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  "id": "pgr-22154",
  "citation": "OJ-108-2020",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Suspensión de anualidades del sector público por emergencia COVID-19",
  "title_en": "Suspension of public sector annual increments due to COVID-19 emergency",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite una opinión jurídica sobre el proyecto de ley 21.917, que propone suspender el pago de anualidades a servidores públicos cubiertos por el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública durante los períodos 2020-2021 y 2021-2022. La consulta proviene de la Asamblea Legislativa y la respuesta se emite como opinión no vinculante. La PGR observa que la figura de \"transitorio único\" es técnicamente inadecuada, pues no se trata de un conflicto de leyes en el tiempo sino de una suspensión temporal de eficacia de normas vigentes, por lo que debería ser una disposición ordinaria. Señala la necesidad de aclarar expresamente el ámbito subjetivo de aplicación, dado que el artículo 26 reformado por la Ley 9635 ha generado discusión sobre si cubre a toda la administración descentralizada y a los tres Poderes. También recomienda precisar si los años de suspensión contarán para el cómputo de años servidos para futuras anualidades. Concluye que el proyecto no presenta vicios de constitucionalidad y su aprobación es un asunto de discrecionalidad legislativa.",
  "summary_en": "The Office of the Attorney General issues a legal opinion on legislative bill 21.917, which proposes to suspend the payment of annual increments to public servants covered by article 26 of the Public Administration Salary Law during the periods 2020-2021 and 2021-2022. The request comes from the Legislative Assembly and the response is issued as a non-binding opinion. The PGR notes that the \"sole transitory provision\" technique is technically inappropriate, as it does not involve a conflict of laws over time but a temporary suspension of the effectiveness of existing rules, so it should be an ordinary provision. It points out the need to expressly clarify the subjective scope of application, since article 26 as amended by Law 9635 has generated debate on whether it covers the entire decentralized administration and the three branches of government. It also recommends specifying whether the suspension years will count for the purpose of computing years of service for future annual increments. It concludes that the bill has no constitutional defects and its approval is a matter of legislative discretion.",
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  "date": "20/07/2020",
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    "Ley de Salarios de la Administración Pública",
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  "excerpt_es": "Lo primero que hay que advertir en relación con esa iniciativa legislativa es que, técnicamente, lo que se prende regular no es propio de una norma transitoria. La normativa transitoria resulta útil para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones. La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones. En la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra. El uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva. En la situación que nos ocupa, lo que propone el proyecto de ley no es derogar las disposiciones relativas al pago de anualidades en el sector público, ni regular ese tema de manera distinta, sino suspender temporalmente –por dos años− la eficacia de las disposiciones que rigen esa materia. Por ello, la norma que acuerde tal suspensión no debe ser de naturaleza transitoria, sino ordinaria.",
  "excerpt_en": "The first thing to note regarding this legislative initiative is that, technically, what is intended to be regulated is not characteristic of a transitory norm. Transitory regulations are useful for defining, in the face of a legislative change, which provisions—the old or the new—will apply to the persons or situations affected by that change; that is, they tend to solve conflicts of laws and to regulate, temporarily, certain situations. The function of so-called transitory provisions is to adjust or accommodate the new regulations to the existing ones, for which they grant a different, temporary, and exceptional legal treatment to certain situations. At the root of the transitory norm is the need to respond to problems raised by the repeal of one regulation and the entry into force of another. The use of transitory law is characterized as a legal technique that seeks to respond to the problems of applying norms over time, problems that arise from the repeal of a provision and the entry into force of another, making it necessary to adapt prevailing situations to the new reality created by the law, i.e., to facilitate the transition between the old law and the new one. In the situation at hand, what the bill proposes is not to repeal the provisions relating to the payment of annual increments in the public sector, nor to regulate that matter differently, but to temporarily suspend—for two years—the effectiveness of the rules governing that subject. Therefore, the norm that agrees to such suspension should not be of a transitory nature, but rather ordinary.",
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    "label_en": "Legal opinion",
    "label_es": "Opinión jurídica",
    "summary_en": "The PGR indicates that the bill is not unconstitutional, but recommends adjusting the legislative technique (using an ordinary provision instead of a transitory one), clarifying the subjective scope of application, and specifying the computation of years of service.",
    "summary_es": "La PGR señala que el proyecto de ley no es inconstitucional, pero recomienda ajustar la técnica legislativa (usar una norma ordinaria en lugar de un transitorio), precisar el ámbito subjetivo de aplicación y aclarar el cómputo de años servidos."
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      "context": "Apartado III",
      "quote_en": "What the bill proposes is not to repeal the provisions relating to the payment of annual increments in the public sector, nor to regulate that matter differently, but to temporarily suspend—for two years—the effectiveness of the rules governing that subject. Therefore, the norm that agrees to such suspension should not be of a transitory nature, but rather ordinary.",
      "quote_es": "Lo que propone el proyecto de ley no es derogar las disposiciones relativas al pago de anualidades en el sector público, ni regular ese tema de manera distinta, sino suspender temporalmente –por dos años− la eficacia de las disposiciones que rigen esa materia. Por ello, la norma que acuerde tal suspensión no debe ser de naturaleza transitoria, sino ordinaria."
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      "context": "Apartado III",
      "quote_en": "In this case, since the proponents of the bill under review have decided to use the cited article 26 of the Public Administration Salary Law as the basis to define its scope of application, we suggest expressly indicating, in order to avoid interpretations contrary to the intent of the law, whether the institutions covered by that rule include all those that make up the public sector, including autonomous institutions of all types and the three branches of government.",
      "quote_es": "En este caso, debido a que los proponentes del proyecto de ley que se analiza han decidido utilizar como base para delimitar su ámbito de aplicación el artículo 26 citado de la Ley de Salarios de la Administración Pública, sugerimos señalar expresamente, a efecto de evitar interpretaciones contrarias a la intención de la ley, si dentro de las instituciones comprendidas en esa norma se encuentran todas las que componen el sector público, incluyendo las instituciones autónomas de todo tipo y los tres Poderes de la República."
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      "quote_es": "En todo caso, estimamos que el proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad y que su aprobación o no es un asunto de discrecionalidad legislativa."
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 108 - J   del 20/07/2020   \n\n\n\n20 de julio del 2020\n\n\n\n\nOJ-108-2020\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nEdel Reales Noboa \n\n\n\n\nDirector a.i\n\n\n\n\nSecretaria del Directorio\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su\noficio AL-DSDI-OFI-0093-2020, del 18 de abril del 2020, por medio del cual consultó el criterio de\nesta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Adición de un transitorio único a\nla Ley de Salarios de la Administración Pública n.° 2166 del 9 de octubre de 1957”, el cual se\ntramita bajo el expediente legislativo n.° 21917.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- CONSIDERACIONES PREVIAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio,\ndebemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en\nejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función\nlegislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor,\nno es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría\nprivar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del\nReglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia\na la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del\n18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015 y\nla OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aclaramos, asimismo, que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de\nconstitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o\nde oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo\nque nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Finalmente, debemos indicar que el proyecto de ley sobre el cual emitiremos nuestro\ncriterio es el que fue dictaminado afirmativamente por la Comisión Permanente de Asuntos Económicos\nel 15 de julio pasado.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.-  DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que con\nla aparición del COVID-19 el mundo se ha visto obligado a modificar su modo de vida y a sacrificar\nmúltiples actividades.  Sostiene que los efectos de ese virus no repercuten en una zona particular\ndel mundo, sino que las afectaciones sanitarias y económicas se están propagando y Costa Rica no es\nla excepción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Afirma que, como producto de la emergencia sanitaria, Costa Rica ha visto disminuida su actividad\neconómica en la mayoría de los sectores productivos, lo que implica la reducción de ingresos de\nempleadores y trabajadores.  Manifiesta que esa situación coloca a un número importante de personas\nen condiciones de vulnerabilidad, lo que traerá como consecuencia la necesidad de que el Estado\notorgue atención a las personas que se vean afectadas por la emergencia sanitaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Señala que la mayor parte de los recursos para el financiamiento de los programas sociales proviene\ndel Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el cual depende de la recaudación del\nimpuesto al valor agregado (IVA) y del 5% de la carga parafiscal que pesa sobre el salario de los\ntrabajadores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Manifiesta que los desafíos que impone esta coyuntura son arduos, pues no existe una alternativa\nque permita proteger a las personas y a las economías de los países.  Sostiene que la Organización\npara la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) señaló que “… el confinamiento afectará\ndirectamente a sectores que representan hasta un tercio del PIB en las principales economías. Por\ncada mes de contención, habrá una pérdida de 2 puntos porcentuales en el crecimiento anual del\nPIB…”.  Y agrega que dicha Organización fue categórica al señalar que “… el efecto del cierre de\nempresas podría dar lugar a reducciones del 15% o más en el nivel de producción en todas las\neconomías avanzadas y en las principales economías de mercados emergentes (…) países en los que el\nturismo es relativamente importante podrían verse afectados con mayor severidad por los cierres y\nlas limitaciones en los viajes”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Concluye que la situación descrita hace que el país requiera destinar, de forma inmediata, la mayor\ncantidad de recursos posible para hacer frente a la emergencia, por lo que el proyecto de ley\npretende liberar espacio presupuestario para paliar los efectos del COVID-19.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Concretamente, el proyecto propone la adición de un transitorio único a la Ley de Salarios de la\nAdministración Pública, n.° 2166 del 9 de octubre de 1957, en el cual se disponga que a las personas\nservidoras públicas cubiertas por el artículo 26 de esa ley no se les cancelarán las anualidades\ncorrespondientes a los periodos 2020-2021 y 2021-2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, el transitorio propuesto establece que debe mantenerse la evaluación del desempeño para\ndichos periodos con la finalidad de que esa evaluación sea utilizada como referencia para establecer\nel rendimiento de las personas servidoras públicas, para la determinación de años de servicio, y\npara el cálculo de la cesantía y de los demás extremos laborales que correspondan al momento de\nfinalización de la relación de servicio. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, el proyecto dispone que las instituciones de la Administración Central no\npresupuestarán el pago de anualidades para los ejercicios presupuestarios 2021 y 2022, y que esas\ninstituciones deberán hacer los ajustes presupuestarios requeridos a fin de realizar el rebajo\ncorrespondiente.  También establece que las transferencias corrientes de la Administración Central\nhacia el resto del sector público, que tengan como objeto el pago total o parcial de retribuciones\npor años servidos en las instituciones receptoras, no podrán ser presupuestadas en dicha proporción\ndurante los años 2021 y 2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl texto completo de la disposición transitoria que se propone es el siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “ARTÍCULO ÚNICO- Adiciónase un transitorio único a la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de\nla Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, cuyo texto se leerá de la siguiente manera:\n\n\n\n\n            Transitorio Único-\n\n\n\n             A las personas servidoras públicas de las instituciones públicas cubiertas por el\nArtículo 26 de la presente ley, no se les girará el pago por concepto de anualidades,\ncorrespondiente a los periodos 2020-2021 y 2021-2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, la evaluación de desempeño para dichos periodos se realizará para todas\nlas personas servidoras públicas para todos los efectos, excepto el pecuniario directamente\nrelacionado con el reconocimiento de las anualidades indicadas.\n\n\n\n             Dichas evaluaciones de reconocimiento de las anualidades correspondientes a los\nperiodos 2020-2021 y 2021-2022, se contabilizarán para efectos de referencia del rendimiento de las\npersonas servidoras públicas, determinación de los años de servicio, el cálculo del pago de\ncesantía; y todos los demás extremos laborales que correspondan al momento de finalización de la\nrelación de servicio, con excepción del pago efectivo por concepto de esta remuneración adicional al\nsalario, como lo determina el párrafo anterior.\n\n\n\n             Para el caso de todas las instituciones de la Administración Central, éstas no\npresupuestarán dichos recursos para los ejercicios presupuestarios 2021 y 2022; y harán los ajustes\npresupuestarios pertinentes a fin de realizar el rebajo presupuestario correspondiente.\n\n\n\n             Aquellas transferencias corrientes de la Administración Central hacia el resto del\nsector público, que tenga por objeto el pago total o parcial de retribuciones por años servidos de\nlas instituciones receptoras no podrán ser presupuestadas en dicha proporción durante los años 2021\ny 2022.\n\n\n\n\n            Rige a partir de su publicación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Seguidamente realizaremos algunas observaciones relacionadas con la naturaleza ordinaria (no\ntransitoria) de la ley que se pretende aprobar, con su ámbito de aplicación y con el cómputo del\ntiempo servido una vez agotada la vigencia temporal de la norma propuesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como quedó de manifiesto con lo indicado en el apartado anterior, el proyecto de ley en\nestudio pretende suspender el pago de las anualidades correspondientes al periodo 2020-2021 y\n2021-2022 en todo el sector público, con la finalidad de disminuir el gasto del Estado y de esa\nforma enfrentar las consecuencias económicas derivadas de la pandemia provocada por el COVID-19.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo primero que hay que advertir en relación con esa iniciativa legislativa es que, técnicamente, lo\nque se prende regular no es propio de una norma transitoria. La normativa transitoria resulta útil\npara definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a\naplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar\nconflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones.  La función de las\nllamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente,\npara lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas\nsituaciones.  En la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas\nplanteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta\na los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la\nderogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las\nsituaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito\nentre la ley vieja y la nueva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la situación que nos ocupa, lo que propone el proyecto de ley no es derogar las disposiciones\nrelativas al pago de anualidades en el sector público, ni regular ese tema de manera distinta, sino\nsuspender temporalmente –por dos años− la eficacia de las disposiciones que rigen esa materia.   Por\nello, la norma que acuerde tal suspensión no debe ser de naturaleza transitoria, sino ordinaria. \nCiertamente, esa norma tiene efectos limitados en el tiempo, pues su eficacia no es indefinida (como\nocurre con la mayoría de las leyes); sin embargo, esa vigencia limitada no justifica acudir a la\nutilización del derecho transitorio, toda vez que, como ya indicamos, ese tipo de normas, por su\nnaturaleza, no aplica en estos casos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, en lo referente al ámbito subjetivo de aplicación de la propuesta, debemos indicar\nque ha sido criterio de esta Procuraduría que el legislador está legitimado para regular los\naspectos salariales que han de regir en todo el sector público (OJ-110-2015 del 24 de setiembre del\n2015, OJ-161-2017 del 15 de diciembre del 2017, OJ-162-2017 del 15 de diciembre del 2017 y\nC-281-2019 del 1° de octubre del 2019, entre otros).  En ese sentido, hemos indicado que la propia\nConstitución Política habilita al legislador para regular las relaciones de empleo en todo el sector\npúblico, habilitación que se encuentra en el artículo 191 de la Constitución Política, norma según\nla cual “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores\npúblicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n A pesar de lo anterior, con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas\nPúblicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, la cual reformó la Ley de Salarios de la\nAdministración Pública ya citada, se ha abierto una discusión tanto en el ámbito administrativo,\ncomo en el judicial, con respecto a si el artículo 26 de la última ley citada incluye o no a toda la\nAdministración descentralizada (independientemente del grado de autonomía de cada una de las\ninstituciones que la integra) y a los tres Poderes de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este caso, debido a que los proponentes del proyecto de ley que se analiza han decidido utilizar\ncomo base para delimitar su ámbito de aplicación el artículo 26 citado de la Ley de Salarios de la\nAdministración Pública, sugerimos señalar expresamente, a efecto de evitar interpretaciones\ncontrarias a la intención de la ley, si dentro de las instituciones comprendidas en esa norma se\nencuentran todas las que componen el sector público, incluyendo las instituciones autónomas de todo\ntipo y los tres Poderes de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Otro tema que consideramos que podría ser útil precisar es el relacionado con la cantidad de\nanualidades que se van a reconocer a los servidores públicos una vez agotada la vigencia temporal de\nla ley que se pretende aprobar; es decir, si los dos años durante los cuales va a estar suspendido\nel pago de anualidades van a contar o no para el cómputo y el pago de anualidades futuras. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En principio, por la forma en que está redactada la iniciativa (la cual ordena realizar la\nevaluación del desempeño con la finalidad de que sea útil, entre otras cosas, para la “determinación\nde los años de servicio”), podría interpretarse que la suspensión del pago de las anualidades no\nincide en el cómputo de los años servidos para efectos del reconocimiento y pago futuro de\nanualidades; sin embargo, ante la duda que podría presentarse sobre ese tema, aconsejamos regularlo\nexpresamente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con fundamento en lo expuesto, sugerimos analizar las observaciones hechas en el apartado anterior\nen relación con la naturaleza ordinaria (no transitoria) de la ley que se pretende aprobar, con su\námbito de aplicación, y con el cómputo del tiempo servido una vez agotada la vigencia temporal de la\nnorma\n\n\n\n\n \n\n\n\n propuesta.  En todo caso, estimamos que el proyecto de ley no presenta problemas de\nconstitucionalidad y que su aprobación o no es un asunto de discrecionalidad legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                       Cordialmente;\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio César Mesén Montoya\n\n\n\n\n      Procurador\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJCMM/mmg",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 108 - J   of 20/07/2020\n\n\n\n20 July 2020\n\n\n\n\nOJ-108-2020\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMr.\n\n\n\n\nEdel Reales Noboa \n\n\n\n\nActing Director\n\n\n\n\nDirectorate Secretariat\n\n\n\n\nLegislative Assembly\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your\nofficial letter AL-DSDI-OFI-0093-2020, of 18 April 2020, by which you consulted this\nOffice of the Attorney General's opinion regarding the bill entitled \"Addition of a single transitional provision to\nthe Public Administration Salary Law No. 2166 of 9 October 1957\", which is\nbeing processed under legislative file No. 21917.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS\n\n\n\n\n \n\n\n\nBefore beginning the analysis of the bill on which our opinion is required,\nwe must indicate that because the request sent to us does not come from a State organ in\nthe exercise of an administrative function, but rather from a parliamentary organ in the exercise of a legislative\nfunction, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important work,\nis not a binding opinion (since it is evident that in this sphere our pronouncement could not\nprevail over that of the legislator), but rather a legal opinion lacking those effects.\n\n\n\n\n \n\n\n\nFurthermore, we must point out that the eight-day period provided for in Article 157 of the\nRegulations of the Legislative Assembly does not apply to this matter, as it does not concern the hearing\nreferred to in Article 190 of the Political Constitution. (See, among others, OJ-053-98 of\n18 June 1998, OJ-055-2013 of 9 September 2013, OJ-08-2015 of 3 August 2015, and\nOJ-164-2019 of 18 December 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\nWe also clarify that this opinion is based on legal considerations of\nconstitutionality and legality. Issuing economic judgments, or those of\nopportunity and convenience, is beyond our purview, since this Office of the Attorney General is a technical-legal body, and therefore\nour competence is limited to that sphere.\n\n\n\n\n \n\n\n\nFinally, we must indicate that the bill on which we will issue our\nopinion is the one that was affirmatively approved by the Permanent Committee on Economic Affairs\non the past 15th of July.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.-  GENERAL DESCRIPTION OF THE BILL\n\n\n\n\n \n\n\n\nThe statement of motives for the bill submitted for our consideration indicates that with\nthe emergence of COVID-19, the world has been forced to modify its way of life and to sacrifice\nmany activities.  It maintains that the effects of this virus do not impact a specific area\nof the world, but rather that the health and economic effects are spreading, and Costa Rica is\nno exception.\n\n\n\n\n \n\n\n\nIt states that, as a result of the health emergency, Costa Rica has seen its economic\nactivity decrease in most productive sectors, implying a reduction in the income of\nemployers and workers.  It declares that this situation places a significant number of people\nin conditions of vulnerability, which will consequently require the State\nto provide attention to those affected by the health emergency.\n\n\n\n\n \n\n\n\nIt points out that most of the resources for financing social programs come\nfrom the Social Development and Family Allowances Fund, which depends on the collection of the\nvalue-added tax (VAT) and 5% of the parafiscal charge levied on the salary of\nworkers.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It states that the challenges imposed by this situation are arduous, as there is no alternative\nthat allows protecting people and the economies of countries.  It maintains that the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) indicated that \"… confinement will directly\naffect sectors that represent up to one-third of GDP in the major economies. For\neach month of containment, there will be a loss of 2 percentage points in annual GDP\ngrowth…”.  And it adds that said Organization was categorical in pointing out that \"… the effect of business\nclosures could lead to reductions of 15% or more in the level of production in all\nadvanced economies and in the major emerging market economies (…) countries in which\ntourism is relatively important could be more severely affected by the closures\nand travel limitations\".\n\n\n\n\n \n\n\n\nIt concludes that the described situation requires the country to allocate, immediately, the greatest\namount of resources possible to face the emergency, which is why the bill\nintends to free up budget space to mitigate the effects of COVID-19.\n\n\n\n\n \n\n\n\nSpecifically, the bill proposes the addition of a single transitional provision to the Public Administration Salary Law,\nNo. 2166 of 9 October 1957, which would provide that the public\nservants covered by Article 26 of that law will not be paid the step increases (anualidades)\ncorresponding to the periods 2020-2021 and 2021-2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\nFurthermore, the proposed transitional provision establishes that the performance evaluation must be maintained for\nsaid periods so that this evaluation is used as a reference to establish\nthe performance of public servants, for the determination of years of service,\nand for the calculation of severance pay and other labor entitlements due at the\ntermination of the service relationship.\n\n\n\n\n \n\n\n\nFinally, the bill provides that Central Government institutions will not\nbudget the payment of step increases (anualidades) for the 2021 and 2022 budget periods, and that these\ninstitutions must make the required budget adjustments in order to make the corresponding\nreduction.  It also establishes that the current transfers from the Central Government\nto the rest of the public sector, which are intended for the total or partial payment of remuneration\nfor years served in the recipient institutions, cannot be budgeted in that proportion\nduring the years 2021 and 2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nThe full text of the proposed transitional provision is as follows:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\"SINGLE ARTICLE- A single transitional provision is hereby added to Law No. 2166, Public Administration Salary Law,\nof 9 October 1957, the text of which shall read as follows:\n\n\n\n\n            Single Transitional Provision-\n\n\n\nTo the public servants of the public institutions covered by\nArticle 26 of this law, the payment for step increases (anualidades) shall not be issued,\ncorresponding to the periods 2020-2021 and 2021-2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\nHowever, the performance evaluation for said periods shall be carried out for all\npublic servants for all purposes, except the monetary one directly\nrelated to the recognition of the indicated step increases (anualidades).\n\n\n\nSaid evaluations for the recognition of the step increases (anualidades) corresponding to the\nperiods 2020-2021 and 2021-2022, shall be counted for purposes of referencing the performance of\npublic servants, determining the years of service, and calculating the payment of\nseverance pay; and all other labor entitlements that are due at the time of termination of the\nservice relationship, with the exception of the effective payment for this additional remuneration to the\nsalary, as determined in the preceding paragraph.\n\n\n\nIn the case of all Central Government institutions, they shall\nnot budget said resources for the 2021 and 2022 budget periods; and shall make the\npertinent budget adjustments in order to make the corresponding budget reduction.\n\n\n\nThose current transfers from the Central Government to the rest of the\npublic sector, intended for the total or partial payment of remuneration for years served in\nthe recipient institutions, cannot be budgeted in said proportion during the years 2021\nand 2022.\n\n\n\n\n            It shall take effect upon its publication.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\nNext, we will make some observations related to the ordinary (non-\ntransitional) nature of the law intended to be approved, its scope of application, and the computation of\ntime served once the temporary validity of the proposed rule is exhausted.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- OBSERVATIONS ON THE BILL\n\n\n\n\n \n\n\n\nAs became clear from what was indicated in the preceding section, the bill under\nstudy seeks to suspend the payment of the step increases (anualidades) corresponding to the 2020-2021 and\n2021-2022 periods throughout the public sector, with the aim of reducing State spending and thereby\nconfronting the economic consequences derived from the pandemic caused by COVID-19.\n\n\n\n\n \n\n\n\nThe first thing that must be noted regarding this legislative initiative is that, technically, what\nis intended to be regulated is not characteristic of a transitional rule. Transitional regulations are useful\nfor defining, in the face of a legislative change, which provisions—the old ones or the new ones—will\napply to the persons or situations affected by that change; that is, they tend to resolve\nconflicts of laws and to regulate, temporarily, certain situations.  The function of\nso-called transitional provisions is to adjust or accommodate the new regulations to the existing ones,\ngranting a distinct, temporary, and exceptional legal treatment to certain\nsituations.  At the base of the transitional rule is the need to respond to problems\nposed by the repeal of one rule and the entry into force of another.\n\n\n\n\n \n\n\n\nThe use of transitional law is characterized by being a legal technique that seeks to provide a response\nto the problems of applying rules over time, problems that arise as a result of\nthe repeal of one provision and the entry into force of another, which makes it necessary to adapt\nprevailing situations to the new reality created by the law, that is, to facilitate the transition\nbetween the old law and the new one.\n\n\n\n\n \n\n\n\nIn the situation at hand, what the bill proposes is not to repeal the provisions\nrelated to the payment of step increases (anualidades) in the public sector, nor to regulate that matter differently, but rather\nto temporarily suspend—for two years—the effectiveness of the provisions governing that matter.   Therefore,\nthe rule that agrees to such a suspension should not be transitional in nature, but ordinary. \nCertainly, that rule has effects limited in time, since its efficacy is not indefinite (as\noccurs with most laws); however, that limited validity does not justify resorting to the\nuse of transitional law, given that, as we have already indicated, that type of rule, by its\nnature, does not apply in these cases.\n\n\n\n\n \n\n\n\nOn the other hand, regarding the subjective scope of application of the proposal, we must indicate\nthat it has been the opinion of this Office of the Attorney General that the legislator is empowered to regulate the\nsalary aspects that must govern throughout the public sector (OJ-110-2015 of 24 September\n2015, OJ-161-2017 of 15 December 2017, OJ-162-2017 of 15 December 2017, and\nC-281-2019 of 1 October 2019, among others).  In that sense, we have indicated that the\nPolitical Constitution itself empowers the legislator to regulate employment relations throughout the public\nsector, an empowerment found in Article 191 of the Political Constitution, a rule according to\nwhich \"A civil service statute shall regulate the relations between the State and public\nservants, for the purpose of guaranteeing the efficiency of the administration.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\nDespite the foregoing, with the entry into force of the Public Finance Strengthening Law,\nNo. 9635 of 3 December 2018, which amended the already cited Public Administration Salary\nLaw, a discussion has opened both in the administrative and judicial spheres regarding whether Article 26 of the latter cited law includes or not all of the\nDecentralized Administration (regardless of the degree of autonomy of each of the\ninstitutions that comprise it) and the three Branches of the Republic.\n\n\n\n\n \n\n\n\nIn this case, because the proponents of the bill under analysis have decided to use\ncited Article 26 of the Public Administration Salary Law as the basis to delimit its scope of application, we suggest expressly indicating, to avoid interpretations\ncontrary to the intention of the law, whether the institutions covered by that rule\ninclude all those comprising the public sector, including autonomous institutions of all\ntypes and the three Branches of the Republic.\n\n\n\n\n \n\n\n\nAnother issue that we believe could be useful to clarify is related to the number of\nstep increases (anualidades) that will be recognized to public servants once the temporary validity of\nthe law intended to be approved is exhausted; that is, whether the two years during which\nthe payment of step increases (anualidades) will be suspended will count or not for the computation\nand payment of future step increases (anualidades).\n\n\n\n\n \n\n\n\nIn principle, due to the way the initiative is drafted (which orders carrying out the\nperformance evaluation for the purpose of it being useful for, among other things, the \"determination\nof years of service\"), it could be interpreted that the suspension of the payment of step increases (anualidades) does\nnot affect the computation of years served for purposes of the recognition and future payment of\nstep increases (anualidades); however, given the doubt that could arise on this matter, we advise regulating it\nexpressly.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\nBased on the foregoing, we suggest analyzing the observations made in the preceding section\nin relation to the ordinary (non-transitional) nature of the law intended to be approved, its\nscope of application, and the computation of time served once the temporary validity of the rule is exhausted.\n\n\n\n\n \n\n\n\nIn any case, we consider that the bill does not present problems of\nconstitutionality and that its approval or rejection is a matter of legislative discretion.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSincerely;\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio César Mesén Montoya\n\n\n\n\n      Attorney\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJCMM/mmg"
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