{ "id": "pgr-22123", "citation": "C-268-2020", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Plan Regulador Costero previo para concesiones y obras públicas en la zona pública de la ZMT", "title_en": "Prior Coastal Regulatory Plan requirement for concessions and public works in the public zone of the Maritime Terrestrial Zone", "summary_es": "La Procuraduría General de la República respondió al Instituto Costarricense de Turismo consultando si, para otorgar una concesión excepcional sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre (ZMT) o para que haya desarrollos públicos allí, es necesario que la zona restringida adyacente cuente con un Plan Regulador Costero. El dictamen C-268-2020 concluye que, como regla general, la autorización de actividades u obras excepcionales en la zona pública bajo los artículos 18, 21 y 22 de la Ley 6043 requiere la existencia previa de un plan regulador costero y que estas sean acordes con dicho instrumento. La zona pública, destinada al uso común, puede ser objeto de ocupación solo en casos excepcionales y siempre supeditada a la planificación costera integral. Para obras públicas que satisfagan un interés nacional imperioso y fehacientemente acreditado, la PGR admite una excepción: podrían autorizarse aunque no exista plan regulador o en contra de lo que este disponga, siempre que sea imposible ubicarlas en otro sector y deban ejecutarse de manera irremediable.", "summary_en": "The Attorney General's Office responded to the Costa Rican Tourism Board regarding whether a Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) must be in place before granting exceptional concessions on the public zone of the Maritime Terrestrial Zone (ZMT) or allowing public developments there. Opinion C-268-2020 concludes that, as a general rule, authorization of exceptional activities or works in the public zone under Articles 18, 21, and 22 of Law 6043 requires a pre-existing coastal regulatory plan and must conform to its provisions. The public zone, intended for common use, may be occupied only in exceptional cases and always subject to comprehensive coastal planning. For public works that satisfy a pressing national public interest that is convincingly demonstrated, the PGR allows an exception: they may be authorized even without a regulatory plan, or in contravention of its provisions, if it is impossible to locate them elsewhere and they must be carried out unavoidably.", "court_or_agency": "", "date": "09/07/2020", "year": "2020", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre (ZMT)", "zona pública", "plan regulador costero", "concesión", "Ley 6043", "bien demanial", "interés público nacional", "ICT" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 18", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 21", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 22", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 38", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 31", "law": "Ley 6043" } ], "keywords_es": [ "zona marítimo terrestre", "zona pública", "plan regulador costero", "concesión", "Ley 6043", "ICT", "interés público", "bien demanial", "uso común", "desarrollo costero", "excepción", "planificación costera" ], "keywords_en": [ "maritime terrestrial zone", "public zone", "coastal regulatory plan", "concession", "Law 6043", "ICT", "public interest", "public domain goods", "common use", "coastal development", "exception", "coastal planning" ], "excerpt_es": "Entonces, si resulta claro que se trata de un requisito indispensable para el otorgamiento de concesiones y el consecuente desarrollo de actividades y construcciones en la zona restringida, con mayor razón, el otorgamiento de cualquier autorización de ocupación o de desarrollo de actividades e infraestructura en la zona pública, presupone la existencia de un plan regulador costero, al cual, además, se encuentra supeditada. Es decir, la aprobación de las actividades y obras excepcionales permitidas por la Ley 6043 en la zona pública, depende de que aquellas sean acordes a las disposiciones del plan regulador costero correspondiente.\n\nNo podría llegarse a una conclusión distinta si se reitera la importancia de la zona pública y la excepcionalidad de las actividades que podrían permitirse en ella.\n\nCon base en lo dicho y tomando en cuenta que, según el artículo 66 del Reglamento a la Ley 6043 y el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre (Reglamento no. 5972 de 20 de marzo de 2017), los planes reguladores costeros pueden contemplar espacios destinados a la prestación de servicios públicos, debe precisarse y reiterarse que, la autorización excepcional que puede otorgarse en la zona pública, para el desarrollo de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés general, por parte de instituciones públicas, requiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a lo dispuesto en ese instrumento de planificación. Ello salvo que se demuestre que no pueden ser ejecutadas en otro sector y que estén destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente, que, como tal, deba ejecutarse de manera irremediable, pese a la inexistencia de un plan regulador costero, o prevalecer sobre las disposiciones del plan existente.", "excerpt_en": "Therefore, if it is clear that it constitutes an indispensable requirement for the granting of concessions and the consequent development of activities and constructions in the restricted zone, with even more reason, the granting of any authorization for occupation or development of activities and infrastructure in the public zone presupposes the existence of a coastal regulatory plan, to which, moreover, it is subject. That is, the approval of exceptional activities and works permitted by Law 6043 in the public zone depends on their being in accordance with the provisions of the corresponding coastal regulatory plan.\n\nNo different conclusion could be reached if we reiterate the importance of the public zone and the exceptional nature of activities that could be permitted there.\n\nBased on the foregoing, and taking into account that, according to Article 66 of the Regulations to Law 6043 and the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone (Regulation No. 5972 of March 20, 2017), coastal regulatory plans may include spaces intended for the provision of public services, it must be specified and reiterated that the exceptional authorization that may be granted in the public zone for the development of works or activities intended to satisfy the general interest by public institutions requires the prior existence of a coastal regulatory plan and must conform to the provisions of that planning instrument. This is unless it is demonstrated that they cannot be executed in another sector and that they are intended to satisfy a pressing national public interest, convincingly proven, which, as such, must be carried out unavoidably, despite the lack of a coastal regulatory plan, or must prevail over the provisions of the existing plan.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR determined that, as a general rule, authorization of exceptional activities in the public zone of the ZMT requires a prior coastal regulatory plan, with an exception for pressing and proven national public interest.", "summary_es": "La PGR determinó que, como regla general, la autorización de actividades excepcionales en la zona pública de la ZMT requiere plan regulador costero previo, con una excepción por interés público nacional imperioso y comprobado." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones jurídicas sobre la necesidad del plan regulador costero", "quote_en": "Therefore, if it is clear that it constitutes an indispensable requirement for the granting of concessions and the consequent development of activities and constructions in the restricted zone, with even more reason, the granting of any authorization for occupation or development of activities and infrastructure in the public zone presupposes the existence of a coastal regulatory plan, to which, moreover, it is subject.", "quote_es": "Entonces, si resulta claro que se trata de un requisito indispensable para el otorgamiento de concesiones y el consecuente desarrollo de actividades y construcciones en la zona restringida, con mayor razón, el otorgamiento de cualquier autorización de ocupación o de desarrollo de actividades e infraestructura en la zona pública, presupone la existencia de un plan regulador costero, al cual, además, se encuentra supeditada." }, { "context": "Conclusión final", "quote_en": "The exceptional authorization that may be granted in the public zone for the development of works or activities intended to satisfy the general interest by public institutions requires the prior existence of a coastal regulatory plan and must conform to the provisions of that planning instrument. 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C-293-2019 y C-308-2019. Específicamente, requiere\nnuestro criterio sobre lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1. Si para otorgar una concesión para el aprovechamiento privativo excepcional de la zona pública\nde la ZMT (arts. 18, 21 de la Ley 6043), la zona restringida adyacente que esté bajo el régimen de\nla Ley 6043, debe contar con Plan Regulador Costero según el artículo 38 de la Ley N° 6043 y 19 de\nsu Reglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2. Si en el caso de la excepción de desarrollos públicos en zona pública del artículo 22 de la Ley\n6043, es un requisito previo para tales desarrollos que la zona restringida adyacente bajo el\nrégimen de la Ley 6043, cuente con un Plan Regulador Costero.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Dado que en esta ocasión se adjunta un criterio legal que satisface los requisitos\nexigibles al efecto, la consulta resulta admisible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            I. Sobre lo consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para dar respuesta a las preguntas formuladas, debe iniciarse indicando, como lo hemos\nhecho en reiteradas ocasiones, que la zona pública de la zona marítimo terrestre es un pilar\nfundamental de ese bien demanial. Y que ésta, conforme a lo dispuesto en el artículo 20, está\ndestinada al uso público, para actividades de esparcimiento, libre tránsito, protección y vigilancia\ndel demanio costero. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En virtud de esa importancia y de su finalidad de uso común, por regla general, ésta no\npuede ser objeto de ocupación bajo ningún título, y, por tanto, en principio, no es posible otorgar\nsobre ella derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o\nedificaciones estables (véanse al respecto los pronunciamientos nos.  C-230-2001, C-054-2006,\nC-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005, C-109-2007 y C-097-2015).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional, al desarrollar el principio de intangibilidad de la zona\nmarítimo terrestre, ha resaltado la importancia y naturaleza de la zona pública, indicando que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso\ngratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los\ndemás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la\nprotección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar,\ndefender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país.\nEn cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro\nel derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y\notras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema... De todo lo\ndicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar\nderechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables\nen la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública…” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas\n59 minutos de 25 de febrero de 2009).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, lo cierto es que la Ley 6043 contempla, en los artículos 18, 21 y 22,\nciertos supuestos excepcionales que autorizan el desarrollo de infraestructura y el uso de la zona\npública, para fines distintos a los expuestos. Conforme con lo ya indicado, resulta claro que la\naplicación de esos supuestos debe limitarse a casos excepcionales, pues, por regla general, la zona\npública debe estar destinada al uso común.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Al respecto, esos artículos disponen:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 18.- En casos excepcionales, como la construcción de plantas industriales, instalaciones\nde pesca deportiva o instalaciones artesanales, de obras portuarias, programas de maricultura, u\notros establecimientos o instalaciones similares, para cuyo funcionamiento sea indispensable su\nubicación en las cercanías del mar, se podrá autorizar el uso de las áreas de la zona marítimo\nterrestre que fueren necesarias para facilitar su edificación y operación, siempre que se cuente con\nla aprobación expresa de la municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de Turismo, del\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y demás instituciones del Estado encargadas de autorizar\nsu funcionamiento, así como del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 21.- Se exceptúan de lo anterior aquellas secciones que por su configuración geográfica,\nsu topografía o sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse para uso público, en cuyo caso se\nautorizará su desarrollo por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo,\nsiempre que no se enajenen y se establezca una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute\npúblicos de las playas, riscos y esteros y se garantice la seguridad de los peatones.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 22.- En la zona pública no se permitirá ningún tipo de desarrollo, excepto las obras de\ninfraestructura y construcción que en cada caso aprueben el Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes, el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y\nla respectiva municipalidad, atendiendo al uso público a que se destinen, o que se trate del\nestablecimiento y operación de instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para el\npaís…”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en esas disposiciones, es posible otorgar concesiones para ciertos proyectos y\nactividades que requieran, de manera indispensable, ser desarrollados cerca del mar, o para otro\ntipo de desarrollos en aquellas secciones que, por su configuración geográfica, su topografía o sus\ncondiciones especiales, no puedan aprovecharse para uso público. Asimismo, con base en esas normas,\nes posible autorizar el desarrollo de obras públicas o de infraestructura necesaria para la\nprestación de servicios públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En todo caso, esas actividades y obras quedan sujetas a la autorización de las\nentidades correspondientes, que deben valorar su necesidad, pertinencia y viabilidad. Y, esa\nautorización, debe sujetarse a lo que al efecto disponga el plan regulador costero correspondiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nótese que, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que ese instrumento es la figura\npropia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, que\nconstituye un requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones, y que éstas últimas\ndeben sujetarse a las disposiciones de aquél (véanse los pronunciamientos nos. C-297-2004,\nC-054-2006, C-070-2009, C-199-2013, OJ-062-2017, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, si resulta claro que se trata de un requisito indispensable para el\notorgamiento de concesiones y el consecuente desarrollo de actividades y construcciones en la zona\nrestringida, con mayor razón, el otorgamiento de cualquier autorización de ocupación o de desarrollo\nde actividades e infraestructura en la zona pública, presupone la existencia de un plan regulador\ncostero, al cual, además, se encuentra supeditada. Es decir, la aprobación de las actividades y\nobras excepcionales permitidas por la Ley 6043 en la zona pública, depende de que aquellas sean\nacordes a las disposiciones del plan regulador costero correspondiente.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             No podría llegarse a una conclusión distinta si se reitera la importancia de la zona\npública y la excepcionalidad de las actividades que podrían permitirse en ella.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así lo hemos reconocido en otras oportunidades en las que nos hemos referido a la\nposibilidad de autorizar actividades y construcciones en la zona pública:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Corresponde a los diversos órganos técnicos de la Administración Pública, previo los estudios\ntécnicos que el caso amerite, identificar si el sector de la zona pública en comentario cumple las\ncondiciones necesarias para el régimen excepcional previsto por la Ley 6043.\n\n\n\n Previo al otorgamiento de cualquier concesión, está claro que debe contarse con el amojonamiento de\nla zona pública por parte del Instituto Geográfico Nacional, y su respectiva publicación en La\nGaceta (artículos 62 y 63 del Reglamento a la Ley 6043, y dictamen C-264-2004 del 9 de setiembre del\n2004). Asimismo, debe contarse con la declaratoria de aptitud turística o no turística por parte del\nInstituto Costarricense de Turismo, para lo cual tomará en cuenta, entre otros factores, el acceso a\nla zona, sus atributos naturales, las características sociales y culturales de los pobladores y\ncualesquiera otros que esa Institución estime convenientes (Ley 6043, artículos 6, 19 y 27; 2 inciso\ni) y 15 de su Reglamento; dictámenes C-123-96 de 29 de julio de 1996, C-097-97 del 13 de junio de\n1997).\n\n\n\n Imprescindible igualmente contar el instrumento de planificación costera (Ley 6043, artículos 31,\n33 y 38; 15 de su Reglamento), que establezca el ordenamiento de uso del suelo, como forma de\nplanificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, y sujeto a un\nproceso de viabilidad ambiental…” (C-080-2007. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Las construcciones proyectadas deben ser conformes con el plan regulador costero y cumplir con\ntodos los requisitos y exigencias de ley, entre ellas, la viabilidad ambiental correspondiente\ntramitada ante SETENA, si fuese del caso.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Si lo entes públicos a que se refiere el artículo 18 de la LZMT consideran que una estación de pre\nacondicionamiento como parte del proyecto “Alcantarillado Sanitario para Puerto Viejo de Limón”\npropuesto por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, a que se refiere la\nconsulta, es una instalación o construcción similar a las que menciona el citado artículo 18,\nentonces puede autorizarse su construcción en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre,\nsiempre y cuando sean conforme con el plan regulador costero.” (C-282-2013. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tómese en cuenta, además, que de lo dispuesto en la Ley 6043 y su Reglamento (Decreto\nEjecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977), debe entenderse que la zona pública también es\nobjeto del proceso de planificación de la zona marítimo terrestre. En ese sentido, el artículo 23 de\nla ley establece que se declara de interés público toda vía resultante del planeamiento de la zona\npública, y, por su parte, el artículo 18 del Reglamento dispone que los planes reguladores costeros\nabarcarán la zona marítimo terrestre, no solo una de las porciones que la conforman.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es claro que, por estar destinada al uso común, la zona pública no podría ser\nzonificada en áreas destinadas a distintos tipos de usos o actividades. Pero, en el proceso de\nplanificación costera sí podría determinarse, técnicamente, cuáles porciones de la zona pública, por\nsu configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales, podrían ser objeto de las\nexcepciones previstas en la ley para su ocupación y desarrollo, e incluso, debe ser tomada en cuenta\npara poder determinar el tipo de desarrollo que se permitirá en la zona restringida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, al tratarse de un proceso de planificación integral, las actividades y obras\nexcepcionales que se autoricen en la zona pública deben ser acordes a la zonificación de la zona\nrestringida, es decir, no podrían ser contrarias al tipo de actividades permitidas en aquella. En\nese sentido, nótese que el artículo del 13 del Reglamento a la Ley 6043 dispone que las concesiones\nque se otorguen conforme al artículo 21 de la Ley, no podrán otorgarse cuando éstas ocasionen\nperjuicios en contra de los concesionarios o propietarios de los terrenos colindantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, en el caso de la autorización de obras o actividades destinadas a\nsatisfacer el interés público, ejecutadas por instituciones estatales, y que, de manera\nindispensable requieran utilizar la zona pública, hemos indicado que éstas deben ser acordes al plan\nregulador costero (C-282-2013), siempre que esto no impida la realización del interés público\nnacional que, al acreditarse de manera fehaciente, deba prevalecer sobre las disposiciones de orden\nlocal (C-024-2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Más detalladamente, sobre esa excepción basada en la existencia de un interés público\ncomprobado que deba ser satisfecho de manera inexcusable, en el último dictamen citado, se dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ante ello, los planes reguladores han de adoptarse sobre la zona marítimo terrestre de\nadministración municipal (sentencia constitucional 16975-2008), con exclusión de los espacios\ndestinados a usos públicos (Reglamento a la Ley 6043, artículo 66).  Los espacios ya ocupados por\ncentros de salud y nutrición, la guardia rural, salones comunales y juntas de educación, están\nexonerados del pago por su uso (Ley 6043, Transitorio VIII.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n En ese orden, el “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo\nTerrestre”, adoptado en acuerdos de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, Nos.\nSJD-616-2012 y SJD-039-2013 (Alcance No. 58 a La Gaceta No. 63 de 2 de abril del 2013), y\nSJD-235-2015 (Alcance 56 a La Gaceta No. 145 de 28 de julio de 2015), señala que la propuesta de\nzonificación del plan regulador podrá incorporar como zonas para la comunidad áreas en donde se\ndeben preservar instalaciones públicas que incluyan “la dotación de servicios públicos, seguridad,\nrecreación y otros relacionados, necesarios para el funcionamiento de los poblados o comunidades\nlocales”.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n El dictamen C-110-2014 indica que el numeral 22 de la Ley 6043 permite realizar ciertas obras\npúblicas en la zona pública, en el caso del municipio agrega que la aprobación la emite su Concejo.\nEl precepto se complementa con el artículo 12 del Reglamento a esa Ley, al disponer que quienes\ndiseñen y ejecuten esas obras deben \"garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso\npúblico de las mismas”, y las “instituciones responsables de extender la autorización velarán por el\ncumplimiento de este requisito.\"\n\n\n\n Por ende, los municipios que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un\nterreno en la zona pública a una institución pública con base en la autorización del artículo 22 de\nla Ley 6043, sin necesidad de concesión.  Ese uso también requiere ser autorizado por el ICT, el\nINVU y el MOPT. Lo anterior observando el plan regulador, en tanto éste no impida la realización del\ninterés público nacional que, al acreditarse, prevalece sobre las disposiciones de orden local\n(sentencias constitucionales 4587-2010 y 15763-2011; Tribunal Contencioso Administrativo No.\n80-2013-VI; dictámenes C-317-2014 y C-274-2015).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo dicho y tomando en cuenta que, según el artículo 66 del Reglamento a la\nLey 6043 y el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre\n(Reglamento no. 5972 de 20 de marzo de 2017), los planes reguladores costeros pueden contemplar\nespacios destinados a la prestación de servicios públicos, debe precisarse y reiterarse que, la\nautorización excepcional que puede otorgarse en la zona pública, para el desarrollo de obras o\nactividades destinadas a satisfacer el interés general, por parte de instituciones públicas,\nrequiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a lo dispuesto en ese\ninstrumento de planificación. Ello salvo que se demuestre que no pueden ser ejecutadas en otro\nsector y que estén destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de\nmanera fehaciente, que, como tal, deba ejecutarse de manera irremediable, pese a la inexistencia de\nun plan regulador costero, o prevalecer sobre las disposiciones del plan existente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Con base en todo lo expuesto, se concluye que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             1. Como regla general, la autorización de las obras o actividades excepcionales en la\nzona pública de la zona marítimo terrestre, contempladas en los artículos 18, 21 y 22 de la Ley\n6043, requiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a sus disposiciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2. La autorización excepcional que puede otorgarse a instituciones públicas para el\ndesarrollo de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés general, requiere la existencia\nprevia de un plan regulador costero y ser acorde a lo dispuesto en ese instrumento de planificación.\nEllo salvo que se compruebe que no pueden ser ejecutadas en otro sector y que estén destinadas a\nsatisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente, que, como tal,\ndeba ejecutarse de manera irremediable, pese a la inexistencia de un plan regulador costero, o\nprevalecer sobre las disposiciones del plan existente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora", "body_en_text": "Legal Opinion: 268 of 09/07/2020\n\n\n\nJuly 9, 2020\n\n\nC-268-2020\n\n\n \n\nMr.\nAlberto López Chaves\nGeneral Manager\nInstituto Costarricense de Turismo\n\n \n\nDear Sir:\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter number\nG-2671-2019 of November 29, 2019, through which you again raise the inquiries that were\ndeclared inadmissible through legal opinions nos. C-293-2019 and C-308-2019. Specifically, you require\nour criterion on the following:\n\n \"1. Whether, in order to grant a concession for the exceptional private use of the public zone\nof the ZMT (arts. 18, 21 of Law 6043), the adjacent restricted zone that is under the regime\nof Law 6043 must have a Coastal Regulatory Plan according to article 38 of Law No. 6043 and 19 of\nits Regulation.\n\n 2. Whether, in the case of the exception for public developments in the public zone of article 22 of Law\n6043, it is a prerequisite for such developments that the adjacent restricted zone under the\nregime of Law 6043 has a Coastal Regulatory Plan.\"\n\n Given that on this occasion a legal criterion is attached that satisfies the requirements\ndemandable for this purpose, the inquiry is admissible.\n\n I. On the matter consulted.\n\n To answer the questions posed, we must begin by stating, as we have done on repeated occasions, that the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a fundamental pillar of that public domain asset. And that it, in accordance with the provisions of article 20, is\ndestined for public use, for recreation activities, free transit, protection, and surveillance\nof the coastal public domain (demanio).\n\n By virtue of that importance and its purpose of common use, as a general rule, it\ncannot be subject to occupation under any title and, therefore, in principle, it is not possible to grant\nover it exclusive rights for permanent and exclusive use, with works or\nstable buildings (see in this regard pronouncements nos. C-230-2001, C-054-2006,\nC-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005, C-109-2007 and C-097-2015).\n\n The Constitutional Chamber, in developing the principle of intangibility of the\nmaritime-terrestrial zone, has highlighted the importance and nature of the public zone, indicating that:\n\n “…the use of said zone –especially maritime beaches- is common and they are destined for the\nfree use of all inhabitants, indiscriminately, so that the use by some does not impede that of\nothers interested. Thirdly, because the public domain technique is the most effective means for the\nprotection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee,\ndefend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants.\nRegarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers\nthe right to the environment since those zones of the public domain could be subject to constructions and\nother intrusions that would endanger coastal assets and their entire ecosystem... From all\nthat has been said, three impediments can be derived, namely, that: a) the Administration cannot grant\nexclusive rights for permanent and exclusive use, with works or stable buildings\nin the maritime-terrestrial zone, especially in the public zone…” (Voto no. 3113-2009 at 14 hours\n59 minutes of February 25, 2009).\n\n Now then, the truth is that Law 6043 contemplates, in articles 18, 21, and 22,\ncertain exceptional scenarios that authorize the development of infrastructure and the use of the\npublic zone for purposes other than those stated. In accordance with what has been indicated, it is clear that the\napplication of these scenarios must be limited to exceptional cases, since, as a general rule, the\npublic zone must be destined for common use.\n\n In this regard, those articles provide:\n\n \"Article 18.- In exceptional cases, such as the construction of industrial plants, sport fishing\ninstallations or artisanal installations, port works, mariculture programs, or\nother similar establishments or installations, whose operation requires their\nlocation near the sea to be indispensable, the use of the areas of the maritime-terrestrial\nzone that are necessary to facilitate their building and operation may be authorized, provided that there is\nexpress approval from the respective municipality, the Instituto Costarricense de Turismo, the\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and other State institutions charged with authorizing\ntheir operation, as well as from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.\"\n\n \"Article 21.- Excepted from the foregoing are those sections that, due to their geographic configuration,\ntheir topography, or their special conditions, cannot be utilized for public use, in which case\ntheir development by the respective municipality and the Instituto Costarricense de Turismo will be authorized,\nprovided that they are not alienated and a free transit zone is established that facilitates the public use and enjoyment\nof the beaches, cliffs, and estuaries and guarantees pedestrian safety.\"\n\n \"Article 22.- No type of development will be permitted in the public zone, except infrastructure\nand construction works that in each case are approved by the Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes, the Instituto Costarricense de Turismo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and\nthe respective municipality, taking into account the public use for which they are intended, or that they involve the\nestablishment and operation of state tourist facilities of notable convenience for the\ncountry…\"\n\n Based on those provisions, it is possible to grant concessions for certain projects and\nactivities that indispensably require being developed near the sea, or for other\ntypes of developments in those sections that, due to their geographic configuration, their topography, or their\nspecial conditions, cannot be utilized for public use. Likewise, based on those norms,\nit is possible to authorize the development of public works or infrastructure necessary for the\nprovision of public services.\n\n In any case, those activities and works are subject to the authorization of the\ncorresponding entities, which must assess their necessity, pertinence, and viability. And that\nauthorization must be subject to what the corresponding coastal regulatory plan (plan regulador costero) provides to that effect.\n\n Note that, on repeated occasions, we have held that this instrument is the specific\nplanning figure for the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, which\nconstitutes an essential requirement for them to be able to grant concessions, and that these latter\nmust be subject to the provisions of the former (see pronouncements nos. C-297-2004,\nC-054-2006, C-070-2009, C-199-2013, OJ-062-2017, among others).\n\n Therefore, if it is clear that it is an indispensable requirement for the\ngranting of concessions and the consequent development of activities and constructions in the\nrestricted zone, with greater reason, the granting of any authorization for occupation or the development\nof activities and infrastructure in the public zone presupposes the existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero),\nto which, moreover, it is subordinated. That is, the approval of the activities and\nexceptional works permitted by Law 6043 in the public zone depends on whether they are\nin accordance with the provisions of the corresponding coastal regulatory plan (plan regulador costero).\n\n A different conclusion could not be reached if the importance of the\npublic zone and the exceptional nature of the activities that could be permitted in it are reiterated.\n\n We have recognized so on other opportunities in which we have referred to the\npossibility of authorizing activities and constructions in the public zone:\n\n \"It corresponds to the various technical bodies of the Public Administration, prior to the\ntechnical studies that the case merits, to identify whether the sector of the public zone in commentary meets the\nnecessary conditions for the exceptional regime provided for by Law 6043.\n\n Prior to the granting of any concession, it is clear that the demarcation of\nthe public zone by the Instituto Geográfico Nacional, and its respective publication in La\nGaceta, must be in place (articles 62 and 63 of the Regulation to Law 6043, and opinion C-264-2004 of September 9,\n2004). Likewise, there must be a declaration of tourist aptitude or non-aptitude by the\nInstituto Costarricense de Turismo, for which it will take into account, among other factors, access to\nthe zone, its natural attributes, the social and cultural characteristics of the inhabitants, and\nany others that Institution deems convenient (Law 6043, articles 6, 19, and 27; 2 subsection\ni) and 15 of its Regulation; opinions C-123-96 of July 29, 1996, C-097-97 of June 13,\n1997).\n\n It is equally essential to have the coastal planning instrument (Law 6043, articles 31,\n33, and 38; 15 of its Regulation), which establishes land-use planning (ordenamiento de uso del suelo), as a way of\nplanning the development of human activities potentially impactful to the environment, and subject to a\nprocess of environmental viability (viabilidad ambiental)…” (C-080-2007. Bold added).\n\n \"The projected constructions must be compliant with the coastal regulatory plan (plan regulador costero) and comply with\nall legal requirements and demands, among them, the corresponding environmental viability (viabilidad ambiental)\nprocessed before SETENA, if applicable.\n\n(…)\n\n If the public entities referred to in article 18 of the LZMT consider that a pre-conditioning\nstation as part of the project “Alcantarillado Sanitario para Puerto Viejo de Limón”\nproposed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, to which the\ninquiry refers, is an installation or construction similar to those mentioned in the cited article 18,\nthen its construction in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone\nmay be authorized, provided they are compliant with the coastal regulatory plan (plan regulador costero).\" (C-282-2013. Bold added).\n\n It should also be taken into account that, from the provisions of Law 6043 and its Regulation (Decreto\nEjecutivo no. 7841 of December 16, 1977), it must be understood that the public zone is also\nsubject to the planning process of the maritime-terrestrial zone. In that sense, article 23 of\nthe law establishes that any road resulting from the planning of the public\nzone is declared of public interest, and, for its part, article 18 of the Regulation provides that coastal regulatory plans (planes reguladores costeros)\nwill encompass the maritime-terrestrial zone, not just one of the portions that comprise it.\n\n It is clear that, because it is destined for common use, the public zone could not be\nzoned into areas destined for different types of uses or activities. But, in the\ncoastal planning process, it could be determined, technically, which portions of the public zone, due to\ntheir geographic configuration, their topography, or their special conditions, could be subject to the\nexceptions provided for in the law for their occupation and development, and it must even be taken into account\nin order to determine the type of development that will be permitted in the restricted zone.\n\n Therefore, as it is a comprehensive planning process, the activities and exceptional\nworks authorized in the public zone must be in accordance with the zoning of the\nrestricted zone, that is, they could not be contrary to the type of activities permitted in it. In\nthat sense, note that article 13 of the Regulation to Law 6043 provides that the concessions\ngranted in accordance with article 21 of the Law may not be granted when they cause\ndamage to the concessionaires or owners of the adjoining lands.\n\n Now then, in the case of the authorization of works or activities destined to\nsatisfy the public interest, executed by state institutions, and that indispensably\nrequire the use of the public zone, we have indicated that these must be in accordance with the coastal regulatory plan (plan regulador costero) (C-282-2013), provided that this does not prevent the realization of the national public interest\nwhich, when reliably accredited, must prevail over local\nprovisions (C-024-2016).\n\n In greater detail, regarding that exception based on the existence of a proven public interest\nthat must be satisfied inexcusably, in the last cited opinion, it was held:\n\n \"In view of this, regulatory plans (planes reguladores) must be adopted for the maritime-terrestrial zone under\nmunicipal administration (constitutional judgment 16975-2008), with exclusion of the spaces\ndestined for public uses (Regulation to Law 6043, article 66). The spaces already occupied by\nhealth and nutrition centers, the rural guard, community halls, and education boards are\nexonerated from payment for their use (Law 6043, Transitorio VIII.\n\n(…)\n\n In that order, the “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo\nTerrestre”, adopted in agreements of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo, Nos.\nSJD-616-2012 and SJD-039-2013 (Alcance No. 58 to La Gaceta No. 63 of April 2, 2013), and\nSJD-235-2015 (Alcance 56 to La Gaceta No. 145 of July 28, 2015), indicates that the zoning\nproposal of the regulatory plan (plan regulador) may incorporate as zones for the community areas where\npublic installations must be preserved that include “the provision of public services, security,\nrecreation, and other related services, necessary for the functioning of the villages or local\ncommunities”.\n\n(…)\n\n Opinion C-110-2014 indicates that numeral 22 of Law 6043 allows certain public\nworks in the public zone; in the case of the municipality, it adds that the approval is issued by its Council.\nThe precept is complemented by article 12 of the Regulation to that Law, by providing that those who\ndesign and execute those works must \"guarantee the free and safe transit of persons and the public\nuse of the same,” and the “institutions responsible for granting the authorization will ensure\ncompliance with this requirement.\"\n\n Therefore, the municipalities that administer maritime-terrestrial zone can grant the use of a\nland in the public zone to a public institution based on the authorization of article 22 of\nLaw 6043, without the need for a concession. That use also requires authorization by the ICT, the\nINVU, and the MOPT. The foregoing, observing the regulatory plan (plan regulador), as long as it does not impede the realization of the\nnational public interest which, when accredited, prevails over local\nprovisions (constitutional judgments 4587-2010 and 15763-2011; Tribunal Contencioso Administrativo No.\n80-2013-VI; opinions C-317-2014 and C-274-2015).”\n\n Based on the foregoing and taking into account that, according to article 66 of the Regulation to\nLaw 6043 and the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre\n(Regulation no. 5972 of March 20, 2017), coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) can contemplate\nspaces destined for the provision of public services, it must be specified and reiterated that the\nexceptional authorization that can be granted in the public zone for the development of works or\nactivities destined to satisfy the general interest by public institutions\nrequires the prior existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) and must be in accordance with what is provided in that\nplanning instrument. This is except when it is demonstrated that they cannot be executed in another\nsector and that they are destined to satisfy a national public interest, imperative and reliably\naccredited, which, as such, must be executed irremediably, despite the nonexistence of\na coastal regulatory plan (plan regulador costero), or must prevail over the provisions of the existing plan.\n\n II. Conclusion.\n\n Based on all the foregoing, it is concluded that:\n\n 1. As a general rule, the authorization of exceptional works or activities in the\npublic zone of the maritime-terrestrial zone, contemplated in articles 18, 21, and 22 of Law\n6043, requires the prior existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) and must be in accordance with its provisions.\n\n 2. The exceptional authorization that can be granted to public institutions for the\ndevelopment of works or activities destined to satisfy the general interest requires the prior\nexistence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) and must be in accordance with what is provided in that planning instrument.\nThis is except when it is proven that they cannot be executed in another sector and that they are destined to\nsatisfy a national public interest, imperative and reliably accredited, which, as such,\nmust be executed irremediably, despite the nonexistence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero), or\nmust prevail over the provisions of the existing plan.\n\n Yours sincerely,\n\n Elizabeth León Rodríguez\nProcuradora" }