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  "id": "pgr-22603",
  "citation": "OJ-052-2021",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Excepciones a la normativa ambiental en obras viales bajo la Ley 9789",
  "title_en": "Exceptions to environmental regulations for road works under Law 9789",
  "summary_es": "La Procuraduría analiza si las instituciones están obligadas a cumplir con la normativa ambiental en la fase constructiva de proyectos viales amparados en la Ley de eficiencia en la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional (Ley 9789). Concluye que los artículos 2° bis y 2° ter de la Ley General de Caminos, adicionados por la Ley 9789, solo exceptúan ciertos requisitos ambientales de manera restrictiva. El artículo 2° bis permite remover árboles y vegetación en el derecho de vía sin autorización del MINAE, excepto en áreas protegidas, áreas de protección de fuentes de agua o especies vedadas, pero no exonera de otras obligaciones ambientales como la evaluación de impacto ambiental. El artículo 2° ter faculta realizar pasos de alcantarilla, muros de contención y mantenimiento de puentes en cauces públicos sin autorización previa, solo en vías existentes, y con comunicación al MINAE. La excepción del artículo 34 de la Ley Forestal para corta de árboles en áreas de protección aplica solo con declaratoria de conveniencia nacional. Finalmente, aclara que una declaratoria de emergencia nacional puede eximir del cumplimiento de normativa ambiental solo si es estrictamente necesario y proporcional para atender la emergencia, pudiendo converger ambas figuras si se cumplen sus condiciones.",
  "summary_en": "The Attorney General’s Office analyzes whether institutions are obliged to comply with environmental regulations during the construction phase of road projects under the Law of Efficiency in Construction, Maintenance and Improvement of Cantonal and National Road Network (Law 9789). It concludes that Articles 2 bis and 2 ter of the General Public Roads Law, added by Law 9789, only provide restrictive exceptions to certain environmental requirements. Article 2 bis allows the removal of trees and vegetation in the right-of-way without MINAE authorization, except in protected areas, water source protection zones, or prohibited species, but does not exempt from other environmental obligations such as environmental impact assessment. Article 2 ter authorizes culverts, retaining walls, and bridge maintenance in public channels without prior authorization, only on existing roads, and with notification to MINAE. The exception in Article 34 of the Forestry Law for cutting trees in protection areas applies only with a national convenience declaration. Finally, a national emergency declaration may exempt compliance with environmental regulations only if strictly necessary and proportional to address the emergency, and both legal figures may converge if their respective conditions are met.",
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  "date": "02/03/2021",
  "year": "2021",
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  "es_concept_hints": [
    "derecho de vía",
    "áreas de protección",
    "declaratoria de conveniencia nacional",
    "emergencia nacional",
    "cauces de dominio público",
    "evaluación de impacto ambiental",
    "aprovechamiento maderable",
    "Ley 9789"
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  "concept_anchors": [
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      "law": "Ley Orgánica del Ambiente 7554"
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  "keywords_es": [
    "Ley 9789",
    "red vial cantonal",
    "artículo 2° bis",
    "artículo 2° ter",
    "derecho de vía",
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    "Ley Forestal",
    "artículo 34",
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    "obras viales",
    "excepción normativa ambiental"
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  "keywords_en": [
    "Law 9789",
    "cantonal road network",
    "Article 2 bis",
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    "right-of-way",
    "protection areas",
    "environmental impact assessment",
    "Forestry Law",
    "Article 34",
    "national convenience",
    "national emergency",
    "MINAE",
    "road works",
    "environmental regulation exception"
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  "excerpt_es": "Las únicas obras que, aunque contempladas en el listado antes dispuesto, estarían exceptuadas del cumplimiento de la normativa ambiental –entiéndase, evaluación de impacto ambiental- y que no requerirían ninguna otra autorización previa por parte del MINAE, son pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes.\n\nEsa excepción no alcanza a las obras de ese tipo necesarias para la construcción de vías públicas nuevas, ni otro tipo de trabajos para el mantenimiento, mejoramiento y reconstrucción de la red vial.\n\nEl artículo 34 de la Ley Forestal dispone que en las áreas de protección de cuerpos de agua fijadas y descritas en el artículo 33 de esa misma ley no es permitido cortar árboles. [...] Luego, como ya se dijo, en el artículo 2° ter incluido en la Ley General de Caminos se faculta a las instituciones competentes a realizar, sin autorización previa, pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes. Por tanto, para ese tipo de obras que se ejecuten en áreas de protección, no resultaría necesaria la declaratoria de conveniencia nacional dispuesta en el artículo 34 de la Ley Forestal.",
  "excerpt_en": "The only works that, although included in the aforementioned list, would be exempt from compliance with environmental regulations—namely, environmental impact assessment—and would not require any other prior authorization from MINAE, are culverts and associated retaining walls, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges on public domain channels, on existing public roads.\n\nThis exception does not extend to such works necessary for the construction of new public roads, nor to other types of work for the maintenance, improvement, and reconstruction of the road network.\n\nArticle 34 of the Forestry Law provides that in the protection areas of water bodies established and described in Article 33 of the same law, cutting trees is not permitted. [...] Then, as already stated, Article 2 ter added to the General Public Roads Law empowers the competent institutions to carry out, without prior authorization, culverts and associated retaining walls, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges on public domain channels, on existing public roads. Therefore, for such works carried out in protection areas, the declaration of national convenience provided for in Article 34 of the Forestry Law would not be necessary.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Attorney General's Office concludes that Law 9789 only exempts culvert, retaining wall, and bridge works in public channels on existing roads from environmental impact assessment; cutting trees in protection areas requires a permit or national convenience declaration; and a national emergency may exempt environmental requirements only if strictly necessary.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que la Ley 9789 solo exceptúa de evaluación de impacto ambiental las obras de alcantarilla, muros de contención y puentes en cauces públicos en vías existentes; para cortar árboles en áreas de protección se requiere permiso o declaratoria de conveniencia nacional; y la emergencia nacional puede eximir requisitos ambientales solo si es estrictamente necesario."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando II, respuesta a pregunta 1",
      "quote_en": "Given that these are cases in which environmental regulations are excepted, the interpretation and application of these provisions must be restrictive and strictly adhere to the assumptions established therein.",
      "quote_es": "Dado que se trata de supuestos en los que se exceptúa normativa de índole ambiental, la interpretación y aplicación de esas disposiciones debe ser restrictiva y ceñirse, estrictamente, a los supuestos allí establecidos."
    },
    {
      "context": "Considerando II, respuesta a pregunta 1",
      "quote_en": "The only works that... would be exempt from compliance with environmental regulations—namely, environmental impact assessment—and would not require any other prior authorization from MINAE, are culverts and associated retaining walls, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges on public domain channels, on existing public roads.",
      "quote_es": "Las únicas obras que... estarían exceptuadas del cumplimiento de la normativa ambiental –entiéndase, evaluación de impacto ambiental- y que no requerirían ninguna otra autorización previa por parte del MINAE, son pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes."
    },
    {
      "context": "Considerando II, respuesta a pregunta 3, citando OJ-185-2020",
      "quote_en": "This possibility of exempting the administration from compliance with environmental regulations must conform to the principle of proportionality. That is, even when in a State of Emergency, the public administration may be understood to be exempt from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, this possibility is valid only insofar as it is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to address solely and exclusively the emergency situation.",
      "quote_es": "Esta posibilidad de exceptuar a la administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de proporcionalidad. Es decir que aun cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública, pueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia."
    }
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  "cites": [
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      "citation": "Ley 7554",
      "title_en": "Organic Environmental Law",
      "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente",
      "doc_type": "law",
      "date": "04/10/1995",
      "year": "1995"
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      "id": "pgr-17196",
      "citation": "C-148-2012",
      "title_en": "Protection radii for springs under the Water Law and the Forestry Law",
      "title_es": "Radios de protección de nacientes según la Ley de Aguas y la Ley Forestal",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "12/06/2012",
      "year": "2012"
    },
    {
      "id": "pgr-22516",
      "citation": "OJ-185-2020",
      "title_en": "Compliance with environmental regulations during states of emergency and scope of Article 34 of the Forestry Law",
      "title_es": "Cumplimiento de normativa ambiental durante estados de emergencia y alcance del Artículo 34 de la Ley Forestal",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "15/12/2020",
      "year": "2020"
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      "citation": "C-093-2022",
      "title_en": "Removal of trees in road right-of-way without MINAE permit",
      "title_es": "Remoción de árboles en derecho de vía sin permiso del MINAE",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "04/05/2022",
      "year": "2022"
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    {
      "id": "pgr-23487",
      "citation": "OJ-101-2022",
      "title_en": "Exemption from environmental regulations and access to private property during national emergencies",
      "title_es": "Exención de normativa ambiental y acceso a propiedad privada durante emergencias nacionales",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "28/07/2022",
      "year": "2022"
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Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la\nAdministración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que\nle solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración\nPública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control\npolítico y que razonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta\nen la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello\nmediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede\ndesnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de\nimpedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración\nPública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la\nfunción consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad\ny mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de\nmarzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de\n5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre\notros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea\nLegislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las\nconsultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse\nnuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de\n2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de\nagosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por\nlo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la\nJurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa\ncompetencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino\nel estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo\nde diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional\nen la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  \n\n\n\n\n \n\n\n\n “En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la\nRepública emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera\nreiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los\nderechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay\nrazón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. Sobre lo consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para mayor claridad, se procede a evacuar la consulta respondiendo de manera puntual\nlas preguntas planteadas, en el orden en que fueron formuladas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             1. ¿Estarían las Instituciones obligadas a cumplir con la normativa ambiental en la\nfase constructiva de los proyectos?\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Ley de eficiencia en la construcción, el mantenimiento y el mejoramiento de la red\nvial cantonal y nacional (no. 9789 de 9 de diciembre de 2019) reformó la Ley General de Caminos\nPúblicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), con el fin de adicionar los artículos 2° bis y 2° ter.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se indicó en la exposición de motivos del proyecto no. 20995 que le dio origen,\ndicha ley pretende agilizar los procedimientos para el mantenimiento y mejora de las vías públicas\ncantonales y nacionales. Y, con ese objetivo, plantea dos supuestos específicos en los que se\nflexibiliza el cumplimiento de requisitos dispuestos en la normativa ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Los artículos adicionados a la Ley General de Caminos, disponen:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 2 bis- Los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y\nmejoramiento de la red vial cantonal o nacional existente tendrán la potestad para remover en virtud\ndel interés público, sin previa autorización de las instancias competentes del Ministerio de\nAmbiente y Energía (Minae), todo obstáculo, situado en el derecho de vía legalmente constituido, sin\nque ello signifique transgresión a la normativa ambiental; lo anterior, siempre que el derecho de\nvía se encuentre localizado fuera de áreas de protección y áreas silvestres protegidas o cuando se\ntrate de árboles vedados.\n\n\n\n Para el aprovechamiento de los árboles que afecten el derecho de vía, deberán realizarse los\ntrámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía.\n\n\n\n Los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red\nvial cantonal o nacional, previo al inicio de la obra, deberán comunicarlo a las instancias\ncompetentes del Ministerio de Ambiente y Energía, a efectos de que lleve el registro de las obras\ncorrespondientes, y serán responsables de las acciones que se realicen en atención del presente\nartículo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Dado que se trata de supuestos en los que se exceptúa normativa de índole ambiental, la\ninterpretación y aplicación de esas disposiciones debe ser restrictiva y ceñirse, estrictamente, a\nlos supuestos allí establecidos. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, se entiende que el artículo 2° bis citado faculta a las instituciones\ncompetentes a remover cualquier obstáculo existente en el derecho de vía, incluyendo vegetación y\nárboles, sin contar con la autorización de corta del Ministerio de Ambiente y Energía (en adelante,\nMINAE), siempre y cuando el derecho de vía correspondiente no se encuentre en áreas silvestres\nprotegidas ni áreas de protección y que no se trate de especies vedadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A contrario sensu, si se trata de árboles ubicados en áreas silvestres protegidas,\náreas de protección de fuentes de agua (artículo 33 de la Ley Forestal no. 7575 de 13 de febrero de\n1996) o árboles vedados, su remoción requerirá el permiso del MINAE y sujetarse a las disposiciones\nfijadas en el Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en\nterrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de\n\"Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF) (no. 38863-MINAE de 7\nde abril de 2015).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Debe entenderse, entonces, que esa disposición permite, únicamente, la remoción de\nárboles y vegetación sin el permiso correspondiente en los términos expuestos. Pero no excepciona el\ncumplimiento de otros requisitos de índole ambiental para el desarrollo de las obras de\nmantenimiento y mejoramiento de las vías públicas para las cuales sea necesaria la remoción de\nárboles y vegetación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n             Por su parte, el artículo 2° ter, establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 2 ter- Cuando, para el mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, se requiera\nrealizar pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a estos, en cauces de dominio\npúblico, los entes públicos competentes estarán facultados para realizarlo.\n\n\n\n En los casos en que se requiera la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes,\nen cauces de dominio público, los entes públicos competentes estarán facultados para realizarlo.\n\n\n\n Previo al inicio de la obra, el ente público responsable deberá comunicarlo a las instancias\ncompetentes del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), con la respectiva fundamentación y\njustificación técnicas que incluyan la descripción, la ubicación y el plazo de ejecución de las\nobras, así como las medidas de compensación, mitigación, prevención, restauración y recuperación\nsegún corresponda para dichas labores, a efectos de que lleve el registro de las obras\ncorrespondientes.\n\n\n\n Las obras que se realicen en cauces de dominio público, no contempladas en el presente artículo,\ndeberán tramitar el permiso respectivo ante las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y\nEnergía, que conservarán las potestades conferidas en materia de control y fiscalización de las\nobras, pudiendo atender las denuncias que se presenten, inspeccionar las obras y, de considerar\nnecesario, ordenar su suspensión.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esa disposición faculta a las instituciones competentes a realizar pasos de\nalcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el\nmejoramiento de puentes, en cauces de dominio público, específicamente para el mejoramiento y\nmantenimiento de la red vial, es decir, para realizar ese tipo de obras en vías públicas ya\nexistentes, y no aquellas necesarias  para la construcción de vías nuevas, pues, expresamente se\nindica que las obras no contempladas en el artículo, deben tramitar los permisos correspondientes\nante el MINAE.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En los supuestos descritos por la norma, se requiere, únicamente, que el ente público\nresponsable comunique a las instancias competentes del MINAE, la respectiva fundamentación y\njustificación técnicas que incluyan la descripción, la ubicación y el plazo de ejecución de las\nobras, así como las medidas de compensación, mitigación, prevención, restauración y recuperación\nsegún corresponda para dichas labores, a efectos de que lleve el registro de las obras\ncorrespondientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, en esos supuestos no se requeriría ninguna autorización previa por parte\ndel Ministerio para realizar las obras correspondientes, pudiendo efectuarse directamente por las\nautoridades competentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Conforme con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554\nde 4 de octubre de 1995) todas las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del\nambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto\nambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Su aprobación previa, por parte de\nese organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos que,\nsegún las leyes y los reglamentos establezcan que deban cumplir ese requisito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La evaluación de impacto ambiental, es un concepto general que hace referencia al\nprocedimiento administrativo científico técnico que lleva a cabo la Secretaría Técnica Nacional\nAmbiental para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra\no proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (artículo 3°\ninciso 39) del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental\n(Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 de mayo de 2004). Ese procedimiento, como lo establece la Ley\nOrgánica del Ambiente, debe cumplirse en todas las obras o proyectos que dispongan las leyes y los\nreglamentos, los cuales están enlistados en el anexo 1 del Reglamento citado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por tanto, contestando la pregunta formulada, con base en lo dispuesto en la Ley\nGeneral de Caminos, reformada por la Ley no. 9789, las únicas obras que, aunque contempladas en el\nlistado antes dispuesto, estarían exceptuadas del cumplimiento de la normativa ambiental\n–entiéndase, evaluación de impacto ambiental- y que no requerirían ninguna otra autorización previa\npor parte del MINAE, son pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la\nreconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías\npúblicas existentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esa excepción no alcanza a las obras de ese tipo necesarias para la construcción de\nvías públicas nuevas, ni otro tipo de trabajos para el mantenimiento, mejoramiento y reconstrucción\nde la red vial. Recuérdese que, el artículo 2° bis de la Ley, únicamente permite la remoción de\nárboles y vegetación en el derecho de vía sin el permiso correspondiente del MINAE y no exonera del\ncumplimiento de otra normativa ambiental para las obras a desarrollar en el derecho de vía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2. ¿Podrían las Instituciones ejecutoras acogerse a la excepción del numeral 34 de la\nLey Forestal, Ley No. 7575, ¿en la fase constructiva cubierta por la Ley No. 9789?\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             El artículo 34 de la Ley Forestal dispone que en las áreas de protección de cuerpos de\nagua fijadas y descritas en el artículo 33 de esa misma ley no es permitido cortar árboles.\nProhibición que, según lo dispuesto por el artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal abarca también\nla prohibición de invadirlas y de levantar obras y construcciones en ellas. (Al respecto véanse los\ndictámenes nos. C-148-2012 de 12 de junio de 2012 y C-394-2020 de 9 de octubre de 2020, sentencia\nno. 1158 de 9:25 hrs. del 14 de noviembre del 2008 del Tribunal de Casación Penal, el voto de la\nSala Primera no. 199-2010 de las 15 horas 30 minutos de 4 de febrero de 2010, el voto del Tribunal\nContencioso Administrativo, Sección VI, no. 48-2014 de las 10 horas de 7 de abril de 2014 y el voto\nde la Sala Constitucional no. 74-2010 de las 15 horas de 6 de enero de 2010).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ese mismo artículo establece una excepción a la regla, pues exime de esa prohibición a\nlas obras o proyectos declarados de conveniencia nacional por parte del Poder Ejecutivo. Y, el\nartículo 3° inciso m) de la misma Ley, dispone que las actividades de conveniencia nacional son\naquellas realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la\nempresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, con base en lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Forestal, un decreto de\nconveniencia nacional de un determinado proyecto, permitiría exceptuarse de la prohibición allí\ndispuesta, es decir, permitiría la tala de árboles y el levantamiento de construcciones en las áreas\nde protección.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De cara a lo dispuesto en la Ley 9789, el artículo 2° bis incluido en la Ley General de\nCaminos permite la remoción de árboles y vegetación en el derecho de vía de los caminos públicos sin\nautorización del MINAE, exceptuando de esa habilitación, el derecho de vía que se encuentre en áreas\nde protección. Por tanto, para la corta de los árboles en el derecho de vía ubicado en áreas de\nprotección sí se requeriría la autorización correspondiente. Y, dado que en esos casos resulta\naplicable la prohibición de corta dispuesta en el artículo 34 de la Ley Forestal, las instituciones\ncompetentes del mantenimiento y mejoramiento de la red vial podrían acogerse a la excepción fijada\npor ese mismo artículo, para la tala de árboles en áreas de protección en proyectos declarados de\nconveniencia nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, como ya se dijo, en el artículo 2° ter incluido en la Ley General de Caminos se\nfaculta a las instituciones competentes a realizar, sin autorización previa, pasos de alcantarilla y\nmuros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de\npuentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes. Por tanto, para ese tipo de obras\nque se ejecuten en áreas de protección, no resultaría necesaria la declaratoria de conveniencia\nnacional dispuesta en el artículo 34 de la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3. ¿Podrían las Instituciones ejecutoras acogerse a la excepción del numeral 34 de la Ley Forestal,\nLey N°7575, ¿en la fase constructiva cubierta por un Decreto de Emergencia Nacional?\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la Opinión Jurídica no. OJ-185-2020 de 15 de diciembre de 2020, emitida en respuesta a una\nconsulta formulada por usted, se hizo referencia, de manera detallada, a la posibilidad de que\ndeterminadas obras puedan eximirse del cumplimiento de la normativa ambiental al existir una\ndeclaratoria de emergencia nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 180 de la Constitución\nPolítica y la jurisprudencia de la Sala Constitucional al respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConcretamente, se dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Luego, conviene precisar que se ha admitido que frente a un Estado de Emergencia, cabe la\nposibilidad extraordinaria de que la administración pública sea eximida, de forma excepcional y\ntransitoria, de su obligación de cumplir con determinados trámites o procedimientos diseñados para\nproteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrados – verbigracia el Estudio\nde Impacto Ambiental o determinados permisos sanitarios-, cuando esto sea estrictamente necesario\npara atender de forma expedita aquella emergencia. Se puntualiza que esta posibilidad de exceptuar a\nla administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de\nproporcionalidad. Es decir que aún cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública,\npueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio\nambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el\nbien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a\nla situación de emergencia.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Ergo, es claro que aun durante la fase de reconstrucción, podría entenderse que la administración\npública deba eximirse del cumplimiento de la normativa dirigida a proteger el derecho al medio\nambiente, pero esta posibilidad se entiende válida solo en cuanto dicha excepcionalidad sea\nestrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea\nindispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según lo expuesto en la respuesta a la pregunta anterior, y, tal y como se indicó en la\nOJ-185-2020, la declaratoria de conveniencia nacional que contiene el artículo 34 de la Ley Forestal\npara la tala de árboles y desarrollo de infraestructura en áreas de protección de cuerpos de agua, y\nque también prevé el artículo 19 de esa misma ley para el desarrollo de infraestructura y cambio de\nuso de suelo en terrenos privados cubiertos de bosque, prevé un supuesto específico, distinto e\nindependiente de la figura de declaratoria de emergencia nacional que permitiría exceptuar el\ncumplimiento de ciertos requisitos de índole ambiental, cuando ello sea estrictamente necesario para\nla atención de la situación de emergencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entonces, si bien es cierto, ambas figuras prevén supuestos distintos, podrían converger de manera\nsimultánea en alguna situación específica, siempre que se presenten las condiciones correspondientes\na cada una.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                       \n\n\n\n\nElizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\nProcuradora",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 052 - J of 03/02/2021\n\nMarch 2, 2021\n\nOJ-052-2021\n\nMs.\nMarolin Azofeifa Trejos\nDeputy\nLegislative Assembly\n\nDear Ms. Azofeifa Trejos:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication no. DMAT-041-2021 of February 22, 2021, through which you request our opinion regarding the road works executed under the Law on efficiency in the construction, maintenance, and improvement of the cantonal and national road network (no. 9789 of December 9, 2019), specifically, you ask the following:\n\n\"1. Would the Institutions be obligated to comply with environmental regulations during the construction phase of the projects?\n\n2. Could the executing Institutions avail themselves of the exception in numeral 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575, during the construction phase covered by Law No. 9789?\n\n3. Could the executing Institutions avail themselves of the exception in numeral 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575, during the construction phase covered by a National Emergency Decree?\"\n\nI. Regarding the inquiries made by the Legislative Assembly and its Deputies.\n\nIn accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our opinion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the above and that no legal provision exists to that effect, the Attorney General's Office has customarily attended to the inquiries made by the Legislative Assembly and its Deputies, in the spirit of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain legislative bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that reasonably may be deemed of general interest.\n\nAs we have set forth on other occasions, this form of collaboration not provided for in the Law aims to collaborate in the fulfillment of parliamentary functions, through strictly legal advice. Said advice cannot distort the consultative function of the Attorney General's Office nor mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those legitimately entitled to request it, that is, the Public Administration. Thus, the advice to Deputies is limited by the proper content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the inquiry formulated. (See our pronouncements nos. OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018, C-101-2019 of April 5, 2019, C-071-2020 of March 2, 2020, C-145-2020 of April 20, 2020, among others).\n\nHence, the collaboration provided through our opinions to the Legislative Assembly and its Deputies does not allow us to disregard the essential admissibility requirements for inquiries, since doing otherwise would imply distorting our advisory function. (See our pronouncements nos. OJ-095-2009 of October 5, 2005, OJ-53-2010 of August 9, 2010, OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018 and C-101-2019 of April 5, 2019).\n\nFinally, it is important to note that the issuance of our pronouncements is not governed by the provisions of articles 27 and 30 of the Political Constitution, nor 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) (no. 7135 of October 11, 1989), since the exercise of that competence does not involve a pure and simple request for information held by the Attorney General's Office, but rather the study and issuance of a technical-legal opinion that, by its nature, is not subject to the ten-business-day period established in the latter cited provision. In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in judgment no. 23112-2019 of 8:50 a.m. on November 22, 2019, held:\n\n\"In this new amparo, it is clear that the petitioner seeks that the Attorney General's Office issue a legal opinion. In accordance with the reasons repeatedly stated by this Tribunal, an inquiry so formulated does not constitute part of the exercise of the rights enshrined in articles 27 and 30 of the Political Constitution. Consequently, there is no reason to grant the appeal.\" (The underlining is not in the original).\n\nII. Regarding the matter consulted.\n\nFor greater clarity, we proceed to resolve the inquiry by answering the questions posed in a point-by-point manner, in the order in which they were formulated.\n\n1. Would the Institutions be obligated to comply with environmental regulations during the construction phase of the projects?\n\nThe Law on efficiency in the construction, maintenance, and improvement of the cantonal and national road network (no. 9789 of December 9, 2019) amended the General Law on Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) (no. 5060 of August 22, 1972), in order to add articles 2 bis and 2 ter.\n\nAs indicated in the statement of purpose of bill no. 20995 that gave rise to it, said law aims to streamline procedures for the maintenance and improvement of cantonal and national public roads. And, with that objective, it proposes two specific scenarios in which compliance with requirements established in environmental regulations is made more flexible.\n\nThe articles added to the General Law on Public Roads provide:\n\n\"Article 2 bis- The public entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the existing cantonal or national road network shall have the power to remove, by virtue of the public interest, without prior authorization from the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), any obstacle located in the legally constituted right-of-way (derecho de vía), without this signifying a violation of environmental regulations; the foregoing, provided that the right-of-way is located outside protected areas (áreas de protección) and protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) or when dealing with prohibited tree species (árboles vedados).\n\nFor the harvesting of trees that affect the right-of-way, the procedures regulated before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy must be completed.\n\nThe public entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the cantonal or national road network, prior to the start of the work, must communicate this to the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy, in order for them to keep the corresponding record of the works, and they shall be responsible for the actions carried out in accordance with this article.\"\n\nGiven that these are scenarios in which environmental regulations are set aside, the interpretation and application of these provisions must be restrictive and strictly adhere to the scenarios established therein.\n\nIn that sense, it is understood that cited article 2 bis empowers the competent institutions to remove any obstacle existing in the right-of-way, including vegetation and trees, without having the logging authorization from the Ministry of Environment and Energy (hereinafter, MINAE), as long as the corresponding right-of-way is not located in protected wilderness areas nor protected areas and that the species are not prohibited.\n\nConversely, if the trees are located in protected wilderness areas, water source protection areas (article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) no. 7575 of February 13, 1996), or are prohibited tree species, their removal will require MINAE's permit and must be subject to the provisions established in the Regulation for the processing of permits and control of timber harvesting on agricultural lands without forest and special situations in Costa Rica, Officialization of the \"Information System for Forest Harvesting Control (SICAF)\" (no. 38863-MINAE of April 7, 2015).\n\nIt must be understood, then, that this provision allows, solely, the removal of trees and vegetation without the corresponding permit under the terms stated. But it does not create an exception to compliance with other environmental requirements for the development of maintenance and improvement works on public roads for which the removal of trees and vegetation is necessary.\n\nFor its part, article 2 ter establishes:\n\n\"Article 2 ter- When, for the improvement of the cantonal or national road network, it is necessary to carry out culvert crossings (pasos de alcantarilla) and retaining walls associated with them, in public domain watercourses (cauces de dominio público), the competent public entities shall be empowered to carry them out.\n\nIn cases requiring the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges, in public domain watercourses, the competent public entities shall be empowered to carry them out.\n\nPrior to the start of the work, the responsible public entity must communicate this to the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), with the respective technical basis and justification that include the description, location, and execution period of the works, as well as the corresponding compensation, mitigation, prevention, restoration, and recovery measures for said tasks, in order for them to keep the corresponding record of the works.\n\nWorks carried out in public domain watercourses not contemplated in this article must process the respective permit before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy, which shall retain the powers conferred in matters of control and oversight of the works, being able to attend to complaints filed, inspect the works, and, if deemed necessary, order their suspension.\"\n\nThis provision empowers the competent institutions to carry out culvert crossings and retaining walls associated with them, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges, in public domain watercourses, specifically for the improvement and maintenance of the road network, that is, to carry out this type of works on existing public roads, and not those necessary for the construction of new roads, since it expressly indicates that works not contemplated in the article must process the corresponding permits before MINAE.\n\nIn the scenarios described by the regulation, it is required, solely, that the responsible public entity communicate to the competent MINAE authorities the respective technical basis and justification that include the description, location, and execution period of the works, as well as the corresponding compensation, mitigation, prevention, restoration, and recovery measures for said tasks, in order for them to keep the corresponding record of the works.\n\nThus, in those scenarios, no prior authorization from the Ministry would be required to carry out the corresponding works, allowing them to be carried out directly by the competent authorities.\n\nIn accordance with the provisions of article 17 of the Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) (no. 7554 of October 4, 1995), all human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA). Its prior approval by that body will be an indispensable requirement to start the activities, works, or projects that, according to laws and regulations, must comply with this requirement.\n\nThe environmental impact assessment is a general concept referring to the scientific-technical administrative procedure carried out by the National Environmental Technical Secretariat to identify and predict what effects an activity, work, or project will exert on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making (article 3, subsection 39) of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Decreto Ejecutivo no. 31849 of May 24, 2004). This procedure, as established by the Organic Law on the Environment, must be complied with for all works or projects stipulated by the laws and regulations, which are listed in Annex 1 (Anexo 1) of the cited Regulation.\n\nTherefore, answering the question posed, based on the provisions of the General Law on Public Roads, amended by Law no. 9789, the only works that, although contemplated in the aforementioned list, would be excepted from compliance with environmental regulations – understood as environmental impact assessment – and would not require any other prior authorization from MINAE, are culvert crossings and retaining walls associated with them, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges in public domain watercourses, on existing public roads.\n\nThis exception does not extend to works of this type necessary for the construction of new public roads, nor to other types of works for the maintenance, improvement, and reconstruction of the road network. It should be recalled that article 2 bis of the Law solely allows the removal of trees and vegetation in the right-of-way without the corresponding permit from MINAE and does not exempt from compliance with other environmental regulations for the works to be developed in the right-of-way.\n\n2. Could the executing Institutions avail themselves of the exception in numeral 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575, during the construction phase covered by Law No. 9789?\n\nArticle 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) states that in the protection areas for bodies of water set and described in article 33 of that same law, it is not permitted to cut trees. A prohibition that, according to the provisions of article 58 subsection a) of the Forestry Law (Ley Forestal), also encompasses the prohibition of invading them and erecting works and constructions therein. (In this regard, see opinions nos. C-148-2012 of June 12, 2012 and C-394-2020 of October 9, 2020, judgment no. 1158 of 9:25 a.m. on November 14, 2008, of the Criminal Appeals Tribunal (Tribunal de Casación Penal), ruling of the First Chamber (Sala Primera) no. 199-2010 of 3:30 p.m. on February 4, 2010, ruling of the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), Section VI, no. 48-2014 of 10:00 a.m. on April 7, 2014, and ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) no. 74-2010 of 3:00 p.m. on January 6, 2010).\n\nThat same article establishes an exception to the rule, as it exempts from that prohibition works or projects declared of national convenience (conveniencia nacional) by the Executive Branch. And, article 3 subsection m) of the same Law states that activities of national convenience are those carried out by the centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs.\n\nTherefore, based on the provisions of article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), a decree of national convenience for a specific project would allow it to be excepted from the prohibition established therein, that is, it would allow tree felling and the erection of constructions in protection areas.\n\nIn light of the provisions of Law 9789, article 2 bis included in the General Law on Public Roads allows the removal of trees and vegetation in the right-of-way of public roads without MINAE's authorization, excepting from that authorization the right-of-way located in protection areas. Therefore, the corresponding authorization would be required for cutting trees in the right-of-way located in protection areas. And, given that the cutting prohibition established in article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) is applicable in those cases, the institutions competent for the maintenance and improvement of the road network could avail themselves of the exception set forth in that same article for tree felling in protection areas in projects declared of national convenience.\n\nSubsequently, as already stated, article 2 ter included in the General Law on Public Roads empowers the competent institutions to carry out, without prior authorization, culvert crossings and retaining walls associated with them, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges in public domain watercourses, on existing public roads. Therefore, for that type of works executed in protection areas, the declaration of national convenience established in article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) would not be necessary.\n\n3. Could the executing Institutions avail themselves of the exception in numeral 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575, during the construction phase covered by a National Emergency Decree?\n\nIn Legal Opinion no. OJ-185-2020 of December 15, 2020, issued in response to an inquiry made by you, detailed reference was made to the possibility that certain works may be exempted from compliance with environmental regulations when a declaration of national emergency exists, by virtue of the provisions of article 180 of the Political Constitution and the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in this regard.\n\nSpecifically, it was held:\n\n\"Next, it is pertinent to clarify that it has been admitted that, faced with a State of Emergency, there exists the extraordinary possibility for the public administration to be exempted, on an exceptional and transitory basis, from its obligation to comply with certain procedures or proceedings designed to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment – for example, the Environmental Impact Study or certain sanitary permits – when this is strictly necessary to expeditiously address that emergency. It is emphasized that this possibility of exempting the administration from compliance with environmental regulations must adhere to the principle of proportionality. That is to say, even when in a State of Emergency, the public administration may be understood to be exempted from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, this possibility is valid only insofar as it is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to attend solely and exclusively to the emergency situation.\n\n(…)\n\nErgo, it is clear that even during the reconstruction phase, it could be understood that the public administration must be exempted from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, but this possibility is understood to be valid only insofar as that exceptionality is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to attend solely and exclusively to the emergency situation.\"\n\nAccording to what was stated in the response to the previous question, and as indicated in OJ-185-2020, the declaration of national convenience contained in article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) for tree felling and development of infrastructure in protection areas for bodies of water, and which is also provided for in article 19 of that same law for the development of infrastructure and land-use change (cambio de uso del suelo) on private lands covered with forest, provides for a specific scenario, distinct from and independent of the figure of the declaration of national emergency that would allow excepting compliance with certain environmental requirements, when this is strictly necessary for addressing the emergency situation.\n\nTherefore, while it is true that both figures provide for distinct scenarios, they could converge simultaneously in some specific situation, provided that the conditions corresponding to each are present.\n\nYours sincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney General"
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