{ "id": "pgr-22248", "citation": "C-061-2014", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Devolución sin dictamen favorable para anular viabilidad ambiental", "title_en": "Returned without favorable opinion to annul environmental viability", "summary_es": "La Procuraduría General de la República devuelve el expediente administrativo sin emitir dictamen favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución 2014-2007-SETENA, que otorgó viabilidad ambiental a un proyecto habitacional en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. El pronunciamiento subraya la necesidad de contar con un expediente completo, foliado, ordenado y certificado como garantía del debido proceso, y constata la ausencia de informes técnicos, actas de inspección y mapas que fueron citados como fundamento de la anulación. Sin esos documentos, la Procuraduría no puede acreditar la nulidad alegada ni verificar que la empresa titular conoció las pruebas. Se devuelve la gestión y se sugiere valorar el interés actual de insistir, dado que el permiso de uso del terreno habría expirado.", "summary_en": "The Attorney General's Office returns the administrative file without issuing a favorable opinion to declare the absolute, evident, and manifest nullity of resolution 2014-2007-SETENA, which granted environmental viability to a housing project in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. The opinion emphasizes the need for a complete, foliated, ordered, and certified file as a due process guarantee, and notes the absence of technical reports, inspection minutes, and maps that were cited as grounds for annulment. Without those documents, the Office cannot certify the alleged nullity or verify that the company had access to the evidence. The request is returned, and the Administration is advised to assess the current interest in pursuing the annulment, given that the land use permit appears to have expired.", "court_or_agency": "", "date": "27/02/2014", "year": "2014", "topic_ids": [ "environmental-law-7554", "wildlife-law-7317" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "nulidad absoluta, evidente y manifiesta", "viabilidad ambiental", "Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo", "debido proceso", "Ley General de la Administración Pública", "SETENA", "lesividad", "permiso de uso" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 173", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Arts. 34 y 39", "law": "Código Procesal Contencioso Administrativo" }, { "article": "Art. 82", "law": "Ley Orgánica del Ambiente" }, { "article": "Arts. 13 y 18", "law": "Ley Forestal" }, { "article": "Art. 39", "law": "Ley de Biodiversidad" } ], "keywords_es": [ "nulidad absoluta evidente y manifiesta", "viabilidad ambiental", "Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo", "procedimiento administrativo", "debido proceso", "expediente administrativo", "Artículo 173 LGAP", "SETENA", "permiso de uso", "informes técnicos" ], "keywords_en": [ "absolute evident manifest nullity", "environmental viability", "Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge", "administrative proceeding", "due process", "administrative file", "Article 173 LGAP", "SETENA", "land use permit", "technical reports" ], "excerpt_es": "Así las cosas, y estando en presencia de un expediente administrativo incompleto – al faltar los documentos antes citados que se mencionan a lo largo del procedimiento –, se procede a devolverlo sin el dictamen favorable solicitado para la anulación de la resolución No. 2014-2007-SETENA de las 8 horas 55 minutos del 10 de octubre del 2007.\n\nSin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, y atendiendo a los principios constitucionales de eficiencia y economía en la gestión pública, se sugiere a la Administración solicitante valorar el interés actual de requerir nuevamente el dictamen sobre nulidad absoluta, evidente y manifiesta a este Órgano Asesor, una vez corregidos los defectos apuntados; toda vez que la viabilidad otorgada en resolución No. 2014-2007-SETENA de 11 horas 50 minutos del 10 de octubre de 2007 se hizo para realizar una construcción sobre un terreno bajo permiso de uso a nombre de la empresa Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., el cual, en principio, habría dejado de tener vigencia al haber transcurrido el plazo por el que fue otorgado.", "excerpt_en": "That being the case, and in the presence of an incomplete administrative file – lacking the aforementioned documents mentioned throughout the proceeding –, it is returned without the favorable opinion requested for the annulment of resolution No. 2014-2007-SETENA of 8:55 a.m. on October 10, 2007.\n\nWithout prejudice to the foregoing, and in accordance with the constitutional principles of efficiency and economy in public administration, the requesting Administration is advised to assess the current interest in again requesting an opinion on absolute, evident, and manifest nullity from this Advisory Body, once the noted defects are corrected; given that the viability granted in resolution No. 2014-2007-SETENA of 11:50 a.m. on October 10, 2007, was issued for construction on a land under a use permit in the name of Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., which, in principle, would have ceased to be in force upon expiration of the term for which it was granted.", "outcome": { "label_en": "Returned without opinion", "label_es": "Devuelto sin dictamen", "summary_en": "The Attorney General returns the incomplete file without issuing a favorable opinion for annulment, due to missing essential documents that prevent verification of the alleged nullity and due process compliance.", "summary_es": "La Procuraduría devuelve el expediente incompleto sin emitir dictamen favorable para la anulación, por falta de documentos esenciales que impiden constatar la nulidad alegada y el respeto al debido proceso." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando II", "quote_en": "To prevent abuses in the exercise of the ex officio review power granted to the Administration by Article 173 of the LGAP, the legislator required that before declaring nullity, a favorable opinion must be obtained from the Attorney General's Office.", "quote_es": "Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad de revisión de oficio que confiere a la Administración el artículo 173 de la LGAP, el legislador dispuso que antes de declarar la nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República." }, { "context": "Considerando II", "quote_en": "A fundamental part of that due process is having an administrative file that is properly ordered, foliated, and complete.", "quote_es": "Parte fundamental de ese debido procedimiento es contar con un expediente administrativo que se encuentre debidamente ordenado, foliado y completo." }, { "context": "Considerando II", "quote_en": "However, these reports are not in the original administrative proceeding file, much less in file 0392-07, where environmental viability was granted to Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A.; therefore, their content is unknown, and especially whether the company had access to them.", "quote_es": "Sin embargo, dichos informes no constan en el expediente original del procedimiento administrativo, y mucho menos, en el expediente 0392-07, donde se otorgó la viabilidad ambiental a la empresa Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A.; por lo que se desconoce su contenido, y sobre todo, si dicha sociedad pudo tener acceso a ellos." } ], "cites": [ { "id": "norm-12648", "citation": "Ley 7317", "title_en": "Wildlife Conservation Law", "title_es": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre", "doc_type": "law", "date": "30/10/1992", "year": "1992" }, { "id": "norm-13231", "citation": "Ley 6227", "title_en": "General Law of Public Administration", "title_es": "Ley General de la Administración Pública", "doc_type": "law", "date": "02/05/1978", "year": "1978" }, { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-57436", "citation": "Ley 8508", "title_en": "Contentious-Administrative Code", "title_es": "Código Procesal Contencioso-Administrativo", "doc_type": "law", "date": "28/04/2006", "year": "2006" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-57436", "kind": "cited_norm", "label": "Código Procesal Contencioso-Administrativo" }, { "target_id": "norm-13231", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de la Administración Pública" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-14478", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=14478&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "100", "dictamen_id": "14478" }, { "ref_id": "pgr-14552", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=14552&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "171", "dictamen_id": "14552" }, { "ref_id": "pgr-15355", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=15355&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "283", "dictamen_id": "15355" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=22248&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 1, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 061 del 27/02/2014   \n\n\n\n27 de febrero de 2014\n\n\n\n\nC-061-2014\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDoctor\n\n\n\n\nRené Castro Salazar\n\n\n\n\nMinistro de Ambiente y Energía\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su\noficio DM-209-2013, por el cual nos solicita rendir dictamen sobre la eventual nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta de la resolución No. 2014-2007-SETENA de las 11 horas 55 minutos del 10 de\noctubre del 2007, dictada dentro del expediente No. 0392-07. En su nota añade que se nos adjunta “el\nexpediente respectivo del órgano director, más toda la prueba documental que se evacuó en el\nprocedimiento”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.                   ANTECEDENTES RELEVANTES\n\n\n\n Del expediente administrativo que se nos remite, se tienen acreditadas las siguientes actuaciones\nde interés:\n\n\n\n 1.      Mediante resolución No. 2014-2007-SETENA de las 11 horas 50 minutos del 10 de octubre de\n2007, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) dispuso otorgar la viabilidad ambiental al\nProyecto Casa de Habitación Richard Atkins, a nombre de la sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y\nTres S.A., consistente en la construcción de una casa de un nivel, elevada medio metro del nivel del\nsuelo natural, con un área de construcción de 137 m2 (folios 118 a 120 del expediente administrativo\n0392-07).\n\n\n\n 2.      En virtud de nota DFOE-AE-0164 de 31 de mayo de 2011, la División de Fiscalización\nOperativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República remite al entonces Ministro de\nAmbiente, Energía y Telecomunicaciones, a la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación y al Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, la nota informe\nDFOE-AE-IF-04-2011, que consigna el resultado del estudio de algunos casos en Refugio Nacional de\nVida Silvestre Gandoca-Manzanillo, emitiendo como disposición de acatamiento obligatorio para la\nComisión Plenaria de la SETENA “revisar la legalidad de las viabilidades ambientales otorgadas\nmediante las resoluciones Nros. 2014-2007-SETENA, 0697-2010-SETENA y 1138-SETENA de acuerdo con\naspectos técnicos y legales y adoptar las acciones que en derecho correspondan” (folios 1 A 10 del\nexpediente original del procedimiento administrativo).\n\n\n\n 3.      Por Oficio No. CP-040-2012 de 15 de mayo de 2012, los funcionarios Javier Víquez, Karla\nMantos Ramírez, Juan Diego Pacheco y Dunya Porras Castro, nombrados como Comisión Investigadora,\nrecomiendan a la Comisión Plenaria de la SETENA “realizar un Órgano Administrativo para declarar la\nnulidad evidente y manifiesta de los actos administrativos que otorgan las Viabilidades Ambientales,\nprevio dictamen afirmativo de la Procuraduría General de la República” (folios 22 a 40 del\nexpediente original del procedimiento administrativo).\n\n\n\n 4.      Por resolución R-D-385-2012 de 8 horas del 14 de agosto de 2012, se designó el órgano\ndirector para realizar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta de las viabilidades ambientales de las resoluciones Nos. 697-2010-SETENA del\n13 de abril de 2010, 2014-2007-SETENA de 10 de octubre del 2007, RVLA-147-2010-SETENA del 22 de\nenero del 2010 y 1680-2010-SETENA del 22 de julio del 2010, por violación de los artículos 13 y 18\nde la Ley Forestal, 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y el artículo 39 de la Ley de\nBiodiversidad (folios 73 a 75 del expediente original del procedimiento administrativo).\n\n\n\n 5.      En resolución OD (2)-DPNEM-003-0392-2007-(3)-2012 de 10 horas del 12 de diciembre del 2012,\nel órgano director de procedimiento decreta la apertura del procedimiento ordinario para determinar\nla presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución 2014-2007-SETENA de las 11\nhoras 50 minutos del 10 de octubre del 2007 (folios 87 a 92 del expediente original del\nprocedimiento administrativo). Esta resolución se notificó a la empresa Treinta y Seis Mil Treinta y\nTres S.A. el día 12 de diciembre de 2012. (folio 93 ibíd.).\n\n\n\n 6.      Según consta en acta visible a folio 112 del expediente original del procedimiento\nadministrativo, los representantes de la sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A. no se\nhicieron presentes el 20 de febrero de 2013, día señalado para la audiencia oral, por lo que se tuvo\npor realizada la audiencia y se dispuso continuar con el proceso y decidir con las pruebas que\nconstan en el expediente.\n\n\n\n 7.      Finalmente, a través de la resolución OD(2)-DPNEM-008-0392-2007-(3)-2013 de las 9:30 horas\ndel 6 de marzo del 2012, el órgano director emite el Informe de Recomendación Final del\nProcedimiento Administrativo ordinario para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de\nla Resolución 2014-2007-SETENA (folios 124 a 141 del expediente original del procedimiento\nadministrativo).\n\n\n\n II.                SOBRE LA IMPORTANCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO Y DE CONTAR CON\nUN EXPEDIENTE ORDENADO, FOLIADO, COMPLETO Y DEBIDAMENTE CERTIFICADO COMO GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO\n\n\n\n Como se ha indicado en otras oportunidades, la Administración se encuentra inhibida, en principio,\npara anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de\nlos administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de\nactos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional\nel que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado actualmente por los\nnumerales 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos\ndeclarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener\ncerteza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser\nmodificados, ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran\nderechos a favor del administrado son intangibles para la Administración y es la contenida en el\nartículo 173 de la de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 del 2 de mayo de 1978\n(en lo sucesivo LGAP). De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía\nadministrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que\nsea absoluta, evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser\ndeclarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria,\nostensible, etc. (en este sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-140-1987 del 14 de julio\nde 1987, C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004\ndel 8 de junio de 2004, el C-227-2004 del 20 de julio del 2004 y el C-100-2007, del 3 de abril del\n2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad de revisión de oficio que confiere a la\nAdministración el artículo 173 de la LGAP, el legislador dispuso que antes de declarar la nulidad,\ndebe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la\nContraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el\ncual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende\ndeclarar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este orden de ideas, el párrafo tercero de dicho artículo – cuya redacción actual mantiene en lo\nsustancial los términos en que se encontraba redactado esa misma disposición antes de la citada\nreforma hecha por el artículo 200 inciso 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo –\nestablece el deber por parte de la Administración de realizar un procedimiento administrativo\nordinario de previo a declarar la anulación del acto administrativo; procedimiento que debe ser\ninstruido en estricto apego a los principios y garantías del debido proceso (intimación e\nimputación, motivación y comunicación de los actos, celeridad, oralidad, acceso al expediente, por\ncitar algunos), todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado (en ese\nsentido las resoluciones de la Sala Constitucional n.° 15-1990, de las 16:45 horas del 5 de enero de\n1990, n.° 1994-2360, de las 15:06 horas del 17 de mayo, n.° 1994-2945, de las 8:12 horas del 17 de\njunio, ambas de 1994, n.° 2005-05306, de las 15:03 horas del 4 de mayo, n.° 2005-07272, de las 9:11\nhoras del 10 de junio, ambas del 2005 y los dictámenes C-034-1999, del 5 de febrero de 1999,\nC-037-1999, del 11 de febrero de 1999, C-112-2000, del 17 de mayo del 2000, C-300-2004, del 21 de\noctubre del 2004 y C-372-2004, del 10 de diciembre del 2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, el texto actual del párrafo tercero del artículo 173 de la LGAP dispone: “Previo al acto\nfinal de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar\naudiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario\ndispuesto en esta Ley” (el destacado es nuestro).\n\n\n\n Parte fundamental de ese debido procedimiento es contar con un expediente administrativo que se\nencuentre debidamente ordenado, foliado y completo. Sobre este tema hemos señalado:\n\n\n\n “Esta Procuraduría ha insistido en la importancia de que el expediente administrativo que se remite\ncon la solicitud de nuestro dictamen, debe ser el expediente original o copia debidamente\ncertificada, el cual, además, debe de estar foliado, completo y ordenado de manera cronológica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la\nmiríada de Administraciones públicas, el expediente administrativo constituye el medio probatorio\npor antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce\nformal previsto en el numeral 173 ya tantas veces mencionado. Razón por la cual, si no se cuenta con\nel expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible para éste órgano\nasesor rendir informe alguno, pues no se podrían acreditar las actuaciones de las partes, la\nobservancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas\nescritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el\nprocedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan. Es necesario,\nentonces, que todas las actuaciones que consten en el expediente revistan un carácter de certeza,\ntodo lo cual sirve de base al acto final.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior explica la férrea línea jurisprudencial de esta Procuraduría respecto a la obligación\nde la Administración pública consultante de remitir el correspondiente expediente administrativo,\ncomo requisito sine qua non para poder emitir el dictamen favorable que se solicita. Esta posición\nse ha reafirmado en varios dictámenes, como por ejemplo el C-054-2007, del 22 de febrero,\nC-103-2007, del 10 de abril, C-110-2007 y C-175-2007, del 1 de junio, todos del año 2007.\nPrecisamente, del pronunciamiento C-103-2007, nos permitimos extraer las siguientes líneas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La garantía del debido proceso permite que el procedimiento funcione como un medio idóneo para la\nproducción de una voluntad administrativa que, efectivamente, sea justa, tanto para los fines que\npersigue la Administración en sí misma, como para la protección de los derechos constitucionales del\nadministrado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Parte de esa garantía de debido proceso radica en el hecho de que el expediente cumpla con ciertos\nrequisitos físicos, tales como estar compilado en fólder, ampo o carpeta; que en él consten, en\norden cronológico, todos los documentos que se presentaron por parte del administrado o hayan sido\nagregados por la Administración; entre otros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El incumplimiento de esos requisitos, tal y como lo ha señalado en otras oportunidades esta\nProcuraduría, puede aparejar la violación a los principios del debido proceso (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, como complemento de la obligación de mantener un expediente completo, ordenado\ncronológicamente y debidamente foliado, existe también la obligación de dar certeza de su\ncontenido.  Por eso, es indispensable, para poder verter el pronunciamiento al que se refiere el\nartículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que el expediente que se envía a esta\nInstitución sea el original o una copia certificada de aquel.  Sin ese requisito, no puede existir\ncerteza de la veracidad de la documentación enviada y por ende, se trunca la posibilidad de emitir\ncriterio sobre el caso en concreto. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre el tema, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de\nprueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles\npor el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán\napreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y\nlos interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que,\nestudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los\nhechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los\ndocumentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–”. (Dictamen n.°\nC-060-2001 del 6 de marzo de 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y del debido proceso, deben constar en\nel respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión anulatoria de un\nderecho subjetivo, y además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas\npor el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, que\nse encuentra en los archivos de la entidad gestionante. (Dictamen C-296-2006 de 21 de julio de\n2006.  En el mismo sentido pueden consultarse el C-211-2004 del 29 de junio de 2004 y el C-161-2001\ndel 30 de mayo de 2001). ” (Dictamen No. C-283-2008 de 18 de agosto del 2008).\n\n\n\n No hay que olvidar, a mayor abundamiento, que  “esta Procuraduría General en su función de órgano\ncontralor de legalidad en casos como el presente, para efectos de rendir el dictamen preceptivo que\ndispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente puede valorar los\ndocumentos que obren en el expediente administrativo levantado al efecto por la respectiva\nAdministración, y que conste fehacientemente que de los mismos tuvo conocimiento el administrado en\naras de salvaguardar su derecho de defensa y del debido proceso” (ver pronunciamientos C-391-2005\ndel 15 de noviembre del 2005 y C-171-2007 del 31 de mayo de 2007).\n\n\n\n             En el caso que nos ocupa, tanto el Oficio No. CP-040-2012 de 15 de mayo de 2012 de la\nComisión Investigadora que recomienda instaurar el procedimiento administrativo; como la resolución\nOD (2)-DPNEM-003-0392-2007-(3)-2012 de 10 horas del 12 de diciembre del 2012, por la que el órgano\ndirector de procedimiento decreta la apertura del procedimiento ordinario y hace la respectiva\nintimación; lo mismo que el Informe de Recomendación Final (resolución\nOD(2)-DPNEM-008-0392-2007-(3)-2013 de las 9:30 horas del 6 de marzo del 2012), mencionan como parte\ndel elenco probatorio que se tuvo a la vista los Oficios ACLAC-PNE-OT-035-2012 y  ACLAC-PNE-\nOT-040-2012 que corresponden a informes técnicos en los que se determina, respectivamente, que en el\nterreno donde se otorgó la viabilidad ambiental no se encuentra en zona de humedal y que no\ncorresponde a bosque ni se evidencia un posible cambio de uso de suelo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, dichos informes no constan en el expediente original del procedimiento\nadministrativo, y mucho menos, en el expediente 0392-07, donde se otorgó la viabilidad ambiental a\nla empresa Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A.; por lo que se desconoce su contenido, y sobre\ntodo, si dicha sociedad pudo tener acceso a ellos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tales documentos parecen tener importancia, no solo por citarse en las tres\nresoluciones mencionadas del procedimiento administrativo; sino también porque la Contraloría\nGeneral de la República, al referirse al presente caso, justifica en parte sus recomendaciones en el\nhecho de que el inmueble presenta terrenos inundables con potencial condición de humedal y un\nposible cambio de uso de suelo, presumiendo la existencia de bosque en el pasado (ver folio 7 del\nexpediente original del procedimiento administrativo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otro lado, en las mismas resoluciones OD (2)-DPNEM-003-0392-2007-(3)-2012 y\nOD(2)-DPNEM-008-0392-2007-(3)-2013 se explica que en verificación de campo se determinó que el\nproyecto se encuentra completamente terminado; pero que el mismo no se construyó sobre pilotes como\nlo indicaba la resolución de VIA y tampoco se evidencia la presentación de solicitud de\nmodificación. No obstante, el acta de dicha diligencia administrativa no consta tampoco en el\nexpediente original del procedimiento administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sí se observa en el expediente de otorgamiento de la viabilidad ambiental No. 0392-07 un acta de\ninspección de 11 horas 15 minutos del 24 de abril del 2012; pero se desconoce a ciencia cierta si\ntal inspección obedeció a la investigación preliminar para la realización de un eventual\nprocedimiento administrativo, o si más bien se trata, como se afirma en ella, de una simple visita\nde inspección para seguimiento ambiental de la viabilidad otorgada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Finalmente, también se echan de menos en el expediente original del procedimiento\nadministrativo los mapas de ubicación en SIG y fotos satelitales a que se refiere la Comisión\nInvestigadora en su Oficio No. CP-040-2012 de 15 de mayo de 2012 como parte de las acciones\nrealizadas para la investigación (folio 34 de aquel expediente).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así las cosas, y estando en presencia de un expediente administrativo incompleto – al\nfaltar los documentos antes citados que se mencionan a lo largo del procedimiento –, se procede a\ndevolverlo sin el dictamen favorable solicitado para la anulación de la resolución No.\n2014-2007-SETENA de las 8 horas 55 minutos del 10 de octubre del 2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, y atendiendo a los principios constitucionales\nde eficiencia y economía en la gestión pública, se sugiere a la Administración solicitante valorar\nel interés actual de requerir nuevamente el dictamen sobre nulidad absoluta, evidente y manifiesta a\neste Órgano Asesor, una vez corregidos los defectos apuntados; toda vez que la viabilidad otorgada\nen resolución No. 2014-2007-SETENA de 11 horas 50 minutos del 10 de octubre de 2007 se hizo para\nrealizar una construcción sobre un terreno bajo permiso de uso a nombre de la empresa Treinta y Seis\nMil Treinta y Tres S.A., el cual, en principio, habría dejado de tener vigencia al haber\ntranscurrido el plazo por el que fue otorgado. Según consta en la resolución No. R-283-2002-ACLAC de\n10 horas 30 minutos del 2 de setiembre del 2002, el permiso de uso concedido tenía un plazo de diez\naños (ver considerando noveno, visible a folio 68 del expediente No. 0392-07).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.             CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con fundamento en las consideraciones anteriores, este Despacho devuelve sin el dictamen favorable\nsolicitado, la gestión tendente a la anulación administrativa de la viabilidad ambiental otorgada\nmediante resolución No. 2014-2007-SETENA de las 8 horas 55 minutos del 10 de octubre del 2007, a\nfavor de la sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSe devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente administrativo remitido en su momento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente;\n\n\n\n \n\n \n\n\n\n \n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n            Alonso Arnesto Moya                                              Víctor Bulgarelli\nCéspedes                                  \n Procurador                                                                     \nProcurador                \n\n \n\n\n\n\nAdjunto lo señalado.\n\n\n\n\nAAM/VBC", "body_en_text": "Opinion: 061 of 02/27/2014\n\n\n\nFebruary 27, 2014\n\n\n\n\nC-061-2014\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDoctor\n\n\n\n\nRené Castro Salazar\n\n\n\n\nMinister of Environment and Energy\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter DM-209-2013, by which you request our opinion on the potential absolute, evident, and manifest nullity of resolution No. 2014-2007-SETENA of 11:55 a.m. on October 10, 2007, issued within case file No. 0392-07. In your note, you add that you are attaching “the respective case file of the directing body, plus all the documentary evidence that was produced in the proceeding.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. RELEVANT BACKGROUND\n\n\n\nFrom the administrative case file sent to us, the following relevant actions have been verified:\n\n\n\n1. By resolution No. 2014-2007-SETENA of 11:50 a.m. on October 10, 2007, the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) decided to grant environmental viability (viabilidad ambiental) to the Richard Atkins Residence Project (Proyecto Casa de Habitación Richard Atkins), in the name of the company Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., consisting of the construction of a single-story house, elevated half a meter above natural ground level, with a construction area of 137 m2 (folios 118 to 120 of administrative case file 0392-07).\n\n\n\n2. By note DFOE-AE-0164 of May 31, 2011, the Operational and Evaluative Oversight Division of the Comptroller General of the Republic forwarded to the then Minister of Environment, Energy and Telecommunications, to the Executive Director of the National System of Conservation Areas, and to the General Secretary of the National Environmental Technical Secretariat, the report note DFOE-AE-IF-04-2011, which records the results of the study of some cases in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, issuing as a mandatory compliance provision for the Plenary Commission of SETENA to “review the legality of the environmental viabilities granted through resolutions Nos. 2014-2007-SETENA, 0697-2010-SETENA, and 1138-SETENA in accordance with technical and legal aspects and adopt the corresponding legal actions” (folios 1 to 10 of the original administrative proceeding case file).\n\n\n\n3. By Official Letter No. CP-040-2012 of May 15, 2012, the officials Javier Víquez, Karla Mantos Ramírez, Juan Diego Pacheco, and Dunya Porras Castro, appointed as the Investigative Commission, recommend to the Plenary Commission of SETENA to “convene an Administrative Body to declare the evident and manifest nullity of the administrative acts that grant Environmental Viabilities, prior to an affirmative opinion from the Attorney General’s Office” (folios 22 to 40 of the original administrative proceeding case file).\n\n\n\n4. By resolution R-D-385-2012 of 8:00 a.m. on August 14, 2012, the directing body was designated to conduct the administrative proceeding aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the environmental viabilities of resolutions Nos. 697-2010-SETENA of April 13, 2010, 2014-2007-SETENA of October 10, 2007, RVLA-147-2010-SETENA of January 22, 2010, and 1680-2010-SETENA of July 22, 2010, for violation of articles 13 and 18 of the Forest Law (Ley Forestal), 82 of the Wildlife Conservation Law, and article 39 of the Biodiversity Law (folios 73 to 75 of the original administrative proceeding case file).\n\n\n\n5. In resolution OD (2)-DPNEM-003-0392-2007-(3)-2012 of 10:00 a.m. on December 12, 2012, the directing body of the proceeding ordered the opening of the ordinary proceeding to determine the presumed absolute, evident, and manifest nullity of resolution 2014-2007-SETENA of 11:50 a.m. on October 10, 2007 (folios 87 to 92 of the original administrative proceeding case file). This resolution was notified to the company Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A. on December 12, 2012. (folio 93 ibid.).\n\n\n\n6. As recorded in the record (acta) visible on folio 112 of the original administrative proceeding case file, the representatives of the company Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A. did not appear on February 20, 2013, the day set for the oral hearing, and therefore the hearing was deemed to have been held, and it was ordered to continue with the process and decide based on the evidence in the case file.\n\n\n\n7. Finally, through resolution OD(2)-DPNEM-008-0392-2007-(3)-2013 of 9:30 a.m. on March 6, 2012, the directing body issued the Final Recommendation Report of the ordinary Administrative Proceeding to determine the absolute, evident, and manifest nullity of Resolution 2014-2007-SETENA (folios 124 to 141 of the original administrative proceeding case file).\n\n\n\nII. ON THE IMPORTANCE OF THE ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEEDING AND OF HAVING AN ORDERLY, NUMBERED, COMPLETE, AND DULY CERTIFIED CASE FILE AS A GUARANTEE OF DUE PROCESS\n\n\n\nAs has been indicated on other occasions, the Administration is inhibited, in principle, from annulling, through administrative channels, its own acts that have declared a right in favor of the administered parties. In this regard, the general rule establishes that to render such acts null and void, the Administration must resort to judicial channels and request a jurisdictional body to declare such nullity, through the lesividad process currently regulated by numerals 34 and 39 of the Code of Contentious Administrative Procedure.\n\n\n\n\n \n\n\n\nThe reason for limiting the Administration's ability to annul its own acts declaring rights is based on grounds of legal certainty: the administered party must have certainty that the administrative acts that confer subjective rights will not be modified or arbitrarily rendered null and void by the Administration.\n\n\n\n\n \n\n\n\nDespite the foregoing, there is an exception to the principle that acts declaring rights in favor of the administered party are intangible for the Administration, contained in article 173 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), No. 6227 of May 2, 1978 (hereinafter LGAP). In accordance with that norm, the Administration may annul, through administrative channels, its acts declaring rights, provided that the act presents a nullity that is absolute, evident, and manifest. In other words, it is not just any nullity that can be declared through the described procedure, but only that which is clear, glaring, notorious, obvious, etc. (in this regard, our opinions C-140-1987 of July 14, 1987, C-012-1999 of January 12, 1999, C-119-2000 of May 22, 2000, C-183-2004 of June 8, 2004, C-227-2004 of July 20, 2004, and C-100-2007 of April 3, 2007, may be consulted).\n\n\n\n\n \n\n\n\nTo prevent abuses in the exercise of the ex officio review power conferred on the Administration by article 173 of the LGAP, the legislator provided that before declaring nullity, a favorable opinion must be obtained from the Attorney General’s Office (or from the Comptroller’s Office, in the event the matter concerns subjects within its competence) confirming the absolute, evident, and manifest nature of the nullity sought.\n\n\n\n\n \n\n\n\nIn this vein, the third paragraph of said article—whose current wording maintains substantially the terms in which that same provision was drafted before the cited reform made by article 200, subsection 6) of the Code of Contentious Administrative Procedure—establishes the Administration's duty to conduct an ordinary administrative proceeding prior to declaring the annulment of the administrative act; a proceeding that must be carried out in strict adherence to the principles and guarantees of due process (notice and imputation, motivation and communication of acts, speed, orality, access to the case file, to name a few), all for the benefit and protection of the guarantees and rights of the administered party (in this regard, the resolutions of the Constitutional Chamber No. 15-1990, of 4:45 p.m. on January 5, 1990, No. 1994-2360, of 3:06 p.m. on May 17, No. 1994-2945, of 8:12 a.m. on June 17, both from 1994, No. 2005-05306, of 3:03 p.m. on May 4, No. 2005-07272, of 9:11 a.m. on June 10, both from 2005, and opinions C-034-1999 of February 5, 1999, C-037-1999 of February 11, 1999, C-112-2000 of May 17, 2000, C-300-2004 of October 21, 2004, and C-372-2004 of December 10, 2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\nIndeed, the current text of the third paragraph of article 173 of the LGAP states: “Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration shall grant a hearing to the involved parties and comply with the ordinary due administrative proceeding provided in this Law” (emphasis added).\n\n\n\nA fundamental part of that due proceeding is having an administrative case file that is duly ordered, numbered, and complete. On this topic we have noted:\n\n\n\n“This Attorney General’s Office has insisted on the importance that the administrative case file sent with the request for our opinion must be the original case file or a duly certified copy, which, additionally, must be numbered, complete, and ordered chronologically.\n\n\n\n\n \n\n\n\nConsidering the external position in which the Attorney General’s Office finds itself in relation to the myriad of public Administrations, the administrative case file constitutes the evidentiary means par excellence to verify that the administrative will has duly followed the formal channel provided in numeral 173, already mentioned so many times. For this reason, if the complete or duly certified case file is not available, it is practically impossible for this advisory body to render any report, as the actions of the parties, the observance of procedural formalities, the documentary record, and other written forms, as well as their process of reflection and assessment by those who have intervened in the administrative proceeding, particularly those who instruct or initiate it, could not be verified. It is necessary, therefore, that all actions contained in the case file bear a character of certainty, all of which serves as the basis for the final act.\n\n\n\n\n \n\n\n\nThe foregoing explains the firm jurisprudential line of this Attorney General’s Office regarding the obligation of the consulting public Administration to submit the corresponding administrative case file, as a sine qua non requirement to be able to issue the requested favorable opinion. This position has been reaffirmed in several opinions, such as C-054-2007 of February 22, C-103-2007 of April 10, C-110-2007, and C-175-2007 of June 1, all from the year 2007. Precisely, from pronouncement C-103-2007, we take the liberty of extracting the following lines:\n\n\n\n\n \n\n\n\n‘The guarantee of due process allows the proceeding to function as a suitable means for producing an administrative will that is effectively fair, both for the ends pursued by the Administration itself and for the protection of the constitutional rights of the administered party.\n\n\n\n\n \n\n\n\nPart of that guarantee of due process lies in the fact that the case file meets certain physical requirements, such as being compiled in a folder, file, or binder; that it contains, in chronological order, all the documents submitted by the administered party or added by the Administration; among others.\n\n\n\n\n \n\n\n\nFailure to comply with these requirements, as this Attorney General’s Office has noted on other occasions, may lead to the violation of due process principles (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\nOn the other hand, as a complement to the obligation of maintaining a complete, chronologically ordered, and duly numbered case file, there is also the obligation to provide certainty of its content. Therefore, it is essential, in order to deliver the pronouncement referred to in article 173 of the General Law on Public Administration, that the case file sent to this Institution be the original or a certified copy thereof. Without this requirement, there can be no certainty of the veracity of the documentation sent, and consequently, the possibility of issuing an opinion on the specific case is frustrated.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nOn the subject, this Attorney General’s Office has indicated the following:\n\n\n\n\n \n\n\n\n‘In accordance with numeral 298 of the General Law on Public Administration, the means of evidence may be all those permitted by Public Law, even if they are not admissible under Common Law. It also states that, unless otherwise provided, the evidence shall be assessed in accordance with the rules of sound criticism.\n\n\n\n\n \n\n\n\nThus, while there is freedom of evidence within the administrative proceeding, the Administration and the interested parties must ensure that it is presented in the most truthful way possible. Hence, studying the matter with simple photocopies may lead to errors when assessing the facts of the case (consider the difference, in terms of their evidentiary value, between public and private documents—Articles 369, 370, and 379 of the Code of Civil Procedure).’ (Opinion No. C-060-2001 of March 6, 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n‘In order to guarantee the right of effective defense and due process, the documents serving as the basis for the claim to annul a subjective right must be included in the respective case file, and furthermore, the documents must be originals or copies duly certified by the competent body for that purpose, stating that it is a faithful and exact copy of its original, which is located in the archives of the managing entity. (Opinion C-296-2006 of July 21, 2006. In the same sense, C-211-2004 of June 29, 2004, and C-161-2001 of May 30, 2001, may be consulted.)’ (Opinion No. C-283-2008 of August 18, 2008).\n\n\n\nIt must not be forgotten, furthermore, that “this Attorney General’s Office, in its function as a legality control body in cases such as the present, for the purpose of rendering the mandatory opinion required by article 173 of the General Law on Public Administration, can only assess the documents that appear in the administrative case file created for this purpose by the respective Administration, and that it is reliably proven that the administered party had knowledge of the same, in order to safeguard their right of defense and due process” (see pronouncements C-391-2005 of November 15, 2005, and C-171-2007 of May 31, 2007).\n\n\n\nIn the case before us, both Official Letter No. CP-040-2012 of May 15, 2012, from the Investigative Commission recommending the initiation of the administrative proceeding; as well as resolution OD (2)-DPNEM-003-0392-2007-(3)-2012 of 10:00 a.m. on December 12, 2012, by which the directing body of the proceeding orders the opening of the ordinary proceeding and issues the respective notice; as well as the Final Recommendation Report (resolution OD(2)-DPNEM-008-0392-2007-(3)-2013 of 9:30 a.m. on March 6, 2012), mention as part of the evidentiary record that was reviewed the Official Letters ACLAC-PNE-OT-035-2012 and ACLAC-PNE-OT-040-2012, which correspond to technical reports determining, respectively, that the land where the environmental viability was granted is not located in a wetland area and that it does not correspond to forest (bosque), nor is a possible land-use change (cambio de uso de suelo) evidenced.\n\n\n\n\n \n\n\n\nHowever, said reports do not appear in the original administrative proceeding case file, much less in case file 0392-07, where the environmental viability was granted to the company Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A.; therefore, their content is unknown, and above all, whether said company could have had access to them.\n\n\n\n\n \n\n\n\nSuch documents seem to be important, not only because they are cited in the three mentioned resolutions of the administrative proceeding; but also because the Office of the Comptroller General of the Republic, when referring to the present case, partially justifies its recommendations on the fact that the property presents floodable lands with potential wetland condition and a possible land-use change, presuming the existence of forest in the past (see folio 7 of the original administrative proceeding case file).\n\n\n\n\n \n\n\n\nOn the other hand, the same resolutions OD (2)-DPNEM-003-0392-2007-(3)-2012 and OD(2)-DPNEM-008-0392-2007-(3)-2013 explain that a field verification determined that the project is completely finished; but that it was not built on pilings as indicated by the environmental viability (VIA) resolution, and the submission of a modification request is also not evident. Nevertheless, the record of said administrative diligence also does not appear in the original administrative proceeding case file.\n\n\n\n\n \n\n\n\nAn inspection record of 11:15 a.m. on April 24, 2012, is indeed observed in the environmental viability granting case file No. 0392-07; but it is not known with certainty whether such inspection was due to the preliminary investigation for conducting a potential administrative proceeding, or whether, as stated in it, it is simply a routine inspection visit for environmental monitoring of the granted viability.\n\n\n\n\n \n\n\n\nFinally, the Geographic Information System (SIG) location maps and satellite photos referred to by the Investigative Commission in its Official Letter No. CP-040-2012 of May 15, 2012, as part of the actions carried out for the investigation, are also missing from the original administrative proceeding case file (folio 34 of that case file).\n\n\n\n\n \n\n\n\nThus, with things as they are, and being in the presence of an incomplete administrative case file—as the previously cited documents mentioned throughout the proceeding are missing—, we proceed to return it without the favorable opinion requested for the annulment of resolution No. 2014-2007-SETENA of 8:55 a.m. on October 10, 2007.\n\n\n\n\n \n\n\n\nNotwithstanding what has been set forth so far, and in consideration of the constitutional principles of efficiency and economy in public management, the requesting Administration is advised to assess the current interest in again requesting the opinion on the absolute, evident, and manifest nullity from this Advisory Body, once the indicated defects have been corrected; given that the viability granted in resolution No. 2014-2007-SETENA of 11:50 a.m. on October 10, 2007, was for conducting construction on land under a use permit in the name of the company Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., which, in principle, would have ceased to be in effect since the term for which it was granted had elapsed. According to what is stated in resolution No. R-283-2002-ACLAC of 10:30 a.m. on September 2, 2002, the granted use permit had a term of ten years (see considerando ninth, visible on folio 68 of case file No. 0392-07).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII. CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\nBased on the foregoing considerations, this Office returns, without the favorable opinion requested, the proceeding aimed at the administrative annulment of the environmental viability granted through resolution No. 2014-2007-SETENA of 8:55 a.m. on October 10, 2007, in favor of the company Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nThe administrative case file provided at the time is returned attached to this opinion.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSincerely;\n\n\n\n \n\n \n\n\n\n \n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\nAlonso Arnesto Moya Víctor Bulgarelli Céspedes\nProsecutor Prosecutor\n\n \n\n\n\n\nAttached as indicated.\n\n\n\n\nAAM/VBC" }