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  "id": "pgr-22721",
  "citation": "OJ-088-2021",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Viabilidad jurídica de explotación geotérmica en parques nacionales",
  "title_en": "Legal feasibility of geothermal exploitation in national parks",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 21244, que pretendía autorizar al ICE la explotación de recursos geotérmicos en los parques nacionales Rincón de la Vieja, Guanacaste, Volcán Tenorio y Volcán Arenal. Con base en la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales y la jurisprudencia constitucional, concluye que dicha explotación está vedada en parques nacionales, pues son áreas de conservación absoluta donde solo se permiten actividades que no perturben la vida natural. Permitirla requeriría la desafectación legal previa de las áreas específicas, con estudios técnicos y compensación territorial, conforme al artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y el principio de irreductibilidad. La opinión señala contradicciones en el proyecto, como permitir compensación sin desafectación, lo que resultaría contrario al régimen de protección del Patrimonio Natural del Estado. Recomienda justificar técnicamente la necesidad de la reforma y corregir aspectos de redacción y técnica legislativa, respetando el principio de progresividad y no regresión ambiental.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes bill 21244, which sought to authorize the Costa Rican Electricity Institute to exploit geothermal resources in Rincón de la Vieja, Guanacaste, Volcán Tenorio and Volcán Arenal national parks. Based on the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere and constitutional case law, it concludes that such exploitation is prohibited in national parks, as they are areas of absolute conservation where only non-disturbing activities are allowed. Allowing it would require prior legal disaffection of the specific areas, backed by technical studies and territorial compensation, pursuant to article 38 of the Environmental Law and the principle of irreducibility. The opinion identifies contradictions in the bill, such as allowing compensation without disaffection, which would contravene the protection regime of the State Natural Heritage. It recommends technically justifying the need for the reform and correcting drafting and legislative technique issues, while respecting the principles of progressivity and non-regression in environmental protection.",
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  "excerpt_es": "Con base en lo anterior, la Procuraduría reitera que, al amparo del régimen actual del patrimonio natural del Estado, si bien sí podrían autorizarse actividades de investigación sobre el recurso geotérmico, su explotación y aprovechamiento no está legalmente permitido. Además, con base en lo dispuesto por la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, la posibilidad de modificar ese régimen legal para permitir la explotación y aprovechamiento, debería implicar la desafectación de las áreas específicas de los parques nacionales en los que se pretenda ejecutar esa actividad, cumpliendo, eso sí, con los requisitos dispuestos al efecto.",
  "excerpt_en": "Based on the above, the Attorney General's Office reiterates that, under the current regime of the State's natural heritage, although research activities on geothermal resources could be authorized, their exploitation and use is not legally permitted. Furthermore, based on the provisions of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, modifying this legal regime to allow exploitation and use would require the disaffection of the specific areas of the national parks where such activity is intended, while complying with the requirements established for this purpose.",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR concluded that geothermal exploitation in national parks is prohibited and would require prior legal disaffection with technical studies and compensation.",
    "summary_es": "La PGR concluyó que la explotación geotérmica en parques nacionales está vedada y requeriría desafectación legal previa con estudios técnicos y compensación."
  },
  "pull_quotes": [
    {
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      "quote_en": "The exploitation of geothermal resources within national parks is prohibited, and any law allowing it would be contrary to the provisions of that Convention.",
      "quote_es": "La explotación del recurso geotérmico dentro de los parques nacionales se encuentra vedado y que la ley que así lo permita, resultaría contraria a lo dispuesto en aquella Convención."
    },
    {
      "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley, citando Voto No. 12887-2014",
      "quote_en": "A protected area can only be reduced if done by law, if there are technical and scientific studies ruling out environmental damage, and if the removed area is compensated with another of equal size.",
      "quote_es": "Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño."
    },
    {
      "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley, citando Voto No. 17397-2019",
      "quote_en": "The State is forbidden from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.",
      "quote_es": "Está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
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      "citation": "Ley 7554",
      "title_en": "Organic Environmental Law",
      "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente",
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      "date": "04/10/1995",
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      "citation": "Ley 7575",
      "title_en": "Forestry Law",
      "title_es": "Ley Forestal",
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      "date": "13/02/1996",
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      "title_en": "Unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR on ecotourism in maritime-terrestrial zone forests and administration of these areas",
      "title_es": "Inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la zona marítimo terrestre y administración de dichas áreas",
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      "date": "19/10/2004",
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      "title_es": "Producción de energía geotérmica en parques nacionales — proyecto de ley incompatible con el ordenamiento ambiental",
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      "title_es": "Imposibilidad de AyA de aprovechar recurso hídrico en áreas silvestres protegidas para abastecimiento",
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      "title_es": "Aprovechamiento de agua en el Patrimonio Natural del Estado para consumo humano",
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 088 - J   del 06/05/2021   \n\n\n\n6 de mayo de 2021\n\n\n\n\nOJ-088-2021\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nFlor Sánchez Rodríguez\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas VI\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada Señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. 20.936-189-19\nde 31 de julio de 2019, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de la Provincia\nde Guanacaste, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 21244, denominado\n\"AUTORIZACION AL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD PARA INVESTIGAR, EXPLORAR Y APROVECHAR LOS\nRECURSOS GEOTÉRMICOS UBICADOS EN ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS DE LA PROVINCIA DE GUANACASTE.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Carácter de este pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la\nAdministración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que\nle solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración\nPública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos\nsurgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por\nmedio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la\nimportante labor legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo propuesto en el presente proyecto de ley ha sido planteado, en términos similares,\nen otras iniciativas sobre las cuales la Procuraduría ha externado su posición.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Partiendo de lo dispuesto por la Convención para la protección de la flora, fauna y\nbellezas escénicas naturales de los países de América, (aprobada mediante Ley no. 3763 de 19 de\noctubre de 1966) que prohíbe la explotación comercial de los recursos naturales de los parques\nnacionales, y lo señalado por la Sala Constitucional en cuanto a que los parques nacionales son\náreas silvestres protegidas de conservación absoluta (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos\nde 12 de noviembre de 2008) y que en ellos “se deben permitir únicamente actividades que en nada\nperturben la vida natural presente en éstos.” (Voto no. 10484-2004 de las 9 horas 52 minutos de 24\nde setiembre de 2004), hemos señalado que la explotación del recurso geotérmico dentro de los\nparques nacionales se encuentra vedado y que la ley que así lo permita, resultaría contraria a lo\ndispuesto en aquella Convención.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, hemos sostenido que, en virtud de lo dispuesto en esa norma supra legal,\nese tipo de explotación podría permitirse “únicamente mediante la desafectación del área específica\nde un parque nacional determinado, necesaria para la generación de energía geotérmica, siempre que\nexistan estudios técnicos que respalden tal medida y la desafectación se lleve a cabo mediante una\nley. No podría hacerse una desafectación general, para varios parques nacionales, sin determinar el\nárea específica a desafectar y sin contar con los estudios técnicos previos que justifiquen esa\nmedida.” (OJ-037-2018 de 24 de abril de 2018. En el mismo sentido, véanse las opiniones jurídicas\nnos. OJ-078-2008 de 9 de setiembre de 2008 y OJ-149-2014 de 4 de noviembre de 2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la opinión jurídica no. OJ-013-2019 de 2 de febrero de 2019, se reiteró el criterio\nanterior, y, además, con base en lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley Forestal, se señaló que\n“los únicos usos permitidos en el Patrimonio Natural del Estado son las labores de investigación,\ncapacitación, ecoturismo y el aprovechamiento de agua para consumo humano. Por tratarse la Ley\nForestal de una ley especial y posterior a la Ley n.°5961, habría que entender que la primera\ncondicionó los alcances del artículo 1 de esta última, en cuanto a las posibilidades que tenía el\nICE para explotar los recursos geotérmicos en todo el territorio nacional, para limitarlo a labores\nde investigación cuando se trate de algún espacio incluido en el referido patrimonio natural.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, la Procuraduría reitera que, al amparo del régimen actual del\npatrimonio natural del Estado, si bien sí podrían autorizarse actividades de investigación sobre el\nrecurso geotérmico, su explotación y aprovechamiento no está legalmente permitido. Además, con base\nen lo dispuesto por la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas\nnaturales de los países de América, la posibilidad de modificar ese régimen legal para permitir la\nexplotación y aprovechamiento, debería implicar la desafectación de las áreas específicas de los\nparques nacionales en los que se pretenda ejecutar esa actividad, cumpliendo, eso sí, con los\nrequisitos dispuestos al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, la Sala Constitucional ha desarrollado lo que podría llamarse, el\nprincipio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible reducir la\ncabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que\nacredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona, tal y como lo exige el\nartículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59\nminutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012,\n12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala ha añadido un tercer requisito para la validez de la disminución de las áreas\nsilvestres protegidas, indicando que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y\ncientíficos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra\nde igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en\nlos votos números 2012-13367 y 2009-1056… no cabe duda que todas aquellas normas en las cuales hay\nreducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son\ninconstitucionales” (Votos nos. 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014 y 673-2019\nde las 12 horas de 16 de enero de 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos del presente proyecto de ley se indica que se pretende\nintroducir la posibilidad de que el Instituto Costarricense de Electricidad pueda aprovechar los\nrecursos geotérmicos en los parques nacionales de la provincia de Guanacaste en lo dispuesto por los\nartículos 18 y 18 bis de la Ley Forestal, tal y como se hizo con el aprovechamiento de agua para\nconsumo humano, mediante la Ley no. 9590 de 3 de julio de 2018.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con ese fin, el artículo 1° del proyecto pretende reformar el artículo 18 de la Ley\nForestal, con el fin de que se disponga que en el patrimonio natural del Estado se podrán permitir,\nademás de las labores de capacitación, investigación, ecoturismo y actividades necesarias para el\naprovechamiento de agua para consumo humano, que ya contempla la norma, el aprovechamiento de los\nrecursos geotérmicos, conforme con lo dispuesto en el artículo 18 bis.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, en el artículo 2°, se plantea reformar el artículo 18 bis en el que se regula el\nprocedimiento y requisitos a los que queda sujeta la autorización de obras y el aprovechamiento de\nagua para consumo humano en el patrimonio natural del Estado, con el fin de incluir el siguiente\npárrafo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Asimismo, el Minae podrá autorizar de manera exclusiva al Instituto Costarricense de Electricidad,\nla investigación, exploración, explotación y aprovechamiento del recurso geotérmico dentro de los\nlímites de las áreas silvestres protegidas, Parque Nacional Rincón de la Vieja, Parque Nacional\nGuanacaste, Parque Nacional Volcán Tenorio y Parque Nacional Volcán Arenal. La respectiva\nautorización establecerá las actividades que se pueden realizar en cada una de las fases de los\nproyectos. Para tales efectos, se declara de interés público dicha investigación, exploración,\nexplotación y aprovechamiento del recurso geotérmico. El ICE deberá coordinar con el área de\nconservación respectiva la adecuación del proyecto con el manejo y conservación del área silvestre\nprotegida, bajo criterios de uso y desarrollo sostenible.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al insertarse ese párrafo en esa disposición, debería entenderse que esa autorización\nquedaría sujeta a que se desafecte el área específica del parque nacional correspondiente, pues, el\nartículo 18 bis actualmente contempla ese requisito para el aprovechamiento de agua en áreas\nsilvestres de protección absoluta, al disponer que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y\nreservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.° 7554,\nLey Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Recuérdese que el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente señala que la superficie\nde las áreas silvestres protegidas, sólo pueden reducirse mediante una ley y después de realizar los\nestudios técnicos que justifiquen esta medida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No obstante, lo dispuesto en el artículo 4° del proyecto resultaría contrario a lo\nregulado en el artículo 18 bis de la Ley Forestal, en el tanto pareciera permitir el aprovechamiento\ndel recurso geotérmico dentro de los parques nacionales, sin necesidad de desafectar el área\nespecífica y necesaria para esa actividad:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTICULO 4- Compensación de las áreas afectadas. Las áreas afectadas dentro del ASP por la\nexplotación y producción geotérmica, deberán ser compensadas con la integración de nuevas áreas de\nigual tamaño en la zona contigua a la ASP, de tal forma que su valor de conservación se mantenga o\npueda aumentar. La definición y ubicación de los nuevos terrenos será determinado por el Área de\nConservación respectiva.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, esa disposición específica resultaría contraria a lo dispuesto en la\nConvención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de\nAmérica, pues, aunque se añadirían nuevas áreas a los parques nacionales para compensar el área\nutilizada, lo cierto es que permitiría la explotación comercial de un recurso natural dentro de los\nlímites de esos espacios protegidos de conservación absoluta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, debe tenerse en cuenta que uno de los aspectos que tomó en cuenta la Sala\nConstitucional para declarar la constitucionalidad de la Ley 9590 fue que el artículo 18 bis\n“determina una protección mayor a las áreas silvestres protegidas de protección absoluta como son\nlos parques nacionales y las reservas biológicas” al exigir el cumplimiento de lo dispuesto en el\nartículo 38 de la Ley Orgánica del ambiente. (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11\nde setiembre de 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin perjuicio de lo anterior, también debe tomarse en cuenta que cualquier modificación\nal régimen de tutela actual del patrimonio natural del Estado requiere una justificación técnica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado\nque el patrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres\nprotegidas tienen una eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación\ncuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de\n19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la\ntutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la\nconstitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de\nprotección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o\njustifiquen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala\nConstitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de\ncarácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la\nciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la\nAdministración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la\nAdministración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la\nAdministración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios\ntécnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo\nque denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al\nambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer\nmedidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de\nlas 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido\nreconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos\ninternacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos\nEconómicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos\ny artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de\nDerechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación\nde ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los\nderechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del\nProtocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por\ntodos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del\nprincipio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones\njurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no\nregresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige\ncomo garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,\npolíticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la\nsituación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad\nabsoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,\nsocial o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta\nentonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a\nla Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección\n(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta\nforma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad\ny el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el\nprincipio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las\nnormas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos\nserios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»\n\n\n\n En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que\ndisminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de\n2019. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, debería existir un criterio técnico que fundamente la necesidad de modificar\nel régimen actual para permitir la explotación y aprovechamiento del recurso geotérmico dentro de\nlos parques nacionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tomando en cuenta que con el proyecto se declararía de interés público la\ninvestigación, exploración, explotación y aprovechamiento del recurso geotérmico en los parques\nnacionales allí indicados, debe justificarse técnicamente cuál es el problema o situación que\nrequiere solucionarse o atenderse mediante la adopción de una medida como la pretendida, tal y como\nse valoró en el voto no. 17397-2019, con respecto a la habilitación para el aprovechamiento de agua\nen el patrimonio natural del Estado mediante la Ley 9590:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…en el informe integrado jurídico- socio ambiental del Departamento de Estudios, Referencias y\nServicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y en los criterios del Instituto Costarricense de\nAcueductos y Alcantarillados que constan en el expediente legislativo, se hace referencia a la\nescasez del recurso y la existencia de varios proyectos pendientes de realizar en terrenos\nintegrantes del patrimonio natural del Estado, que constituyen la única fuente disponible para\nabastecer a algunas comunidades y con los cuales se estima satisfacer la demanda de agua a futuro.\nDe esta manera, se constata que la presente ley tiene su justificación en el deber del Estado de\ngarantizar el derecho fundamental al agua potable. Recordemos que, según se indicó en el\nconsiderando XI de esta sentencia, que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de\nlos derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual\ndebe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los\nservicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana.\nAsimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios\ninstrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional.\nIgualmente, el denominado servicio público universal de suministro de agua potable se relaciona de\nforma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable. En este sentido, el\nsuministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso. La jurisprudencia de\nla Sala, en materia de suministro de agua potable, se ha dirigido fundamentalmente a la protección\ndel derecho a la vida y a la salud de las personas físicas. Esos derechos implican la posibilidad de\nexigir ciertas prestaciones del Estado, ámbito en el cual el Estado se ve obligado a proporcionar\nalgunos servicios públicos, sobre todo los que resultan esenciales para mantener condiciones\nsanitarias favorables a la preservación de la vida y la salud de\n\n\n\n\nlas personas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En los futuros proyectos de ley que tengan como fin la desafectación de las áreas\nespecíficas a utilizar para el aprovechamiento del recurso geotérmico en los parques nacionales\ncorrespondientes, también debería contarse con el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley\nOrgánica del Ambiente y la jurisprudencia constitucional, y que, por ejemplo, fue exigido en la Ley\nno. 9610 del 17 de octubre de 2018 que desafectó parte de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal\npara el desarrollo del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y\nComunidades Costeras. (Véase el voto de la Sala Constitucional no. 13836-2020 de las 15 horas 30\nminutos de 22 de julio de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, se sugiere valorar algunos aspectos de redacción y técnica legislativa,\ncomo variar el texto del proyecto, pues realmente su objeto es autorizar la investigación,\nexploración y aprovechamiento del recurso geotérmico en cuatro parques nacionales específicos, no en\ntodas las áreas silvestres protegidas de la provincia de Guanacaste; y, también, se recomienda la\ninclusión de lo dispuesto en los artículos 3° y 4° del proyecto –haciendo a este último la\nmodificación antes señalada- dentro del texto del artículo 18 bis de la Ley Forestal, con el fin de\nevitar problemas prácticos de aplicación por la existencia de normativa independiente y aislada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, para la reforma que se pretende efectuar al artículo 18 bis de la Ley Forestal,\ndebe partirse del texto actual de la norma, considerando que la Sala Constitucional, mediante el\nvoto no. 17397-2019, anuló una frase de dicho artículo. Mantener su texto tal y como se propone,\nimplicaría desconocer ese pronunciamiento de la Sala Constitucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3. Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21244, denominado \"AUTORIZACION AL INSTITUTO\nCOSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD PARA INVESTIGAR, EXPLORAR Y APROVECHAR LOS RECURSOS GEOTÉRMICOS\nUBICADOS EN ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS DE LA PROVINCIA DE GUANACASTE”, es una decisión\nestrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 088-J of 05/06/2021\n\nMay 6, 2021\n\nOJ-088-2021\n\nMrs.\nFlor Sánchez Rodríguez\nArea Head\nLegislative Commissions VI\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Sánchez Rodríguez:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. 20.936-189-19 of July 31, 2019, by means of which we are informed that the Special Commission of the Province of Guanacaste requested our opinion on bill no. 21244, called \"AUTHORIZATION TO THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD TO INVESTIGATE, EXPLORE AND EXPLOIT GEOTHERMAL RESOURCES LOCATED IN PROTECTED WILD AREAS OF THE PROVINCE OF GUANACASTE.\"\n\n1. Nature of this pronouncement.\n\nIn accordance with Articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our opinion on some topic of interest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the foregoing and the fact that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this criterion is rendered through a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important legislative work.\n\nFurthermore, as we do not find ourselves in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.\n\n2. Considerations on the bill.\n\nWhat is proposed in this bill has been raised, in similar terms, in other initiatives on which the Attorney General's Office has expressed its position.\n\nBased on the provisions of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America (approved by Law no. 3763 of October 19, 1966), which prohibits the commercial exploitation of natural resources in national parks, and on what was indicated by the Constitutional Chamber regarding that national parks are protected wild areas of absolute conservation (Vote no. 16975-2008 of 14:53 on November 12, 2008) and that in them \"only activities that in no way disturb the natural life present therein should be permitted\" (Vote no. 10484-2004 of 9:52 on September 24, 2004), we have indicated that the exploitation of the geothermal resource within national parks is prohibited and that a law allowing it would be contrary to the provisions of that Convention.\n\nThus, we have maintained that, by virtue of the provisions of that supra-legal norm, that type of exploitation could be permitted \"only through the release (desafectación) of the specific area of a particular national park, necessary for the generation of geothermal energy, provided that there are technical studies supporting such a measure and the release is carried out by means of a law. A general release, for several national parks, could not be made without determining the specific area to be released and without having the prior technical studies that justify that measure.\" (OJ-037-2018 of April 24, 2018. In the same sense, see legal opinions nos. OJ-078-2008 of September 9, 2008 and OJ-149-2014 of November 4, 2014).\n\nIn legal opinion no. OJ-013-2019 of February 2, 2019, the previous criterion was reiterated, and, additionally, based on the provisions of Article 18 of the Forest Law (\"Ley Forestal\"), it was indicated that \"the only permitted uses in the Natural Heritage of the State are research, training, ecotourism activities, and the exploitation of water for human consumption. As the Forest Law is a special law and subsequent to Law no. 5961, it must be understood that the former conditioned the scope of Article 1 of the latter, regarding the possibilities that ICE had to exploit geothermal resources throughout the national territory, to limit it to research activities when dealing with any space included in the aforementioned natural heritage.\"\n\nBased on the foregoing, the Attorney General's Office reiterates that, under the current regime of the natural heritage of the State, while research activities on the geothermal resource could indeed be authorized, its exploitation and use is not legally permitted. Furthermore, based on the provisions of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, the possibility of modifying that legal regime to allow exploitation and use should imply the release (desafectación) of the specific areas of the national parks in which this activity is intended to be carried out, complying, however, with the requirements established for that purpose.\n\nIn that sense, the Constitutional Chamber has developed what could be called the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected areas, according to which it is not possible to reduce the area of a protected area except by means of a law and if there is a technical study certifying that this reduction will not affect the natural resources of the zone, as required by Article 38 of the Organic Law of the Environment. (See votes nos. 1056-2009 of 14:59 on January 28, 2009, 13367-2012 of 11:33 on September 21, 2012, 12887-2014 of 14:30 on August 8, 2014, among others).\n\nThe Chamber has added a third requirement for the validity of the reduction of protected wild areas, indicating that:\n\n\"A protected area can only be reduced if it is done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if there is compensation for the suppressed area with another of equal size. This follows from what this Chamber has resolved on previous occasions, in votes numbers 2012-13367 and 2009-1056… there is no doubt that all norms in which there is a reduction of protected areas without the support of technical studies or any compensation, are unconstitutional\" (Votes nos. 12887-2014 of 14:30 on August 8, 2014 and 673-2019 of 12:00 on January 16, 2019).\n\nThe statement of motives for this bill indicates that it aims to introduce the possibility for the Instituto Costarricense de Electricidad to exploit geothermal resources in the national parks of the Province of Guanacaste within the provisions of Articles 18 and 18 bis of the Forest Law, as was done with the exploitation of water for human consumption, through Law no. 9590 of July 3, 2018.\n\nTo that end, Article 1 of the bill intends to reform Article 18 of the Forest Law, so that it is provided that in the natural heritage of the State, in addition to the training, research, ecotourism activities, and activities necessary for the exploitation of water for human consumption, which the norm already contemplates, the exploitation of geothermal resources may also be permitted, in accordance with the provisions of Article 18 bis.\n\nThen, in Article 2, it is proposed to reform Article 18 bis, which regulates the procedure and requirements to which the authorization of works and the exploitation of water for human consumption in the natural heritage of the State is subject, in order to include the following paragraph:\n\n\"Likewise, MINAE may authorize exclusively the Instituto Costarricense de Electricidad for the research, exploration, exploitation, and use of the geothermal resource within the limits of the protected wild areas, Rincón de la Vieja National Park, Guanacaste National Park, Tenorio Volcano National Park, and Arenal Volcano National Park. The respective authorization shall establish the activities that can be carried out in each of the phases of the projects. For these purposes, said research, exploration, exploitation, and use of the geothermal resource is declared of public interest. ICE must coordinate with the respective conservation area the adaptation of the project to the management and conservation of the protected wild area, under criteria of use and sustainable development.\"\n\nBy inserting that paragraph into that provision, it should be understood that such authorization would be subject to the release (desafectación) of the specific area of the corresponding national park, because Article 18 bis currently contemplates that requirement for the exploitation of water in wild areas of absolute protection, by providing that:\n\n\"In the case of protected wild areas of absolute protection, that is, national parks and biological reserves, the provisions of Article 38 of Law No. 7554, Organic Law of the Environment, of October 4, 1995, must also be complied with.\"\n\nIt should be recalled that Article 38 of the Organic Law of the Environment indicates that the surface area of protected wild areas can only be reduced by means of a law and after carrying out the technical studies that justify this measure.\n\nHowever, the provision in Article 4 of the bill would be contrary to what is regulated in Article 18 bis of the Forest Law, insofar as it would seem to permit the exploitation of the geothermal resource within national parks, without the need to release (desafectar) the specific area necessary for that activity:\n\n\"ARTICLE 4- Compensation of the affected areas. The areas affected within the ASP by geothermal exploitation and production must be compensated by the integration of new areas of equal size in the zone adjacent to the ASP, in such a way that their conservation value is maintained or may increase. The definition and location of the new lands shall be determined by the respective Conservation Area.\"\n\nTherefore, that specific provision would be contrary to the provisions of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, because, although new areas would be added to the national parks to compensate for the used area, the fact is that it would permit the commercial exploitation of a natural resource within the limits of those protected spaces of absolute conservation.\n\nIn this regard, it must be taken into account that one of the aspects the Constitutional Chamber considered to declare the constitutionality of Law 9590 was that Article 18 bis \"determines greater protection for protected wild areas of absolute protection, such as national parks and biological reserves\" by requiring compliance with the provisions of Article 38 of the Organic Law of the Environment. (Vote no. 17397-2019 of 12:54 on September 11, 2019).\n\nNotwithstanding the foregoing, it must also be taken into account that any modification to the current protection regime of the natural heritage of the State requires technical justification.\n\nIn that sense, based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we have indicated that the natural heritage of the State has a conservationist vocation and that protected wild areas have a special legal efficacy, framed within a planning policy whose purpose is to preserve the natural resource. (See our pronouncements nos. C-297-2004 of October 19, 2004, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018).\n\nConsequently, based on the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to that regime, which implies a reduction in the level of protection it currently possesses, depends on the existence of technical criteria that support or justify it.\n\nIn this sense, regarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has indicated that:\n\n\"…it translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and the provisions of a general nature –legal and regulatory–, from which derives the requirement of «linkage to science and technique», an element that gives technical-scientific support to the Administration's decisions in this matter, and by virtue of that, limits and conditions the discretion of the Administration in its actions -in the terms provided for in Article 16 of the General Law of Public Administration-. So that, in consideration of the results derived from those technical studies –such as environmental impact studies–, an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, a circumstance that obliges the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity. (Vote no. 2063-2007 of 14:40 on February 14, 2007).\n\nAnd, regarding the other two principles mentioned, it has been provided:\n\n\"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The first has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, with special consideration for those, such as the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), which require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in Article 34 of the Magna Carta, the principle of non-regression or irreversibility of achieved benefits or protection is derived. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to natural causes, that negatively impact the achievements made until then and force a downward reassessment of the new level of protection. In those cases, the Right to the Constitution and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of the levels of protection (see judgment number 2012-13367 of 11:33 on September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, because, as this Tribunal has indicated in judgment number 7294-1998, «the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm that expressly established it.»\n\nIn summary, pursuant to these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.\" (Vote no. 17397-2019 of 12:54 on September 11, 2019. Bold added).\n\nTherefore, there must be a technical criterion that substantiates the need to modify the current regime to allow the exploitation and use of the geothermal resource within national parks.\n\nTaking into account that the bill would declare the research, exploration, exploitation, and use of the geothermal resource in the national parks indicated therein to be of public interest, it must be technically justified what the problem or situation is that needs to be solved or addressed through the adoption of a measure such as the one intended, just as was assessed in vote no. 17397-2019, with respect to the enabling for water exploitation in the natural heritage of the State through Law 9590:\n\n\"…in the integrated legal-socio-environmental report from the Department of Studies, References, and Technical Services of the Legislative Assembly and in the opinions of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados that appear in the legislative file, reference is made to the scarcity of the resource and the existence of several projects pending execution on lands belonging to the natural heritage of the State, which constitute the only source available to supply some communities and with which it is estimated future water demand will be met. In this way, it is verified that this law has its justification in the State's duty to guarantee the fundamental right to potable water. Let us remember that, as indicated in Considering XI of this judgment, there is a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, by which all persons must be granted the possibility of accessing potable water services under conditions of equality, since it is essential for human life and health. Likewise, access to potable water has been cataloged as a fundamental human right by various international instruments, which has been recognized in extensive constitutional jurisprudence. Similarly, the so-called universal public service of potable water supply is inherently related to the guarantee of the fundamental right to potable water. In this sense, the supply of potable water constitutes an essential and onerous public service. The Chamber's jurisprudence, regarding potable water supply, has been fundamentally directed at the protection of the right to life and health of physical persons. These rights imply the possibility of demanding certain benefits from the State, an area in which the State is obliged to provide some public services, especially those that are essential to maintain sanitary conditions favorable to the preservation of life and health of persons.\"\n\nIn future bills aimed at the release (desafectación) of the specific areas to be used for the exploitation of the geothermal resource in the corresponding national parks, the technical study required by Article 38 of the Organic Law of the Environment and constitutional jurisprudence must also be available, which, for example, was required in Law no. 9610 of October 17, 2018, which released part of the Lomas de Barbudal Biological Reserve for the development of the Water Supply Project for the Middle Basin of the Tempisque River and Coastal Communities. (See vote of the Constitutional Chamber no. 13836-2020 of 15:30 on July 22, 2020).\n\nFinally, it is suggested to evaluate some aspects of drafting and legislative technique, such as varying the text of the bill, because its real objective is to authorize the research, exploration, and exploitation of the geothermal resource in four specific national parks, not in all the protected wild areas of the Province of Guanacaste; and, also, it is recommended to include the provisions of Articles 3 and 4 of the bill –making to the latter the modification previously indicated– within the text of Article 18 bis of the Forest Law, in order to avoid practical application problems due to the existence of independent and isolated regulations.\n\nAdditionally, for the reform intended to be made to Article 18 bis of the Forest Law, one must start from the current text of the norm, considering that the Constitutional Chamber, through vote no. 17397-2019, annulled a phrase of said article. Maintaining its text as proposed would imply disregarding that pronouncement of the Constitutional Chamber.\n\n3. Conclusion.\n\nWhile the approval of bill no. 21244, called \"AUTHORIZATION TO THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD TO INVESTIGATE, EXPLORE AND EXPLOIT GEOTHERMAL RESOURCES LOCATED IN PROTECTED WILD AREAS OF THE PROVINCE OF GUANACASTE,\" is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to evaluate the observations presented.\n\nYours sincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney"
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