{ "id": "pgr-22723", "citation": "OJ-090-2021", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Reforma a la Ley de Zona Urbana Litoral: desafectación de zona restringida y concesiones en zona pública", "title_en": "Reform of the Coastal Urban Zone Law: deregistration of restricted zone and concessions in public zone", "summary_es": "Este dictamen analiza el proyecto de ley n.º 20988 que reformaría la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral (Ley 9221). La PGR advierte que la iniciativa propone cambios sustanciales: convertir la zona restringida de la zona marítimo terrestre en propiedad privada mediante desafectación generalizada, y ampliar el otorgamiento de concesiones en la zona pública, eliminando requisitos como el plan regulador urbano, la evaluación de impacto ambiental estratégica y la limitación de no modificar el uso ni ampliar la densidad de construcciones. Se señala que no existe justificación técnica que respalde la reducción del régimen de protección ambiental, en contravención de los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad, proporcionalidad y no regresión. Además, la desafectación por decreto ejecutivo y no por ley específica, así como permitir la titulación por información posesoria sobre bienes demaniales, contravienen la jurisprudencia constitucional, que establece la intangibilidad de la zona marítimo terrestre y la imposibilidad de que los particulares adquieran posesión legítima sobre bienes de dominio público. La PGR recomienda valorar estas observaciones antes de aprobar el proyecto.", "summary_en": "This PGR opinion analyzes Bill No. 20988, which would amend the Coastal Urban Zone Framework Law (Law 9221). The PGR warns that the bill proposes substantial changes: converting the restricted zone of the maritime-terrestrial zone into private property through generalized deregistration, and expanding concessions in the public zone by eliminating requirements such as the urban regulatory plan, strategic environmental impact assessment, and the restriction on modifying use or increasing building density. It notes there is no technical justification to support the reduction of environmental protection, contravening the principles of objective environmental protection, reasonableness, proportionality, and non-regression. Furthermore, deregistration by executive decree rather than a specific law, and allowing title through possessory information over public domain lands, contradict constitutional case law that establishes the intangibility of the maritime-terrestrial zone and the impossibility of private parties acquiring lawful possession over public domain property. The PGR recommends considering these observations before approving the bill.", "court_or_agency": "", "date": "07/05/2021", "year": "2021", "topic_ids": [ "environmental-law-7554" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre (ZMT)", "desafectación", "dominio público", "información posesoria", "principio de intangibilidad", "principio de no regresión", "plan regulador costero", "zona urbana litoral" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 5, 7, 8, 10", "law": "Ley 9221" }, { "article": "Ley sobre ZMT", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 6, 50", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 38", "law": "Ley 7554" } ], "keywords_es": [ "zona marítimo terrestre", "zona urbana litoral", "desafectación", "concesiones", "dominio público", "posesión", "información posesoria", "principio de intangibilidad", "principio de no regresión", "evaluación de impacto ambiental", "plan regulador costero", "Ley 9221", "Ley 6043" ], "keywords_en": [ "maritime terrestrial zone", "coastal urban zone", "deregistration", "concessions", "public domain", "possession", "possessory information", "intangibility principle", "non-regression principle", "environmental impact assessment", "coastal regulatory plan", "Law 9221", "Law 6043" ], "excerpt_es": "En fin, con el proyecto propuesto la declaratoria de zona urbana litoral pasaría de ser un instrumento para permitir el otorgamiento de concesiones en la zona restringida, y, excepcionalmente, en la zona pública, bajo lo dispuesto en un plan regulador urbano, a ser un mecanismo para desafectar del dominio público la zona restringida de la zona marítimo terrestre y permitir su inscripción como propiedad privada, y, además, para permitir el otorgamiento de concesiones en la zona pública de manera generalizada.\n\nEn ese sentido tómese en cuenta que, como ya lo hemos señalado en otras ocasiones, conforme con los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión en materia ambiental, cualquier proyecto de ley que pretenda disminuir el régimen de protección ambiental actual requiere una justificación técnica de respaldo.\n\nCon base en ese precedente, estimamos que una iniciativa como la propuesta desafectaría la zona restringida de la zona marítimo terrestre incluida en una declaratoria de zona urbana litoral y la convertiría, automáticamente, en un bien de dominio privado, susceptible de posesión y propiedad particular. Ello, además de que implica una alteración radical del régimen que permanentemente ha tenido la zona marítimo terrestre, conlleva la desafectación de un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de particulares, sin mediar un interés público superior, ni una justificación válida y suficiente.", "excerpt_en": "In short, with the proposed bill, the declaration of a coastal urban zone would shift from being an instrument to allow concessions in the restricted zone and, exceptionally, in the public zone under an urban regulatory plan, to a mechanism to deregister the restricted zone of the maritime-terrestrial zone from the public domain and allow its registration as private property, and also to allow concessions in the public zone in a generalized manner.\n\nIn that sense, it should be borne in mind that, as we have pointed out on other occasions, in accordance with the principles of objective environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression in environmental matters, any bill seeking to reduce the current environmental protection regime requires technical justification.\n\nBased on this precedent, we consider that an initiative like the one proposed would deregister the restricted zone of the maritime-terrestrial zone included in a coastal urban zone declaration and automatically convert it into a private domain asset, susceptible to possession and private property. This, besides entailing a radical alteration of the regime that the maritime-terrestrial zone has permanently had, involves the deregistration of an environmental public domain asset to transfer ownership to private hands, without a higher public interest or valid and sufficient justification.", "outcome": { "label_en": "Interpretive Opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR concludes that Bill 20988, by generally deregistering the restricted zone and expanding concessions in the public zone without technical justification, contravenes constitutional principles and Constitutional Chamber case law on the intangibility of the maritime-terrestrial zone.", "summary_es": "La PGR concluye que el proyecto de ley 20988, al desafectar generalizadamente la zona restringida y ampliar concesiones en zona pública sin justificación técnica, contraviene principios constitucionales y jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre intangibilidad de la zona marítimo terrestre." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "Any bill that seeks to reduce the current environmental protection regime requires technical justification.", "quote_es": "Cualquier proyecto de ley que pretenda disminuir el régimen de protección ambiental actual requiere una justificación técnica de respaldo." }, { "context": "Cita del voto 3113-2009", "quote_en": "The maritime-terrestrial zone, a public domain asset by constitutional and legal provision, cannot be subject to possession or private property, and infraconstitutional legislation so providing is clearly unconstitutional.", "quote_es": "La zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional." }, { "context": "Cita del voto 3113-2009", "quote_en": "According to this principle [of intangibility], ... the Administration cannot grant exclusive rights for permanent and exclusive use, with stable works or buildings in the maritime-terrestrial zone, especially in the public zone; an environmental public domain asset cannot be deregistered to transfer ownership to private hands without a higher public interest and sufficient justification.", "quote_es": "Conforme a este principio [de intangibilidad], ... la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación." }, { "context": "Cita del voto 18836-2014", "quote_en": "It is unacceptable that, by law, a legal fiction be established whereby mere illegal detention of a public asset becomes possession suitable for adverse possession in demanial areas of the State.", "quote_es": "Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado." } ], "cites": [ { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "pgr-21943", "citation": "OJ-070-2020", "title_en": "Bill 20609: Declassification of the Maritime-Terrestrial Zone", "title_es": "Proyecto de Ley 20609: Desafectación de la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "legal_opinion", "date": "23/04/2020", "year": "2020" }, { "id": "pgr-22034", "citation": "OJ-082-2020", "title_en": "Constitutionality of transforming Isla San Lucas into a National Park", "title_es": "Viabilidad constitucional de transformar Isla San Lucas en Parque Nacional", "doc_type": "legal_opinion", "date": "09/06/2020", "year": "2020" }, { "id": "pgr-22710", "citation": "OJ-078-2021", "title_en": "Environmental protection reduction under DUA bill requires prior technical criteria", "title_es": "Reducción de tutela ambiental por proyecto de ley DUA exige criterio técnico previo", "doc_type": "legal_opinion", "date": "12/04/2021", "year": "2021" }, { "id": "pgr-22712", "citation": "OJ-081-2021", "title_en": "Protection of State natural heritage in the maritime-terrestrial zone", "title_es": "Protección del patrimonio natural del Estado en la zona marítimo terrestre", "doc_type": "legal_opinion", "date": "21/04/2021", "year": "2021" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-22813", "citation": "OJ-106-2021", "title_en": "Amendment to the Forestry Law — legislative file 20516", "title_es": "Reforma de la Ley Forestal — expediente 20516", "doc_type": "legal_opinion", "date": "29/06/2021", "year": "2021" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-947034", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 17397-2019" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-896758", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02375-2017" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-623110", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 18836-2014" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-449667", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03113-2009" }, { "target_id": "pgr-21943", "kind": "related_opinion", "label": "070" }, { "target_id": "pgr-24085", "kind": "related_opinion", "label": "099" }, { "target_id": "pgr-23642", "kind": "related_opinion", "label": "168" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" }, { "target_id": "norm-77069", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 9221 Arts. 5, 7, 8, 10" }, { "target_id": "norm-27738", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7554 Art. 38" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-811-2016", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=725077&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00811-2016", "resolution_num": "00811", "year": "2016", "expediente": "14-007500-0007-CO" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=22723&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 1, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 090 - J   del 07/05/2021   \n\n\n\n7 de mayo de 2021\n\n\n\n\nOJ-090-2021\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nErika Ugalde Camacho\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas III\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada Señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.\nCEIZCF-031-2019 de 18 de setiembre de 2019, por medio del cual se nos comunica que la Comisión\nEspecial de Investigación de Zonas Costeras y Fronterizas que ocupan Terrenos de Dominio Público y\nlo Relativo a Terrenos Pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado en situación de Conflicto,\nrequirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 20988, denominado \"REFORMA DE VARIOS\nARTÍCULOS DE LA LEY N° 9221, LEY MARCO PARA LA DECLARATORIA DE ZONA URBANA LITORAL Y SU RÉGIMEN DE\nUSO Y APROVECHAMIENTO TERRITORIAL, DE 27 DE MARZO DE 2014, Y SUS REFORMAS.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Carácter de este pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la\nAdministración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que\nle solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración\nPública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos\nsurgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por\nmedio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la\nimportante labor legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos se indica que pese a la emisión de la Ley para la\nRegularización de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítima Terrestre\n(no. 9242 de 6 de mayo de 2014) y la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su\nRégimen de Uso y Aprovechamiento Territorial (no. 9221 de 27 de marzo de 2014), en la zona marítimo\nterrestre “se ve seriamente limitada la creación de pequeñas y medianas empresas; además, se reducen\nlas opciones para los pescadores y, por supuesto, se menoscaba el crecimiento de la industria\nturística, tan importante para el crecimiento y la dinamización de la economía local y el\nfortalecimiento de la calidad de vida de las personas que habitan.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ello, se indica que el proyecto de ley pretende reformar la Ley 9221 para precisar\nel concepto de zona urbana litoral, dar mayor precisión normativa al régimen de uso y\naprovechamiento de los territorios declarados como zona urbana litoral y ampliar el plazo brindado\nen el transitorio I para que las Municipalidades y las instituciones respectivas emitan el Plan\nRegulador Costero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En términos generales, la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su\nRégimen de Uso y Aprovechamiento Territorial dispuso un marco regulatorio para la declaratoria de\nzonas urbanas litorales por medio de Decreto Ejecutivo para aquellas áreas costeras que, de hecho,\ntengan una alta concentración urbana antes de su entrada en vigencia y reformó el artículo 6° de la\nLey sobre la Zona Marítimo Terrestre determinando que dicho régimen no se aplica a las zonas urbanas\nlitorales, pero sin desafectar los bienes demaniales incluidos en ellas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para la declaratoria de zona urbana litoral se requiere, además de otros requisitos, la\nexistencia de un plan regulador costero vigente que incorpore los índices de fragilidad ambiental,\nla evaluación del impacto ambiental y la certificación de patrimonio natural del Estado, y que\nidentifique una alta concentración urbana en el litoral. Asimismo, es necesaria una evaluación de\nimpacto ambiental estratégica del área que se pretende declarar zona urbana litoral, aprobada por la\nSecretaría Técnica Nacional Ambiental. (Artículo 5°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Después de cumplidos los requisitos correspondientes y hecha la declaratoria de zona\nurbana litoral, la Municipalidad debe elaborar un plan regulador urbano, conforme con las\ndisposiciones de la Ley de Planificación Urbana. (Artículo 7°). Posteriormente, la Municipalidad\npuede otorgar concesiones en las áreas demaniales incluidas en la zona urbana litoral para su uso\nprivativo, teniendo prioridad para ello los concesionarios actuales y los ocupantes de los terrenos.\n(Artículo 10).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De la posibilidad de otorgar concesiones quedan excluidos los terrenos que presenten\nespacios abiertos de uso común, los que posibiliten el libre acceso a la costa, los afectos al\nrégimen de patrimonio natural del Estado, los que no correspondan al demanio público y aquellos\nubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de\nocupación antes de la entrada en vigencia de la ley. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública es excepcional y está\ncondicionada a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el\nterreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido\navaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente. (Artículo 8°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La ley otorgó un plazo de 4 años (que culminó el 7 de marzo de 2021 según lo indicado\nen la Ley no. 9408 que la reformó) para que las Municipalidades interesadas solicitaran la\ndeclaración de zona urbana litoral y a partir de la emisión del Decreto de declaratoria, la\nMunicipalidad contaría con cuatro años más para emitir el plan regulador urbano necesario para\notorgar concesiones. Durante esos plazos se permite que las municipalidades conserven las\nconstrucciones existentes en la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana\nlitoral y se permite que éstas sean utilizadas a título precario, siempre que medie el pago de un\ncanon por uso de suelo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los titulares de esas construcciones tienen seis meses para solicitar la concesión una\nvez aprobado el plan regulador urbano. Las Municipalidades pueden otorgar un plazo de 6 meses para\nque los interesados ajusten sus construcciones al plan regulador. Y, una vez vencidos esos plazos,\nse debe ordenar el desalojo y demolición. (Transitorio I).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el proyecto de ley va más allá de lo señalado en la exposición de motivos\ny plantea una modificación sustancial del régimen dispuesto en la Ley 9221, pues, según su texto, la\ndeclaratoria de zona urbana litoral traería consigo la posibilidad de otorgar concesiones, de manera\ngeneralizada, a los pobladores y ocupantes de la zona pública de la zona marítimo terrestre incluida\nen la declaratoria y la posibilidad de inscribir como propiedad privada las áreas de la zona\nrestringida contempladas en la zona urbana litoral. De tal forma, la mayoría de reformas que se\nplantean pretenden adecuar el texto de la ley a esos dos objetivos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para ello, el proyecto exigiría únicamente la existencia del plan regulador costero, al\ncual deberán sujetarse las concesiones en la zona pública, pues, al sustituirse las concesiones en\nla zona restringida por la posibilidad de inscribirla como propiedad privada, no se prevé necesaria\nla existencia del plan regulador urbano que actualmente contempla la ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En fin, con el proyecto propuesto la declaratoria de zona urbana litoral pasaría de ser\nun instrumento para permitir el otorgamiento de concesiones en la zona restringida, y,\nexcepcionalmente, en la zona pública, bajo lo dispuesto en un plan regulador urbano, a ser un\nmecanismo para desafectar del dominio público la zona restringida de la zona marítimo terrestre y\npermitir su inscripción como propiedad privada, y, además, para permitir el otorgamiento de\nconcesiones en la zona pública de manera generalizada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido tómese en cuenta que, como ya lo hemos señalado en otras ocasiones,\nconforme con los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y\nproporcionalidad, y progresividad y no regresión en materia ambiental, cualquier proyecto de ley que\npretenda disminuir el régimen de protección ambiental actual requiere una justificación técnica de\nrespaldo. (Véanse, por ejemplo, nuestras opiniones jurídicas nos. OJ-082-2020 de 9 de junio de 2020,\nOJ-078-2021 de 12 de abril de 2021, OJ-081-2021 de 21 de abril de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha\nseñalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de\ncarácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la\nciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la\nAdministración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la\nAdministración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la\nAdministración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios\ntécnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo\nque denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al\nambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer\nmedidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de\nlas 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido\nreconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos\ninternacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos\nEconómicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos\ny artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de\nDerechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación\nde ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los\nderechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del\nProtocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por\ntodos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del\nprincipio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones\njurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no\nregresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige\ncomo garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,\npolíticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la\nsituación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad\nabsoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,\nsocial o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta\nentonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a\nla Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección\n(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta\nforma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad\ny el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el\nprincipio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las\nnormas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos\nserios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»\n\n\n\n En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que\ndisminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de\n2019. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en esa jurisprudencia, es necesario que exista un criterio técnico que\njustifique la necesidad de adoptar una medida como la propuesta. Es decir, debería existir un\nestudio que demuestre la existencia del problema de falta de oportunidades de desarrollo señalado en\nel proyecto y que justifique la necesidad de desafectar de manera generalizada la zona restringida y\npermitir las concesiones en la zona pública, en aquellos sectores de la zona marítimo terrestre\nincluidos en las zonas urbanas litorales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo\nterrestre es un bien de dominio público por disposición legal y constitucional, y que, por tanto, no\npuede ser objeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo\npermita, resultaría inconstitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la\nnaturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte\ndel patrimonio nacional como un bien de dominio público.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto\npor disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de\nconformidad con las normas transcritas.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a\nla conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas\ncostas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la\nZona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes\ndemaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del\npresente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200\nmetros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en\nextensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor.\" (Sentencia número 007-93, de la Sala\nPrimera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)\n\n\n\n En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043,\nde dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número\n7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica.\nSobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día\nveintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional \"acoge la tesis\nde que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del\nartículo 261 del Código Civil\"\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por\ndisposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la\nnormativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.” (Voto\nno. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese mismo voto, se hace referencia al principio de intangibilidad de la zona\nmarítimo terrestre:\n\n\n\n “…conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la\nConstitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no\npuede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque\ndicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo\nlugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al\nuso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de\nlos demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la\nprotección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar,\ndefender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país.\nEn cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro\nel derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y\notras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema... De todo lo\ndicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar\nderechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables\nen la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de\ndominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un\ninterés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la\nsoberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la\nzona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos\nnaturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del\nDerecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como\nuna ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área\nurbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio\nde soberanía.” (Se añade la negrita).\n\n\n\n Con base en ese precedente, estimamos que una iniciativa como la propuesta desafectaría la zona\nrestringida de la zona marítimo terrestre incluida en una declaratoria de zona urbana litoral y la\nconvertiría, automáticamente, en un bien de dominio privado, susceptible de posesión y propiedad\nparticular. Ello, además de que implica una alteración radical del régimen que permanentemente ha\ntenido la zona marítimo terrestre, conlleva la desafectación de un bien de dominio público\nmedioambiental para transferir el dominio a manos de particulares, sin mediar un interés público\nsuperior, ni una justificación válida y suficiente. (En ese mismo sentido, véase la opinión jurídica\nno. OJ-070-2020 de 23 de abril de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunque se haya admitido que en la zona restringida de la zona marítimo terrestre el legislador\ntenga mayor posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, éstas no\ndeben afectar otros derechos reconocidos constitucionalmente ni exceder el marco de la razonabilidad\n(Voto de la Sala Constitucional no. 5210-1997 de las 16 horas de 2 de setiembre de 1997, reiterado\nen los votos nos. 8596-2013 de las 14 horas 30 minutos de 26 de junio de 2013,  10158-2013 de las 15\nhoras 46 minutos de 24 de julio de 2013 y 811-2016 de las 11 horas 49 minutos de 20 de enero de 2016\n).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunado a todo lo anterior, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado lo que\npodría llamarse, el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es\nposible reducir la cabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un\nestudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona.\n(Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de\nlas 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto\nde 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien\nde dominio público de importancia ambiental:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y\nel contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para\ndesafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que\nforman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación\ndel respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito\nsustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la\ntramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la\nsentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que\nlas normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador,\nconforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el\ncual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del\nartículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió\ncon su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la\npromulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del\npatrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de\ncualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de\nfebrero de 2017. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Según lo dicho, además de que el proyecto no cuenta con el respaldo técnico suficiente,\ndebe advertirse que, de aprobarse, se estaría permitiendo la desafectación de porciones de la zona\nmarítimo terrestre por medio de actuaciones administrativas y la emisión del Decreto Ejecutivo que\ndeclara una zona urbana litoral, es decir, contrario a la amplísima jurisprudencia constitucional\nsobre la desafectación de bienes demaniales, se estaría permitiendo la desafectación de bienes de\ndominio público sin la emisión de una ley específica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aparte de esos vicios de inconstitucionalidad que podría acarrear la desafectación de\nla zona restringida incluida en las zonas urbanas litorales, ante la posibilidad de que los\nocupantes de esa zona inscriban el terreno como propiedad privada mediante una información posesoria\n(artículo 7°), debe advertirse que la Sala Constitucional ha dispuesto que la desafectación tiene\nefectos a futuro, por lo que, al declararse, no podría reconocerse como posesión decenal válida para\npermitir la titulación, aquella desplegada por el ocupante cuando el inmueble era un bien demanial,\nes decir, no podría legitimarse una ocupación ilegal del dominio público a efectos de cumplir con el\nrequisito de posesión decenal exigido por la Ley de Informaciones Posesorias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Al respecto, se ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a\nparticulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El\nartículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N°\n139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige\ncomo principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en\nlas condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de\nposesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión,\njamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público,\neste género de posesión les estaba vedado a los particulares….\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos\nterrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran\nobjeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de\nanterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de\nnuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de\ndemanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la\nLey de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:\n\n\n\n «Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre\nprotegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular\nde los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación\na la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.»\n\n\n\n También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión\ndentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:\n\n\n\n «...porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión\napta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio\npúblico. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior\na la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha\nadquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con\nlas condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los\nconceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular,\nnecesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público,\ntengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes\nde producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del\nderecho.» (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).\n\n\n\n Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera\ndetentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente\nen áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese\nsentido:\n\n\n\n «El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del\nlegislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Son llamados bienes\ndemaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de\nlos hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión,\naunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...»\n(Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).\n\n\n\n La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del\ndominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los\n\"arrendatarios\" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca\npudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias…. No es\neste el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de\ncampesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar\notras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un\ncontrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de\nejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son\nnuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el\nobjetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los\nsectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de\nnuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión\nJurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).” (Sala Constitucional,\nvoto no. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n También, sobre el artículo 7°, resulta pertinente reiterar lo señalado en la OJ-070-2020, en cuanto\na que “la transformación automática de las concesiones vigentes en derechos de propiedad que\npermitiría el proyecto y su inscripción inmediata por parte del Registro Nacional, sin un\nprocedimiento previo, implicaría la inscripción de derechos de propiedad sin contar con el criterio\ny orden de un juez, lo cual puede generar serias complicaciones, al existir derechos de terceros que\nno sean contemplados y, en consecuencia, se vean afectados.” E incluso, añadimos, al no existir una\nvaloración judicial, con la inscripción podrían verse afectados la zona pública y otros bienes\npúblicos colindantes.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Retomando el tema de la posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública, aunque\nla redacción propuesta para el artículo 1° la sujetaría a quienes cuenten con la condición de\npobladores y ocupantes en los términos de la Ley 6043, debe advertirse que esas figuras no amparan\nla ocupación de la zona pública y en el resto del articulado esa posibilidad es mucho más amplia\n(artículo 7°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, como ya se dijo, la Ley 9221 prevé la posibilidad de otorgar concesiones en la\nzona pública de manera excepcional. El régimen previsto por la ley está enfocado en el otorgamiento\nde concesiones en la zona restringida, y, de manera extraordinaria se contempla la posibilidad de\notorgar concesiones en la zona pública. (artículo 8°). El proyecto, lo que pretende es adaptar y\naplicar todas las regulaciones previstas por la ley para las concesiones en la zona restringida, a\nlas concesiones que se otorguen en la zona pública, es decir, generalizar el otorgamiento de\nconcesiones en esos sectores comprendidos en las zonas urbanas litorales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional, en el voto no. 811-2016 de las 11 horas 49 minutos de 20 de\nenero de 2016, en el que se analizó la Ley 9221, entendió que la posibilidad que prevé de otorgar\nconcesiones en la zona pública es excepcional y sujeta a una serie de requisitos y limitaciones. Al\nrespecto, señaló:\n\n\n\n\n           \n\n\n\n “De conformidad con los términos de la Ley No. 9221, el artículo impugnado permite que en la zona\npública de la zona marítimo terrestre se den concesiones, creando una zona especial que puede\nconcesionarse, en casos excepcionalísimos, al amparo del Derecho urbanístico, estableciendo como\nrequisitos una ocupación previa a la promulgación de la Ley No. 9221, previa declaratoria de zona\nurbana litoral, y luego de cumplir con el procedimiento administrativo establecido en la Ley No.\n9221, así como la obligación de cumplir con un plan regulador urbano de la respectiva localidad, con\nlo cual se regularán aquellas ocupaciones sobre los 50 metros de la area pública de la zona marítimo\nterrestre, cuando éstas se produjeron antes de la entrada en vigencia de la Ley…\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n El punto medular que nos ocupa reside en que la declaratoria de la zona urbana litoral requiere de\nla evaluación de impacto ambiental estratégica del área en cuestión, con lo que pone de manifiesto\nel ligamen entre el Derecho urbanístico con el Derecho ambiental. No procede si no tiene este tipo\nde evaluación.  De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las\nregulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura\nel Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste\nactúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado\nno ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos\nfundamentales.  En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que\nconsideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la\nplanificación urbana. En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada\nmateria, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho\nambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar una solución a\nuna problemática social muy antigua.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De conformidad con el artículo 7 de la Ley No. 9221, con la declaratoria de zona urbana litoral se\ndesencadena otro proceso de garantía del ambiente, como lo es elaborar un plan regulador urbano para\ntodo el área, que deben ajustarse a la legislación ambiental.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Es decir, donde hay plan regulador costero puede haber una zona urbana litoral, pero no donde no\nhay tal instrumento de ordenamiento territorial.  Además, con el plan regulador costero de previo\ndebe de obtenerse una viabilidad ambiental, por lo que  la zona urbana litoral debe insertarse como\nun mecanismo de defensa del ambiente, lo que despliega todos los efectos de protección.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n En este caso, motiva el cambio de posición de la Sala la misma estructura de la ley, pues no sería\nuna forma de festinar las playas de este país, por centenares de comunidades a lo largo de las zonas\ncosteras.  Por el contrario, se trata de agrupaciones de personas y caseríos que resultan en\ncomplejas formas de interacción social que merecen una solución legítima del Estado; a pesar de la\nimportancia de la intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre, debe concluirse que\nla ley no es autoaplicable, es decir, requiere de las actuaciones de las corporaciones municipales y\ndel Poder Ejecutivo en el cumplimiento de una serie de requisitos, es decir, la ley no concede, en\nconcreto, ningún derecho subjetivo, en los términos por ella regulados, sino que crea un régimen de\nDerecho público que tienen un procedimiento de fiscalización y control por parte del Estado en la\nmateria urbana…\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Difícilmente podría entenderse que las concesiones puedan estar dirigidas a un fin distinto del uso\nhistórico que se le ha dado a la zona pública ocupada, sea su uso habitacional o de servicios\nconforme a los lineamientos de los planes reguladores y a la zona urbana litoral, ligado a las\nactividades del mar y de la pesca. Este derecho a la vivienda digna, interpretado por la Sala\nConstitucional, no daría el espacio para desarrollos hoteleros dentro de la zona pública; debemos\nentender que la Ley los tiene delimitados por ser áreas que se mantienen con la misma densidad de\nconstrucción y, por ende, no se podría ampliar, y no podría ser de otro modo dado el marcado énfasis\nen esta prohibición. Así las cosas, el área de los cincuenta metros desde la pleamar ordinaria es un\nárea bajo un régimen de Derecho público sujeto a una protección especial, dado que es muy sensible,\nde ahí que de admitirse la ampliación de las áreas construidas o que estas no puedan ser\nintervenidas pese a sus efectos degradantes para el ambiente, se estaría infringiendo el Derecho de\nla Constitución (valores, principios y normas). Ergo, cualquier actuación u omisión que se salga de\nlos parámetros de la Ley en los términos que la interpreta este Tribunal sería abiertamente\ninconstitucional y, por ende, tutelable a través de los procesos constitucionales, sean estos de\ngarantía –amparo- o de defensa de la Constitución –acción de inconstitucionalidad y consulta\njudicial de constitucionalidad-. Más bien entiende la Sala sí se podrían eliminar si finalmente los\nestudios técnicos y científicos revelan incongruencias con el plan regulador urbano por la\ninfracción a la normativa ambiental vigente.\n\n\n\n Entonces, aunque otorgue un derecho real administrativo, y se valida la ocupación irregular en el\nárea pública de la zona martímo-terrestre, la concesión esta íntimamente ligada al segundo párrafo\ndel artículo 8 de la Ley 9221, que es el que impone que no se modifique el uso ni se amplíe la\ndensidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre\ny cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano, es decir, cuando no\nincumplan la normativa ambiental vigente.  De obtener la declaratoria de zona urbana litoral, las\náreas ocupadas claramente tienen un marco legal de referencia que se constituye en un régimen\njurídico, que no puede ser quebrantado ni desmejorado que implique un desarrollo incontrolable del\nárea pública, sino que está sujeto a los aspectos jurídicos y técnicos que apoyan a la planificación\nurbanística, la normativa ambiental y porque no, dentro de los fines propios de esta, de un turismo\nrural que preservaría nuestro patrimonio cultural histórico ligado a las zonas costeras.”  (Se añade\nla negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Puede notarse que la Sala Constitucional consideró la concesión de la zona pública de\nmanera excepcional y supeditó la constitucionalidad del artículo 8° de la Ley al hecho de que esa\nmisma norma prevé que esas concesiones están condicionadas a que “no se modifique el uso ni se\namplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta\nley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no\nincumplan la normativa ambiental vigente.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, con el proyecto de ley se pretende eliminar esa frase, y, en consecuencia,\nno existiría impedimento para que las concesiones en la zona pública permitan ampliar la densidad de\nlas construcciones, más bien, al aplicarse lo dispuesto en el artículo 11 a este tipo de\nconcesiones, se habilitaría el desarrollo de nuevas edificaciones o instalaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, con la iniciativa se eliminaría la necesidad de que se emita un plan regulador\nurbano al cual deban sujetarse las concesiones (artículo 8°) y la evaluación de impacto ambiental\nestratégica del área que se pretende declarar zona urbana litoral aprobada por la Secretaría Técnica\nNacional Ambiental (artículo 5° inciso f), aspectos que también fueron valorados por la Sala\nConstitucional para declarar la constitucionalidad de permitir, de manera excepcional, el\notorgamiento de concesiones en la zona pública.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             En consecuencia, al modificarse los parámetros bajo los cuales se estimó que esa\nposibilidad resultaba acorde con el Derecho de la Constitución, el proyecto podría significar una\nviolación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre antes expuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Conforme con ese principio, el uso privativo habilitado por una concesión es contrario\na la naturaleza de la zona pública de la zona marítimo terrestre, que, según lo dicho por la Sala\nConstitucional, está destinada al uso común y gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de\nmodo que el uso de unos no puede impedir el de los demás interesados, y, por tanto, no se ha\nestimado viable el otorgamiento de concesiones en esa zona (véanse al respecto los votos de la Sala\nConstitucional nos. 8596-2013 de las 14 horas 30 minutos de 26 de junio de 2013 y 10158-2013 de las\n15 horas 46 minutos de 24 de julio de 2013), salvo la posibilidad extraordinaria antes comentada\n(voto no. 811-2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3. Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 20988, denominado \"REFORMA DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA\nLEY N° 9221, LEY MARCO PARA LA DECLARATORIA DE ZONA URBANA LITORAL Y SU RÉGIMEN DE USO Y\nAPROVECHAMIENTO TERRITORIAL, DE 27 DE MARZO DE 2014, Y SUS REFORMAS”, es una decisión estrictamente\nlegislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora", "body_en_text": "Legal Opinion: 090 - J of 05/07/2021\n\nMay 7, 2021\n\nOJ-090-2021\n\nMs. Erika Ugalde Camacho\nArea Head\nLegislative Commissions III\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. CEIZCF-031-2019 of September 18, 2019, by means of which we are informed that the Special Commission for the Investigation of Coastal and Border Zones Occupying Public Domain Lands and Matters Relating to Lands Belonging to the State's Natural Heritage in a Situation of Conflict, requested our opinion on bill no. 20988, entitled \"REFORM OF SEVERAL ARTICLES OF LAW NO. 9221, FRAMEWORK LAW FOR THE DECLARATION OF THE COASTAL URBAN ZONE AND ITS REGIME OF USE AND TERRITORIAL DEVELOPMENT, OF MARCH 27, 2014, AND ITS REFORMS.\"\n\n1. Character of this pronouncement.\n\nIn accordance with Articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the higher consultative, legal-technical body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our criterion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature specific to those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this criterion is rendered through a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important legislative work.\n\nFurthermore, as we do not find ourselves in the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.\n\n2. Considerations on the bill.\n\nThe statement of reasons indicates that, despite the issuance of the Law for the Regularization of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone (no. 9242 of May 6, 2014) and the Framework Law for the Declaration of the Coastal Urban Zone and its Regime of Use and Territorial Development (no. 9221 of March 27, 2014), in the maritime-terrestrial zone \"the creation of small and medium-sized enterprises is seriously limited; furthermore, options for fishermen are reduced and, of course, the growth of the tourism industry, so important for the growth and revitalization of the local economy and the strengthening of the quality of life of the people who live there, is undermined.\"\n\nTherefore, it is indicated that the bill aims to reform Law 9221 to specify the concept of coastal urban zone (zona urbana litoral), give greater regulatory precision to the regime of use and development of the territories declared as coastal urban zone, and extend the period granted in Transitory Provision I for the Municipalities and the respective institutions to issue the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero).\n\nIn general terms, the Framework Law for the Declaration of the Coastal Urban Zone and its Regime of Use and Territorial Development established a regulatory framework for the declaration of coastal urban zones by means of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) for those coastal areas that, in fact, had a high urban concentration before its entry into force, and it reformed Article 6 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, determining that said regime does not apply to coastal urban zones, but without disaffecting the public domain assets included in them.\n\nFor the declaration of a coastal urban zone, in addition to other requirements, the existence of a current coastal regulatory plan is required that incorporates the environmental fragility indices, the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental), and the certification of the State's natural heritage, and that identifies a high urban concentration on the coast. Likewise, a strategic environmental impact assessment of the area intended to be declared a coastal urban zone, approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), is necessary. (Article 5).\n\nAfter fulfilling the corresponding requirements and making the declaration of the coastal urban zone, the Municipality must prepare an urban regulatory plan, in accordance with the provisions of the Urban Planning Law. (Article 7). Subsequently, the Municipality may grant concessions (concesiones) in the public domain areas included in the coastal urban zone for their private use, with current concession holders and occupants of the land having priority for this. (Article 10).\n\nExcluded from the possibility of granting concessions are lands presenting open spaces for common use, those that enable free access to the coast, those subject to the regime of the State's natural heritage, those that do not correspond to the public domain, and those located within the fifty meters adjacent to the ordinary high tide that were not subject to occupation before the entry into force of the law.\n\nThe possibility of granting concessions in the public zone (zona pública) is exceptional and is conditioned upon not modifying the use nor expanding the density of the construction that the land had before the entry into force of the law, provided that such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate the current environmental regulations. (Article 8).\n\nThe law granted a period of 4 years (which concluded on March 7, 2021, according to what is indicated in Law no. 9408 that reformed it) for the interested Municipalities to request the declaration of a coastal urban zone, and from the issuance of the declaration Decree, the Municipality would have an additional four years to issue the urban regulatory plan necessary to grant concessions. During these periods, municipalities are allowed to preserve the existing constructions in the territorial circumscription intended to be declared a coastal urban zone, and they are allowed to be used on a precarious title basis (título precario), provided that the payment of a land-use fee (canon por uso de suelo) is made.\n\nThe holders of those constructions have six months to request the concession once the urban regulatory plan is approved. The Municipalities may grant a period of 6 months for the interested parties to adjust their constructions to the regulatory plan. And, once those periods expire, the eviction and demolition must be ordered. (Transitory Provision I).\n\nFor its part, the bill goes beyond what is stated in the statement of reasons and proposes a substantial modification of the regime established in Law 9221, since, according to its text, the declaration of a coastal urban zone would bring the possibility of granting concessions, in a generalized manner, to the inhabitants and occupants of the public zone of the maritime-terrestrial zone included in the declaration, and the possibility of registering as private property the areas of the restricted zone (zona restringida) contemplated in the coastal urban zone. As such, most of the proposed reforms aim to adapt the text of the law to those two objectives.\n\nTo this end, the bill would only require the existence of the coastal regulatory plan, to which the concessions in the public zone must be subject, since, by substituting the concessions in the restricted zone with the possibility of registering it as private property, the existence of the urban regulatory plan currently contemplated by the law is not foreseen as necessary.\n\nIn short, with the proposed bill, the declaration of a coastal urban zone would change from being an instrument to allow the granting of concessions in the restricted zone, and, exceptionally, in the public zone, under the provisions of an urban regulatory plan, to being a mechanism to disaffect the restricted zone of the maritime-terrestrial zone from the public domain and allow its registration as private property, and, additionally, to allow the granting of concessions in the public zone in a generalized manner.\n\nIn that sense, it should be noted that, as we have already pointed out on other occasions, in accordance with the principles of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression in environmental matters, any bill that intends to diminish the current environmental protection regime requires technical justification to support it. (See, for example, our legal opinions nos. OJ-082-2020 of June 9, 2020, OJ-078-2021 of April 12, 2021, OJ-081-2021 of April 21, 2021).\n\nRegarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has stated that:\n\n\"…it translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to general provisions –legal and regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, an element that gives a technical-scientific basis to the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions –in the terms provided for in Article 16 of the General Law of Public Administration–. So that, in view of the results derived from those technical studies –such as environmental impact studies– an objective technical criterion is evidenced that denotes, either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, a circumstance that makes it obligatory to establish precautionary measures or reject the proposed project, work, or activity. (Ruling Voto no. 2063-2007 of 2:40 p.m. of February 14, 2007).\n\nAnd, regarding the other two indicated principles, it has been established:\n\n\"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to continuously increase, to the best of its abilities and development, the levels of protection of human rights, with special consideration for those, which, like the right to environment (Art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, enshrined in article 34 of the Magna Carta, the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved is derived. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obligated not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility, as all States experience national situations, of an economic, political, social nature or due to natural causes, which negatively impact the achievements made until then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Right to the Constitution and the principles under examination oblige one to justify, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of levels of protection (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. of September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Court has indicated in judgment number 7294-1998, 'the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued in this matter be duly supported by serious technical studies, even if there were no other legal regulation that expressly established it.'\n\nIn summary, in accordance with these principles, it is prohibited for the State to take measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.\" (Ruling Voto no. 17397-2019 of 12:54 p.m. of September 11, 2019. Bold added).\n\nBased on that jurisprudence, it is necessary for a technical criterion to exist that justifies the need to adopt a measure like the one proposed. That is, there should be a study that demonstrates the existence of the problem of a lack of development opportunities indicated in the bill and that justifies the need to disaffect the restricted zone in a generalized manner and permit concessions in the public zone, in those sectors of the maritime-terrestrial zone included in the coastal urban zones.\n\nFurthermore, it must be considered that the Constitutional Chamber has indicated that the maritime-terrestrial zone is a public domain asset by legal and constitutional provision, and that, therefore, it cannot be the object of private possession or property, and that any infra-constitutional regulation that allows it would be unconstitutional:\n\n\"On multiple occasions, this Constitutional Court has had the opportunity to refer to the legal nature of the maritime-terrestrial zone and its constitutional protection, forming part of the national heritage as a public domain asset.\n\n(…)\n\nThus, the maritime-terrestrial zone must be considered a public domain asset of the Nation, both by constitutional provision, based on Article 6; and by legal mandate, in accordance with the transcribed norms.\n\n(…)\n\nFrom this brief study of the legislation concerning the maritime-terrestrial zone, it is easy to conclude that the strip of 200 meters from the ordinary high tide along both coasts defined as part of the maritime-terrestrial zone by Article 9 of the current Law on the Maritime-Terrestrial Zone, has been in the public domain –and the lands included therein, public domain assets– since 1828, at least. The variations that the legislation of the last century and the present has introduced on the matter have never disaffected these 200 meters in a generalized manner; rather, the legislation prior to 1942 and 1943, established a strip greater in extension –the so-called maritime mile– but never less.\" (Judgment number 007-93, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, cited above.)\n\nCurrently, the maritime-terrestrial zone, or coastal zone, is regulated by Law number 6043, of March 2, 1977, and by its Regulations, Executive Decree number 7841-P, of December 16 of the same year, and it is the first to do so specifically. Regarding this regulation, in judgment number 0477-91, of 3:30 p.m. of February 21, 1991, this Constitutional Court 'accepts the thesis that, in effect, the maritime-terrestrial zone is a public domain asset, in the terms of Article 261 of the Civil Code'\n\n(…)\n\nIn conclusion, in this sense it is clear that the maritime-terrestrial zone, a public domain asset by constitutional and legal provision, cannot be the object of private possession or property, and any infra-constitutional regulation that establishes it is evidently unconstitutional.\" (Ruling Voto no. 3113-2009 of 2:59 p.m. of February 25, 2009. Bold added).\n\nIn that same ruling, reference is made to the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone:\n\n\"…in accordance with this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, the maritime-terrestrial zone –especially the part called the public zone– cannot be disaffected from the public domain, based on several reasons. Firstly, because said zone has already been integrated and forms part of the natural heritage of the State. Secondly, because the use of said zone –especially the maritime beaches– is common and they are destined for the free use of all inhabitants, indiscriminately, such that the use by some does not impede that of other interested parties. Thirdly, because the public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those areas of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger the coastal assets and their entire ecosystem... From all that has been said, three impediments can be derived, namely, that: a) the Administration cannot grant private rights for permanent and exclusive use, with stable works or edifices in the maritime-terrestrial zone, especially in the public zone; b) a public domain environmental asset cannot be disaffected to transfer ownership to private hands without a superior public interest and sufficient justification, as this hinders the exercise of sovereignty in its territorial sea and continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to 'protect, conserve, and exploit with exclusivity all natural resources existing in the waters, the soil, and subsoil, in accordance with the principles of International Law' (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, since every city is by definition the head town of a canton where an urban area develops, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and exercise of sovereignty.\" (Bold added).\n\nBased on that precedent, we estimate that an initiative like the proposed one would disaffect the restricted zone of the maritime-terrestrial zone included in a declaration of a coastal urban zone and would automatically convert it into a private domain asset, susceptible to private possession and property. This, in addition to implying a radical alteration of the regime that the maritime-terrestrial zone has permanently had, entails the disaffectation of a public domain environmental asset to transfer ownership to private hands, without a superior public interest, nor a valid and sufficient justification. (In that same sense, see legal opinion no. OJ-070-2020 of April 23, 2020).\n\nAlthough it has been admitted that, in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, the legislator has a greater possibility of issuing regulations that circumstances make necessary, these must not affect other constitutionally recognized rights nor exceed the framework of reasonableness (Ruling Voto of the Constitutional Chamber no. 5210-1997 of 4:00 p.m. of September 2, 1997, reiterated in rulings Votos nos. 8596-2013 of 2:30 p.m. of June 26, 2013, 10158-2013 of 3:46 p.m. of July 24, 2013, and 811-2016 of 11:49 a.m. of January 20, 2016).\n\nIn addition to all the foregoing, it should be considered that the Constitutional Chamber has developed what could be called the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected areas, according to which, it is not possible to reduce the extent of a protected area unless it is by means of a law and if a technical study is available that proves that this reduction will not affect the natural resources of the area. (See rulings Votos nos. 1056-2009 of 2:59 p.m. of January 28, 2009, 13367-2012 of 11:33 a.m. of September 21, 2012, 12887-2014 of 2:30 p.m. of August 8, 2014, 673-2019 of 12:00 p.m. of January 16, 2019, among others).\n\nAnd indeed, this principle has been applied by that Constitutional Court to any type of public domain asset of environmental importance:\n\n\"With which, it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of Article 50 of the Political Constitution, the technical studies necessary to disaffect a public domain asset, in general, and, specifically, to disaffect lands that form part of the natural heritage of the State, must be carried out prior to or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that renders the law thus approved unconstitutional, due to an essential defect in the processing of the legislative file for the law's formation. With that, as stated in the sentence last cited, a general principle of Law is also transgressed, which establishes that legal norms obligate even the authority that has issued them, in this case the legislator, in accordance with the general principle of the singular non-derogability of a norm for the specific case, which has constitutional status. In this case, the legislator omitted to observe the content of Article 38 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, to which he himself submitted upon its promulgation and which obligates the legislator to have prior technical studies before the promulgation of a law that reduces or disaffects a public domain asset that forms part of the natural heritage of the State, a protected zone (zona protectora), a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest.\" (Ruling Voto no. 2375-2017 of 10:40 a.m. of February 15, 2017. Bold added).\n\nAccording to what has been stated, in addition to the bill not having sufficient technical backing, it must be warned that, if approved, it would be allowing the disaffectation of portions of the maritime-terrestrial zone through administrative actions and the issuance of the Executive Decree that declares a coastal urban zone; that is, contrary to the vast constitutional jurisprudence on the disaffectation of public domain assets, it would be allowing the disaffectation of public domain assets without the issuance of a specific law.\n\nApart from those defects of unconstitutionality that the disaffectation of the restricted zone included in the coastal urban zones could entail, regarding the possibility for the occupants of that zone to register the land as private property through an possessory information proceeding (información posesoria) (Article 7), it must be warned that the Constitutional Chamber has established that disaffectation has effects for the future, so that, upon being declared, the occupation carried out by the occupant when the property was a public domain asset could not be recognized as a valid ten-year possession to permit titling; that is, an illegal occupation of the public domain could not be legitimized for the purpose of fulfilling the ten-year possession requirement demanded by the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias).\n\nIn this regard, it has been pointed out that:\n\n\"In any case, the Bill is based on a false premise, which is that of conferring upon private parties a legitimate possession over the state border strip that they have never had. Article 23 of the consulted Bill establishes that the Law of Possessory Information, No. 139, of July 14, 1941, and its reforms, are supplementary applicable. However, that law requires, as the main requirement to access titling, that the person has possessed the property under the conditions set forth in Article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession at owner's title. But this type of possession could never occur over the border strips, since, being public domain assets, this kind of possession was forbidden to private parties….\n\n(…)\n\nBased on this regulation, it would only be valid to consider, as possible for titling, those lands that, although included within a demarcation of public domain assets, were already the object of private possession, in the terms of Article 856 of the Civil Code, with ten years prior to the date of entry into force of the specific public domain area, which in the case of our border zones, is quite difficult due to the antiquity of the declaration of public domain status for those strips. This principle was enshrined in Article 7, first paragraph, of the Law of Possessory Information, which literally states:\n\n'When the property to which the information refers is comprised within a protected wilderness area (área silvestre protegida), whatever its management category, the title applicant must demonstrate being the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the date of entry into force of the law or decree in which that wilderness area was created.'\n\nAlso, this Constitutional Chamber has endorsed this principle for the calculation of the possession period within public domain areas, in the following terms:\n\n'…because given the nature of the asset intended to be titled (public thing), the period of possession suitable for adverse possession (usucapión) must occur before the asset's affectation to the public domain is produced. That is, the declaration of a protected wilderness area prevents the possession subsequent to the affectation from counting, and makes it impossible to meet the requirements of adverse possession if, at that time, the right has not been acquired, i.e., the ten years of possession suitable for adverse possession under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is solely the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and its condition of exercise as owner, necessary for possession ad usucapionem. It should be remembered that assets affected to the public domain, regardless of their specifications, are not susceptible to acquisition by adverse possession, if before the affectation occurred, the necessary conditions for the acquisition of the right were not met.' (Ruling Voto No. 4587-97 of 3:45 p.m. of August 5, 1997).\n\nIt is unacceptable, that through a law, a legal fiction is established by which a mere illegal detentorship of a public asset becomes a possession suitable for positive adverse possession in public domain areas of the State. The jurisprudence of this Constitutional Court is clear in that sense:\n\n'The public domain is comprised of assets that demonstrate, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called public domain assets, which do not belong individually to private parties and which are outside human commerce. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, although not a right to property...' (Ruling Voto No. 2306-91 of 2:45 p.m. of November 6, 1991).\n\nThe legal proposal submitted for consultation would entail a gratuitous transfer to squatters on the public domain, since the permit holders or concessionaires in wilderness areas and the \"leaseholders\" of the Rural Development Institute (INDER), by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Law of Possessory Information requires. ... This is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of rural occupants of State-owned public domain lands, so the legislator must implement other legal mechanisms that do not contravene the Constitution. It is a contradiction to allow the titling of real estate to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as an owner over real estate of a public-domain nature, such as our border strips. Moreover, the Bill is legally unfeasible, since the intended objective would not be achievable until ten years after the border sectors have been released (desafectado), which is when the persons would have effectively possessed under the terms of our Civil Code and the Law of Possessory Information (see in the same vein Legal Opinion No. 139-J of 27/09/2001 of the Office of the Attorney General).\" (Constitutional Chamber, vote no. 18836-2014 of 4:20 p.m. on November 18, 2014).\n\n\nRegarding Article 7, it is pertinent to reiterate what was stated in OJ-070-2020, to the effect that \"the automatic transformation of existing concessions into property rights that the bill would allow and their immediate inscription by the National Registry, without a prior procedure, would entail the inscription of property rights without the criterion and order of a judge, which could generate serious complications, since there could be rights of third parties that are not contemplated and, consequently, would be affected.\" And we would add, in the absence of a judicial valuation, the inscription could affect the public zone and other adjacent public property.\n\n\nReturning to the issue of the possibility of granting concessions in the public zone, although the proposed wording for Article 1 would subject it to those who have the status of settlers and occupants under the terms of Law 6043, it must be noted that those legal concepts do not cover the occupation of the public zone, and in the rest of the articles that possibility is much broader (Article 7).\n\n\nFurthermore, as already stated, Law 9221 provides for the possibility of granting concessions in the public zone on an exceptional basis. The regime established by the law is focused on granting concessions in the restricted zone, and, in an extraordinary manner, the possibility of granting concessions in the public zone is contemplated (Article 8). The bill seeks to adapt and apply all the regulations provided by the law for concessions in the restricted zone to concessions granted in the public zone, that is, to generalize the granting of concessions in those sectors comprised within the coastal urban zones (zonas urbanas litorales).\n\n\nThe Constitutional Chamber, in vote no. 811-2016 of 11:49 a.m. on January 20, 2016, in which Law 9221 was analyzed, understood that the possibility it provides for granting concessions in the public zone is exceptional and subject to a series of requirements and limitations. In this regard, it stated:\n\n\n\"In accordance with the terms of Law No. 9221, the challenged article allows concessions in the public zone of the maritime-terrestrial zone, creating a special zone that can be concessioned, in highly exceptional cases, under urban planning law, establishing as requirements occupation prior to the enactment of Law No. 9221, prior declaration of a coastal urban zone, and after complying with the administrative procedure established in Law No. 9221, as well as the obligation to comply with an urban regulatory plan of the respective locality, thereby regulating those occupations within the 50 meters of the public area of the maritime-terrestrial zone, when these occurred before the law came into force...\n\n\n(...)\n\nThe core issue before us is that the declaration of the coastal urban zone requires a strategic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental estratégica) of the area in question, which highlights the link between urban planning law and environmental law. It cannot proceed without this type of assessment. In this way, the legislator seeks the conditions to ensure, through urban planning regulations, a certain legal stability and the positive effects sought by urban planning law, in the face of a de facto situation, since despite the current regime, it operates more to the benefit of uncontrolled urban growth because there are regulatory gaps that the State has not been able to solve, but which demand a solution as fundamental rights are involved. In this case, there is a debate between an absolutist thesis and a relative one, in which we consider that there are protection resources that could be produced through urban planning. In the Chamber's opinion, by seeking an adequate balance in this delicate matter, the different legal disciplines draw upon science and technique, be it environmental and urban planning law, as well as public and administrative law, to provide a solution to a very old social problem.\n\n(...)\n\nIn accordance with Article 7 of Law No. 9221, the declaration of a coastal urban zone triggers another process of environmental guarantee, which is the preparation of an urban regulatory plan for the entire area, which must conform to environmental legislation.\n\n(...)\n\nThat is to say, where there is a coastal regulatory plan, there can be a coastal urban zone, but not where such a territorial planning instrument does not exist. Furthermore, prior to the coastal regulatory plan, an environmental viability must be obtained, so the coastal urban zone must be inserted as a mechanism for the defense of the environment, which deploys all the protective effects.\n\n(...)\n\nIn this case, the change in the Chamber's position is motivated by the very structure of the law, since it would not be a way to hastily dispose of the beaches of this country, for hundreds of communities along the coastal zones. On the contrary, it concerns groups of people and hamlets that result in complex forms of social interaction that deserve a legitimate solution from the State; despite the importance of the intangibility of the public area of the maritime-terrestrial zone, it must be concluded that the law is not self-executing, that is, it requires actions by municipal corporations and the Executive Branch in fulfilling a series of requirements, meaning the law does not, in concrete terms, grant any subjective right under the terms it regulates, but rather creates a public law regime subject to a procedure of inspection and control by the State in urban matters...\n\n(...)\n\nIt would be difficult to understand that the concessions could be directed towards a purpose different from the historical use given to the occupied public zone, be it residential use or services conforming to the guidelines of the regulatory plans and the coastal urban zone, linked to sea and fishing activities. This right to decent housing, as interpreted by the Constitutional Chamber, would not allow for hotel developments within the public zone; we must understand that the Law limits these as areas that maintain the same building density and, therefore, cannot be expanded, nor could it be otherwise given the marked emphasis on this prohibition. Thus, the area of fifty meters from the ordinary high-water mark is an area under a public law regime subject to special protection, given that it is very sensitive, hence if the expansion of built-up areas were to be allowed, or if they could be intervened despite their degrading effects on the environment, it would infringe upon the Constitution (values, principles, and norms). Ergo, any action or omission that departs from the parameters of the Law as interpreted by this Tribunal would be openly unconstitutional and, therefore, subject to protection through constitutional processes, be they of guarantee –amparo– or of defense of the Constitution –action of unconstitutionality and judicial consultation of constitutionality–. Rather, the Chamber understands that they could be eliminated if ultimately the technical and scientific studies reveal inconsistencies with the urban regulatory plan due to infringement of the environmental regulations in force.\n\nThus, even though it grants an administrative real right, and the irregular occupation in the public area of the maritime-terrestrial zone is validated, the concession is intimately linked to the second paragraph of Article 8 of Law 9221, which imposes that the use not be modified nor the building density that the land had before the law came into force be expanded, provided such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan, that is, when they do not violate the environmental regulations in force. Upon obtaining the declaration of a coastal urban zone, the occupied areas clearly have a legal reference framework that constitutes a juridical regime, which cannot be breached or diminished in a way that implies uncontrolled development of the public area, but rather is subject to the legal and technical aspects that support urban planning, environmental regulations, and why not, within its own purposes, a rural tourism that would preserve our historical cultural heritage linked to the coastal zones.\" (Boldface added).\n\n\nIt can be noted that the Constitutional Chamber considered the concession of the public zone in an exceptional manner and conditioned the constitutionality of Article 8 of the Law on the fact that this same provision stipulates that these concessions are subject to the condition that \"the use not be modified nor the building density that the land had before this law came into force be expanded, provided such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate the environmental regulations in force.\"\n\n\nHowever, the bill seeks to eliminate that phrase, and, consequently, there would be no impediment for concessions in the public zone to allow the expansion of the density of constructions; rather, by applying the provisions of Article 11 to this type of concession, the development of new buildings or installations would be enabled.\n\n\nAdditionally, the initiative would eliminate the need for the issuance of an urban regulatory plan to which the concessions must conform (Article 8) and the strategic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental estratégica) of the area intended to be declared a coastal urban zone, approved by SETENA (Article 5, subsection f), aspects that were also assessed by the Constitutional Chamber to declare the constitutionality of allowing, on an exceptional basis, the granting of concessions in the public zone.\n\n\nConsequently, by modifying the parameters under which it was deemed that this possibility was consistent with the Constitution, the bill could signify a violation of the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone set forth above.\n\n\nIn accordance with that principle, the exclusive use enabled by a concession is contrary to the nature of the public zone of the maritime-terrestrial zone, which, according to what the Constitutional Chamber has said, is destined for the common and free use of all inhabitants, without distinction, such that the use by some cannot impede that of other interested parties, and, therefore, the granting of concessions in that zone has not been deemed viable (see in this regard Constitutional Chamber votes nos. 8596-2013 of 2:30 p.m. on June 26, 2013 and 10158-2013 of 3:46 p.m. on July 24, 2013), except for the extraordinary possibility commented on above (vote no. 811-2016).\n\n\n3. Conclusion.\n\n\nAlthough the approval of Bill No. 20988, titled \"REFORM OF SEVERAL ARTICLES OF LAW NO. 9221, FRAMEWORK LAW FOR THE DECLARATION OF THE COASTAL URBAN ZONE AND ITS REGIME OF TERRITORIAL USE AND ENJOYMENT, OF MARCH 27, 2014, AND ITS REFORMS,\" is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.\n\n\nRespectfully yours,\n\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney General's Office (Procuradora)" }