{ "id": "pgr-22710", "citation": "OJ-078-2021", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Reducción de tutela ambiental por proyecto de ley DUA exige criterio técnico previo", "title_en": "Environmental protection reduction under DUA bill requires prior technical criteria", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley N° 22.391, “Ley para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA)”. Concluye que la iniciativa modifica sustancialmente el régimen vigente del patrimonio natural del Estado (Ley Forestal y normativa conexa) al permitir la administración por entes distintos al SINAC, ampliar las actividades autorizables y crear la figura de “derechos de utilidad ambiental”, concesiones privativas a largo plazo inscribibles en el Registro Público. La PGR advierte que estas propuestas implican una reducción del nivel de protección ambiental, lo cual, según la jurisprudencia constitucional, requiere estar respaldadas por estudios técnicos previos que acrediten su necesidad y no afectación a la integridad del patrimonio, so pena de vulnerar los principios de objetivación, razonabilidad, proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia ambiental.", "summary_en": "The Attorney General's Office reviews bill No. 22.391, 'Law for the Management and Regularization of the State's Natural Heritage and the Environmental Utility Right (DUA Law)'. It concludes that the initiative substantially modifies the current regime of the State's natural heritage (Forestry Law and related regulations) by allowing administration by entities other than SINAC, expanding authorized activities, and creating the figure of 'environmental utility rights'—long-term exclusive concessions registrable in the Public Registry. The PGR warns that these proposals imply a reduction in the level of environmental protection, which, according to constitutional case law, requires prior technical studies demonstrating necessity and no harm to the heritage's integrity, otherwise violating the principles of objectification, reasonableness, proportionality, progressivity, and non-regression in environmental matters.", "court_or_agency": "", "date": "12/04/2021", "year": "2021", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "patrimonio natural del Estado", "SINAC", "derechos de utilidad ambiental", "concesiones", "principio de no regresión", "estudio técnico", "zona marítimo terrestre", "áreas silvestres protegidas" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 13, 14, 18, 34", "law": "Ley Forestal" }, { "article": "Arts. 34, 99(h)", "law": "Ley Orgánica del Ambiente" }, { "article": "Arts. 22, 39, 58", "law": "Ley de Biodiversidad" }, { "article": "Art. 50", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 154", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 11", "law": "Reglamento a la Ley Forestal (Decreto 25721)" } ], "keywords_es": [ "Procuraduría General de la República", "opinión jurídica", "proyecto de ley 22391", "Ley DUA", "patrimonio natural del Estado", "derechos de utilidad ambiental", "SINAC", "concesiones", "Ley Forestal", "principio precautorio", "principio de no regresión", "estudio técnico", "evaluación de impacto ambiental", "áreas silvestres protegidas", "zona marítimo terrestre", "ocupantes ilegales", "Sala Constitucional", "reducción de protección ambiental", "progresividad", "razonabilidad" ], "keywords_en": [ "Attorney General's Office", "legal opinion", "bill 22391", "DUA Law", "State's natural heritage", "environmental utility rights", "SINAC", "concessions", "Forestry Law", "precautionary principle", "principle of non-regression", "technical study", "environmental impact assessment", "wildlife protected areas", "maritime terrestrial zone", "illegal occupants", "Constitutional Chamber", "reduction of environmental protection", "progressivity", "reasonableness" ], "excerpt_es": "De tal forma, de cara al régimen vigente del patrimonio natural del Estado, las dos grandes propuestas planteadas por el proyecto sí implican una reducción del nivel de protección ambiental vigente, y, por tanto, conforme con los principios antes expuestos, su constitucionalidad dependería de la existencia de un criterio técnico que lo justifique.\n\nCon base en lo anterior, debe apuntarse que el proyecto de ley, pese a pretender modificar en múltiples aspectos el patrimonio natural del Estado, no plantea la reforma de las disposiciones de la Ley Forestal ni de ninguna otra normativa en la cual se define el régimen actual. En consecuencia, de aprobarse el proyecto, se contaría con disposiciones de igual rango, con regulaciones distintas, y ello, conduciría, irremediablemente, a problemas de aplicación e interpretación de la normativa aplicable.\n\nSi bien la aprobación del proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA)”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.", "excerpt_en": "Thus, in light of the current regime of the State's natural heritage, the two major proposals put forward by the bill do imply a reduction in the current level of environmental protection, and therefore, in accordance with the aforementioned principles, their constitutionality would depend on the existence of a technical criterion justifying them.\n\nBased on the above, it should be noted that the bill, despite attempting to modify the State’s natural heritage in multiple aspects, does not propose amending the provisions of the Forestry Law or any other regulation that defines the current regime. Consequently, if the bill were to be approved, there would be provisions of equal rank with different regulations, which would inevitably lead to problems in the application and interpretation of the applicable law.\n\nWhile the approval of bill No. 22.391, 'Law for the Management and Regularization of the State's Natural Heritage and the Environmental Utility Right (DUA Law)', is a strictly legislative decision, we respectfully recommend considering the observations set forth.", "outcome": { "label_en": "Non-binding interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo no vinculante", "summary_en": "The Attorney General's Office issues recommendations on the DUA bill, warning that it entails a reduction in the level of environmental protection of the State's natural heritage without the support of prior technical studies required by constitutional case law.", "summary_es": "La Procuraduría emite recomendaciones al proyecto de ley DUA, advirtiendo que supone una reducción del nivel de protección ambiental del patrimonio natural del Estado sin el respaldo de estudios técnicos previos exigidos por la jurisprudencia constitucional." }, "pull_quotes": [ { "context": "Voto no. 12716-2012, citado en la Opinión Jurídica", "quote_en": "The protective regime established in the Forestry Law for the State's Natural Heritage implies: that the lands are inalienable; their possession by individuals 'shall not create any right in their favor' […] logging, forest exploitation, and land-use change are not permitted, and only research, training, and ecotourism activities may be authorized.", "quote_es": "El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su favor» […] no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo." }, { "context": "Consideraciones, apartado A", "quote_en": "The constitutionality of any modification to that regime that entails a reduction of the current level of protection depends on the existence of technical criteria that support or justify it.", "quote_es": "La constitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen." }, { "context": "Consideraciones, apartado A", "quote_en": "The granting of so-called environmental utility rights would entail a change in the treatment provided by the current regime for illegal occupants of the natural heritage, as they could be granted a right to exclusive use of the property for renewable forty-year terms.", "quote_es": "El otorgamiento de los denominados derechos de utilidad ambiental implicaría una modificación en cuanto al trato que el régimen actual contempla para los ocupantes ilegales del patrimonio natural, en el tanto, podría reconocérseles un derecho de uso privativo del bien por plazos prorrogables de cuarenta años." }, { "context": "Voto no. 12746-2019, citado en la Opinión Jurídica", "quote_en": "By suspending any eviction or demolition on such properties, any state reivindicatory action to recover improperly appropriated assets would be frustrated. For if the desired final effect of any reivindicatory action—the effective recovery for the owner of the improperly appropriated property—is not allowed, the action itself is rendered null.", "quote_es": "Al suspender algún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar bienes indebidamente apropiados, terminaría frustrada. Y es que, si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, sea la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria la misma acción." } ], "cites": [ { "id": "norm-12648", "citation": "Ley 7317", "title_en": "Wildlife Conservation Law", "title_es": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre", "doc_type": "law", "date": "30/10/1992", "year": "1992" }, { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "pgr-12805", "citation": "C-297-2004", "title_en": "Unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR on ecotourism in maritime-terrestrial zone forests and administration of these areas", "title_es": "Inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la zona marítimo terrestre y administración de dichas áreas", "doc_type": "dictamen", "date": "19/10/2004", "year": "2004" }, { "id": "pgr-12953", "citation": "C-339-2004", "title_en": "Ecotourism Activities under Article 18 of the Forestry Law", "title_es": "Labores de ecoturismo en el artículo 18 de la Ley Forestal", "doc_type": "dictamen", "date": "17/11/2004", "year": "2004" }, { "id": "pgr-17274", "citation": "OJ-052-2012", "title_en": "Protection of Occupants in Wilderness and Maritime-Terrestrial Zones: Bill", "title_es": "Protección de ocupantes en áreas silvestres y zona marítimo-terrestre: proyecto de ley", "doc_type": "legal_opinion", "date": "11/09/2012", "year": "2012" }, { "id": "pgr-19454", "citation": "C-134-2016", "title_en": "AyA may not use water resources in protected wild areas for human consumption", "title_es": "Imposibilidad de AyA de aprovechar recurso hídrico en áreas silvestres protegidas para abastecimiento", "doc_type": "dictamen", "date": "08/06/2016", "year": "2016" }, { "id": "pgr-20343", "citation": "OJ-027-2018", "title_en": "Water extraction in State Natural Heritage areas for human consumption", "title_es": "Aprovechamiento de agua en el Patrimonio Natural del Estado para consumo humano", "doc_type": "legal_opinion", "date": "28/02/2018", "year": "2018" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-22712", "citation": "OJ-081-2021", "title_en": "Protection of State natural heritage in the maritime-terrestrial zone", "title_es": "Protección del patrimonio natural del Estado en la zona marítimo 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"title_en": "Indigenous Traditional Activities in Protected Wilderness Areas and ILO Convention 169", "title_es": "Actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas y Convenio 169 OIT", "doc_type": "dictamen", "date": "07/08/2023", "year": "2023" }, { "id": "pgr-24849", "citation": "OJ-038-2025", "title_en": "Amendment to Article 18 of the Forestry Law to recognize indigenous ancestral practices in protected wild areas", "title_es": "Reforma al Artículo 18 de la Ley Forestal para reconocer prácticas ancestrales indígenas en áreas silvestres protegidas", "doc_type": "legal_opinion", "date": "06/03/2025", "year": "2025" }, { "id": "pgr-25169", "citation": "OJ-174-2025", "title_en": "Exploitation of low- and medium-enthalpy geothermal energy by private parties", "title_es": "Explotación de energía geotérmica de baja y media entalpía por particulares", "doc_type": "legal_opinion", "date": "27/10/2025", "year": "2025" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": 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CEZC-004-2021\nde 23 de febrero de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de\nInvestigación de Zonas Costeras y Fronterizas que ocupan Terrenos de Dominio Público y lo Relativo a\nTerrenos Pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado en situación de Conflicto, requirió nuestro\ncriterio sobre el proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley para la gestión y regularización del\npatrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Carácter de este pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la\nAdministración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que\nle solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración\nPública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos\nsurgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por\nmedio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la\nimportante labor legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             A. El proyecto de ley implica una reducción del nivel de tutela ambiental actual, y, en\nconsecuencia, requiere contar con un criterio técnico que lo justifique.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El régimen actual del patrimonio natural del Estado está dispuesto en la Ley Forestal\n(no. 7575 de 13 de febrero de 1996) y en otra normativa conexa. El artículo 13 de la Ley Forestal\ndefine cómo está constituido, disponiendo que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 13.- Constitución y administración\n\n\n\n El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las\nreservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de\nlas pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la\nAdministración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema\nBancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.\n\n\n\n\nEl Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.\n\n\n\n Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el\nRegistro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.\n\n\n\n Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud\nforestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del\nEstado, deberán traspasarlos a nombre de este.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 58\nde la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de Conservación de la\nVida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas silvestres protegidas también forman\nparte de ese patrimonio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural\ndel Estado está conformado por dos componentes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o\nDecreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,\nrefugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.\n1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,\narts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en\nrelación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida\nSilvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud\nforestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una\nafectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye\nde su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas\nboscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del\nMinisterio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y\nconcordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de\nnoviembre de 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Acerca del segundo componente, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Forestal,\nse ha considerado que cuando el Estado o alguna institución pública adquiere un inmueble con\ncobertura boscosa o que tiene aptitud forestal, existe una afectación inmediata al patrimonio\nnatural y, por tanto, ese terreno adquiere, de pleno derecho, todas las características del\npatrimonio natural del Estado y, en consecuencia, debe ser administrado por el Sistema Nacional de\nÁrea de Conservación. (Al respecto véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 16975-2008 y\n12973-2013 de las 16 horas 20 minutos de 25 de setiembre de 2013). Lo mismo sucede con los bienes\ndemaniales que posean cobertura boscosa o sean de aptitud forestal que sean administrados por otras\ninstituciones, tal es el caso, por ejemplo, de la zona marítimo terrestre y de las fajas\nfronterizas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Según el artículo 13 de la Ley Forestal y el 22 de la Ley de Biodiversidad, el\npatrimonio Natural del Estado debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de\nConservación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También, al ser catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de\ndominio público, su posesión por particulares no genera ningún derecho, no puede inscribirse en el\nRegistro Público y su ocupación e invasión deben sancionarse con pena de prisión de tres meses a\ntres años, y debe procederse al desalojo y demolición de las obras levantadas, tal y como lo\nestablecen los artículos 34 y 99 inciso h) de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 58 de la\nLey Forestal. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a las actividades que se pueden llevar a cabo en el patrimonio, el artículo\n18 de la Ley Forestal establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o\nautorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para\nel aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley,\nuna vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la\nrealización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.\n\n\n\n (Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo\nhumano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio\nde 2018)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esa norma, antes de la reforma practicada por la Ley no. 9590, fue desarrollada por el artículo 11\ndel Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de 1996), que\nestablece que en el patrimonio natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de\ncapacitación, ecoturismo e investigación” y desarrolla qué tipo de actividades comprenden esos\nconceptos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese mismo artículo se establece que esas actividades se pueden autorizar mediante la aprobación\nde permisos de uso, que no pueden ser cedidos, traspasados o donados, y que poseen naturaleza\nprecaria, es decir, no implican derecho alguno sobre el terreno, y pueden ser revocados cuando el\nEstado así lo determine por razones de conveniencia, de oportunidad o de interés público, de\nconformidad con el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. El plazo de vigencia\nde los permisos de uso será de cinco años, y podrá ser superior a dicho plazo cuando legal y\ntécnicamente ha sido justificado por el solicitante y aprobado por el Área de Conservación\nrespectiva, la necesidad del plazo para su ejecución, el cual no podrá superar los 10 años.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Con base en esas disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha considerado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica:\nque los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su\nfavor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el\nRegistro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito;\nno cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden\nautorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.”  (Voto no. 12716-2012 de las 16\nhoras 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos nos. 2020-2009 de\nlas 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de\nnoviembre de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAsimismo, ha añadido que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ese patrimonio es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio\npúblico, que según los artículos 13 de la Ley Forestal y 22 de la Ley de Biodiversidad, debe ser\nadministrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Así, la competencia en esta materia\nla ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación, competencia que es exclusiva, siendo este un asunto de interés nacional.” (Voto no.\n17397-2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aparte de esas actividades que podrían permitirse a través de un permiso de uso,\nconforme con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en las áreas silvestres protegidas es\nposible otorgar contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales, como los\nestacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los\nservicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos y\nadministración de la visita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional ha señalado que “el régimen jurídico creado por los artículos 13\ny 14 de la Ley Forestal tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha\nnorma, su objetivo es dar una protección demanial a los terrenos propiedad del Estado con bosque o\nterrenos forestales, los cuales quedarían bajo administración del Ministerio de Ambiente y Energía.”\n(Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado que el\npatrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres\nprotegidas tienen una eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación\ncuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de\n19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la\ntutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la\nconstitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de\nprotección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o\njustifiquen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala\nConstitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de\ncarácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la\nciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la\nAdministración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la\nAdministración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la\nAdministración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios\ntécnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo\nque denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al\nambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer\nmedidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de\nlas 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido\nreconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos\ninternacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos\nEconómicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos\ny artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de\nDerechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación\nde ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los\nderechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del\nProtocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por\ntodos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del\nprincipio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones\njurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no\nregresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige\ncomo garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,\npolíticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la\nsituación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad\nabsoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,\nsocial o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta\nentonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a\nla Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección\n(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta\nforma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad\ny el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el\nprincipio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las\nnormas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos\nserios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»\n\n\n\n En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que\ndisminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de\n2019. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Teniendo en cuenta lo anterior, debe apuntarse que, en términos generales, el proyecto\nde ley plantea dos grandes propuestas: la reforma del régimen del patrimonio natural del Estado\n(Título II) y la posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental (Título III).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la primer propuesta, se observa que el régimen del patrimonio natural del\nEstado se modificaría considerablemente, pues, se permitiría que, los terrenos del patrimonio que\ntras una valoración ecológica, no se consideren aptos para ser convertidos en un área silvestre\nprotegida, no pasen a ser administrados por el SINAC, como lo exige la legislación actual, sino que\nseguirían siendo administrados por la institución a la que pertenezcan o bajo cuya administración\nestén, para el ejercicio de los fines que la legislación específica haya determinado. Solo se\ntraspasarían al SINAC, aquellos terrenos que se estimen deben convertirse en un área silvestre\nprotegida, y, por tanto, solo quedarían bajo su administración, las áreas silvestres protegidas.\n(Véanse los artículos 7°, 9° y 10 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, los bienes del patrimonio que no sean áreas silvestres protegidas,\nquedarían bajo la administración de otras instituciones, distintas del SINAC, y serían planificados\nsegún el Instrumento de Gestión de Recursos Naturales que al efecto emita la institución\ncorrespondiente, para los fines específicos que establezca la legislación correspondiente.\n(Artículos 3° inciso g) y 7°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, el proyecto establece que en el patrimonio natural del Estado se\npermitiría el otorgamiento de permisos de uso, concesiones o derechos de utilidad ambiental\n(artículo 12) y se ampliarían, significativamente, el tipo de actividades que podrían permitirse\n(Artículos 15 y 16). Asimismo, la autorización para el desarrollo de las actividades podría\notorgarla el SINAC, en las áreas silvestres protegidas bajo su administración, y las instituciones\nque, según las disposiciones antes comentadas, administren terrenos del patrimonio natural del\nEstado, conforme al Instrumento de Planificación que ellas mismas elaborarían.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, se establecería la posibilidad de permitir el uso privativo del\npatrimonio natural con un instrumento jurídico distinto al simple permiso de uso que prevé la\nnormativa actual.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, nótese que en el artículo 15 se indica que en el patrimonio natural del Estado\nse pueden realizar todos los usos y actividades que se permitan en el correspondiente plan de manejo\no instrumento de gestión de recursos naturales, exceptuando una serie de actividades allí\ndispuestas, es decir, se modificaría la forma de regular las actividades que pueden permitirse en el\npatrimonio natural, pues, se pasaría de un régimen en el que se indica lo que se puede hacer a uno\nen el que se señala lo que no se puede hacer.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, en cuanto a la segunda propuesta del proyecto, debe tenerse en cuenta que los\nderechos de utilidad ambiental son concesiones, que otorgarían a sus titulares el derecho de ocupar\nprivativamente el patrimonio natural del Estado y que se inscribirían en el Registro Público.\n(Artículos 1° y 3° inciso a).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Dichas concesiones podrían ser otorgadas por el SINAC, en las áreas silvestres\nprotegidas bajo su administración, y por las demás instituciones que conforme al proyecto\nadministrarían terrenos del patrimonio natural del Estado, conforme con el plan general de manejo o\ncon el instrumento de gestión de recursos naturales, respectivamente. (Artículo 17)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El proyecto permitiría otorgar esas concesiones a las personas físicas mayores de edad;\nnacionales o extranjeros con residencia permanente en el país, que demuestren tener como única\nresidencia un predio bajo régimen de protección ambiental, por más de 10 años, de manera pública,\npacífica, ininterrumpida y sin trasgresión a las normas ambientales; pero, además, a las personas\njurídicas sin fines de lucro que cumplan los requisitos que se establezcan en el reglamento de la\nley. (Artículo 19).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esas concesiones podrían autorizar a sus titulares a realizar actividades de\necoturismo, agro ecoturismo, silvicultura, reforestación, manejo forestal sostenible y comunitario,\nagricultura familiar, agricultura ancestral, conservación de la biodiversidad, servicios eco\nsistémicos, restauración, comercio, residencia, ganadería sostenible y otras que sean aprobadas por\nel SINAC de acuerdo con el Plan General de Manejo o el Instrumento de Gestión de Recursos Naturales.\n(Artículo 23).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las concesiones se otorgarían por un plazo de cuarenta años, prorrogables por plazos\niguales (Artículo 27), pueden cederse o comprometerse con autorización de la entidad correspondiente\n(artículo 29) y pueden transmitirse a los herederos en caso de muerte de su titular. (artículo 35).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, resulta claro que el otorgamiento de los denominados derechos\nde utilidad ambiental implicaría una modificación en cuanto al trato que el régimen actual contempla\npara los ocupantes ilegales del patrimonio natural, en el tanto, podría reconocérseles un derecho de\nuso privativo del bien por plazos prorrogables de cuarenta años, por medio de una figura jurídica\ndistinta al permiso de uso –de carácter precario e intransferible, con plazos no mayores a diez\naños- que prevé la normativa actual, y habilitaría el desarrollo de actividades distintas a las que\nactualmente se permiten.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, de cara al régimen vigente del patrimonio natural del Estado, las dos\ngrandes propuestas planteadas por el proyecto sí implican una reducción del nivel de protección\nambiental vigente, y, por tanto, conforme con los principios antes expuestos, su constitucionalidad\ndependería de la existencia de un criterio técnico que lo justifique.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             B. Sobre la justificación técnica de la posibilidad de otorgar derechos de utilidad\nambiental en todo el patrimonio natural del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Según la exposición de motivos, el objeto del proyecto de ley es solucionar el problema\nhistórico de muchas personas que han quedado atrapadas en tierras estatales que hoy son patrimonio\nnatural del Estado y que, debido a ello, no han podido regularizar su situación y se encuentran en\ncondición de pobreza.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, se indica, se pretende solucionar el vacío jurídico existente que ha impedido\nreconocer los derechos adquiridos de los pobladores del patrimonio natural del Estado, mediante el\notorgamiento de derechos de utilidad ambiental que les permita ocupar los terrenos de manera\nlegítima. Y esa posibilidad se habilitaría, de manera general, para todo el patrimonio natural del\nEstado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, tal y como se expuso en el apartado anterior, el otorgamiento de los\nderechos de utilidad ambiental implicaría una reducción en el nivel de protección que actualmente\nposee el patrimonio natural del Estado. Y, en consecuencia, según la jurisprudencia constitucional\ncitada, la adopción de esa medida requiere ser justificada con un criterio técnico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, debe existir un criterio técnico que fundamente la necesidad de permitir esa\nposibilidad en todo el patrimonio natural del Estado. Ello implicaría que deba existir un estudio\ntécnico que demuestre que el problema de ocupación que pretende solucionar el proyecto es un\nproblema global, es decir, que se presenta, de manera significativa y generalizada en todo el\npatrimonio natural del Estado, y que, en ese carácter, requiere una solución de esa misma\nnaturaleza.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, de cara a la constitucionalidad de la propuesta, debe valorarse si es\nposible justificar técnicamente que resulte necesario permitir el otorgamiento de derechos de\nutilidad ambiental en todo el patrimonio o si, más bien, ésta debería enfocarse, exclusivamente, en\náreas silvestres protegidas o bienes específicos en los que se haya determinado, a priori, que\nexisten ese tipo de ocupaciones que puedan ser regularizadas. Es decir, debe valorarse la\nrazonabilidad de permitir el otorgamiento de concesiones sobre todo el patrimonio natural del Estado\nsin saber, a ciencia cierta, en cuáles bienes específicos se presenta el conflicto que, según la\nexposición de motivos, debe ser solucionado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En caso de que se opte por mantener la propuesta de manera generalizada para todo el\npatrimonio, resultaría recomendable que la iniciativa contemple algún mecanismo o procedimiento que\ngarantice que, antes de que el SINAC o la entidad administradora correspondiente decidan habilitar\nla posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental en cada área silvestre protegida específica\no terreno concreto, se haya determinado con certeza que existe un problema de ocupación que requiere\nser regularizado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aunque con esta iniciativa no se busca desafectar sectores específicos del patrimonio\nnatural del Estado, la Sala Constitucional ha reconocido que la constitucionalidad de proyectos de\nley que pretenden el otorgamiento de concesiones en áreas silvestres protegidas requieren de un\nestudio técnico que justifique la adopción de la medida y que acredite que esa modificación en el\nrégimen no afectará el ambiente ni la integridad del bien.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Concretamente, la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Con fundamento en los precedentes mencionados y al analizar el texto del proyecto, así como los\ndiferentes criterios aportados por las autoridades consultantes, observa este tribunal que los\nartículos discutidos, específicamente el artículo 45 y 51 del proyecto, establecen en primer lugar\nla declaratoria de territorio costero comunitario y en segundo lugar la posibilidad de otorgar\nconcesiones dentro del Refugio. Si bien el artículo cuarenta y seis del proyecto prevé un estudio de\nimpacto ambiental, ese requisito no es igual al cumplimiento de esa exigencia en la sede\nlegislativa; existe una diferencia cualitativa importante si el requisito se cumple antes de la\naprobación de la norma o después de su aprobación, que es lo que contiene el artículo cuarenta y\nseis del proyecto. La declaratoria de un Refugio Nacional de Vida silvestre, en este caso, el de\nOstional, como territorio costero comunitario, sí tiene incidencia en su manejo y en el régimen que\nlo regula, así se infiere de las normas que contiene el capitulo tercero del proyecto consultado; su\naplicación puede tener un influjo relevante en la naturaleza del refugio, debilitando su régimen de\nprotección, por esta razón se requiere un estudio de impacto ambiental previo. No hay duda que la\ndeclaratoria de territorio costero de un refugio nacional de vida silvestre, sí puede modificar,\nsignificativamente, la condición real y efectiva del área protegida por el refugio. Se puede vaciar\nde contenido el régimen que define el refugio.\n\n\n\n El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación\nfáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como\nparámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente\ncuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.\n\n\n\n Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas\nconsultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice\ny determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de\nobjetivación de la tutela ambiental, a pesar  que existen tanto instituciones como expertos en la\ntemática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el\nproyecto de ley.\n\n\n\n Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio,\nse requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y\ncomo lo señalan las y los diputadas y disputados consultantes- de un estudio de impacto ambiental\nevaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y\nlas medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no\npodría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto\ndicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del\námbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en\nesta sentencia.” (Voto no. 10158-2013 de las 15 horas 46 minutos de 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en ese precedente, el proyecto debería garantizar, sin lugar a dudas, que\nantes de que en determinado bien integrante del patrimonio natural del Estado se puedan otorgar\nderechos de utilidad ambiental, exista un estudio técnico que justifique la posibilidad de reducir\nel grado de protección del bien y que acredite que el otorgamiento de concesiones no afectará la\nintegridad del área protegida y que establezca las medidas que deban adoptarse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y es que, nótese que según el artículo 23, el otorgamiento de los derechos de utilidad\nambiental no solo conllevaría la posibilidad de ocupar privativamente el bien, sino también de\nllevar a cabo actividades comerciales, ecoturísticas, agrícolas, e, incluso, de aprovechamiento\nforestal, figura esta última que, se encuentra completamente vedada en el patrimonio natural del\nEstado. Por tanto, con mayor razón debe existir un estudio técnico que justifique la posibilidad de\notorgar ese tipo de derechos y el tipo de actividades que podrían permitirse a su amparo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 8° del proyecto se dispone que se declara de interés público el diseño y\nelaboración de los estudios técnicos previos al otorgamiento de los derechos de utilidad ambiental,\nentre los que destacan la clasificación, ubicación georreferenciada y demarcación de ecosistemas,\nmapa catastral, levantamiento censal de población y de las áreas económica y social, y la\nzonificación de las áreas bajo régimen de protección ambiental, pero no se indica a cargo de quién\nestará el desarrollo de esos estudios ni cómo deberán ejecutarse. Y, esos estudios, tampoco son\nexigidos más adelante, en el Título III.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, en el artículo 26 se indica que se requiere una evaluación de impacto ambiental\npara el desarrollo de las actividades permitidas, pero esto, una vez que se haya otorgado un derecho\nde utilidad ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, la iniciativa no parece ser acorde con el precedente de la Sala\nConstitucional antes citado, pues, de previo a que se decida otorgar concesiones no se exigiría la\nexistencia de estudios técnicos que justifiquen la adopción de esa medida y que acrediten que ese\notorgamiento no afectará la integridad y nivel de protección de cada área silvestre protegida o bien\nespecífico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            C. Observaciones puntuales al proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de las consideraciones antes expuestas, de seguido se señalan una serie de\nobservaciones puntuales sobre el articulado del proyecto, que se sugiere analizar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             a. En el artículo 1° del proyecto se establece que su objeto es establecer un derecho\nreal administrativo sobre bienes del Patrimonio Natural del Estado, en beneficio de sujetos de\nderecho privado, para que puedan utilizar dichos bienes con apego a los límites y condiciones que\ndisponga el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, la iniciativa va más allá, ya que, además,\npretende modificar el régimen general del patrimonio natural del Estado.    \n\n\n\n\n \n\n\n\n             b. Resulta conveniente revisar la redacción del artículo 2°, pues establece que la\nrectoría del Ministerio de Ambiente y Energía en materia de recursos naturales debe ejercerse a\ntravés del SINAC, lo cual podría rebasar las competencias que tiene asignadas este órgano\ndesconcentrado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, nótese que el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo entiende por\nrectoría la potestad que tiene el Presidente de la República, conjuntamente con el ministro del\nramo, para definir y conducir las estrategias y las políticas públicas de cada sector y asegurarse\nque éstas sean cumplidas, define que el sector de ambiente y energía está bajo la rectoría del\nMinisterio de Ambiente y Energía, y establece una serie de competencias específicas a cargo de los\nMinistros rectores (artículos 4°, 5° y 6°). Y, ese tipo de funciones no parecen acordes a las\ncompetencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas que tiene asignadas el SINAC\nconforme al artículo 22 de la Ley de Biodiversidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             c. La definición de los derechos de utilidad ambiental dispuesta en el artículo 3°\ninciso a) resulta confusa, específicamente al indicar que otorgará “algunos derechos sobre el\ndominio de bienes inmuebles propiedad del Estado o entidad competente.” Técnicamente, el dominio es\nel pleno derecho de propiedad y, en el caso de los bienes demaniales, ese derecho corresponde en su\ntotalidad, al Estado. Por lo tanto, lo correcto sería indicar que mediante los derechos de utilidad\nambiental se autoriza el ejercicio de determinados derechos sobre bienes demaniales del patrimonio\nnatural del Estado, no sobre el dominio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             d. El objetivo definido en el artículo 4° inciso c) debería formar parte del objeto del\nproyecto dispuesto en el artículo 1°, pues, como se apuntó, esa disposición no hace referencia a la\nmodificación del patrimonio natural del Estado que se propone.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             e. Lo dispuesto en el artículo 5° resulta sumamente confuso, pues no se entiende qué es\nlo que se pretende regular. En todo caso, al referirse a los derechos de utilidad ambiental, debería\nser parte del Título III del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             f. El artículo 7°, además de que hace referencia al objeto de regulación del Título II\ndel proyecto, y que, por ello, debería contemplarse en ese apartado, hace referencia, de manera\nincorrecta, a que se establecerán zonas a regularizar mediante procesos de titulación que permitirá\nel Derecho de Utilidad Ambiental. Tómese en cuenta que los procesos de titulación conllevan el\ntraslado del dominio a un particular, lo cual es distinto al derecho real administrativo que se\npretende otorgar con los derechos de utilidad ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             g. El título II del proyecto se denomina “Del régimen del patrimonio natural del Estado\nno sujeto al DUA.” Sin embargo, pareciera que el título no corresponde a lo que en el fondo se\npretende regular, pues, en ese apartado se regula el patrimonio natural del Estado administrado por\nel SINAC y por otras entidades competentes, con lo cual, se entendería que en todo el patrimonio\nnatural del Estado no se podrían otorgar derechos de utilidad ambiental. Pero, por otra parte, en\nlos artículos 12 y 17 se autoriza el otorgamiento de esos derechos en todo el patrimonio natural del\nEstado, sin distinción alguna, lo cual, incluso, es el objeto del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             h. Según los artículos 9 y 10 los terrenos del patrimonio que, tras una valoración\necológica, no se consideren aptos para ser convertidos en un área silvestre protegida, no pasarían a\nser administrados por el SINAC, como lo exige la legislación actual, sino que seguirán siendo\nadministrados por la institución a la que pertenezcan o bajo cuya administración estén, para el\nejercicio de los fines que la legislación específica haya determinado, pero, en ningún caso, se\npermitirá el cambio de uso del suelo de esos terrenos, por lo que el aprovechamiento que realicen\nlos entes correspondientes debe someterse a la legislación forestal vigente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En este punto, merece especial mención el caso del patrimonio natural del Estado\nconformado por los bosques y terrenos de aptitud forestal ubicados en bienes demaniales, como, por\nejemplo, las zonas fronterizas y la zona marítimo terrestre, pues, en esos supuestos, de no\nconsiderarse que los bienes deban convertirse en un área silvestre protegida, podría entenderse que\néstos quedarán bajo la administración de los entes correspondientes, para el ejercicio de las\ncompetencias que la normativa específica establezca.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así, en el caso de las zonas fronterizas, podría entenderse que los terrenos que formen\nparte del patrimonio natural del Estado que no se consideren aptos para conformar un área silvestre\nprotegida, seguirían estando bajo la administración del Instituto de Desarrollo Rural, que podría\nejercer las funciones que establece la Ley no. 9036 de 11 de mayo de 2012 y el Reglamento al\nOtorgamiento de Concesiones en Fajas Fronterizas (Decreto Ejecutivo no. 39688 de 22 de abril de\n2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el caso de la zona marítimo terrestre, aunque según los artículos 3° inciso i) y 18\ndel proyecto se establezca que en ella no se pueden otorgar derechos de utilidad ambiental, lo\ncierto es que, de aprobarse el proyecto, los terrenos de la zona costera que sean catalogados como\npatrimonio natural del Estado y que no se estime que deban ser declarados como un área silvestre\nprotegida, seguirían siendo administrados por la Municipalidad correspondiente, y, por tanto, podría\nentenderse que esa administración se ejercería en los términos dispuestos en la Ley sobre la Zona\nMarítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977). Es decir, podrían otorgarse concesiones bajo\nesa normativa específica, lo cual, ya de por sí, implicaría una reducción del nivel de tutela\nactualmente dispensado al patrimonio natural del Estado ubicado en la Zona Marítimo Terrestre. Por\nello, se sugiere establecer expresamente  que el patrimonio natural del Estado de la Zona Marítimo\nTerrestre siga bajo administración de SINAC.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ambos casos, se estaría permitiendo la aplicación de regímenes que poseen una\nnaturaleza y una finalidad distinta a la que actualmente posee el correspondiente al patrimonio\nnatural del Estado, e incluso, al que establecería el propio proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             i. Es necesario que se aclare el artículo 12 propuesto, pues no resulta claro si al\nindicarse que se podrá autorizar su uso y aprovechamiento sostenible por parte de particulares por\nmedio de permisos de uso, concesiones o derechos de utilidad ambiental, se podrían otorgar otro tipo\nde concesiones además de las referidas a los derechos de utilidad ambiental. Con ello, no queda\nclaro si las nuevas actividades que se habilitarían en el artículo 15, serían autorizadas mediante\nun permiso de uso o una concesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             j. Aunque en los artículos 17 y 18 se establece expresamente que no es posible otorgar\nderechos de utilidad ambiental en parques nacionales y reservas biológicas, no se señala ningún\nimpedimento para que en esas categorías de manejo se autoricen las actividades que según el artículo\n15 podrían permitirse en el patrimonio natural del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, al respecto, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con los fines de\nconservación que para los parques nacionales y reservas biológicas, establece la Ley de Creación del\nServicio de Parques Nacionales (no. 6084 de 24 de agosto de 1977), de aplicación para las reservas\nbiológicas según el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad) y la Convención para la protección de la\nflora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, (aprobada mediante Ley no.\n3763 de 19 de octubre de 1966) que prohíbe la explotación comercial de los recursos naturales de los\nparques nacionales, se ha considerado que las reservas biológicas y los parques nacionales poseen un\nrégimen de mayor protección que el correspondiente a las demás categorías de manejo (al respecto\nvéanse nuestros pronunciamientos nos. C-339-2004 de 17 de noviembre de 2004, OJ-091-2010 de 16 de\nnoviembre de 2010 y C-134-2016 de 8 de junio de 2016). Por su parte, la Sala Constitucional ha\ndispuesto que en los parques nacionales “se deben permitir únicamente actividades que en nada\nperturben la vida natural presente en éstos.” (Voto no. 10484-2004 de las 9 horas 52 minutos de 24\nde setiembre de 2004). Y, ha afirmado que los parques nacionales y reservas biológicas son áreas\nsilvestres protegidas de conservación absoluta (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12\nde noviembre de 2008).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             k. Conforme con el artículo 16, se habilitaría al SINAC y a los demás entes\nadministradores del patrimonio natural del Estado, a otorgar concesiones y permisos de uso y\nautorizar la construcción de infraestructura por parte de instituciones públicas para el\ncumplimiento de sus fines o la prestación de servicios públicos, y a entes colectivos con o sin\nfines de lucro con propósitos de investigación, conservación, desarrollo comunal u otros de interés\npúblico o comunitario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, debe advertirse que se trata de una disposición sumamente amplia, bajo la\ncual se podría permitir el desarrollo de cualquier tipo de infraestructura o actividad en el\npatrimonio natural del Estado, a cargo de entidades públicas o privadas, sin establecerse ningún\ntipo de limitación en cuanto al tipo de proyectos y los requisitos o controles a los que deberían\nsujetarse esas autorizaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional, en el patrimonio\nnatural del Estado ha permitido modificaciones o intervenciones muy concretas y excepcionales para\nel desarrollo de actividades que persigan un interés público, tendientes a garantizar otros derechos\nfundamentales, de manera acorde con el principio de desarrollo sostenible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ejemplo, para el caso de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones en\náreas silvestres protegidas, en el voto no. 8945-2005 de las 15 horas 10 minutos de 6 de julio de\n2005, la Sala Constitucional valoró la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo del\npaís, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de uso racional de\nlos recursos y de desarrollo sostenible y concluyó que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La Sala no estima que deba variar el criterio expuesto, por lo que el decreto impugnado no resulta\ninconstitucional según lo indicado, atendiendo precisamente a la necesidad actual de someternos a un\ndesarrollo sostenible.\n\n\n\n Ineludiblemente debemos buscar u orientar la armonía entre la conservación del ambiente y el\ndesarrollo humano, así fue declarado en el principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente\ny Desarrollo:\n\n\n\n «El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las\nnecesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.»\n\n\n\n Se debe buscar el equilibrio adecuado. En este caso no se logró determinar que con la posibilidad\nde establecer puestos de telecomunicación en un área protegida se esté lesionando el ecosistema,\npues además se prevé normativamente que el permiso de uso no puede desatender a su protección; y por\notro lado, es innegable que por la topografía los lugares más adecuados para emitir las señales de\ncomunicación en nuestro país, son los más altos, que a su vez, coinciden con las áreas protegidas.\nLo anterior permite concluir, que es posible la coexistencia de ambos (protección de las áreas y\ndesarrollo de la comunicación) sin que necesariamente implique esta coyuntura, el detrimento de uno\no la limitación del otro. Un equilibrio razonable.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y\nconstrucción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado (no. 9590 de 3 de julio de 2018),\nque modificó el artículo 18 de la Ley Forestal e introdujo un artículo 18 bis para permitir y\nregular la captación de agua para consumo humano y el desarrollo de la infraestructura necesaria\npara ello, la Sala indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Por consiguiente, es cierto que ésta ley habilitó una nueva actividad en el Patrimonio Natural del\nEstado, sea el aprovechamiento de agua potable para el consumo humano.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De esta manera, se constata que la presente ley tiene su justificación en el deber del Estado de\ngarantizar el derecho fundamental al agua potable. Recordemos que, según se indicó en el\nconsiderando XI de esta sentencia, que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de\nlos derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual\ndebe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los\nservicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana.\nAsimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios\ninstrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional.\nIgualmente, el denominado servicio público universal de suministro de agua potable se relaciona de\nforma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable. En este sentido, el\nsuministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n En síntesis, el Estado debe garantizar el acceso al agua potable para así defender este derecho\nfundamental. Por eso, al habilitar esta norma el aprovechamiento de agua en el patrimonio natural\ndel Estado para garantizar el servicio de suministro de agua para consumo humano, es en este aspecto\nen donde la normativa impugnada encuentra su justificación.\n\n\n\n Siguiendo esta línea, en su artículo 2 la ley número 9590 también introduce el artículo 18 bis de\nla Ley Forestal para regular más detalladamente las condiciones y reglas bajo las cuales puede\nllevarse a cabo este aprovechamiento.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Como se puede observar la ley impugnada habilita al Estado para aprovechar el agua para consumo\nhumano en los terrenos del patrimonio natural del Estado, pero para hacerlo establece una serie de\nrequisitos y restricciones que buscan la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente\nequilibrado. Al respecto, como se mencionó, nótese que se exige una declaración previa de interés\npúblico, la constatación de la existencia de un abastecimiento poblacional imperioso, la necesidad\nde estudios técnicos que procuren el menor impacto ambiental posible según el instrumento de\nevaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental\nvigente, en especial. Además, las obras deben realizarse con lo dispuesto sobre los criterios\ntécnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley No.\n7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos…\n\n\n\n En otras palabras, el aprovechamiento del agua en terrenos del patrimonio natural del Estado se\ndará únicamente cuando ese aprovechamiento sea necesario y sujeto a ciertas limitaciones y reglas\nque procurarán generar el menor impacto ambiental posible y permitir un aprovechamiento racional del\nrecurso.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Por lo tanto, según lo establecido por este Tribunal hasta este momento, tampoco es cierto que esta\nley permita cualquier tipo de explotación en el patrimonio natural del Estado, ni que se permita\nconstrucciones de alto impacto ambiental que perjudicarían los ecosistemas. Como se explicó en los\npárrafos anteriores, la ley número 9590 exige que se cumpla con los estudios técnicos respectivos,\nel instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y con la normativa ambiental\nvigente, lo anterior para procurar el menor impacto ambiental posible. Es decir, existe, al momento\nde realizar alguna obra para aprovechamiento del agua para consumo humano, habilitación establecida\nen esta ley, estas obras deberán procurar el menor impacto ambiental posible.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Por último, conforme a lo expuesto, este Tribunal no comparte la posición de los accionantes de que\ncon la normativa en cuestión exista una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente\nequilibrado o que exista un conflicto entre este derecho y el derecho fundamental de acceso al agua.\nAsí, esta Sala no suscribe la tesis acerca de que al pretender garantizar el derecho fundamental al\nacceso de agua potable se sacrifique el derecho al ambiente de las presentes o futuras generaciones.\nComo se ha explicado reiteradamente, esta norma exige que se cumpla con los estudios técnicos\nrespectivos, el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y con la normativa\nambiental vigente, lo anterior para procurar el menor impacto ambiental posible… Por ende, permitir\nel aprovechamiento del recurso hídrico para consumo humano dentro del patrimonio natural del Estado\nno implica como consecuencia inevitable una afectación al derecho a un medio ambiente sano y\necológicamente equilibrado, sino que, respetando los requerimientos establecidos en esta normativa\nes posible garantizar el derecho fundamental de acceso al agua potable y a su vez, resguardar el\nderecho fundamental de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Puede notarse que, en ambos casos, la Sala Constitucional indica que no se transgrede\nel derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque se trata de actividades\nexcepcionales que buscan satisfacer un interés público general y porque para el desarrollo de esas\nactividades se exigen ciertos controles que permiten garantizar que no se afectará la integridad del\npatrimonio natural del Estado. Con base en los principios de desarrollo sostenible y utilización\nracional de los recursos, la Sala encuentra que existe un adecuado equilibrio entre el derecho al\nambiente y los intereses públicos que se pretenden satisfacer.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Conforme con lo anterior, lo dispuesto en el artículo 16 del proyecto no parece\nlimitarse, estrictamente, a la autorización de actividades e infraestructura excepcionales,\ndestinadas a satisfacer intereses públicos o derechos fundamentales. Además, aunque debería\nentenderse que, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal y en el\nReglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849\nde 24 de mayo de 2004), las actividades y obras que se autorizarían conforme a este artículo\nestarían sujetas a la evaluación de impacto ambiental ante la SETENA, esa circunstancia no está\ncompletamente clara, esa medida no limitaría el ámbito de aplicación de la norma  a proyectos\nestrictamente necesarios para garantizar determinados intereses públicos, y no se establece ningún\notro mecanismo de control o valoración que deba acatarse para garantizar un adecuado equilibrio\nentre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y los intereses y\nderechos que se pretendan satisfacer.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Una disposición como la pretendida debería sustentarse en un criterio técnico\nespecífico, que sirva como insumo para determinar el tipo de actividades excepcionales a permitir y\nlos controles rigurosos y específicos que deben implementarse, pues tal y como está planteada, la\nautorización depende, únicamente, de la discrecionalidad de la administración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             l. En cuanto al artículo 19, considerando que la finalidad del proyecto es solventar la\nsituación jurídica de quienes ocupan terrenos en el patrimonio natural del Estado, se sugiere que en\nel inciso a), y en al artículo 3° inciso i), se disponga con mayor claridad que la permanencia por\ndiez años debe ser anterior a la entrada en vigencia de la ley, esto con el fin de evitar que se\nproduzca un “efecto llamada” a invadir el patrimonio natural del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De igual modo, teniendo en cuenta la finalidad del proyecto, resulta cuestionable que\nen el inciso b se proyecte otorgar concesiones a personas jurídicas, aunque sean sin fines de lucro,\npues éstas, evidentemente, no están englobadas dentro del problema de ocupación que se pretende\nresolver.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             m. En el artículo 32 del proyecto se establece la posibilidad de que el Fondo Nacional\nde Financiamiento Forestal otorgue contratos de pago por servicios ambientales, a los titulares de\nlos derechos de utilidad ambiental. No obstante, resulta cuestionable que se reconozca un beneficio\neconómico por conservar las condiciones naturales y no cambiar el uso del suelo dentro del\npatrimonio natural del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             n. El transitorio I del proyecto se indica que se suspenderían por cuatro años todos\nlos desalojos en el patrimonio natural del Estado. Ese tipo de propuestas, como hemos señalado en\notras oportunidades, presentan eventuales roces de constitucionalidad que deben valorarse, en el\ntanto, impiden al Estado ejercer potestades cuyo fin primordial es velar por la integridad de bienes\nde dominio público de interés ambiental, y, con ello, podría violentarse el artículo 50 de la\nConstitución Política y los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, de no\nregresión en materia ambiental y precautorio.”  (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-052-2012\nde 11 de setiembre de 2012, OJ-118-2014 de 29 de setiembre de 2014, OJ-135-2014 de 21 de octubre de\n2014, OJ-002-2016 de 13 de enero de 2016, OJ-129-2019 de 25 de marzo de 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al efecto, tómese en cuenta que la Sala Constitucional, mediante voto no. 12746-2019 de\nlas 12 horas 11 minutos de 10 de julio de 2019 declaró con lugar la acción de inconstitucionalidad\ninterpuesta contra la Ley no. 9073, de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como\nEspeciales, de 19 de septiembre de 2012, que suspendía, por el plazo de veinticuatro meses, el\ndesalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona\nmarítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado, disponiendo que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…por influir el objeto de la Ley impugnada sobre bienes de dominio público, a éstos les sería\naplicable el principio de autotutela administrativa, por medio del cual las autoridades estatales\nque competan pueden actuar en defensa de los bienes demaniales, cuya protección proviene de la\nnormativa vigente…\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n …la suspensión del desalojo de personas y demolición de obras, acciones que derivan del principio\nde autotutela administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público y que son necesarias\npara mantener su integridad, menoscaba la aplicación práctica de dicho principio, poniendo en grave\nriesgo tales bienes. De otra parte, en lo atinente a la violación al principio de\nimprescriptibilidad de los bienes de dominio público, ésta podría estarse dando de forma indirecta,\nya que, aunque la Ley No. 9073 no permite el apoderamiento de bienes demaniales para efectos de\nprescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares, al suspender algún desalojo o\ndemolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar bienes\nindebidamente apropiados, terminaría frustrada. Y es que, si no se permite el efecto deseado final\nde toda acción reivindicatoria, sea la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente\napropiado, se está haciendo nugatoria la misma acción. En ese sentido, la relevancia evidente de los\nbienes del dominio público que serían eventualmente afectados, generaría una condición de\nincumplimiento, en tanto se permite de manera temporal  continuar y hasta, eventualmente, aumentar\nsituaciones de ocupación irregular sobre áreas silvestres protegidas, reservas forestales, reservas\nbiológicas, reservas nacionales, bosques, parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos\nde aptitud forestal, cuencas hidrográficas, humedales, manglares, esteros, islas, monumentos,\nnacionales, áreas de protección, zonas limítrofes, diversidad biológica, patrimonio natural del\nEstado y zona marítimo terrestre, entre otros, cuya protección, por su importancia desde el punto de\nvista ecológico y valor estético, está garantizada en materia de derechos humanos. Así, con la\nmoratoria establecida, todos estos bienes y recursos, aún cuando por definición son inalienables,\nimprescriptibles e inembargables, se colocan en una situación generalizada de riesgo a partir de la\nsuspensión temporal de las potestades del Estado para efectos de actuar en función de su protección\ninmediata, por medio de las prerrogativas que establece el cumplimiento de las potestades públicas,\nen tutela del interés general y el bien común. Por ende, el Estado se encuentra impedido para\nejercer sus principales potestades de autotutela para la protección oportuna y efectiva de las\ndenominadas zonas especiales, contraviniendo con ello, las normas legales, constitucionales y\nsupranacionales en la materia.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Hay que tener en consideración que, acorde con lo indicado por la Contraloría General de lo\nRepublica, en los antecedentes del Proyecto de Ley que dio origen a la norma cuestionada, no existe\ninformación de carácter oficial que permita identificar a las familias beneficiadas con la\nmoratoria, la naturaleza de su interés, su ubicación, las condiciones del área ocupada, en fin,\ncualquier dato que permita individualizar a los beneficiarios de la suspensión; siendo la moratoria\ncontraria al orden público, al permitir que continúen o se inicien nuevos y potenciales daños al\nmedio ambiente, con el ingreso de nuevos poseedores irregulares o, cualesquiera otros actos\nirregulares sobrevenidos con la emisión de esta prerrogativa.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, debe apuntarse también que la norma transitoria propuesta\nbeneficiaría a cualquier ocupante del patrimonio natural del Estado, sin importar si cumpliría o no\nlos requisitos para ser beneficiario de un derecho de utilidad ambiental conforme a la regulación\npropuesta. Es decir, además de beneficiar a los pobladores antiguos del patrimonio natural del\nEstado, beneficiaría a los nuevos ocupantes ilegales que, aprovecharían esa disposición para invadir\nel patrimonio natural y no ser desalojados, al menos durante cuatro años.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             o. Por último, resulta relevante indicar que el proyecto de ley, pese a pretender\nmodificar en múltiples aspectos el patrimonio natural del Estado, no plantea la reforma de las\ndisposiciones de la Ley Forestal ni de ninguna otra normativa en la cual se define el régimen\nactual. En consecuencia, de aprobarse el proyecto, se contaría con disposiciones de igual rango, con\nregulaciones distintas, y ello, conduciría, irremediablemente, a problemas de aplicación e\ninterpretación de la normativa aplicable.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n            3. Conclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley para la gestión y\nregularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA)”, es\nuna decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones\nexpuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora", "body_en_text": "Legal Opinion: 078 - J of 04/12/2021\n\nApril 12, 2021\n\nOJ-078-2021\n\nMadam\n\nAlejandra Bolaños Guevara\nArea Head\nLegislative Commissions VIII\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. CEZC-004-2021 of February 23, 2021, by means of which we are informed that the Special Commission for the Investigation of Coastal and Border Zones Occupying Public Domain Lands and Matters Related to Lands Belonging to the Natural Heritage of the State in Conflict Situations, requested our opinion on bill no. 22391, entitled \"Law for the management and regularization of the natural heritage of the State and the environmental utility right (Ley DUA).\"\n\n1. Nature of this pronouncement.\n\nIn accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when consulting us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when requiring our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the foregoing and even though there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referred to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important legislative work.\n\nMoreover, as we are not within the cases established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.\n\n2. Considerations on the bill.\n\nA. The bill implies a reduction in the current level of environmental protection, and, consequently, requires a technical opinion that justifies it.\n\nThe current regime of the natural heritage of the State is set forth in the Forestry Law (Ley Forestal) (no. 7575 of February 13, 1996) and in other related regulations. Article 13 of the Forestry Law defines how it is constituted, providing that:\n\n\"Article 13.- Constitution and Administration\n\nThe natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its heritage.\n\nThe Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage.\n\nWhen appropriate, through the Attorney General's Office of the Republic, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized farms owned by the State.\n\nNon-governmental organizations that acquire real estate with forest or forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, which have been obtained in the name of the State, must transfer them to the State's name.\"\n\nIn accordance with the provisions of articles 38 of the Organic Law of the Environment, 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), and 2 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) (no. 7317 of October 30, 1992), protected wild areas also form part of that heritage.\n\nThe Constitutional Chamber, on repeated occasions, has ruled that the natural heritage of the State is made up of two components:\n\n\"a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, paragraph 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the coasts are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant articles).\" (Constitutional Chamber, opinion no. 16975-2008 of 2:53 p.m. on November 12, 2008).\n\nRegarding the second component, according to the provisions of article 15 of the Forestry Law, it has been considered that when the State or any public institution acquires a real estate with forest cover (cobertura boscosa) or that has forest aptitude, there is an immediate affectation to the natural heritage and, therefore, that land acquires, by operation of law, all the characteristics of the natural heritage of the State and, consequently, must be administered by the National System of Conservation Areas. (In this regard, see Constitutional Chamber opinions nos. 16975-2008 and 12973-2013 of 4:20 p.m. on September 25, 2013). The same applies to public domain assets that have forest cover or are of forest aptitude that are administered by other institutions, as is the case, for example, of the maritime-terrestrial zone and border strips.\n\nAccording to article 13 of the Forestry Law and article 22 of the Biodiversity Law, the Natural Heritage of the State must be administered by the National System of Conservation Areas.\n\nAlso, since it is classified by article 14 of the Forestry Law as a public domain asset, its possession by private individuals does not generate any right, it cannot be registered in the Public Registry, and its occupation and invasion must be sanctioned with a prison sentence of three months to three years, and the eviction and demolition of the erected works must proceed, as established in articles 34 and 99 subsection h) of the Organic Law of the Environment and article 58 of the Forestry Law.\n\nRegarding the activities that can be carried out in the heritage, article 18 of the Forestry Law establishes:\n\n\"Article 18- Authorization of tasks. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism tasks, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established in the regulations of this law.\n\n(Thus amended by article 1 of the Law to authorize the use of water for human consumption and construction of related works in the Natural Heritage of the State, No. 9590 of July 3, 2018)\"\n\nThat provision, before the amendment made by Law no. 9590, was developed by article 11 of the Regulations to the Forestry Law (Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996), which establishes that in the natural heritage of the State \"only training, ecotourism, and research activities shall be permitted\" and develops what type of activities are encompassed by those concepts.\n\nThat same article establishes that these activities may be authorized through the approval of use permits, which cannot be assigned, transferred, or donated, and which possess a precarious nature, that is, they do not imply any right over the land, and can be revoked when the State so determines for reasons of convenience, opportunity, or public interest, in accordance with article 154 of the General Law of Public Administration. The validity period of the use permits shall be five years, and may be longer than that period when the need for the period for its execution has been legally and technically justified by the applicant and approved by the respective Conservation Area, which period may not exceed 10 years.\n\nBased on these regulatory provisions, the Constitutional Chamber has considered that:\n\n\"The tutelary regime contemplated in the Forestry Law for the Natural Heritage of the State implies: that the lands are inalienable; their possession by private individuals 'shall not cause any right in their favor' and the State's action to recover them is imprescriptible; they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information; their invasion and occupation is sanctioned as a crime; logging, forest use, or land-use change (cambio de uso del suelo) is not permitted, and only research, training, and ecotourism tasks may be authorized.\" (Opinion no. 12716-2012 of 4:01 p.m. on September 12, 2012. In a similar sense, see opinions nos. 2020-2009 of 8:30 a.m. on February 13, 2009, and 1570-2011 of 10:41 a.m. on November 4, 2011).\n\nLikewise, it has added that:\n\n\"That heritage is classified by article 14 of the Forestry Law as a public domain asset, which, according to articles 13 of the Forestry Law and 22 of the Biodiversity Law, must be administered by the National System of Conservation Areas. Thus, the competence in this matter is held by the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas, a competence that is exclusive, this being a matter of national interest.\" (Opinion no. 17397-2019).\n\nApart from those activities that could be permitted through a use permit, in accordance with article 39 of the Biodiversity Law, in protected wild areas it is possible to grant contracts and concessions for non-essential services and activities, such as parking, sanitary services, administration of physical facilities, food services, stores, the construction and administration of trails, and visit administration.\n\nThe Constitutional Chamber has indicated that \"the legal regime created by articles 13 and 14 of the Forestry Law has a protective purpose, since, according to the text of said provision, its objective is to give public domain protection to State-owned lands with forest or forest lands, which would fall under the administration of the Ministry of Environment and Energy.\" (Opinion no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019).\n\nBased on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we have indicated that the natural heritage of the State has a conservationist vocation and that protected wild areas have special legal efficacy, framed within a planning policy whose purpose is to preserve the natural resource. (See our pronouncements nos. C-297-2004 of October 19, 2004, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018).\n\nConsequently, based on the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to that regime, which implies a reduction in the level of protection it currently possesses, depends on the existence of technical criteria that support or justify it.\n\nIn that sense, regarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has indicated that:\n\n\"...translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature – legal and regulatory – from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, an element that provides a technical-scientific basis for the Administration's decisions in this matter, and by virtue of that, limits and conditions the Administration's discretion in its actions - in the terms provided for in article 16 of the General Law of Public Administration. Thus, in consideration of the results derived from those technical studies – such as environmental impact studies – an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental feasibility of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, a circumstance that requires establishing precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity. (Opinion no. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007).\n\nAnd, regarding the other two principles mentioned, it has been established:\n\n\"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, with special consideration for those which, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved is derived. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to nature, that negatively impact the achievements reached up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Right to the Constitution and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of the levels of protection (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Court has indicated in judgment number 7294-1998, 'the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal regulation that expressly established it.'\n\nIn summary, in accordance with these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.\" (Opinion no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019. Emphasis added).\n\nTaking into account the foregoing, it should be noted that, in general terms, the bill raises two major proposals: the reform of the regime of the natural heritage of the State (Title II) and the possibility of granting environmental utility rights (Title III).\n\nRegarding the first proposal, it is observed that the regime of the natural heritage of the State would be considerably modified, since it would allow that the lands of the heritage that, after an ecological assessment, are not considered suitable to be converted into a protected wild area, would not pass to be administered by SINAC, as current legislation requires, but rather would continue to be administered by the institution to which they belong or under whose administration they are, for the exercise of the purposes that the specific legislation has determined. Only those lands that are deemed should be converted into a protected wild area would be transferred to SINAC, and, therefore, only protected wild areas would remain under its administration. (See articles 7, 9, and 10 of the bill).\n\nThus, the assets of the heritage that are not protected wild areas would remain under the administration of other institutions, different from SINAC, and would be planned according to the Natural Resources Management Instrument that the corresponding institution issues for that purpose, for the specific purposes established by the corresponding legislation. (Articles 3 subsection g) and 7).\n\nOn the other hand, the bill establishes that in the natural heritage of the State, the granting of use permits, concessions, or environmental utility rights would be permitted (article 12), and the type of activities that could be permitted would be significantly broadened (Articles 15 and 16). Likewise, the authorization for the development of the activities could be granted by SINAC, in the protected wild areas under its administration, and by the institutions that, according to the provisions mentioned above, administer lands of the natural heritage of the State, in accordance with the Planning Instrument that they themselves would develop.\n\nThus, the possibility of permitting the private use of the natural heritage with a legal instrument other than the simple use permit provided for in current regulations would be established.\n\nFurthermore, it should be noted that article 15 indicates that in the natural heritage of the State, all the uses and activities permitted in the corresponding management plan or natural resources management instrument can be carried out, except for a series of activities set forth therein, i.e., the way of regulating the activities that can be permitted in the natural heritage would be modified, moving from a regime indicating what can be done to one indicating what cannot be done.\n\nThen, regarding the second proposal of the bill, it must be taken into account that environmental utility rights are concessions, which would grant their holders the right to privately occupy the natural heritage of the State and would be registered in the Public Registry. (Articles 1 and 3 subsection a).\n\nSuch concessions could be granted by SINAC, in the protected wild areas under its administration, and by the other institutions that, according to the bill, would administer lands of the natural heritage of the State, in accordance with the general management plan or the natural resources management instrument, respectively. (Article 17)\n\nThe bill would allow granting these concessions to natural persons of legal age; nationals or foreigners with permanent residence in the country, who demonstrate that they have had a property under an environmental protection regime as their only residence, for more than 10 years, in a public, peaceful, uninterrupted manner and without transgression of environmental norms; but also, to non-profit legal entities that meet the requirements established in the regulations of the law. (Article 19).\n\nThese concessions could authorize their holders to carry out activities of ecotourism, agro-ecotourism, silviculture, reforestation, sustainable and community forest management, family farming, ancestral agriculture, biodiversity conservation, ecosystem services, restoration, commerce, residence, sustainable livestock, and others that are approved by SINAC in accordance with the General Management Plan or the Natural Resources Management Instrument. (Article 23).\n\nThe concessions would be granted for a term of forty years, renewable for equal periods (Article 27), may be assigned or encumbered with authorization from the corresponding entity (article 29), and may be transmitted to the heirs in the event of the death of the holder. (article 35).\n\nBased on the foregoing, it is clear that the granting of the so-called environmental utility rights would imply a modification in the treatment that the current regime contemplates for illegal occupants of the natural heritage, insofar as they could be recognized a right of private use of the asset for renewable periods of forty years, through a legal figure different from the use permit – of a precarious and non-transferable nature, with periods of no more than ten years – provided for in current regulations, and would enable the development of activities different from those currently permitted.\n\nThus, compared to the current regime of the natural heritage of the State, the two major proposals raised by the bill do imply a reduction in the level of current environmental protection, and, therefore, in accordance with the principles set forth above, their constitutionality would depend on the existence of a technical criterion that justifies it.\n\nB. Regarding the technical justification for the possibility of granting environmental utility rights throughout the natural heritage of the State.\n\nAccording to the statement of motives, the purpose of the bill is to solve the historical problem of many people who have been trapped on state lands that today are natural heritage of the State and who, due to this, have not been able to regularize their situation and are in a condition of poverty.\n\nThen, it is indicated, it is intended to solve the existing legal vacuum that has prevented recognizing the acquired rights of the inhabitants of the natural heritage of the State, by granting environmental utility rights that allow them to legitimately occupy the lands. And this possibility would be enabled, in a general manner, for the entire natural heritage of the State.\n\nNow, as set forth in the previous section, the granting of environmental utility rights would imply a reduction in the level of protection that the natural heritage of the State currently possesses. And, consequently, according to the constitutional jurisprudence cited, the adoption of that measure requires being justified with a technical criterion.\n\nTherefore, there must be a technical criterion that supports the need to allow this possibility throughout the entire natural heritage of the State. This would imply that there must be a technical study demonstrating that the occupation problem that the bill seeks to solve is a global problem, that is, that it occurs significantly and generally throughout the entire natural heritage of the State, and that, in that character, requires a solution of that same nature.\n\nIn that sense, with regard to the constitutionality of the proposal, it must be assessed whether it is possible to technically justify that it is necessary to permit the granting of environmental utility rights throughout the entire heritage, or whether, rather, it should focus exclusively on protected wild areas or specific assets in which it has been determined, a priori, that these types of occupations that can be regularized exist. That is, the reasonableness of allowing the granting of concessions over the entire natural heritage of the State must be assessed without knowing, with certainty, in which specific assets the conflict that, according to the statement of motives, must be solved, occurs.\n\nIn the event that the proposal is maintained in a generalized manner for the entire heritage, it would be advisable for the initiative to contemplate some mechanism or procedure that guarantees that, before SINAC or the corresponding managing entity decides to enable the possibility of granting environmental utility rights in each specific protected wild area or specific land, it has been determined with certainty that there is an occupation problem that requires regularization.\n\nAlthough this initiative does not seek to disaffect specific sectors of the natural heritage of the State, the Constitutional Chamber has recognized that the constitutionality of bills that seek the granting of concessions in protected wild areas requires a technical study that justifies the adoption of the measure and accredits that this modification in the regime will not affect the environment or the integrity of the asset.\n\nSpecifically, the Constitutional Chamber has indicated that:\n\n\"Based on the aforementioned precedents and upon analyzing the text of the bill, as well as the different criteria provided by the consulting authorities, this court observes that the discussed articles, specifically articles 45 and 51 of the bill, establish, first, the declaration of a community coastal territory and, second, the possibility of granting concessions within the Refuge. Although article forty-six of the bill provides for an environmental impact study, that requirement is not the same as fulfilling that requirement in the legislative venue; there is a significant qualitative difference whether the requirement is fulfilled before the approval of the norm or after its approval, which is what article forty-six of the bill contains. The declaration of a National Wildlife Refuge, in this case, that of Ostional, as a community coastal territory, does have an impact on its management and on the regime that regulates it, as can be inferred from the norms contained in chapter three of the consulted bill; its application may have a relevant influence on the nature of the refuge, weakening its protection regime, for this reason a prior environmental impact study is required. There is no doubt that the declaration of a national wildlife refuge as a coastal territory can significantly modify the real and effective condition of the area protected by the refuge. The regime that defines the refuge can be emptied of content.\n\nThe bill under discussion lacks technical studies that accredit not only the factual situation, but also the technical feasibility, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, especially when it involves affecting public resources, as is the case here.\n\nThe foregoing allows this Court to agree with the position of the consulting deputies in the sense that there is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, even though there are both institutions and experts on environmental matters who could have prepared the technical study that is lacking in the bill.\n\nRegarding the Ostional National Wildlife Refuge, in compliance with the Precautionary Principle, prior to the declaration as a community coastal territory and to the concession – as indicated by the consulting deputies – an environmental impact study evaluated by the Technical Environmental Secretariat is required, so as to demonstrate the type of damage and the measures that must be adopted, a study that is lacking in this bill, since a refuge could not cease to be protected without technical criteria that support it. Therefore, said omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect indicated in the procedural defect analyzed in this judgment.\" (Opinion no. 10158-2013 of 3:46 p.m. on 2013).\n\nBased on that precedent, the bill should guarantee, without a doubt, that\nbefore rights of environmental utility can be granted on a specific asset forming part of the State's natural heritage, a technical study must exist that justifies the possibility of reducing\nthe level of protection of the asset and that certifies that the granting of concessions will not affect the\nintegrity of the protected area and that establishes the measures that must be adopted.\n\n\nAnd it is that, it should be noted that according to Article 23, the granting of rights of environmental\nutility would not only entail the possibility of privately occupying the asset, but also of\ncarrying out commercial, ecotourism, agricultural, and even forest\nharvesting activities, this last figure being completely prohibited in the State's natural heritage. Therefore, with greater reason, a technical study must exist that justifies the possibility of\ngranting that type of rights and the type of activities that could be permitted under their protection.\n\n\nArticle 8 of the bill provides that the design and\npreparation of the technical studies prior to the granting of rights of environmental utility are declared of public interest,\namong which the classification, georeferenced location, and demarcation of ecosystems,\ncadastral map, census survey of population and economic and social areas, and the\nzoning of areas under environmental protection regime stand out, but it does not indicate who will be in charge of\ndeveloping these studies or how they should be executed. And these studies are also not\nrequired later on, in Title III.\n\n\nThen, Article 26 indicates that an environmental impact assessment is required\nfor the development of the permitted activities, but this, once a right\nof environmental utility has been granted.\n\n\nTherefore, the initiative does not seem to be in accordance with the precedent of the Constitutional Chamber\ncited above, since, prior to deciding to grant concessions, the\nexistence of technical studies that justify the adoption of that measure and that certify that this\ngranting will not affect the integrity and level of protection of each protected wild area or specific\nasset would not be required.\n\n\nC. Specific Observations on the Bill.\n\n\nIn addition to the considerations set forth above, a series of\nspecific observations on the bill's articles are indicated below, which it is suggested be analyzed.\n\n\na. Article 1 of the bill establishes that its purpose is to establish an administrative real right\nover assets of the State's Natural Heritage, for the benefit of subjects of\nprivate law, so that they can use said assets in accordance with the limits and conditions\nestablished by the national legal system. However, the initiative goes further, since it also\nseeks to modify the general regime of the State's natural heritage.\n\n\nb. It is advisable to review the wording of Article 2, as it establishes that the\ngoverning authority of the Ministry of Environment and Energy in matters of natural resources must be exercised\nthrough SINAC, which could exceed the powers assigned to this deconcentrated\nbody.\n\n\nIn that sense, note that the Organic Regulation of the Executive Branch understands\ngoverning authority as the power that the President of the Republic, together with the minister of\nthe relevant branch, has to define and direct the strategies and public policies of each sector and to ensure\nthat these are fulfilled, it defines that the environment and energy sector is under the governing authority of the\nMinistry of Environment and Energy, and establishes a series of specific competencies in charge of the\nGoverning Ministers (Articles 4, 5, and 6). And those types of functions do not seem compatible with the\ncompetencies in forestry, wildlife, and protected areas assigned to SINAC\nunder Article 22 of the Biodiversity Law.\n\n\nc. The definition of rights of environmental utility set forth in Article 3,\nsubsection a) is confusing, specifically when indicating that it will grant \"some rights over the\nownership (dominio) of real estate property of the State or competent entity.\" Technically, ownership (dominio) is\nthe full property right, and, in the case of public domain assets, that right corresponds in its\nentirety to the State. Therefore, it would be correct to indicate that through rights of environmental\nutility, the exercise of certain rights over public domain assets of the State's natural\nheritage is authorized, not over the ownership (dominio).\n\n\nd. The objective defined in Article 4, subsection c) should form part of the purpose of the\nbill set forth in Article 1, since, as noted, that provision makes no reference to the\nmodification of the State's natural heritage that is proposed.\n\n\ne. What is provided in Article 5 is extremely confusing, since it is not understood what\nis intended to be regulated. In any case, when referring to rights of environmental utility, it should\nbe part of Title III of the bill.\n\n\nf. Article 7, in addition to referring to the object of regulation of Title II\nof the bill, and therefore, should be contemplated in that section, refers, in an\nincorrect manner, to the fact that zones to be regularized through titling processes will be established, which the\nRight of Environmental Utility will allow. It should be taken into account that titling processes entail the\ntransfer of ownership (dominio) to a private individual, which is different from the administrative real right that\nis intended to be granted with the rights of environmental utility.\n\n\ng. Title II of the bill is called \"Of the regime of the State's natural heritage\nnot subject to the DUA.\" However, it seems that the title does not correspond to what is essentially\nintended to be regulated, since this section regulates the State's natural heritage administered by\nSINAC and by other competent entities, with which it would be understood that in all of the\nState's natural heritage, rights of environmental utility could not be granted. But, on the other hand, in\nArticles 12 and 17, the granting of those rights is authorized in all of the State's natural\nheritage, without any distinction, which, in fact, is the purpose of the bill.\n\n\nh. According to Articles 9 and 10, the heritage lands that, after an ecological\nassessment, are not considered suitable to be converted into a protected wild area, would not pass to\nbe administered by SINAC, as required by current legislation, but will continue to be\nadministered by the institution to which they belong or under whose administration they are, for the\nexercise of the purposes that the specific legislation has determined, but, in no case, will\nthe land-use change (cambio de uso del suelo) of those lands be permitted, so the use made by\nthe corresponding entities must be subject to the current forestry legislation.\n\n\nAt this point, the case of the State's natural heritage\ncomprised of forests and lands suitable for forestry located on public domain assets merits special mention, such as, for\nexample, border zones and the maritime-terrestrial zone, since, in those cases, if it is not\nconsidered that the assets should be converted into a protected wild area, it could be understood that\nthese will remain under the administration of the corresponding entities, for the exercise of the\ncompetencies that the specific regulations establish.\n\n\nThus, in the case of border zones, it could be understood that the lands forming\npart of the State's natural heritage that are not considered suitable to form a protected wild\narea, would continue to be under the administration of the Institute of Rural Development, which could\nexercise the functions established by Law No. 9036 of May 11, 2012, and the Regulations for the\nGranting of Concessions in Border Strips (Executive Decree No. 39688 of April 22,\n2016).\n\n\nIn the case of the maritime-terrestrial zone, even though according to Articles 3, subsection i) and 18\nof the bill it is established that rights of environmental utility cannot be granted in it, what is\ncertain is that, if the bill is approved, the lands of the coastal zone that are classified as\nState's natural heritage and that are not deemed necessary to be declared a protected wild\narea, would continue to be administered by the corresponding Municipality, and, therefore, it could\nbe understood that this administration would be exercised under the terms set forth in the Law on the Maritime-\nTerrestrial Zone (No. 6043 of March 2, 1977). That is, concessions could be granted under\nthat specific regulation, which, in itself, would imply a reduction in the level of tutelage\ncurrently afforded to the State's natural heritage located in the Maritime-Terrestrial Zone. Therefore, it is suggested to expressly establish that the State's natural heritage of the Maritime-Terrestrial\nZone remain under the administration of SINAC.\n\n\nIn both cases, the application of regimes that have a\nnature and purpose different from the one currently held by that corresponding to the State's natural\nheritage, and even from the one that the bill itself would establish, would be allowed.\n\n\ni. It is necessary to clarify the proposed Article 12, as it is not clear whether, by\nindicating that its use and sustainable harvesting (aprovechamiento sostenible) by private individuals could be authorized\nthrough use permits, concessions, or rights of environmental utility, other types of\nconcessions could be granted in addition to those referring to rights of environmental utility. Thus, it is not\nclear whether the new activities that would be enabled in Article 15 would be authorized through\na use permit or a concession.\n\n\nj. Although Articles 17 and 18 expressly establish that it is not possible to grant\nrights of environmental utility in national parks and biological reserves, no\nimpediment is indicated for those management categories to authorize the activities that according to Article\n15 could be permitted in the State's natural heritage.\n\n\nAnd, in this regard, it must be taken into account that, in accordance with the conservation\npurposes that for national parks and biological reserves are established by the Law Creating the\nNational Parks Service (No. 6084 of August 24, 1977), applicable to biological\nreserves according to Article 58 of the Biodiversity Law) and the Convention for the Protection of the\nFlora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, (approved through Law No.\n3763 of October 19, 1966) which prohibits the commercial exploitation of the natural resources of\nnational parks, it has been considered that biological reserves and national parks possess a\nregime of greater protection than that corresponding to other management categories (in this regard\nsee our opinions Nos. C-339-2004 of November 17, 2004, OJ-091-2010 of November 16,\n2010, and C-134-2016 of June 8, 2016). For its part, the Constitutional Chamber has\nordered that in national parks \"only activities that in no way\ndisturb the natural life present in them should be permitted.\" (Vote No. 10484-2004 of 9:52 a.m. on\nSeptember 24, 2004). And, it has affirmed that national parks and biological reserves are\nprotected wild areas of absolute conservation (Vote No. 16975-2008 of 2:53 p.m. on November 12,\n2008).\n\n\nk. In accordance with Article 16, SINAC and the other administrative\nbodies of the State's natural heritage would be enabled to grant concessions and use permits and\nauthorize the construction of infrastructure by public institutions for the\nfulfillment of their purposes or the provision of public services, and to collective entities with or without\nprofit purposes, for research, conservation, community development, or other purposes of public\nor community interest.\n\n\nIn this regard, it should be noted that this is an extremely broad provision, under\nwhich the development of any type of infrastructure or activity in the\nState's natural heritage could be permitted, by public or private entities, without establishing any\ntype of limitation regarding the type of projects and the requirements or controls to which\nthose authorizations should be subject.\n\n\nIn that sense, it must be taken into account that the Constitutional Chamber, in the State's natural\nheritage, has permitted very specific and exceptional modifications or interventions for\nthe development of activities pursuing a public interest, aimed at guaranteeing other fundamental\nrights, in a manner consistent with the principle of sustainable development.\n\n\nFor example, in the case of the installation of telecommunications infrastructure in\nprotected wild areas, in Vote No. 8945-2005 of 3:10 p.m. on July 6,\n2005, the Constitutional Chamber assessed the importance of telecommunications for the development of the\ncountry, the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principles of rational use of\nresources, and sustainable development, and concluded that:\n\n\n\"The Chamber does not estimate that it should vary the expressed criterion, therefore the challenged decree is not\nunconstitutional as indicated, precisely attending to the current need to subject ourselves to a\nsustainable development.\n\n Unavoidably we must seek or guide the harmony between environmental conservation and\nhuman development, as was declared in principle 3 of the Rio Declaration on Environment and\nDevelopment:\n\n 'The right to development must be exercised in such a way as to equitably meet the\ndevelopmental and environmental needs of present and future generations.'\n\n An adequate balance must be sought. In this case, it was not possible to determine that with the possibility\nof establishing telecommunication posts in a protected area the ecosystem is being harmed,\nsince it is also normatively provided that the use permit cannot neglect its protection; and on\nthe other hand, it is undeniable that due to the topography, the most suitable places to emit communication\nsignals in our country are the highest ones, which in turn, coincide with protected areas.\nThe foregoing allows us to conclude that the coexistence of both (protection of areas and\ndevelopment of communication) is possible without this conjunction necessarily implying the detriment of one\nor the limitation of the other. A reasonable balance.\"\n\n\nRegarding the Law to authorize the harvesting of water for human consumption and\nconstruction of related works in the State's Natural Heritage (No. 9590 of July 3, 2018),\nwhich modified Article 18 of the Forestry Law and introduced an Article 18 bis to permit and\nregulate the collection of water for human consumption and the development of the infrastructure necessary for\nit, the Chamber indicated:\n\n\n\"Consequently, it is true that this law enabled a new activity in the State's Natural Heritage,\nnamely the harvesting of potable water for human consumption.\n\n(...)\n\n In this way, it is verified that the present law has its justification in the State's duty to\nguarantee the fundamental right to potable water. Let us remember that, as indicated in the\neleventh whereas clause (Considerando XI) of this judgment, there exists a fundamental right to potable water, derived\nfrom the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, by which\nall persons must be granted the possibility of accessing, under conditions of equality,\npotable water services, since it is essential for human life and health.\nLikewise, access to potable water has been classified as a fundamental human right by various\ninternational instruments, which has been recognized in the extensive constitutional jurisprudence.\nSimilarly, the so-called universal public service of potable water supply is inherently\nrelated to the guarantee of the fundamental right to potable water. In this sense, the\nsupply of potable water constitutes an essential and onerous public service.\n\n(...)\n\n In summary, the State must guarantee access to potable water to thus defend this fundamental\nright. Therefore, by enabling this norm the harvesting of water in the State's natural\nheritage to guarantee the service of water supply for human consumption, it is in this aspect\nwhere the challenged regulation finds its justification.\n\n Following this line, in its Article 2, Law Number 9590 also introduces Article 18 bis of\nthe Forestry Law to regulate in greater detail the conditions and rules under which\nthis harvesting can be carried out.\n\n(...)\n\n As can be observed, the challenged law enables the State to harvest water for consumption\nhuman in the lands of the State's natural heritage, but to do so it establishes a series of\nrequirements and restrictions that seek the protection of the right to a healthy and ecologically\nbalanced environment. In this regard, as mentioned, note that a prior declaration of public\ninterest is required, the verification of the existence of an imperative population supply,\nthe need for technical studies that seek the least possible environmental impact according to the\nenvironmental impact assessment instrument that corresponds and in strict compliance with the current environmental\nregulations, especially. Furthermore, the works must be carried out in accordance with the provisions on the applicable technical\ncriteria for the intervention of protected wild areas contemplated in Law No.\n7788, Biodiversity Law, of April 30, 1998, and its regulations…\n\n In other words, the harvesting of water on lands of the State's natural heritage will\noccur only when that harvesting is necessary and subject to certain limitations and rules\nthat will seek to generate the least possible environmental impact and permit rational harvesting\nof the resource.\n\n(...)\n\n Therefore, according to what has been established by this Court up to this moment, it is also not true that this\nlaw allows any type of exploitation in the State's natural heritage, nor that it allows\nconstructions of high environmental impact that would harm ecosystems. As explained in the\npreceding paragraphs, Law Number 9590 requires compliance with the respective technical studies,\nthe corresponding environmental impact assessment instrument, and the current environmental\nregulations, the foregoing to seek the least possible environmental impact. That is, at the\nmoment of carrying out any work for the harvesting of water for human consumption, an enabling provision established\nin this law, these works must seek the least possible environmental impact.\n\n(...)\n\n Finally, in accordance with the foregoing, this Court does not share the position of the plaintiffs that\nwith the regulation in question there exists a violation of the right to a healthy and ecologically\nbalanced environment or that there exists a conflict between this right and the fundamental right of access to water.\nThus, this Chamber does not subscribe to the thesis that by attempting to guarantee the fundamental right\nto access to potable water, the right to the environment of present or future generations is sacrificed.\nAs has been repeatedly explained, this norm requires compliance with the respective technical\nstudies, the corresponding environmental impact assessment instrument, and the current environmental\nregulations, the foregoing to seek the least possible environmental impact… Therefore, permitting\nthe harvesting of water resources for human consumption within the State's natural heritage\ndoes not imply as an inevitable consequence an impact on the right to a healthy and\necologically balanced environment, but rather, respecting the requirements established in this regulation,\nit is possible to guarantee the fundamental right of access to potable water and, in turn, to safeguard the\nfundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.\" (Vote No. 17397-2019).\n\n\nIt can be noted that, in both cases, the Constitutional Chamber indicates that the\nright to a healthy and ecologically balanced environment is not violated because these are\nexceptional activities that seek to satisfy a general public interest and because for the development of these\nactivities, certain controls are required that allow guaranteeing that the integrity of the\nState's natural heritage will not be affected. Based on the principles of sustainable development and rational\nuse of resources, the Chamber finds that an adequate balance exists between the right to\nthe environment and the public interests sought to be satisfied.\n\n\nIn accordance with the foregoing, the provision in Article 16 of the bill does not seem\nto be limited, strictly, to the authorization of exceptional activities and infrastructure,\ndestined to satisfy public interests or fundamental rights. Furthermore, although it should\nbe understood that, in accordance with the provisions of Article 11 of the Regulations to the Forestry Law and of the\nGeneral Regulations on Procedures for Environmental Impact Assessment (EIA) (Executive Decree No. 31849\nof May 24, 2004), the activities and works that would be authorized under this article\nwould be subject to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) before SETENA, that circumstance is not\ncompletely clear, that measure would not limit the scope of application of the norm to\nprojects strictly necessary to guarantee certain public interests, and no\nother control or assessment mechanism is established that must be followed to guarantee an adequate balance\nbetween the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and the interests and\nrights sought to be satisfied.\n\n\nA provision like the one intended should be based on a specific technical\ncriterion, which serves as input to determine the type of exceptional activities to permit and\nthe rigorous and specific controls that must be implemented, because as it is proposed, the\nauthorization depends solely on the discretion of the administration.\n\n\nl. Regarding Article 19, considering that the purpose of the bill is to solve the\nlegal situation of those who occupy lands in the State's natural heritage, it is suggested that in\nsubsection a), and in Article 3, subsection i), it be established with greater clarity that the permanence for\nten years must be prior to the entry into force of the law, this in order to prevent a\n\"call effect\" from being produced to invade the State's natural heritage.\n\n\nLikewise, taking into account the purpose of the bill, it is questionable that\nin subsection b, it is projected to grant concessions to legal persons, even if they are non-profit,\nsince these, evidently, are not encompassed within the occupation problem that is intended to\nresolve.\n\n\nm. Article 32 of the bill establishes the possibility that the National Forest\nFinancing Fund may grant payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales) contracts to the holders of\nrights of environmental utility. However, it is questionable that an economic\nbenefit is recognized for conserving natural conditions and not changing the land-use (cambio de uso del suelo) within the\nState's natural heritage.\n\n\nn. Transitory Provision I of the bill indicates that all\nevictions in the State's natural heritage would be suspended for four years. That type of\nproposal, as we have indicated on other occasions, presents potential constitutional frictions that must be assessed, insofar\nas they prevent the State from exercising powers whose primary purpose is to ensure the integrity of assets\nof public domain of environmental interest, and, thereby, Article 50 of the\nPolitical Constitution and the constitutional principles of reasonableness and proportionality, non-\nregression in environmental matters, and precautionary could be violated.\" (See our opinions Nos. OJ-052-2012\nof September 11, 2012, OJ-118-2014 of September 29, 2014, OJ-135-2014 of October 21,\n2014, OJ-002-2016 of January 13, 2016, OJ-129-2019 of March 25, 2019).\n\n\nIn this regard, it should be taken into account that the Constitutional Chamber, through Vote No. 12746-2019 of\n12:11 p.m. on July 10, 2019, declared with merit the unconstitutionality action\nfiled against Law No. 9073, for the Protection of Occupants of Zones Classified as\nSpecial, of September 19, 2012, which suspended, for a period of twenty-four months, the\neviction of persons, demolition of works, suspension of activities and projects in the maritime-\nterrestrial zone, border zone, and State's natural heritage, ordering that:\n\n\n\"…because the object of the challenged Law influences public domain assets, the\nprinciple of administrative self-tutelage would be applicable to them, through\nwhich the competent state authorities can act in defense of public domain assets, whose protection derives from the\ncurrent regulations…\n\n(...)\n\n …the suspension of the eviction of persons and demolition of works, actions that derive from the principle\nof administrative self-tutelage that characterizes public domain assets and that are necessary\nto maintain their integrity, impairs the practical application of said principle, placing such\nassets at serious risk. On the other hand, regarding the violation of the principle of\nimprescriptibility of public domain assets, this could be occurring indirectly,\nsince, although Law No. 9073 does not permit the seizure of public domain assets for purposes of\nadverse possession (prescripción positiva) and acquisition of ownership by private individuals, by suspending any eviction or\ndemolition on such assets, any state claim action to recover\nunduly appropriated assets would end up frustrated. And it is that, if the desired final effect\nof any claim action is not permitted, namely the effective recovery for the owner of the unduly\nappropriated asset, the action itself is being rendered nugatory. In that sense, the evident relevance of the\npublic domain assets that would be eventually affected, would generate a condition of\nnon-compliance, insofar as it temporarily allows irregular occupation situations to\ncontinue and even, eventually, increase, on protected wild areas, forest reserves, biological\nreserves, national reserves, forests, national parks, wildlife refuges, lands\nsuitable for forestry, watersheds, wetlands, mangroves, estuaries, islands, national\nmonuments, protection areas, border zones, biological diversity, State's natural\nheritage, and maritime-terrestrial zone, among others, whose protection, due to their importance from the\necological point of view and aesthetic value, is guaranteed in human rights matters. Thus, with the\nmoratorium established, all these assets and resources, even though by definition they are inalienable,\nimprescriptible, and unattachable, are placed in a generalized situation of risk as of the\ntemporary suspension of the State's powers to act in terms of their immediate protection,\nthrough the prerogatives that the fulfillment of public powers establishes,\nin protection of the general interest and the common good. Therefore, the State is impeded from\nexercising its main powers of self-tutelage for the timely and effective protection of the\nso-called special zones, thereby contravening the legal, constitutional, and\nsupranational norms on the matter.\n\n(...)\n\n It must be taken into consideration that, in accordance with what was indicated by the Comptroller General of\nthe Republic, in the background of the Bill that gave rise to the questioned norm, there is no\nofficial information that allows identifying the families benefited by the\nmoratorium, the nature of their interest, their location, the conditions of the occupied area, in short,\nany data that allows individualizing the beneficiaries of the suspension; the moratorium being\ncontrary to public order, by allowing continued or newly initiated potential\nenvironmental damage, with the entry of new irregular possessors or, any other\nirregular acts that occur after the issuance of this prerogative.\"\n\n\nBased on the foregoing, it should also be pointed out that the proposed transitory norm\nwould benefit any occupant of the State's natural heritage, regardless of whether or not they meet\nthe requirements to be a beneficiary of a right of environmental utility according to the proposed\nregulation. That is, in addition to benefiting the long-standing inhabitants of the State's natural\nheritage, it would benefit new illegal occupants who would take advantage of that provision to invade\nthe natural heritage and not be evicted, at least for four years.\n\n\no. Finally, it is relevant to indicate that the bill, despite attempting\nto modify the State's natural heritage in multiple aspects, does not propose the reform of the\nprovisions of the Forestry Law or any other regulation in which the current\nregime is defined. Consequently, if the bill is approved, there would be provisions of equal rank, with\ndifferent regulations, and this would inevitably lead to problems of application and\ninterpretation of the applicable regulations.\n\n\n3. Conclusion:\n\nWhile the approval of bill no. 22391, named \"Ley para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA)\", is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the observations set forth be assessed.\n\n\n            Respectfully yours,\n\n\n \n\n\n \n\n\n \n\n\n \n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n                                                                       Procuradora" }