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  "id": "pgr-22385",
  "citation": "C-409-2020",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Límite de remuneraciones totales y pago de horas extra en el sector público",
  "title_en": "Cap on total public-sector pay and the payment of overtime",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República resuelve una consulta de la Auditoría Interna del Ministerio de Salud sobre si las horas extra forman parte de las \"remuneraciones totales\" sujetas al límite del artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por Ley 9635) y al Transitorio XXXV de esa ley. La PGR reitera sus opiniones previas OJ-041-2019 y OJ-068-2019, determinando que ni la Ley 9635 ni su reglamento indican expresamente si ese límite aplica solo al salario ordinario o también restringe el pago de jornada extraordinaria. No obstante, concluye que si un funcionario labora horas extra, el patrono está obligado a pagarlas aunque se supere dicho límite, pues de lo contrario incurriría en enriquecimiento sin causa. El límite aplica únicamente a la remuneración ordinaria. Si el patrono quiere evitar que la suma de remuneración ordinaria más extraordinaria exceda el tope, debe abstenerse de asignar trabajo extraordinario, ya que una vez laborado debe retribuirse. Se enfatiza que la jornada extraordinaria debe ser excepcional y temporal, sujeta a criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office responds to a query from the Internal Audit Office of the Ministry of Health regarding whether overtime payments are included in the \"total remuneration\" capped by Article 42 of the Public Administration Salary Law (as amended by Law 9635) and Transitory Provision XXXV of that law. The PGR reiterates its prior opinions OJ-041-2019 and OJ-068-2019, finding that neither Law 9635 nor its regulations expressly state whether the cap applies only to ordinary salary or also restricts payment for overtime work. However, it concludes that if an employee has worked overtime, the employer is obliged to pay the corresponding extraordinary salary even if it exceeds the cap; otherwise, the Administration would incur in unjust enrichment. The cap applies solely to ordinary remuneration. If the employer wishes to avoid the sum of ordinary plus extraordinary pay exceeding the cap, it must refrain from assigning overtime work, as once worked it must be compensated. It emphasizes that overtime must be exceptional and temporary, subject to criteria of necessity, reasonableness and rationalization of public spending.",
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    "horas extras",
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    "Transitorio XXXV Ley 9635",
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    "remuneraciones totales",
    "Ley 9635",
    "Ley de Salarios de la Administración Pública",
    "Artículo 42",
    "Transitorio XXXV",
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    "Procuraduría General de la República",
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    "Law 9635",
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    "Attorney General's Office",
    "C-409-2020",
    "Ministry of Health",
    "Internal Audit"
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  "excerpt_es": "A pesar de que la ley n.° 9635, ni su reglamento, indican expresamente si el límite a las remuneraciones totales aplica solo sobre el salario ordinario del servidor, o si también restringe la posibilidad del pago de jornada extraordinaria cuando dicho pago supere ese límite, considera esta Procuraduría que si un funcionario ha laborado una jornada extraordinaria, su patrono está obligado a cancelarle el salario extraordinario respectivo, aunque esa remuneración supere el límite al que se refiere el artículo 42 citado de la Ley de Salarios de la Administración Pública pues, de lo contrario, la Administración incurriría en un enriquecimiento sin causa.  Ello implica que el límite a las remuneraciones totales aplica sobre la remuneración ordinaria del funcionario, no sobre la extraordinaria.\n\nSi el patrono público considera que la remuneración ordinaria de sus servidores, sumada a la extraordinaria, no debe superar el límite establecido en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, deberá abstenerse de asignarles trabajos extraordinarios que impliquen superar dicho límite, pues la jornada extraordinaria, una vez laborada, debe remunerarse.",
  "excerpt_en": "Even though Law No. 9635 and its regulations do not expressly indicate whether the cap on total remuneration applies only to the employee's ordinary salary or also restricts the possibility of paying overtime when such payment exceeds that cap, this Office considers that if an employee has worked overtime, the employer is obliged to pay the respective extraordinary salary even if that remuneration exceeds the cap referred to in the aforementioned Article 42 of the Public Administration Salary Law; otherwise, the Administration would incur in unjust enrichment. This implies that the cap on total remuneration applies to the employee's ordinary remuneration, not to the extraordinary.\n\nIf the public employer considers that the ordinary remuneration of its employees, added to the extraordinary, should not exceed the cap established in Article 42 of the Public Administration Salary Law, it must refrain from assigning extraordinary work that would entail exceeding that cap, since overtime, once worked, must be paid.",
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    "label_en": "Reiteration of opinion",
    "label_es": "Reiteración de criterio",
    "summary_en": "The PGR concludes that overtime worked must be paid even if it exceeds the total remuneration cap of Article 42 of the Salary Law, because that cap applies only to ordinary salary; if the employer wishes to avoid exceeding it, it must refrain from assigning overtime work.",
    "summary_es": "La PGR concluye que las horas extras laboradas deben pagarse aunque se supere el límite de remuneraciones totales del artículo 42 de la Ley de Salarios, porque ese límite aplica solo al salario ordinario; si el patrono quiere evitar que se exceda, debe abstenerse de asignar trabajo extraordinario."
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      "context": "Conclusión 4",
      "quote_en": "Overtime must always be exceptional and temporary in nature; otherwise, not only would the figure be distorted, but it would also affect the physical and mental health of the worker, as well as his or her family integration and development.",
      "quote_es": "La jornada extraordinaria debe siempre revestir un carácter excepcional y temporal, pues en caso contrario no solo se desnaturalizaría la figura, sino que constituiría además una afectación para la salud física y mental del trabajador, así como para su integración y desarrollo familiar."
    },
    {
      "context": "II.- SOBRE LO CONSULTADO",
      "quote_en": "The employer cannot demand it, nor can workers claim it. There can also be no 'acquired right to overtime'.",
      "quote_es": "No puede el patrono exigirla, ni pueden los trabajadores reclamarla. No puede haber tampoco un 'derecho adquirido a la jornada extraordinaria'."
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  "body_es_text": "Texto Dictamen 409\n\n \n\n  Dictamen :  409   del 19/10/2020\n\n19 de octubre del 2020\n\nC-409-2020\n\n \n\nSeñora\n\nBernardita Irola Bonilla\n\nAuditora Interna\n\nMinisterio de Salud\n\n \n\nEstimada señora:\n\n \n\nCon la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio MS-\nAI-250-2020 del 29 de junio de 2020, por medio del cual solicita el criterio de esta Procuraduría\nGeneral, realizando el planteamiento de su consulta en los siguientes términos:\n\n \n\n“Solicito el pronunciamiento de su representada, respecto a si el reconocimiento de las horas extras\nforma parte de las remuneraciones totales que refiere tanto el artículo 42 de la Ley N°2166 \"Ley de\nSalarios de la Administración Pública\" (adicionado mediante el numeral 3 del Título III de la Ley\nN°9635 \"Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas\"), como el Transitorio XXXV de la referida\nLey N°9635.”\n\n           \n\nExpone además en el oficio de cita, que a criterio de la Auditoría Interna del Ministerio de Salud,\n“no se les debería autorizar la ejecución de labores fuera de la jornada ordinaria a los\nfuncionarios cuyos salarios mensuales sean igual o superior a los cuatro millones de colones, pues\nde hacerlo, la Administración estaría transgrediendo lo previsto por el legislador”.\n\n \n\nSumado a ello, afirma que dicha tesis es compartida por Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud,\nquien mediante oficio MS-AJ-UAL-JM-416-2020, emitió criterio al respecto.\n\n \n\nTambién comenta que el señor Ministro de Salud, realizó la consulta sobre el particular al\nMinisterio de Planificación Nacional y Política Económica, quien por medio del oficio número\nMIDEPLAN-DM-OF-0365-2020 del 31 de marzo de 2020, aborda las interrogantes planteadas por dicho\njerarca, concluyendo:\n\n \n\n“1.- El pago por jornada extraordinaria no constituye ni un componente ni un incentivo adicional del\nsalario base ordinario de las personas funcionarias públicas. Asimismo, no existe disposición\nnormativa en la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley Nº2166 de 9 de octubre de 1957 o\nen el artículo 3º del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley Nº9635\nde 3 de diciembre de 2018 o análisis alguno en las actas de discusión del Expediente Legislativo\nNº20.580 \"Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas\" que permita interpretar lo\ncontrario.\n\n2.- Tal y como ya ha sido expresado por la Procuraduría General de la República, si una persona\nfuncionaria pública ha laborado una jornada extraordinaria, se le debe cancelar el salario\nextraordinario respectivo, aunque su remuneración ordinaria sea igual o superior a los cuatro\nmillones de colones (4.000.000,00) o supere el límite al que se refiere el artículo 42 de la Ley de\nSalarios de la Administración Pública, de lo contrario, la Administración incurriría en un\nenriquecimiento sin causa.\n\n3.- No es jurídicamente procedente compensar con tiempo la jornada extraordinaria, siendo lo\nprocedente efectuar la remuneración en aplicación de los artículos 58 de la Constitución Política y\n139 del Código de Trabajo.”\n\n \n\nCon base en lo anterior, usted estima que existe una controversia sobre el tema y pese a que este\nórgano Asesor ha vertido las opiniones jurídicas OJ-041-2019 del 20 de mayo del 2019 y la\nOJ-068-2019 del 20 de junio del 2019, que tienen relación con el escenario planteado, las mismas no\nposeen efectos vinculantes para el Ministerio de Salud, por lo que solicita un nuevo criterio donde\nse esclarezca su consulta.\n\n \n\nA partir de lo expuesto, se analizará la presente consulta.\n\n \n\nI.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.\n\n \n\nDe previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que si bien con la reforma\nintroducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el\nartículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 de\n4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico,\npudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es\nque esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es\nirrestricta.\n\n \n\nAdemás, conforme se ha reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, cuando una auditoría\ntiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus\nservicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido,\nconsidera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al\nÓrgano Asesor. No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la República ejerce su\nfunción consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla\nen aras del interés público (Dictamen C-232-2012 de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los\ndictámenes C-069-2017 de 3 de abril y C-293-2017 de 11 de diciembre, ambos de 2017, C-138-2018 de 14\nde junio de 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018, C-300-2019 del 22 de octubre del 2019). \n\n \n\nEn este contexto, es importante advertir que la facultad de consultar que tienen los auditores se\nencuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo\ncorrespondiente; en consecuencia, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a\nuna duda jurídica puntual y específica, dentro de los límites de su competencia y en apego al plan\nde trabajo. (Ver en el mismo sentido el dictamen C-155-2020 del 28 de abril del 2020, entre otros\nmuchos)\n\n \n\nTambién, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General, las\nconsultas presentadas ante esta Procuraduría no pueden referirse a situaciones que versen sobre\ncasos concretos e individualizables, sino que deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter\ngeneral; lo anterior, a fin de no atribuirnos -con la emisión del dictamen- funciones que son\ncompetencia exclusiva de la Administración Activa. (Ver en el mismo sentido el dictamen C-300-2019\ndel 22 de octubre del 2019)\n\n \n\nDe esta forma, importa precisar que la duda jurídica de la consulta, a pesar de que debe ser\nabstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual siendo inadmisible el\nplanteamiento de preguntas cuya finalidad sea más bien informativa o de referencia. (Dictamen\nC-179-2019 de 19 de junio de 2019 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020)\n\n \n\nAunado a ello, la facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos, tiene una finalidad,\nmás bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la\nposibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior\nConsultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de\ncontrol y validación (Dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018, entro otros).\n\n \n\nPor otra parte, se debe destacar que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta\ndirecta de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el\ncumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que\nvinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría.\n\n \n\nEs decir, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la\nadministración activa del cual dependen orgánicamente, por lo cual, como se ha señalado -entre\nmuchos otros- en los dictámenes C-48-2018 y C-155-2020, los auditores carecen de la potestad para\nrealizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. Ergo, si bien el artículo 4 de\nla Ley Orgánica de la Procuraduría General, les permite a los auditores internos consultar\ndirectamente, sin embargo, éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de\nreconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.\n\n \n\nEn consecuencia, se debe insistir que la materia consultable por parte de los auditores se\ncircunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional. La facultad de\nconsultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo\nque controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre\nmaterias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o\ndentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. (Ver los\ndictámenes C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1°\nde junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y\nC-155-2020 del 28 de abril del 2020)\n\n \n\nAunado a todo lo expuesto, tómese en cuenta que la facultad de los auditores para consultar debe\nresponder al interés público e institucional siendo inadmisible que el auditor consulte sobre\nasuntos de su interés personal o donde tenga un interés directo. (Dictamen C-200-2015 de 5 de agosto\nde 2015 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020)\n\n \n\nEn otra inteligencia y conforme lo precisa nuestra jurisprudencia administrativa la imprecisión en\nel objeto consultado es una causal de inadmisibilidad que se aplica tanto a los jerarcas de la\nadministración activa como a los auditores internos. Esto en el tanto la imprecisión del objeto\nconsultado, impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el dictamen.\n(Dictámenes C-136-2006 de 3 de abril de 2006 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020)\n\n \n\nComo último punto, se precisa que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de\nControl Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas\nafectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor,\nes una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. (Dictámenes\nC-244-2011 de 30 de setiembre de 2011, C-117-2013 de 27 de junio de 2013, C-72-2015 de 9 de abril de\n2015 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020, entre otros)\n\n \n\nEn suma, en atención a los anteriores criterios de admisibilidad debe indicarse que la consulta\nrealizada por medio del oficio MS-AI-250-2020 del 29 de junio de 2020, cumple con dichos criterios y\npor ende se procederá a su evacuación.\n\n \n\nII.- SOBRE LO CONSULTADO:\n\n \n\nPuntualmente, se nos consulta si el reconocimiento de las horas extras forma parte de las\nremuneraciones totales que refiere tanto el artículo 42 de la Ley N°2166 Ley de Salarios de la\nAdministración Pública, adicionado mediante el numeral 3 del Título III de la Ley N°9635 Ley de\nFortalecimiento de las Finanzas Públicas, como el Transitorio XXXV de la referida Ley N°9635.\n\n \n\nLa Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N° 9635, en su Título III, modificó y adicionó la\nLey de Salarios de la Administración Pública N. 2166, del 9 de octubre de 1957.\n\n \n\nLa reforma enmarca entre otras cuestiones, lo que resulta ser materia de remuneraciones para quienes\nconforman el nivel jerárquico superior del sector público, titulares, subordinados y miembros de\njuntas directivas, estableciendo un límite a las remuneraciones totales en la función pública.\n\n \n\nAdemás, la misma ley 9635, al reformar el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración\nPública, somete a las nuevas disposiciones a la Administración central, entendida como el Poder\nEjecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los\ndistintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones,\nlas dependencias y los órganos auxiliares de estos. Se suma a ellos la Administración\ndescentralizada, abarcando instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y\nmunicipalidades.\n\n \n\nA fin de abordar el tema de las remuneraciones, la ley 9635, establece un eje conceptual que debe\nobservarse al momento de su aplicación e interpretación, mismo que para la presente consulta resulta\nde interés repasar, así encontramos las siguientes definiciones de importancia:\n\n \n\na.      Incentivo, sobresueldo, plus o remuneración adicional: Son todas aquellas erogaciones en\ndinero adicionales al salario base para propiciar una conducta determinada.\n\nb.      Salario base: remuneración asignada a cada categoría de puesto.\n\nc.       Salario total: suma del salario base con los componentes e incentivos adicionales.[1]\n\n \n\n            Es así como a partir de dichos conceptos, la reforma introduce el denominado límite a\nlas remuneraciones totales en la función pública. Puntualmente la modificación que se hace al\nartículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, impone que la remuneración total de\naquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares\nsubordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el\nartículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública N. 2166, no podrá superar por mes el\nequivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la\nAdministración Pública.[2]\n\n \n\nAunado a lo anterior el TRANSITORIO XXXV, de la ley 9635 estableció que las remuneraciones totales\ndel presidente de la República, los vicepresidentes de la República, los diputados, los ministros,\nlos viceministros, los presidentes ejecutivos y los gerentes del sector público descentralizado\nserían excluidas de cualquier aumento salarial en los próximos dos años.\n\n \n\nAsimismo, los salarios de los funcionarios públicos, cuyas remuneraciones totales mensuales sean\niguales o superiores a cuatro millones de colones (¢4.000.000,00), no serían susceptibles de\nincrementos salariales durante los próximos dos años a partir de la aprobación de esta ley, periodo\nque va del 04 de diciembre de 2018 al 04 de diciembre 04 de 2020.\n\n           \n\nAhora bien, una vez definido el marco normativo y conceptual de las reformas a la ley de salarios de\nla Administración pública, y siendo que esta Procuraduría se ha pronunciado en 2 ocasiones sobre el\nmismo tema, procede citar la OJ-041-2019 del 20 de mayo del 2019 y la OJ-068-2019 del 20 de junio\ndel 2019, que respecto a la cuestión que se analiza, ambas señalaron:\n\n“6- ¿Cuál es el límite a las remuneraciones totales en la función pública? ¿Cuál es su ámbito de\naplicación? ¿En el límite a las remuneraciones totales están incluidas las horas extras?“\n\nEl límite a las remuneraciones totales en la función pública está regulado en el artículo 42 de la\nLey de Salarios de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la remuneración total\nde aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como de los jerarcas, los\ntitulares subordinados y cualquier otro funcionario de las instituciones contempladas en el artículo\n26 de esa ley, no podrá superar, por mes, el equivalente a veinte salarios base mensual de la\ncategoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, con excepción del\nPresidente de la República, para el cual, el artículo 41 de esa ley fijó su remuneración mensual\nbruta en veinticinco salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la\nAdministración Pública.\n\n El artículo 27 de la misma Ley de Salarios de la Administración Pública define el “salario\ntotal”, como la “suma del salario base con los componentes e incentivos adicionales”, definición que\nfue reiterada en el artículo 1, inciso k), del Reglamento a la ley n.° 9635. \n\nA pesar de que la ley n.° 9635, ni su reglamento, indican expresamente si el límite a las\nremuneraciones totales aplica solo sobre el salario ordinario del servidor, o si también restringe\nla posibilidad del pago de jornada extraordinaria cuando dicho pago supere ese límite, considera\nesta Procuraduría que si un funcionario ha laborado una jornada extraordinaria, su patrono está\nobligado a cancelarle el salario extraordinario respectivo, aunque esa remuneración supere el límite\nal que se refiere el artículo 42 citado de la Ley de Salarios de la Administración Pública pues, de\nlo contrario, la Administración incurriría en un enriquecimiento sin causa.  Ello implica que el\nlímite a las remuneraciones totales aplica sobre la remuneración ordinaria del funcionario, no sobre\nla extraordinaria.\n\nSi el patrono público considera que la remuneración ordinaria de sus servidores, sumada a la\nextraordinaria, no debe superar el límite establecido en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la\nAdministración Pública, deberá abstenerse de asignarles trabajos extraordinarios que impliquen\nsuperar dicho límite, pues la jornada extraordinaria, una vez laborada, debe remunerarse.” (El\nsubrayado no pertenece al original)\n\nTomando en consideración lo consultado a la luz de los antecedentes que han sido emitidos por éste\nórgano, no existen motivos para variar el criterio sostenido, por lo que cabe reiterar lo expresado\nen las opiniones jurídicas citadas, en el sentido de que ni la ley n.° 9635, ni su reglamento,\nindican expresamente si el límite a las remuneraciones totales aplica solo sobre el salario\nordinario del servidor, o si también restringe la posibilidad del pago de jornada extraordinaria,\ncuando dicho pago supere ese límite.\n\n \n\nEn dicho contexto, se mantiene la posición en cuanto a que si un funcionario ha laborado una jornada\nextraordinaria, su patrono está obligado a cancelarle el salario extraordinario respectivo, aunque\nesa remuneración supere el límite al que se refiere el artículo 42 citado de la Ley de Salarios de\nla Administración Pública pues, de lo contrario, la Administración incurriría en un enriquecimiento\nsin causa.  Ello implica que el límite a las remuneraciones totales aplica sobre la remuneración\nordinaria del funcionario, no sobre la extraordinaria.\n\n \n\nNo obstante, debe tenerse presente que la jurisprudencia judicial y la administrativa de este Órgano\nConsultivo ha sido clara, reiterada y contundente al afirmar que la jornada extraordinaria debe\nsiempre revestir un carácter excepcional y temporal, pues en caso contrario no solo se\ndesnaturalizaría la figura, sino que constituiría además una afectación para la salud física y\nmental del trabajador, así como para su integración y desarrollo familiar (en relación a las\nlimitaciones de esta jornada, ver dictamen N° C-150-2011 del 30 de junio del 2011).\n\n \n\nDicho lo anterior nos encontramos que las labores realizadas fuera de los límites establecidos, se\ndeben considerar como jornada extraordinaria, la cual tiene como fin atender tareas especiales,\nimprevistas e impostergables que se presenten; toda vez que, de lo contrario, se modificaría y\ntransgrediría toda la protección jurídica existente respecto al límite de las jornadas de trabajo.\n(Al respecto consúltese, entre otros, los dictámenes C-047-2003 del 20 febrero de 2003, C-236-2004\ndel 10 de agosto de 2004, C-38-2015, del 24 de febrero 2015 y C-117-2017 del 02 de junio de 2017,\nC-025-2019 del 30 de enero del 2019).\n\n \n\nErgo, esta jornada extra no puede ser permanente, pues se convertiría lo extraordinario en\nordinario. No puede el patrono exigirla, ni pueden los trabajadores reclamarla. No puede haber\ntampoco un “derecho adquirido a la jornada extraordinaria”. (Sentencia n° 2063-08 de la Sala\nConstitucional).\n\n \n\nRecordemos que, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política[3], se establece un\nlímite a las jornadas de trabajo, en el marco de una constitucionalización de los derechos\nlaborales. Es decir, se desprende la regulación referente a la jornada laboral y dentro de ella se\ncontiene un régimen de excepcionalidad, que en el caso del numeral 58 remite a la ley. Es\nprecisamente el Código de Trabajo el que establece dicho régimen de excepción, dispuesto en los\nartículos 136 y 143 de aplicación supletoria en la materia, conforme al artículo 51 del Estatuto de\nServicio Civil.\n\n \n\nEn la misma línea, ha venido dejando precedente la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte\nSuprema de Justicia al señalar que, “la jornada extraordinaria no constituye un elemento normal y\npermanente, sino uno de orden excepcional, y se encuentra sujeta a límites y requisitos que buscan,\nprecisamente, proteger al trabajador, de jornadas extenuantes que atente contra su salud física y\nmental” (Véanse Sentencias Número 563, de las 8:55 horas del 8 de  noviembre del 2002, 604, de las\n8:45 horas del 6 de diciembre; 637, de las 8:40 horas del 13 de diciembre, ambas del 2002; y, la\nnúmero 6, de las 9:20 horas del 16 de enero de este año 2004).\n\n \n\nLa actividad de todo ente público, debe satisfacer los principios fundamentales del servicio\npúblico, para asegurar su continuidad, eficiencia, adaptación a las necesidades sociales que suplen\ny a la igualdad del trato de las personas usuarias.[4] Ahora bien, si en la institución consultante\nexiste la necesidad imperante y excepcional de que un funcionario o grupo de funcionarios puedan\nlaborar fuera de la jornada ordinaria de trabajo, debe no solo mediar la justificación respectiva,\nsino también la aprobación del jerarca para laborar en horas extras, cuando sea indispensable\nsatisfacer exigencias especiales del servicio público[5].\n\n \n\nEn razón de lo anterior, procede también reiterar lo expresado en los antecedentes supra mencionados\nde esta Procuraduría, en el sentido que si el patrono público considera que la remuneración\nordinaria de sus servidores, sumada a la extraordinaria, no debe superar el límite establecido en el\nartículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, deberá abstenerse de asignarles\ntrabajos extraordinarios que impliquen superar dicho límite, pues la jornada extraordinaria, una vez\nlaborada, debe remunerarse.\n\n \n\nSiendo que todas las actuaciones de la Administración Pública, deben realizarse en estricto apego al\nprincipio de legalidad, no se omite señalar que en caso de que las horas extras sean debidamente\nautorizadas por el jerarca ministerial, debe observarse a su vez el cumplimiento de la normativa\nconexa[6], que pretende el resguardo y control en el manejo de fondos públicos, tendiente a\nracionalizar ese tipo de erogaciones.\n\nPor ejemplo, la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público n° 6955 de 24 de febrero de\n1984, la cual dispone:\n\nArtículo 31: Cuando en los poderes del Estado, en las instituciones descentralizadas y en las\nempresas públicas se haya consolidado situaciones laborales, en que un solo individuo trabaja en\nforma permanente la jornada ordinaria y una jornada extraordinaria, su superior jerárquico\ninmediato, deberá tomar inmediatamente las medidas correspondientes para que cese tal situación, so\npena de ser responsable directo ante el Estado del monto de las jornadas extraordinarias que así se\npagaren. De inmediato, también, se tomarán medidas por parte del Poder, institución o empresa, para\nque las funciones que originaron la jornada extraordinaria permanente se asignen a un empleado o\nfuncionario específicamente nombrado para desempeñarlas, cuando tales funciones fueren de carácter\nindispensable.\n\nEn igual sentido, sobre los límites para autorizar y regular la aprobación de jornadas\nextraordinarias en la función pública, se ubica la Ley de Contingencia Fiscal n° 8343, de 18 de\ndiciembre de 2002, la cual en su artículo 6 establece:\n\n“Artículo 6.- Pago de la jornada extraordinaria. No podrán autorizarse jornadas extraordinarias a\nuna misma persona en forma sucesiva durante más de tres meses, en virtud de que desnaturaliza el\ncarácter extraordinario de este tipo de jornada. Salvo justificación expresa y conforme a dichos\ncriterios, la autorización de los pagos de horas extras por parte de las instancias de recursos\nhumanos y los jerarcas de cada institución del Estado, deberá realizarse con estricto apego a los\ncriterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público”.\n\nCon ocasión a lo expuesto, así como lo expresado en los dos pronunciamientos sobre el tema en\ncuestión que ha emitido esta Procuraduría[7] le corresponde entonces a la Administración, en\natención a sus fines, establecer la organización y las condiciones del servicio que presta, con el\nobjetivo de garantizar su continuidad y eficiencia, máxime tratándose del Ministerio de Salud frente\na las circunstancias que aquejan al país, consecuencia de la pandemia derivada de la enfermedad por\ncoronavirus 2019, todo en observancia a las normas que rigen la jornada extraordinaria en la función\n Pública.\n\n \n\nIII. CONCLUSIONES:\n\n \n\n1.      Se mantiene y reitera el criterio vertido por este órgano Asesor en las opiniones jurídicas\nOJ-041-2019 del 20 de mayo del 2019 y la OJ-068-2019 del 20 de junio del 2019, en cuanto a que la\nley n.° 9635, ni su reglamento, indican expresamente si el límite a las remuneraciones totales\naplica solo sobre el salario ordinario del servidor, o si también restringe la posibilidad del pago\nde jornada extraordinaria cuando dicho pago supere ese límite.\n\n2.      En consecuencia, si un funcionario ha laborado una jornada extraordinaria, su patrono está\nobligado a cancelarle el salario extraordinario respectivo, aunque esa remuneración supere el límite\nal que se refiere el artículo 42 citado de la Ley de Salarios de la Administración Pública pues, de\nlo contrario, la Administración incurriría en un enriquecimiento sin causa. Ello implica que el\nlímite a las remuneraciones totales aplica sobre la remuneración ordinaria del funcionario, no sobre\nla extraordinaria.\n\n3.      Además, si el patrono público considera que la remuneración ordinaria de sus servidores,\nsumada a la extraordinaria, no debe superar el límite establecido en el artículo 42 de la Ley de\nSalarios de la Administración Pública, deberá abstenerse de asignarles trabajos extraordinarios que\nimpliquen superar dicho límite.\n\n \n\n4.      La jornada extraordinaria debe siempre revestir un carácter excepcional y temporal, pues en\ncaso contrario no solo se desnaturalizaría la figura, sino que constituiría además una afectación\npara la salud física y mental del trabajador, así como para su integración y desarrollo familiar.\n\n \n\n5.      En caso de que las horas extras sean debidamente autorizadas por el jerarca ministerial,\ndebe observarse a su vez el cumplimiento de la normativa conexa, que pretende el resguardo y control\nen el manejo de fondos públicos, tendiente a racionalizar ese tipo de erogaciones.\n\n \n\nEn la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República,\nrespecto a la consulta sometida a nuestro estudio.\n\n \n\nCordialmente,\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nYansi Arias Valverde                                              Daniela Vega Rojas\n\nProcuradora Adjunta                                              Abogada de Procuraduría\n\nÁrea de la Función Pública                                      Área de la Función Pública\n\n \n\nYAV/DVR/SGG\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n[1] Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Artículo 3. Capitulo III. Ordenamiento del\nSistema Remunerativo y del Auxilio de Cesantía para el Sector Público. Adición al Artículo 27 de la\nLey de Salarios de la Administración Pública. Definiciones. Incisos 4, 6 y 7 del referido artículo\n27.\n\n[2] Con las excepciones hechas al salario del Presidente, miembros de Juntas Directivas,\nfuncionarios de las instituciones y los órganos que operen en competencia, así como los que estén en\nservicio diplomático en el exterior, artículos 41, 42, 43 y 44 de la Ley N° 2166, adicionados\nmediante artículo 3 de la Ley N° 9635.\n\n[3] ARTÍCULO 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y\ncuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis\nhoras diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser\nremunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas\ndisposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley.\n\n[4] Ley General de la Administración Pública, artículo 4.\n\n[5] Art. 17 de la Ley General de Salarios de la Administración Pública.\n\n[6] A manera de ejemplo se encuentra el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Salud, Nº\n32544. Art. 33 y 35. Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público n° 6955 de 24 de febrero\nde 1984, Normas para la Autorización y Pago de Tiempo Extraordinario en las Entidades del Sector\nPúblico Centralizado, publicadas en La Gaceta Nº 16 de 23 de enero de 2006. Ley de Contingencia\nFiscal n° 8343, de 18 de diciembre de 2002.\n\n[7] OJ-041-2019 del 20 de mayo del 2019 y la OJ-068-2019 del 20 de junio del 2019.",
  "body_en_text": "Opinion 409 of 10/19/2020\n\nOctober 19, 2020\n\nC-409-2020\n\nMs. Bernardita Irola Bonilla\n\nInternal Auditor\n\nMinistry of Health\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication MS-AI-250-2020 of June 29, 2020, through which you request the opinion of this Attorney General's Office, setting forth your inquiry in the following terms:\n\n“I request a pronouncement from your represented office regarding whether the recognition of overtime forms part of the total remuneration referred to both in Article 42 of Law No. 2166 ‘Public Administration Salary Law’ (added by section 3 of Title III of Law No. 9635 ‘Public Finance Strengthening Law’), and in Transitory Provision XXXV of the aforementioned Law No. 9635.”\n\nYou further state in the cited communication that, in the opinion of the Internal Audit Office of the Ministry of Health, “the performance of work outside the ordinary working day should not be authorized for officials whose monthly salaries are equal to or greater than four million colones, because in doing so, the Administration would be contravening what was intended by the legislator.”\n\nIn addition, you assert that this thesis is shared by the Legal Affairs Department of the Ministry of Health, which issued its opinion via official communication MS-AJ-UAL-JM-416-2020.\n\nYou also comment that the Minister of Health consulted on the matter with the Ministry of National Planning and Economic Policy, which, through official communication number MIDEPLAN-DM-OF-0365-2020 of March 31, 2020, addressed the questions raised by said senior official, concluding:\n\n“1.- Payment for extraordinary working hours does not constitute either a component or an additional incentive of the ordinary base salary of public officials. Likewise, there is no regulatory provision in the Public Administration Salary Law, Law No. 2166 of October 9, 1957, or in Article 3 of Title III of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, or any analysis in the discussion records of Legislative File No. 20.580 ‘Public Finance Strengthening Bill’ that would allow a contrary interpretation.\n\n2.- As has already been expressed by the Attorney General's Office, if a public official has worked extraordinary hours, the respective extraordinary salary must be paid, even if their ordinary remuneration is equal to or greater than four million colones (4,000,000.00) or exceeds the limit referred to in Article 42 of the Public Administration Salary Law; otherwise, the Administration would incur unjust enrichment.\n\n3.- It is not legally permissible to compensate extraordinary working hours with time off; what is appropriate is to pay the remuneration in application of Articles 58 of the Political Constitution and 139 of the Labor Code.”\n\nBased on the foregoing, you consider that there is a controversy on the subject, and despite the fact that this Advisory Body has issued legal opinions OJ-041-2019 of May 20, 2019, and OJ-068-2019 of June 20, 2019, which relate to the scenario raised, these do not have binding effects for the Ministry of Health, and you therefore request a new opinion clarifying your inquiry.\n\nBased on the foregoing, this inquiry will be analyzed.\n\nI.- ON THE ADMISSIBILITY OF INQUIRIES PRESENTED BY INTERNAL AUDITORS.\n\nPrior to addressing this inquiry, it is necessary to highlight that although, with the reform introduced to Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, through Article 45, subsection c) of Law No. 8292 of July 31, 2002, published in Gazette No. 169 of September 4, 2002, Internal Auditors are exempted from attaching a legal opinion and may consult directly on matters within their competence, the truth is that this rule must be interpreted in its proper dimensions, since this consultative power is not unrestricted.\n\nFurthermore, as has been reiterated in our administrative jurisprudence, when an audit office has a legal doubt, it must first resort to the legal advisor of the organ or entity where it provides its services. If this advisor does not exist, refuses to issue a pronouncement, or once one has been issued, the auditor considers it necessary to obtain another opinion, then the respective inquiry should be formulated to the Advisory Body. We cannot lose sight of the fact that the Attorney General's Office exercises its consultative function for the entire Public Administration, and from that perspective, it must rationalize it in the interest of the public (Opinion C-232-2012 of October 2, 2012. In a similar sense, opinions C-069-2017 of April 3 and C-293-2017 of December 11, both from 2017, C-138-2018 of June 14, 2018, and C-284-2018 of November 12, 2018, C-300-2019 of October 22, 2019).\n\nIn this context, it is important to note that the power of auditors to consult is limited to the scope of their competencies and, therefore, to the execution of the corresponding work plan; consequently, it is logical to understand that this power must be exercised with respect to a specific and precise legal doubt, within the limits of their competence and in accordance with the work plan. (See, in the same sense, Opinion C-155-2020 of April 28, 2020, among many others)\n\nLikewise, in accordance with the provisions of the Organic Law of the Attorney General's Office, the inquiries submitted to this Attorney General's Office cannot refer to situations involving concrete and individualizable cases, but must instead relate to legal issues of a general nature; the foregoing, in order not to attribute to ourselves—through the issuance of the opinion—functions that are the exclusive competence of the Active Administration. (See, in the same sense, Opinion C-300-2019 of October 22, 2019)\n\nThus, it is important to specify that the legal doubt of the inquiry, despite having to be abstract and not refer to concrete cases, must be specific and precise, and the posing of questions whose purpose is rather informational or for reference is inadmissible. (Opinion C-179-2019 of June 19, 2019, and C-155-2020 of April 28, 2020)\n\nIn addition, the power to consult granted to internal auditors has a rather specific purpose, which is to ensure that said internal control bodies have the possibility of obtaining an informed and authoritative technical legal opinion from the Superior Consultative Body of the Administration, enabling them to exercise their control and validation functions more effectively. (Opinion C-48-2018 of March 9, 2018, among others)\n\nOn the other hand, it must be emphasized that the opinions issued by the Attorney General's Office upon direct inquiry by internal auditors produce the legal effect of binding them in the fulfillment of their control and validation functions, but it can in no way be understood that they bind the senior officer on whom the respective audit office organically depends.\n\nThat is, the auditors' power is not intended to bind the senior officer of the active administration on whom they organically depend; therefore, as has been indicated—among many others—in opinions C-48-2018 and C-155-2020, auditors lack the authority to request reconsideration of the opinion issued to them. Ergo, although Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office allows internal auditors to consult directly, they nevertheless lack the necessary attributes to request reconsideration and waiver of the opinion as provided for in Article 6 of that same Law.\n\nConsequently, it must be insisted that the subject matter that can be consulted by auditors is limited to that which directly pertains to their functional competence. The power to consult refers to the auditor's competence and the scope of competencies of the body it controls and of which it forms part. Auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their institutional competence, or within the competence of the administrative bodies of which they form part. (See opinions C-133-2019 of May 14, 2019, C-042-2008 of February 11, 2008, C-153-2009 of June 1, 2009, C-314-2017 of December 15, 2017, C-043-2019 of February 20, 2019, and C-155-2020 of April 28, 2020)\n\nIn addition to all the foregoing, it must be taken into account that the auditors' power to consult must respond to the public and institutional interest, and it is inadmissible for the auditor to consult on matters of personal interest or where they have a direct interest. (Opinion C-200-2015 of August 5, 2015, and C-155-2020 of April 28, 2020)\n\nFurthermore, as our administrative jurisprudence specifies, imprecision in the subject matter consulted is a ground for inadmissibility that applies both to the senior officers of the active administration and to internal auditors. This is insofar as the imprecision of the consulted subject matter prevents the determination of the inquirer's legal doubt and, therefore, the drafting of the opinion. (Opinions C-136-2006 of April 3, 2006, and C-155-2020 of April 28, 2020)\n\nAs a final point, it is specified that, by express provision of Article 24 of the General Law of Internal Control, determining whether an administrative provision or regulation mentioned therein would affect the internal audit activity, or the auditor's functional independence and independence of judgment, is an exclusive and prevailing competence of the Comptroller General of the Republic. (Opinions C-244-2011 of September 30, 2011, C-117-2013 of June 27, 2013, C-72-2015 of April 9, 2015, and C-155-2020 of April 28, 2020, among others)\n\nIn summary, in light of the foregoing admissibility criteria, it must be stated that the inquiry made through official communication MS-AI-250-2020 of June 29, 2020, meets those criteria, and its disposition will therefore proceed.\n\nII.- ON THE SUBJECT MATTER CONSULTED:\n\nSpecifically, we are asked whether the recognition of overtime forms part of the total remuneration referred to both in Article 42 of Law No. 2166 Public Administration Salary Law, added by section 3 of Title III of Law No. 9635 Public Finance Strengthening Law, and in Transitory Provision XXXV of the aforementioned Law No. 9635.\n\nThe Public Finance Strengthening Law No. 9635, in its Title III, modified and added to the Public Administration Salary Law No. 2166, of October 9, 1957.\n\nThe reform encompasses, among other issues, the subject matter of remuneration for those who make up the upper hierarchical level of the public sector, heads, subordinates, and members of boards of directors, establishing a limit on total remuneration in the public service.\n\nAdditionally, Law 9635 itself, by reforming Article 26 of the Public Administration Salary Law, subjects the central Administration, understood as the Executive Branch and its dependencies, as well as all deconcentrated bodies attached to the various ministries, the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, the dependencies and auxiliary bodies thereof, to the new provisions. Added to these is the decentralized Administration, encompassing autonomous and semi-autonomous institutions, State public enterprises, and municipalities.\n\nIn order to address the subject of remuneration, Law 9635 establishes a conceptual axis that must be observed at the time of its application and interpretation, which is of interest to review for the present inquiry. Thus, we find the following important definitions:\n\na. Incentive, bonus, supplement, or additional remuneration: These are all monetary disbursements in addition to the base salary intended to encourage a specific behavior.\n\nb. Base salary: remuneration assigned to each job category.\n\nc. Total salary: the sum of the base salary plus additional components and incentives.[1]\n\nIt is thus, based on these concepts, that the reform introduces the so-called limit on total remuneration in the public service. Specifically, the modification made to Article 42 of the Public Administration Salary Law imposes that the total remuneration of those public servants whose appointment is by popular election, as well as senior officers (jerarcas), subordinate heads, and any other official within the institutional scope of application contemplated in Article 26 of the Public Administration Salary Law No. 2166, may not exceed, per month, the equivalent of twenty monthly base salaries of the lowest category on the Public Administration salary scale.[2]\n\nAdded to the foregoing, TRANSITORY PROVISION XXXV of Law 9635 established that the total remuneration of the President of the Republic, the Vice Presidents of the Republic, the Deputies, the Ministers, the Vice-Ministers, the executive presidents, and the managers of the decentralized public sector would be excluded from any salary increase in the following two years.\n\nLikewise, the salaries of public officials whose total monthly remuneration was equal to or greater than four million colones (¢4,000,000.00) would not be susceptible to salary increases for the next two years following the approval of this law, a period running from December 4, 2018, to December 4, 2020.\n\nNow then, having defined the regulatory and conceptual framework of the reforms to the Public Administration salary law, and given that this Attorney General's Office has pronounced itself on 2 occasions on the same topic, it is appropriate to cite OJ-041-2019 of May 20, 2019, and OJ-068-2019 of June 20, 2019, which, regarding the issue under analysis, both stated:\n\n“6- What is the limit on total remuneration in the public service? What is its scope of application? Are overtime hours included in the limit on total remuneration?”\n\nThe limit on total remuneration in the public service is regulated in Article 42 of the Public Administration Salary Law. In accordance with that rule, the total remuneration of those public servants whose appointment is by popular election, as well as senior officers (jerarcas), subordinate heads, and any other official of the institutions contemplated in Article 26 of that law, may not exceed, per month, the equivalent of twenty monthly base salaries of the lowest category on the Public Administration salary scale, with the exception of the President of the Republic, for whom Article 41 of that law set his gross monthly remuneration at twenty-five monthly base salaries of the lowest category on the Public Administration salary scale.\n\nArticle 27 of the same Public Administration Salary Law defines “total salary” as the “sum of the base salary plus additional components and incentives,” a definition that was reiterated in Article 1, subsection k), of the Regulation to Law No. 9635.\n\nAlthough Law No. 9635, nor its regulation, expressly indicates whether the limit on total remuneration applies only to the ordinary salary of the public servant, or whether it also restricts the possibility of paying for extraordinary working hours when such payment exceeds that limit, this Attorney General's Office considers that if an official has worked extraordinary hours, their employer is obligated to pay the respective extraordinary salary, even if that remuneration exceeds the limit referred to in the cited Article 42 of the Public Administration Salary Law, since, otherwise, the Administration would incur unjust enrichment. This implies that the limit on total remuneration applies to the ordinary remuneration of the official, not to the extraordinary one.\n\nIf the public employer considers that the ordinary remuneration of its public servants, added to the extraordinary remuneration, should not exceed the limit established in Article 42 of the Public Administration Salary Law, it must refrain from assigning them extraordinary work that would imply exceeding said limit, since extraordinary working hours, once worked, must be remunerated.” (The underlining is not from the original)\n\nTaking into consideration the matter consulted in light of the precedents that have been issued by this body, there are no reasons to vary the opinion held, and it is therefore appropriate to reiterate what was expressed in the cited legal opinions, in the sense that neither Law No. 9635, nor its regulation, expressly indicates whether the limit on total remuneration applies only to the ordinary salary of the public servant, or whether it also restricts the possibility of paying for extraordinary working hours when such payment exceeds that limit.\n\nIn this context, the position is maintained that if an official has worked extraordinary hours, their employer is obligated to pay the respective extraordinary salary, even if that remuneration exceeds the limit referred to in the cited Article 42 of the Public Administration Salary Law, since, otherwise, the Administration would incur unjust enrichment. This implies that the limit on total remuneration applies to the ordinary remuneration of the official, not to the extraordinary one.\n\nHowever, it must be borne in mind that the judicial and administrative jurisprudence of this Consultative Body has been clear, reiterated, and emphatic in stating that extraordinary working hours must always be exceptional and temporary in nature; otherwise, not only would the figure be distorted, but it would also constitute an impact on the physical and mental health of the worker, as well as on their family integration and development (regarding the limitations of these working hours, see Opinion No. C-150-2011 of June 30, 2011).\n\nHaving said the above, we find that work performed outside the established limits must be considered as extraordinary working hours, the purpose of which is to address special, unforeseen, and urgent tasks that may arise; given that, otherwise, all existing legal protections regarding the limit on working hours would be modified and contravened. (In this regard, consult, among others, Opinions C-047-2003 of February 20, 2003, C-236-2004 of August 10, 2004, C-38-2015 of February 24, 2015, and C-117-2017 of June 2, 2017, C-025-2019 of January 30, 2019).\n\nErgo, these extra working hours cannot be permanent, as the extraordinary would become ordinary. The employer cannot require them, nor can workers demand them. There can also be no “acquired right to extraordinary working hours.” (Judgment No. 2063-08 of the Constitutional Chamber).\n\nLet us remember that, in accordance with Article 58 of the Political Constitution[3], a limit on working hours is established within the framework of a constitutionalization of labor rights. That is, the regulation concerning the working day is derived, and within it, an exceptionality regime is contained, which, in the case of section 58, refers to the law. It is precisely the Labor Code that establishes said exception regime, provided for in Articles 136 and 143, applicable supplementarily in the matter, pursuant to Article 51 of the Civil Service Statute.\n\nAlong the same lines, the jurisprudence of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice has been setting a precedent by indicating that “extraordinary working hours do not constitute a normal and permanent element, but rather an exceptional one, and it is subject to limits and requirements that precisely seek to protect the worker from strenuous working hours that threaten their physical and mental health” (See Judgments Number 563, of 8:55 a.m. on November 8, 2002; 604, of 8:45 a.m. on December 6; 637, of 8:40 a.m. on December 13, both from 2002; and number 6, of 9:20 a.m. on January 16 of this year, 2004).\n\nThe activity of every public entity must satisfy the fundamental principles of the public service, to ensure its continuity, efficiency, adaptation to the social needs it supplies, and equality of treatment for users.[4] Now then, if in the inquiring institution there is a prevailing and exceptional need for an official or group of officials to work outside the ordinary working day, not only must the respective justification be provided, but also the approval of the senior officer for working overtime, when it is indispensable to satisfy special requirements of the public service.[5]\n\nFor this reason, it is also appropriate to reiterate what was expressed in the aforementioned precedents of this Attorney General's Office, in the sense that if the public employer considers that the ordinary remuneration of its public servants, added to the extraordinary remuneration, should not exceed the limit established in Article 42 of the Public Administration Salary Law, it must refrain from assigning them extraordinary work that would imply exceeding said limit, since extraordinary working hours, once worked, must be remunerated.\n\nGiven that all actions of the Public Administration must be carried out in strict adherence to the principle of legality, it is not omitted to point out that in the event that overtime is duly authorized by the ministerial senior officer, compliance must also be observed with the related regulations[6], which aim to safeguard and control the management of public funds, aimed at rationalizing this type of expenditure.\n\nFor example, the Law for the Financial Balance of the Public Sector No. 6955 of February 24, 1984, which provides:\n\nArticle 31: When within the branches of the State, decentralized institutions, and public enterprises, labor situations have been consolidated where a single individual permanently works the ordinary working day and an extraordinary working day, their immediate hierarchical superior must immediately take the corresponding measures to cease such situation, under penalty of being directly liable to the State for the amount of the extraordinary working hours thus paid. Measures shall also be taken immediately by the respective Branch, institution, or enterprise, so that the functions that gave rise to the permanent extraordinary working day are assigned to an employee or official specifically appointed to perform them, when such functions are of an indispensable nature.\n\nIn the same vein, regarding the limits for authorizing and regulating the approval of extraordinary working hours in the public service, there is the Fiscal Contingency Law No. 8343, of December 18, 2002, which in its Article 6 establishes:\n\n“Article 6.- Payment of extraordinary working hours. Extraordinary working hours may not be authorized for the same person successively for more than three months, by virtue of the fact that this distorts the extraordinary nature of this type of working day. Except for express justification and in accordance with said criteria, the authorization of payments for overtime by the human resources offices and the senior officers (jerarcas) of each State institution must be carried out with strict adherence to the criteria of necessity, reasonableness, and rationalization of public expenditure.”\n\nOn the occasion of the foregoing, as well as what was expressed in the two pronouncements on the subject in question that this Attorney General's Office has issued[7], it is therefore incumbent upon the Administration, in accordance with its purposes, to establish the organization and conditions of the service it provides, with the objective of guaranteeing its continuity and efficiency, especially in the case of the Ministry of Health in the face of the circumstances afflicting the country as a consequence of the pandemic derived from the 2019 coronavirus disease, all in observance of the rules governing extraordinary working hours in the Public Service.\n\nIII. CONCLUSIONS:\n\n1. The opinion expressed by this Advisory Body in legal opinions OJ-041-2019 of May 20, 2019, and OJ-068-2019 of June 20, 2019, is maintained and reiterated, to the effect that neither Law No. 9635, nor its regulation, expressly indicate whether the limit on total remuneration applies only to the ordinary salary of the public servant, or whether it also restricts the possibility of paying for extraordinary working hours when such payment exceeds that limit.\n\n2. Consequently, if an official has worked extraordinary hours, their employer is obligated to pay the respective extraordinary salary, even if that remuneration exceeds the limit referred to in the cited Article 42 of the Public Administration Salary Law, since, otherwise, the Administration would incur unjust enrichment. This implies that the limit on total remuneration applies to the ordinary remuneration of the official, not to the extraordinary one.\n\n3. Furthermore, if the public employer considers that the ordinary remuneration of its public servants, added to the extraordinary remuneration, should not exceed the limit established in Article 42 of the Public Administration Salary Law, it must refrain from assigning them extraordinary work that would imply exceeding said limit.\n\n4. Extraordinary working hours must always be exceptional and temporary in nature; otherwise, not only would the figure be distorted, but it would also constitute an impact on the physical and mental health of the worker, as well as on their family integration and development.\n\n5. In the event that overtime is duly authorized by the ministerial senior officer, compliance must also be observed with the related regulations, which aim to safeguard and control the management of public funds, aimed at rationalizing this type of expenditure.\n\nIn the manner set forth, we hereby render the pronouncement of the Attorney General's Office of the Republic, regarding the inquiry submitted for our study.\n\nSincerely,\n\nYansi Arias Valverde\nDeputy Attorney General\nPublic Service Area\n\nDaniela Vega Rojas\nAttorney at the Attorney General's Office\nPublic Service Area\n\nYAV/DVR/SGG\n\n[1] Law 9635, Public Finance Strengthening. Article 3. Chapter III. Organization of the Remuneration System and Unemployment Assistance for the Public Sector. Addition to Article 27 of the Public Administration Salary Law. Definitions. Subsections 4, 6, and 7 of the referenced Article 27.\n\n[2] With the exceptions made for the salary of the President, members of Boards of Directors, officials of institutions and bodies operating in competition, as well as those serving in diplomatic service abroad, Articles 41, 42, 43, and 44 of Law No. 2166, added by Article 3 of Law No. 9635.\n\n[3] ARTICLE 58.- The ordinary daytime working day may not exceed eight hours per day and forty-eight hours per week. The ordinary nighttime working day may not exceed six hours per day and thirty-six hours per week. Work performed during extraordinary hours shall be remunerated at fifty percent more than the stipulated wages or salaries. However, these provisions shall not apply in very qualified cases of exception, as determined by law.\n\n[4] General Law of Public Administration, Article 4.\n\n[5] Art. 17 of the General Public Administration Salary Law.\n\n[6] By way of example, there is the Autonomous Service Regulation of the Ministry of Health, No. 32544. Art. 33 and 35. Law for the Financial Balance of the Public Sector No. 6955 of February 24, 1984, Rules for the Authorization and Payment of Extraordinary Time in Centralized Public Sector Entities, published in Gazette No. 16 of January 23, 2006. Fiscal Contingency Law No. 8343, of December 18, 2002.\n\n[7] OJ-041-2019 of May 20, 2019, and OJ-068-2019 of June 20, 2019."
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