas 56 minutos de 4 de agosto de 2010. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese último voto, la Sala dispuso que en el manejo de la isla participan varios\nactores públicos, y, señaló, además, que el posible desarrollo turístico que planteó el Decreto\nEjecutivo no. 34282 de 25 de enero de 2008, debe ser de muy bajo impacto ambiental, respetando la\nprotección del ambiente y de los bienes culturales existentes en la zona y que motivan los dos\nregímenes de protección que confluyen en el sector. En ese sentido, indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Un tipo de turismo rural de bajo impacto ecológico respetuoso de la normativa ambiental, resulta\ncompatible con el Derecho de la Constitución, contentiva de las obligaciones internacionales\nampliamente desarrolladas en los precedentes de la Sala (a las que remite esta Sala), y con el\nartículo 89 de la Constitución Política al fijar los objetivos culturales, entre ellos: proteger las\nbellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico, y cuyo valor se potencia en el\nacceso que pueda tener de él la población. Por ello, no se demuestran incompatibilidades entre la\nprotección al ambiente y la conservación de bienes culturales puestos a disposición de la humanidad,\ncon un proyecto que debe desarrollarse integralmente con el ambiente, que debe ser comprensivo de\ntodos sus componentes, no excluyente... De este modo, aun cuando con las competencias de la Ley\nOrgánica del Ambiente se autoriza establecer categorías de manejo reguladas como Áreas Silvestres\nProtegidas mediante Decretos Ejecutivos, ha operado otra de la misma naturaleza con la declaratoria\npatrimonial contemplada en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, mediante las\ndeclaratorias respectivas por Decreto Ejecutivo. La convergencia de la Municipalidad de Puntarenas\nse manifiesta cuando en el ámbito de aplicación de la Ley No. 5469, que materializa el traspaso de\nla Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, que data desde 1974, es ratificada en la Ley\nsobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977. Precisamente, el artículo 78\nde esta Ley establece: “La isla de San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la\nadministración de la Municipalidad de Puntarenas.” Y el numeral 82 de ese mismo texto normativo\nestablece: “Esta ley es de orden público, deroga … así como todas las demás que se opongan excepto\nla ley No. 4071 de 22 de enero de 1968 y sus reformas y la Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974.…” \nAdemás, es legislación vigente no reformada o derogada expresamente por legislación posterior, por\nlo que su vigencia se mantiene siempre que no infrinja los principios ambientales y de patrimonio\nhistórico-arquitectónico, y no deben contravenir las políticas de los órganos rectores, situación\nque deberá ser dilucidado por todos los órganos y entes involucrados. Además de lo anterior, la Isla\nSan Lucas tiene una finalidad de ser utilizada como centro turístico con beneficios financieros para\ndiversas instituciones de bien social. \n\n\n\n El desarrollo de la infraestructura debe ser compatible con los principios de sustentabilidad\nambiental, su protección y conservación, por el contrario serían cuestionables constitucionalmente\nsí se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los regímenes de protección vigentes en la Isla,\ncomo la construcción de obras de infraestructura de gran envergadura, dado que la vigencia del\nrégimen como área protegida implicaría un cambio sustancial al uso de suelo, y no por las obras\nhumanas que existieron mucho antes de la declaratoria de la Isla como Área Silvestre Protegida y de\npatrimonio histórico-arquitectónico.  De ahí que, no estima la Sala que los artículos 2, 3, 4, 6 y 7\ndel Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAET-C presenten vicios de constitucionalidad, pero entendido con\nlos siguientes matices.  La declaratoria de interés nacional y de alta prioridad del desarrollo\nturístico sostenible, que señala el numeral 2, deberá entenderse constitucional mientras que la\nconservación y restauración de las edificaciones del antiguo penal y aquellas que fueron construidas\ncon ocasión de su existencia, queden circunscritas a las labores de conservación, protección y\nmejoramiento de su entorno. Lo mismo debe ocurrir con los sitios arqueológicos y el cementerio\nubicado en Playa Cocos, sin perjuicio, claro está, de los estudios arqueológicos y científicos que\ndeberán ser objeto. En cuanto a la infraestructura destinada para el uso del turista, ésta deberá\nestar limitada estrictamente a las áreas del complejo histórico y del camino que conduce a Playa\nCocos y a ésta, las instalaciones que se deberán construir serán las estrictamente necesarias para\natender las necesidades básicas de los visitantes y de los agentes de desarrollo turístico, sin que\nlo anterior implique que se pueda extender más allá de desarrollos incompatibles con una filosofía\n“verde”, o que no se encuentren en sintonía con la capacidad de ocupación del lugar, todo lo cual,\ndeberá asegurarse de forma sostenible conforme a la ciencia y la técnica. Reconoce este Tribunal que\nse trata de un verdadero reto lograr la conservación y recuperación de las edificaciones de la Isla,\nasí como su puesta en valor, incluidas –por ejemplo- las casas de madera ubicadas en el lugar\nconocido como “Las Jachas” y sus alrededores, la Enfermería, la Capilla, Edificio de Administración,\ny otra infraestructura necesaria para ofrecer servicios limitados del turismo de naturaleza y el\neco-turismo, entre tanto, se responda a criterios de sustentabilidad, de lo contrario, conllevaría\nun roce de relevancia constitucional de los artículos 50 y 89.  En cuanto a los incisos a) y b) del\nnumeral 5 deberán entenderse constitucionales en la medida en que lo pretendido en el Plan Maestro\nse ajuste a lo señalado por esta Sala, especialmente en el tanto los estudios de zonificación y\nreglamentos de zonificación no se encuentran fundados en una reducción del área silvestre protegida\nen el 5.5% del área.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, la modificación propuesta implicaría que la Municipalidad de Puntarenas\nestaría habilitada para desarrollar la isla mediante los proyectos de desarrollo turístico que se\nregularían en los artículos 28 y 28 bis, lo cual no resulta coincidente con los regímenes que\nconvergen en la isla ni con el tipo de desarrollo turístico que la Sala Constitucional ha avalado en\nella.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El tipo de proyectos dispuestos en los artículos 28 y 28 bis podrían implicar\ndesarrollos de grandes magnitudes, con fines distintos a los regímenes de protección existentes en\nla zona, e incluso, permitirían el otorgamiento de concesiones de uso privativo para particulares.\nDe ahí que, en virtud de lo indicado por la Sala Constitucional, una modificación como la propuesta\npodría ser contraria a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3) Conclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21008 denominado “Reforma de varios artículos,\nadición de los artículos 28 bis, 31 bis y el transitorio IX, y derogatoria del artículo 58 de la Ley\nno. 6043, Ley   sobre   la   zona   marítimo   terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas.”,\nes una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones\nexpuestas, particularmente, las referidas a los posibles vicios de constitucionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora", "body_en_text": "Opinión Jurídica : 072 - J of 11/05/2020\n\nMay 11, 2020\n\nOJ-072-2020\n\nMadam\n\nErika Ugalde Camacho\n\nArea Head\n\nArea of Legislative Commissions III\n\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official letter no.\nCEIZCF-010-2019 of May 22, 2019, in which you request the non-binding legal opinion of this\nProcuraduría on the bill being processed in legislative file number 21008\ntitled “Reforma de varios artículos, adición de los artículos 28 bis, 31 bis y el transitorio\nIX, y derogatoria del artículo 58 de la Ley no. 6043, Ley sobre la zona marítimo\nterrestre, of March 2, 1977, and its amendments.”\n\n1) Nature of this pronouncement:\n\nBy virtue of what is regulated by our Ley Orgánica (no. 6815 of September 27, 1982), the\nopinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill\ndo not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the\nadministrative function and, for that reason, this opinion is given as a non-binding legal opinion\nthat is intended to be an input in the exercise of the important legislative work.\n\nFurthermore, as we do not fall within the scenarios established by Article 157 of the Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day period therein\nestablished.\n\n2) Considerations on the bill:\n\nIn general terms, according to the explanatory memorandum, the project aims to reform the current\nlegislation on the regimen of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) with the purpose of updating and creating a legal\nframework that allows coastal inhabitants their development through the sustainable and\nbalanced use of natural resources and the development of economic activities considering the\ncultural, physical, and natural characteristics of the coasts. Considering that in coastal\nzones there is a considerable lag, it seeks to eliminate the existing obstacles in the current law and\nmake the granting of concessions (concesiones) possible, in order to resolve the legal uncertainty of a\nlarge number of Costa Rican families located on both coasts of the country.\n\nLikewise, it is intended that the competent institutions have a clear and delimited function to\navoid imprecisions regarding their competence and to foster articulated and coordinated work among\nthem, which facilitates the diligence of procedures and does not create duplications of functions.\n\nWith those objectives, the reform of several articles and the addition of new provisions\nto the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 of March 2, 1977) are proposed, to which we\nwill refer punctually as deemed necessary.\n\nIn Article 5° the general rule is established that only the Asamblea Legislativa may\ngrant permits or award concessions in the zones permanently covered by the sea,\nadjacent to the littorals, except for protection and rescue installations that are authorized\nby the corresponding Municipalidad. With the bill it is intended to include, within the\ncurrent exception, those protection or rescue installations that are already built,\nwithout it being necessary that they have been approved by the Municipalidad. Therefore, it is suggested to vary the\nproposed text indicating that these must be evaluated and approved by the Municipalidad, since, otherwise, a series of constructions and installations would be legitimized without a prior\nreview of their nature and characteristics, that is, without determining, beforehand, that they\nare truly protection and rescue installations and that they do not cause alterations to the environment.\n\nOf particular importance is the proposed reform of articles 9 and 10, insofar as, in the\nfirst of them it would indicate that “in the case of the islands Chira, Caballo and Venado, only the\nstrip of 200 meters from the ordinary high-tide line will be considered maritime-terrestrial\nzone (zona marítimo-terrestre). The remaining area, after delimitation and exclusion from the natural heritage (patrimonio natural) by\nthe Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), will be considered as state property under the charge of\nthe Instituto de Desarrollo Rural (Inder), an institution that will have the obligation to grant title\ndeeds (títulos de propiedad) according to the technical and social studies carried out for this purpose to the inhabitants of\nthose islands,” and, in the second, that exception would be confirmed.\n\nCurrently, in accordance with what those numerals provide, the islands form part of the regimen\nof the maritime-terrestrial zone, with the public zone (zona pública) being the strip of fifty meters wide\ncounted from the ordinary high-tide line, and, the restricted zone (zona restringida), the rest of the insular territory.\nRegarding the importance of the islands, we have indicated:\n\n“The maritime islands and islets form part of the maritime-terrestrial zone, with the public or\ncommon-use zone being the strip of fifty meters wide contiguous to the ordinary high-tide line, and the restricted\nzone the remaining insular lands, susceptible to concession by the municipalidades…\n\nDue to the singular location of maritime islands and islets and their importance for the country in\nvarious areas (exercise of sovereignty, defense and security, value and protection of their natural\nor cultural resources, scenic beauty and weighing of benefits-costs, migratory controls,\ndrug trafficking, navigation, aid or rescue, etc.), the legislator has reserved the\noversight of the concessions that involve them.” (OJ-115-2000 of October 18, 2000).\n\nRegarding the public domain status (demanialidad) of the insular territory, we have reviewed:\n\nBoth the islands, and the strip contiguous to the coastline, have long enjoyed legal\nprotection in our country, even from the 19th century.\n\nIn the last century, Ley Nº 11 of November 22, 1905 provided in its article 1º: “Declare\ninalienable the lands of the islands situated in both seas, gulfs, and bays within the\njurisdiction of the Republic”; Nº 17 of May 30, 1906, was issued to establish “special\nprescriptions with the purpose of maintaining the islands under the absolute domain of the State”; and Nº 11 of\nOctober 22, 1926, reiterated as inalienable, among others, the lands of the islands (article\n1º).\n\nPreviously, Ley Nº 60 of August 13, 1914 (articles 1 and 3, subsection a), prohibited the\nsale of the islands of the Golfo de Nicoya.\n\nThe Ley General sobre Terrenos Baldíos, Nº 13 of January 10, 1939, indicated in its article 7º:\n“neither may the lands of the islands be alienated.” The Ley de Aguas, Nº 276 of August 27,\n1942, reiterated again the public-domain attribute of the islands (articles 3, subsection VI and 75).\n\nAlso the Decreto-Ley Nº 116 of July 27, 1948, amended by Nº 803 of November 2,\n1949, “confirms and proclaims the National Sovereignty over the entire submarine platform or continental\nand insular shelf adjacent to the continental and insular coasts of the national territory,\nwhatever the depth at which it is found, reaffirming the inalienable right of the\nNation over all the natural riches that exist on, in, or under said shelf or platform.”\n\nIn the sixties, the Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 of October 14, 1961,\nretaking part of the enumeration of the public-domain assets from the Ley General sobre Terrenos\nBaldíos, reiterates the public-domain protection to the islands in article 7º, subsection c), by declaring them\ninalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession.\n\nLastly, Ley Nº 6043 of March 2, 1977, includes within the concept of maritime-terrestrial\nzone the islands, always safeguarding the public-domain regime.” (Opinión Jurídica no.\nOJ-045-2006 of April 3, 2006).\n\nIn view of that relevance, on several occasions the Procuraduría has expressed the\ninconveniences that legislative initiatives permitting the flexibilization or modification\nof the regimen of the islands could present. (See legal opinions nos. OJ-050-2005 of April 26, 2005,\nOJ-156-2006 of October 31, 2006, OJ-120-2007 of November 9, 2007, OJ-112-2007 of October 30,\n2007, OJ-062-2013 of September 20, 2013, among others).\n\nIn addition to the above, it should be noted that, with this bill, almost the entirety of the territory of the islands Chira, Caballo and Venado would be excluded from the regimen\nof the maritime-terrestrial zone, since only two hundred meters counted\nfrom the ordinary high-tide line would be considered as maritime-terrestrial zone. The excluded areas would pass into the hands of the Instituto de Desarrollo Rural (hereinafter, INDER), an institute that would be obligated to grant title deeds to the\ninhabitants according to the technical and social studies carried out to that effect.\n\nThe measure would imply a change of public-domain designation (mutación demanial), and, subsequently, the removal from public domain (desafectación) and transfer to private ownership, of the areas of the islands not comprised within the coastal two hundred meters.\n\nIn view of that, we must point out that the Sala Constitucional has indicated that the maritime-terrestrial zone,\nand, consequently, the islands, are public-domain assets (bienes de dominio público) by legal and constitutional provision and\nthat, therefore, they cannot be the object of private possession or ownership, and that the\ninfraconstitutional norm that so permits, would be unconstitutional:\n\n“On multiple occasions, this Tribunal Constitucional has had the opportunity to refer to the\nlegal nature of the maritime-terrestrial zone and to its constitutional protection, as it forms part\nof the national heritage (patrimonio nacional) as a public-domain asset.\n\n(…)\n\nThus, the maritime-terrestrial zone must be considered a public-domain asset (bien demanial) of the Nation, both\nby constitutional provision, based on Article 6; and by legal mandate, in\naccordance with the transcribed norms.\n\n(…)\n\nE) On the public-domain status of the maritime-terrestrial zone throughout Costa Rican history: Throughout the history of humanity, the great economic, commercial, and\nalso security importance –for the defense of the national territory– that the coast has for any\ncountry or state organization has been noted. Thus, regarding our country, since the colonial era, the\nlittoral has remained destined for public use.\n\n(…)\n\nIn conclusion, in this sense, it is clear that the maritime-terrestrial zone, a public-domain asset by\nconstitutional and legal provision, cannot be the object of private possession or ownership, and the\ninfraconstitutional norm that so establishes is evidently unconstitutional.” (Voto\nno. 3113-2009 of 14 hours 59 minutes of February 25, 2009. Bold added).\n\nIn that same vote (voto), it was provided that:\n\n“From all that has been said, three impediments can be derived, namely: a) the Administración cannot\ngrant exclusive rights for permanent and exclusive use, with stable works or buildings\nin the maritime-terrestrial zone, especially, in the public zone; b) a public-domain asset of environmental nature cannot be removed from public domain (desafectar)\nto transfer ownership to private hands without\na superior public interest, nor sufficient justification, as this hinders the exercise of\nsovereignty in its territorial sea and the continental shelf, and the special jurisdiction over the\nexclusive economic zone, to ‘protect, conserve, and exploit exclusively all the natural resources\nexisting in the waters, the soil and subsoil, in accordance with the principles of\nInternational Law’ (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a\ncity, since every city is by definition the head of a canton where an urban area is developed, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and exercise\nof sovereignty.” (Bold added).\n\nBased on that precedent, we consider that an initiative like the one proposed could be\nunconstitutional, since it would radically modify the nature of the indicated islands,\nmaintaining within the regimen of the maritime-terrestrial zone only the strip of two hundred meters\ncounted from the ordinary high-tide line, and transferring all the rest of the territory into the hands of\nINDER so that it, based on the carrying out of technical and social studies, grants title deeds to the inhabitants.\n\nThis, besides implying a radical alteration of the regimen that the islands have had, entails\nthe change of public-domain designation and subsequent removal from public domain of an environmental public-domain asset to, finally,\ntransfer its ownership to private hands, without evidencing the existence of a superior public\ninterest, nor a valid and sufficient justification.\n\nNote that the explanatory memorandum does not explain the reasons and foundations of that measure. And,\nalthough the existence of a public and social interest for the inhabitants of those\nislands to have greater legal certainty and legitimize their situation can be recognized, the truth is that the project does not\nexplain, based on technical studies or objective and accurate data, the necessity of the proposed\nprovision. On the contrary, the existence of technical and social studies is left for a later\nmoment.\n\nHence, in the face of that omission, it does not seem reasonable nor proportional that, with the purpose of solving the\nland-tenure problems on those islands, the entire territory not comprised within the coastal two hundred meters is excluded from the regimen of the maritime-terrestrial zone in a generalized manner, and that the adoption of this measure is not limited, solely, to the concrete and specific areas in which the problems that are sought to be solved arise.\n\nIn that sense, take into account that the Sala Constitucional has pointed out:\n\n“b) Violation of Article 121, subsection 14), of the Constitución Política, and of the constitutional\nprinciples of reasonableness and proportionality due to the removal from public domain of assets of\nthe southern border zone without technical studies that justify it.\n\nAlso, the consultors estimate that, as there are no technical studies that justify the\nremoval from public domain of the southern border strip that is intended with the Bill, the measure becomes\nirrational and disproportionate, besides representing a danger to national sovereignty and security,\nsafeguarded in subsections 6) and 16), of Article 140, of the Constitución Política.\nRegarding this objection, something was already implied in the preceding section of this considerando, when dealing with\nthe lack of protection for the Patrimonio Natural del Estado that the bill in question contains. Indeed,\nit was indicated there that the lack of technical studies that justify the measure implies a\nlack of protection of the right to the environment and a regression in the level of protection achieved in this\narea. But, the removal from public domain of the lands of the southern border zone that is intended, by\nitself, implies, as the consultors rightly point out, a serious threat to the sovereignty and security\nof the State and the Nation.\n\n(…)\n\nIt is no coincidence that the Costa Rican legal system has preserved the state public ownership\nof the internal border zones of the frontiers, both north and south of the country,\nunder a special regimen, given that, by their special nature, they represent strategic zones for\nthe defense of sovereignty and for the security of the Nation; as well as for the establishment of\ncontrols in matters of clear public interest such as health, customs, migration, exit and entry\nof goods, among others. In such a way, that the indiscriminate and general removal from public domain\ncontained in the consulted Bill, without having, beforehand, a technical study that\nestablishes specifically which are the properties that will be removed from public domain, in order to evaluate, among\nothers, whether or not it endangers the security of the Nation or if it impedes an effective exercise of\nsovereignty, or adequate migratory or customs control, etcetera, is irrational and\ndisproportionate, which is contrary to the Constitutional Principles of Security and\nSovereignty.\n\nThis Sala, upon examining the constitutionality of Article 8, of Ley Nº 7599, denominated\n'Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales' of April 29, 1996, by ruling\nnumber 02988-99 of 11:57 hours of April 23, 1999, said:\n\n‘...the removal from public domain of a large part of the border zone, despite the objectives that this\nlaw pursues, is not constitutionally reasonable either, since areas in\nwhich there are no occupants to whom it is intended to deliver a title are also being removed from public domain, leaving these areas also, without\nthe protections and regulations that exist for the protection of national security, as they no longer form\npart of the border zone...\n\nThis sala has stated on reiterated occasions that the purposes of a norm must be proportionate\nand reasonable by virtue of the objective it aims to achieve, as well as of the consequences that may\nderive from it, and in this sense, it cannot be permitted that by solving a social problem\nlike that of housing for a few people in this case, the protected\nareas of the country are endangered and a relevant and imminent risk is run...’\n\nWhat was said on that occasion is applicable in this case, since, in the absence of the technical studies\nthat justify the measure in question and establish, in a clear and prior manner, which\nlands are going to be affected concretely with the removal from public domain that is intended, but rather, in accordance\nwith numeral 2, of the bill, the municipalidades of the zone will subsequently determine\nwhich lands are going to be affected, the regulation is irrational and\ndisproportionate, because the measure is not suitable or proportional to what is sought, as there is no\nlegal certainty about which lands will or will not, specifically, be removed from the public\ndomain. Also, the articles are irrational, since the removal from public domain that is intended is\nin the abstract, not over concrete real estate, as is proper in accordance with the Law\nof the Constitution.\n\n(…)\n\nIt is not appropriate that the legislator, in order to provide a solution to the social problems that affect\ncertain social groups, violate the principles that inform our constitutional legal\nsystem. It is irrational to intend to remove from public domain the southern border strip in a general manner, without\nhaving the prior study in which it is established, clearly and reliably, which\nproperties are the ones that, definitively, will be removed from public domain, since only in this way could the\nPatrimonio Natural del Estado be efficiently protected -as analyzed in section a), of this\nconsiderando- and establish if, effectively, that means is adequate to the end sought.” (Voto\nno. 18836-2014 of 16 hours 20 minutes of November 18, 2014. Underlining added).\n\nIn order to be able to analyze the reasonableness and proportionality of what is proposed, there should exist a study\nor technical analysis of the land-tenure situation on those islands, with the purpose of\ndetermining the necessity of the generalized measure that is projected.\n\nWithin that analysis of reasonableness and proportionality, it should be contemplated what the\neffects on those islands have been of the application of the measures contained in the Ley Marco para\nla Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, no. 9221\nof March 27, 2014, and the Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona\nRestringida de la Zona Marítimo Terrestre no. 9242 of May 6, 2014), which have flexibilized the\nregimen, to guarantee the permanence of current occupants and their constructions and to allow the\ngranting of concessions under other conditions. And, from that, justify the necessity of\nadopting additional measures.\n\nTaking into account that the Sala Constitucional has considered that the maritime-terrestrial zone is a\npublic environmental asset (bien público medio ambiental), the absence of technical studies that support the intended measure\ncan signify the violation of other constitutional principles, such as the principle of\nobjectivation of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), on which it has been provided that:\n\n“…it translates into the necessity to accredit decision-making in this\narea with technical studies, in relation to both administrative acts and provisions of a general nature –both legal\nand regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and\ntechnique' is derived, which conditions the Administración's discretion in this area.”\n(Sala Constitucional, voto no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes of February 14, 2007).\n\nLikewise, the preventive principle (principio preventivo), which is contained in Article 11 of the Ley de\nBiodiversidad (no. 7788 of April 30, 1998), requires the adoption by public authorities\nof those measures destined to avoid, mitigate, or correct the adverse effects generated by human\nactivities or actions on the environment. And, also, the principle of non-regression in environmental\nmatters (principio de no regresión en materia ambiental), which:\n\n“…is erected as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and\necologically balanced environment, by virtue of which the State is obligated not to adopt measures,\npolicies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the\nsituation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply an absolute\nirreversibility since all States live through national situations, of an economic, political,\nsocial nature or due to natural causes, that negatively impact the achievements reached until\nthen and forces a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of\nthe Constitution and the principles under examination oblige justification, in light of the constitutional\nparameters of reasonableness and proportionality, for the reduction of the levels of protection.”\n(Sala Constitucional, voto No. 13367-2012 of 11 hours 33 minutes of September 21, 2012. Bold added).\n\nIn that same sense, it must be borne in mind that the Sala Constitucional has developed what\ncould be called the principle of lifetime tenure of protected areas (principio de irreductibilidad de las áreas protegidas), according to which, it is not\npossible to reduce the size of a protected area if not by means of a law and if there is no\ntechnical study that accredits that such a reduction will not affect the natural resources of the zone.\n(See votes nos. 1056-2009 of 14 hours 59 minutes of January 28, 2009, 13367-2012 of\n11 hours 33 minutes of September 21, 2012, 12887-2014 of 14 hours 30 minutes of August 8,\n2014, 673-2019 of 12 hours of January 16, 2019, among others).\n\nAnd indeed, that principle has been applied by that Tribunal Constitucional, to any type of\npublic-domain asset of environmental importance:\n\n“With which, it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and\nthe content of Article 50, of the Constitución Política, the technical studies necessary to\nremove from public domain a public-domain asset, in general, and, specifically, to remove from public domain lands that\nform part of the natural heritage (patrimonio natural del Estado), must be carried out prior to or during the processing\nof the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a\nsubstantial requirement that makes the law thus approved unconstitutional, due to an essential vice in\nthe processing of the legislative file of law formation. With this, as stated in the\njudgment last cited, a general principle of Law is also violated, which establishes that\nlegal norms bind even the authority that has dictated them, in this case the legislator,\naccording to the general principle of the singular non-derogability of a norm for a specific case, which\nhas constitutional rank. In this case, the legislator omitted to observe the content of\nArticle 38, of the Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 of October 4, to which it subjected itself\nwith its enactment and which obliges the legislator to have prior technical studies to the\nenactment of a law that reduces or removes from public domain a public-domain asset that forms part of the\nnatural heritage (patrimonio natural del Estado), of a protective zone (zona protectora), of a National Park, of a Reserve or of\nany land of environmental interest.” (Voto no. 2375-2017 of 10 hours 40 minutes of February 15,\n2017. Bold added).\n\nIn another order of ideas, with the reform proposed to Article 15, it is intended that all\nproperties adjacent to the maritime-terrestrial zone, that form an integral part of the functioning\nand economic, urban, and social exchange of their populations, be incorporated, in a\nmandatory –not optional, as is currently the case– manner, into the coastal territorial planning process,\nthat is, they must be included in the coastal regulatory plans (planes reguladores costeros).\n\nIn the same way, the private properties located within the coastal two hundred meters\nwould also be included in those coastal planning instruments.\n\nRegarding the differences between cantonal and coastal regulatory plans, and their application to\nprivate properties, based on the provisions of Article 6° of Ley 6043, we have indicated:\n\n“Although it may not be technically appropriate, by reason of what is provided for in this article, the lands\nlegitimately registered in favor of private individuals can be the subject of planning by the\ncantonal regulatory plan (plan regulador cantonal), but not by the coastal regulatory plan. This is because the latter\nplanning instrument is developed by the Ley de la Zona Marítimo Terrestre and its\nreglamento, although its use occurs in the exercise of the urban planning power\nestablished in the Ley de Planificación Urbana. There are procedural aspects that differ between one\nand the other planning instrument and that are contemplated in the Ley de la Zona Marítimo Terrestre\nand its reglamento, from whose application such lands would be excluded in accordance with the cited\narticle 6.\n\nHowever, property owners who voluntarily wish to be part of the coastal\nplanning, can be so; as is also the case for property owners adjacent to the restricted\nzone.\n\nThe foregoing conforms to Article 15 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre…” (Dictamen no.\nC-170-2013 of August 26, 2013).\n\nAs was indicated, it can be understood that this duality of planning\ninstruments is not technically appropriate, and, therefore, in order to achieve\nintegrated and articulated planning, as indicated in the proposed text, and, to avoid the\nimpediment pointed out in our dictamen, it is suggested to evaluate the modification of Article 6°,\nestablishing that the provisions of the law are not applicable to the private properties located in the\nmaritime-terrestrial zone, except for what is provided regarding their integration into the\ncoastal planning instruments.\n\nThe foregoing would not imply a violation of the right to private property, insofar as,\nthat right is limited by virtue of the exercise of the power to plan the territory\nheld by Local Governments, according to the provisions of articles 169 of the Constitución\nPolítica and 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana (no. 4240 of November 15, 1968) and which has\nbeen recognized by the Sala Constitucional on multiple occasions. In this case, with the purpose of\nachieving integral planning of the maritime-terrestrial zone and the adjacent private lands\nand those located within the coastal zone, what would vary is the specific instrument through which\nthat power would be exercised, without thereby varying the private nature of the property and without the\nother provisions of Ley 6043 being applicable to it.\n\nThat is, with the proposed reform, it should be understood that the effects of a coastal regulatory\nplan on the private properties that are included therein would be the same as those that\na cantonal regulatory plan has on them. And, in that sense, the coastal regulatory plans\nmust be elaborated contemplating the particularities of the private properties included.\n\nRegarding the proposal to reform Article 22, it must be borne in mind that, according to\narticles 73 of Ley 6043 and 13, 14 and 15 of the Ley Forestal (no. 7575 of April 16, 1996), the\ncoastal and insular lands that form part of the Patrimonio Natural del Estado and that are\nclassified as such, are not subject to the regimen of the maritime-terrestrial zone, and therefore,\nmust be administered by the Ministerio de Ambiente y Energía, through the Sistema\nNacional de Áreas de Conservación (SINAC), and can be used only for the research,\ntraining, and ecotourism activities defined in Article 18 of the Ley Forestal.\n\nThe Sala Constitucional has ruled that the Patrimonio Natural del Estado is composed of,\nin addition to protected wilderness areas (áreas silvestre protegidas), by:\n\n“The remaining forests and forested lands or lands of forest aptitude (terrenos forestales o de aptitud forestal) of the State and public institutions\n(article 13 of the Ley Forestal), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone (zona marítimo\nterrestre), the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and\nsubjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the\nlittorals are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their\nspecific regulations (Ley Forestal, article 13 and concordant articles). (Voto no. 16975-2008 of 14\nhours 53 minutes of November 12, 2008. Reiterated in resolutions nos. 17650-2008 of\n12 hours and 23 minutes of December 5, 2008, and 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of 7\nDecember 2011).\n\n\n \n\n “…furthermore, mangroves or saltwater forests and the estuaries (esteros), forming part of the public zone in the\nmaritime-terrestrial zone, an inalienable area according to article 1 of the Law on the Maritime-Terrestrial\nZone…, constitute a forest reserve (reserva forestal) and are affected to the Ley Forestal 7575 of February 13,\n1996, in accordance with article 13 of that law. (Voto no. 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of\nDecember 7, 2011).\n\n\n \n\n In accordance with the foregoing, the corresponding Municipality could not authorize\nworks of this type in mangroves or estuaries, since, as already provided, said coastal spaces\nform part of the natural heritage of the State, which must be administered by SINAC. Therefore, it is\nrecommended to modify the text to the effect that Municipalities could approve such\nworks when they are not carried out within that Heritage, and that, if such works may\ngenerate impacts to adjacent estuaries or mangroves, the judgment that must be required is that of\nSINAC, not that of the National Environmental Technical Secretariat, without prejudice, of course, to the\nenvironmental assessment that does correspond to the latter.\n\n\n \n\n Regarding Article 23, it must be noted that, despite the fact that said article aims\nto guarantee public access to the beaches, the proposal to declare of public interest and expropriate\nall existing privately owned roads that provide access, may prove too broad and\nonerous, since, in that scenario, the State would be obligated to expropriate all those roads, even in\ncases where access is guaranteed by other paths.\n\n\n \n\n The current wording of the norm allows the Administration to assess the cases in\nwhich the declaration of public interest and expropriation are necessary to guarantee public access\nto the beaches; therefore, its modification, in the proposed terms, is not advisable.\n\n\n \n\n In Article 25, it is projected to establish that, on private properties that encompass\npart of the public zone, “any work or commercial activity to be carried out in this strip of registered\npublic zone must be a work classified as ‘of low potential environmental impact (potencial bajo impacto ambiental)’, in\naccordance with the guidelines established by the Secretariat.” However, it is suggested to modify\nthe wording to the effect that in that strip only works that are classified,\nby SETENA's instruments, as of “low potential environmental impact” will be permitted, since, with the proposed\nwording it could be interpreted that any work or activity developed in that zone, regardless\nof its characteristics and the degree of impact it would actually generate, should always\nbe considered as of “low potential environmental impact.”\n\n\n \n\n It must not be lost sight of that, according to the General Regulations on Environmental\nImpact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) Procedures (Decreto Ejecutivo no. 31849 of May 24, 2004) the maritime-\nterrestrial zone is an environmentally fragile area, and, consequently, the environmental assessment of works\nor projects involving it is subject to particular conditions.\n\n\n \n\n It is advisable to assess the modification of the text of Article 27, so that it is\nnot misinterpreted that it is from the publication of the declaration of tourist aptitude that a\ndetermined sector becomes subject to the provisions of Law 6043. Although it is true, with the proposed\ntext this interpretation is limited, it is suggested to establish it more clearly, since it is\nevident that even before said declaration, the maritime-terrestrial zone is subject to the\nprovisions of Law 6043 and that the only thing that depends on the publication of the declaration of\ntourist aptitude is the application of the specific provisions relative to said tourist\naptitude.\n\n\n \n\n Regarding Articles 28, 28 bis, 31, 31 bis, 33 and 35, it is not clear what the\nparticipation of private individuals would be and what the signing of the agreements would imply. For this reason, it is\nsuggested to modify the proposed texts to the effect that the agreements be subject to the regime of\nadministrative contracting (contratación administrativa) and that the private individuals who participate in those projects be subject to\nthe general rules of the Law regarding the granting of concessions, or, at least, that it\nbe regulated in more detail how concessions would be granted in those projects. This,\ninsofar as there being no clarity on the matter, the proposed modifications could mean that\nthe development of the maritime-terrestrial zone and the granting of concessions is directed,\nprimarily, to private individuals with the capacity to invest in that type of development, and, in such\na way, other sectors are not taken into account.\n\n\n \n\n In that sense, it is convenient to establish that the development plans for\nthose projects should be subject to the territorial management plan (plan de ordenamiento territorial) of the corresponding maritime-terrestrial\nzone sector.\n\n\n \n\n Regarding Articles 29, 42, 43, 45, 51 and 53, it must be stated that the\nproposed reform is in accordance with the provisions of Article 82 of the Law that Transforms the Institute\nof Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER) and Creates the Technical Secretariat of\nRural Development (no. 9036 of May 11, 2012), which eliminated all the powers that Law 6043\ngranted to the Institute of Lands and Colonization, today INDER. In that sense, Article\n50 must also be modified.\n\n\n \n\n Based on the foregoing, all concessions, in any sector of the maritime-terrestrial\nzone, would be approved by the Costa Rican Tourism Institute, and, therefore, what was indicated\nin our opinion no. C-030-2014 of January 30, 2014, to the effect that\nconcessions in sectors of non-tourist aptitude should only be approved by Local\nGovernments, would not be applicable.\n\n\n \n\n With these reforms, the declaration of tourist aptitude contemplated by the Law in\nArticle 27 would only be important for determining the priorities and types of concessions\nestablished by Articles 57 and 58 and for the possibility of executing the development projects\ncontemplated in Articles 28 and 28 bis. In that sense, it is advisable to assess the pertinence\nof indicating in Article 29 that the ICT can dictate the necessary provisions for the\nbetter use of the maritime-terrestrial zone in general and whether it is necessary to contemplate the\njudgment of another institution for the policies dictated in areas that do not have\ntourist aptitude.\n\n\n \n\n Regarding the priorities and types of concessions that can be granted in the areas of\ntourist aptitude, Article 57 is not modified, except for what has to do with the\nnecessary subjection to the territorial management plan of the zone, on which it is suggested to follow\nthe recommendation previously set forth, in order to indicate that the specific tourist development\nproject plans must adjust to the territorial management plan of the zone.\n\n\n \n\n Furthermore, it would be pertinent to assess the modification of Article 58, in order to\nestablish other types of concessions in zones that are not of tourist aptitude and that these not\nbe limited to agricultural ones.\n\n\n \n\n Regarding Article 48, it is a legislative decision to assess the convenience and opportunity\nof increasing the term of concessions to 30 years. What is suggested for assessment is the necessity\nof maintaining the current wording in the sense that the rules and conditions of the concessions will\nbe established by regulation. Likewise, it is suggested to analyze whether it is advisable to establish a\nfixed canon for any residential use at 0.25% of the appraisal amount or if it is more opportune\nto establish a different percentage for cases of habitual residence and another for those of\noccasional residence. Likewise, it is necessary to clarify the periodicity of payment of the canon, and, regarding\nthe reform of Article 59, subsection c), it is not clear to what type of improvement works it\nrefers, therefore its review is suggested.\n\n\n \n\n The proposed modification of Article 67 is not in accordance with the provisions\nof the law nor with the text of the reform bill, since there is no reason to vary the provision\nthat the banks of the National Banking System may grant loans to the concessionaires of the\nrestricted zone (zona restringida), as that is the only zone in which concessions can be granted. It is not\nadvisable to extend that provision to the exceptional cases contemplated in Article 18 of\nLaw 6043, since these are special occupations of the public zone, and, therefore, of a\ndifferent nature.\n\n\n \n\n Nor is the modification of Article 73 necessary, to the effect that the Law does\nnot apply in litoral urban zones declared as such, since that exception was already included in\nArticle 6, through Law no. 9221 of March 27, 2014. It would be opportune to modify\nthat article to the effect that the application of said law is excluded for the lands forming part\nof the natural heritage of the State, in accordance with the jurisprudence of the Constitutional Chamber on\nthe matter (votos nos. 16975-2008 of 14 hours 53 minutes of November 12, 2008, 17650-2008 of\n12 hours and 23 minutes of December 5, 2008, and 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of 7\nDecember 2011).\n\n\n \n\n Regarding the reform of Article 78, in order for the Municipality of\nPuntarenas to reserve the right to develop San Lucas Island for tourism purposes, through\na Development Plan, in accordance with the provisions of Articles 28 and 28 bis, it is warned that said\nisland was declared a wildlife refuge, and, therefore, forms part of the natural\nheritage of the State, in accordance with Decreto Ejecutivo no. 29277-MINAE of January 11, 2001, and that,\nfurthermore, a declaration of historical-architectural heritage was issued for it through\nDecreto Ejecutivo No. 30714-C of September 26, 2002. Regimes that have been supported by the\nConstitutional Chamber through votos nos. 8928-2004 of 16 hours 37 minutes of August 18,\n2004, and 13099-2010 of 14 hours 56 minutes of August 4, 2010. \n\n\n \n\n In that last voto, the Chamber provided that various public actors participate in the management of the island,\nand also indicated that the possible tourism development proposed by Decreto Ejecutivo\nno. 34282 of January 25, 2008, must be of very low environmental impact, respecting the\nprotection of the environment and the cultural assets existing in the zone that motivate the two\nprotection regimes that converge in the sector. In that sense, it indicated:\n\n\n \n\n “A type of rural tourism with low ecological impact, respectful of environmental regulations, is\ncompatible with the Constitution, which contains the international obligations\nbroadly developed in the Chamber's precedents (to which this Chamber refers), and with\nArticle 89 of the Political Constitution by setting the cultural objectives, among them: protecting\nnatural beauties, conserving and developing the historical heritage, and whose value is enhanced in the\naccess that the population may have to it. Therefore, no incompatibilities are demonstrated between the\nprotection of the environment and the conservation of cultural assets made available to humanity,\nwith a project that must be developed integrally with the environment, which must be comprehensive of\nall its components, not exclusive... In this way, even when the competencies of the Organic\nEnvironmental Law authorize establishing management categories regulated as Protected Wild Areas\nthrough Executive Decrees, another of the same nature has operated with the heritage\ndeclaration contemplated in the Law on Historical-Architectural Heritage of Costa Rica, through\nthe respective declarations by Executive Decree. The convergence of the Municipality of Puntarenas\nis manifested when, within the scope of application of Law No. 5469, which materializes the transfer of\nSan Lucas Island to the Municipality of Puntarenas, dating from 1974, it is ratified in the Law\non the Maritime-Terrestrial Zone, Law No. 6043 of March 2, 1977. Precisely, Article 78\nof this Law establishes: “San Lucas Island will conserve its current legal situation under the\nadministration of the Municipality of Puntarenas.” And numeral 82 of that same normative text\nestablishes: “This law is of public order, repeals … as well as all others that oppose it except\nLaw no. 4071 of January 22, 1968, and its reforms and Law No. 5469 of April 25, 1974.…” \nFurthermore, it is current legislation not reformed or expressly repealed by subsequent legislation, so\nits validity is maintained as long as it does not infringe on the environmental and historical-\narchitectural heritage principles, and must not contravene the policies of the governing bodies, a situation\nthat must be elucidated by all the organs and entities involved. In addition to the above, San Lucas\nIsland has the purpose of being used as a tourist center with financial benefits for\nvarious social welfare institutions. \n\n The development of infrastructure must be compatible with the principles of environmental\nsustainability, its protection and conservation, otherwise they would be constitutionally questionable\nif works were carried out that did not take into account the protection regimes in force on the Island,\nsuch as the construction of large-scale infrastructure works, given that the validity of the\nregime as a protected area would imply a substantial change in land use (uso de suelo), and not because of the human\nworks that existed long before the declaration of the Island as a Protected Wild Area and\nhistorical-architectural heritage. Hence, the Chamber does not consider that Articles 2, 3, 4, 6, and 7\nof Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAET-C present constitutional vices, but understood with\nthe following nuances. The declaration of national interest and high priority for sustainable\ntourism development, indicated by numeral 2, must be understood as constitutional as long as the\nconservation and restoration of the buildings of the old penal colony and those that were built\non the occasion of its existence, are circumscribed to the tasks of conservation, protection, and\nimprovement of its surroundings. The same must occur with the archaeological sites and the cemetery\nlocated at Playa Cocos, without prejudice, of course, to the archaeological and scientific\nstudies that must be conducted. Regarding the infrastructure destined for tourist use, it must\nbe strictly limited to the areas of the historical complex and the path that leads to Playa\nCocos and to the latter, the facilities to be built must be strictly necessary to\nmeet the basic needs of visitors and tourism development agents, without\nthe foregoing implying that it can extend beyond developments incompatible with a “green”\nphilosophy, or that are not in tune with the occupation capacity of the place, all of which,\nmust be ensured in a sustainable manner according to science and technique. This Court recognizes that\nit is a true challenge to achieve the conservation and recovery of the buildings on the Island,\nas well as their enhancement, including –for example- the wooden houses located in the place\nknown as “Las Jachas” and their surroundings, the Infirmary, the Chapel, the Administration Building,\nand other infrastructure necessary to offer limited nature tourism and\neco-tourism services, as long as they respond to sustainability criteria; otherwise, it would entail\na friction of constitutional relevance with Articles 50 and 89. Regarding subsections a) and b) of\nnumeral 5, they must be understood as constitutional to the extent that what is intended in the Master\nPlan is adjusted to what has been indicated by this Chamber, especially as long as the zoning\nstudies and zoning regulations are not based on a reduction of the protected wild area\nby 5.5% of the area.”\n\n\n \n\n Therefore, the proposed modification would imply that the Municipality of Puntarenas\nwould be empowered to develop the island through the tourism development projects that would be\nregulated in Articles 28 and 28 bis, which is not coincident with the regimes that\nconverge on the island nor with the type of tourism development that the Constitutional Chamber has endorsed\nthere.\n\n\n \n\n The type of projects provided for in Articles 28 and 28 bis could imply\nlarge-scale developments, with purposes different from the existing protection regimes in\nthe zone, and could even allow the granting of concessions for exclusive use to private parties.\nHence, by virtue of what was indicated by the Constitutional Chamber, a modification like the one proposed\ncould be contrary to Articles 50 and 89 of the Political Constitution.\n\n\n \n\n 3) Conclusion:\n\n\n \n\n Although the approval of bill no. 21008 called “Reform of several articles,\naddition of Articles 28 bis, 31 bis and Transitory IX, and repeal of Article 58 of Law\nno. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone, of March 2, 1977, and its reforms.”,\nis a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations\npresented, particularly those referring to possible constitutional vices.\n\n\n \n\n Yours respectfully,\n\n\n \n\n Elizabeth León Rodríguez\n\n\n Attorney General" }