{ "id": "pgr-22820", "citation": "C-196-2021", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Declaratoria de vías públicas cantonales y recursos en caminos privados", "title_en": "Declaring municipal public roads and investing in private roads", "summary_es": "La Procuraduría General de la República (PGR) determinó que una municipalidad puede reconocer como públicos y declarar oficialmente los caminos que cumplan con los supuestos establecidos en la normativa, incluso si no están incluidos en el mapa oficial. La inversión de fondos públicos en caminos privados, sin embargo, fue considerada materia exclusiva de la Contraloría General de la República, por lo que la PGR no emitió criterio sobre esa interrogante. El dictamen aclara que la inclusión de un camino en un plano catastrado o su visado municipal no constituye por sí solo una declaratoria de vía pública; tales actos serían irregulares si el camino no reúne las condiciones legales. Se detallan los cuatro supuestos que habilitan a los municipios para declarar vías públicas, los fundamentos técnicos requeridos y la obligación de actualizar el inventario vial cada cinco años.", "summary_en": "The Attorney General’s Office (PGR) held that a municipality may recognize as public and officially declare roads that meet the legal requirements, even if they are not included in the official map. The question of investing public funds in private roads was deemed a matter exclusively for the Comptroller General, so the PGR issued no opinion on it. The opinion clarifies that the inclusion of a road on a cadastral plan or the granting of a municipal visa does not by itself constitute a public road declaration; such acts would be irregular if the road does not meet the legal conditions. It details the four scenarios under which municipalities can declare public roads, the necessary technical foundations, and the obligation to update the road inventory every five years.", "court_or_agency": "", "date": "02/07/2021", "year": "2021", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "red vial cantonal", "mutación demanial", "visado municipal", "mapa oficial", "cesión", "expropiación", "plan regulador" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 1", "law": "Ley 5060" }, { "article": "Art. 2", "law": "Ley 5060" }, { "article": "Art. 4", "law": "Ley 833" }, { "article": "Art. 7", "law": "Ley 833" }, { "article": "Art. 42", "law": "Ley 4240" }, { "article": "Art. 2", "law": "Ley 9329" }, { "article": "Art. 3", "law": "Ley 9329" } ], "keywords_es": [ "vías públicas", "red vial cantonal", "declaratoria de calle pública", "inversión de fondos públicos", "mapa oficial", "visado municipal", "plano catastrado", "mutación demanial", "cesión de terreno" ], "keywords_en": [ "public roads", "cantonal road network", "public street declaration", "investment of public funds", "official map", "municipal visa", "cadastral plan", "demanial mutation", "land transfer" ], "excerpt_es": "En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.\n\n...\n\nDe tal forma, y contestando la pregunta planteada, resulta claro que la Municipalidad puede considerar como públicas y hacer la declaratoria correspondiente, aquellas vías que cumplan con los supuestos antes señalados y se observen los requisitos técnicos correspondientes.\n\n...\n\nEntonces, si no se cumple ninguno de esos supuestos, no es posible declarar un camino como público e incorporarlo a la red vial cantonal. De forma que, si una Municipalidad emite un acto administrativo con el cual hace constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no goza de tal condición, estaríamos frente a un acto administrativo irregular...", "excerpt_en": "Based on that analysis, three minimum requirements for the admissibility of consultations have been developed: a) The subject of the consultation must be clear, precise, and deal with generic legal issues. It may not include questions about specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of reports or legal opinions, pending judicial matters, or questions about matters within the jurisdiction of another body. b) The legal opinion of the institution’s legal counsel on all the questioned topics must be attached, and c) The consultation must be made by the administrative head of the institution.\n\n...\n\nThus, in answer to the question posed, it is clear that the Municipality may consider as public and make the corresponding declaration of those roads that meet the aforementioned scenarios and comply with the corresponding technical requirements.\n\n...\n\nTherefore, if none of those scenarios are met, it is not possible to declare a road as public and incorporate it into the cantonal road network. Thus, if a Municipality issues an administrative act stating the public nature of a road, when it does not actually have such status, we would be facing an irregular administrative act...", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR concluded that municipalities can declare public roads under four scenarios, even without being on the official map, but visas and cadastral plans do not replace these requirements; it declined to opine on investment in private roads as it falls under the Comptroller’s jurisdiction.", "summary_es": "La PGR concluyó que los municipios pueden declarar vías públicas en cuatro supuestos, aun sin estar en el mapa oficial, pero los visados y planos catastrados no sustituyen esos requisitos; declinó opinar sobre inversión en caminos privados por ser competencia de la Contraloría." }, "pull_quotes": [ { "context": "Citando Artículo 7° de la Ley de Construcciones", "quote_en": "Any land that appears as a public road in the existing plans of the Municipality, or in the Archive of the General Directorate of Public Works, or that of the General Directorate of Roads, or in the Cadastre, or in any other archive, museum or public library, shall be presumed to have such status, unless full proof to the contrary is provided.", "quote_es": "Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario." }, { "context": "Conclusión reiterando dictamen C-076-2012", "quote_en": "The declaration of a public street does not depend on its inclusion in a cadastral plan, but rather on whether the specific factual circumstances meet the requirements established by the legal system for the specific case.", "quote_es": "La declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para el caso específico." }, { "context": "Conclusión 1", "quote_en": "Municipalities may declare new cantonal public roads in the following scenarios: 1) when the land is publicly owned and the requirements for demanial mutation are met, 2) when the road is given by law or de facto to public service and is not privately owned, 3) when the road is privately owned but there is transfer, purchase or expropriation of the private land, and 4) when public areas resulting from an urbanization process are received.", "quote_es": "Las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-17091", "kind": "related_opinion", "label": "076" }, { "target_id": "pgr-21857", "kind": "related_opinion", "label": "080" }, { "target_id": "pgr-17233", "kind": "related_opinion", "label": "172" }, { "target_id": "pgr-25183", "kind": "related_opinion", "label": "220" }, { "target_id": "pgr-22896", "kind": "related_opinion", "label": "231" }, { "target_id": "pgr-16866", "kind": "related_opinion", "label": "256" }, { "target_id": "pgr-13448", "kind": "related_opinion", "label": "339" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-36307", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Construcciones" }, { 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hayan sido aprobados por esa Municipalidad, informes registrales donde conste la\nexistencia de la misma, informes de antecedentes de dominio de las fincas, actos de entrega por\nparte de los vecinos del lugar, visados municipales que hayan reconocido su existencia o cualquier\notro instrumento disponible en Archivos o bibliotecas, aun cuando no estén incorporadas dentro de un\nMapa Oficial de la Red Vial Cantonal?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2. ¿Puede una municipalidad invertir recursos públicos en caminos que no tienen declaratoria del\nConcejo Municipal de calle pública, que no tiene código de inventario de la red vial cantonal y/o\nque no se encuentren en propiedad de la Municipalidad?”\n\n\n\n\n         \n\n\n\n\n          I. Inadmisibilidad parcial de la consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos\n3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño\nde la función consultiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las\nconsultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre\ntemas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos\nconcretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos\nadministrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,\nasuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia\nde otro órgano. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos\nlos temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la\ninstitución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del\n19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016,\nC-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de\n2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el primer requisito hemos señalado en reiteradas ocasiones que no es posible atender aquellas\nconsultas que involucren materias relacionadas con la fiscalización de la Hacienda Pública, la cual\nes competencia prevalente, exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, de\nconformidad con lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y en su Ley\nOrgánica (no. 7428 de 7 de setiembre de 1994).\n\n\n\n De ahí que, la Procuraduría no puede entrar a conocer el asunto consultado, pues ello implicaría\ndesconocer esa competencia exclusiva, tal y como lo hemos dispuesto en otras ocasiones:\n\n\n\n “En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en\nvista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una\ncompetencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo\n184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que\nle corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los\nfondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación\nadministrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de\npensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del\n2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano\nencargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de\nconformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de\nacatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el\ncitado artículo 12 que establece:\n\n\n\n La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y\nfiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y\ndirectrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y\nprevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen\nno. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido\ndictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de\n27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre muchos otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De tal forma, no es posible emitir un criterio con respecto a la segunda pregunta, relacionada con\nla posibilidad de invertir fondos públicos en caminos privados, pues ésta implica referirse a la\ncorrecta utilización de los fondos públicos administrados por la Municipalidad, lo cual, debe ser\nanalizado por la Contraloría General de la República en ejercicio de sus competencias\nconstitucionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nYa en otras ocasiones hemos declinado referirnos a ese tipo de cuestionamientos, indicando que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En este caso concreto, lo que se consulta es la posibilidad de la Municipalidad de La Unión de\ninvertir recursos públicos en una calle privada, que da acceso a viviendas desarrolladas ilegalmente\ny que además, se encuentran en un área declarada de alto riesgo por la Comisión Nacional de\nEmergencias, lo cual a criterio de este órgano asesor es materia que debe ser analizada por la\nContraloría General de la República, como órgano competente en materia de fiscalización de la\nHacienda Pública.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, la consulta resulta admisible, únicamente, en cuanto a la primera interrogante, la\ncual pasamos a contestar de seguido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n          II. Sobre la consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060\nde 22 de agosto de 1972), los caminos públicos cuya administración corresponde a las Municipalidades\nson los que integran la red vial cantonal, sea aquellos que no hayan sido incluidos por el\nMinisterio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en la red vial nacional, y se clasifican en\ncaminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 2° de la Ley General de Caminos Públicos dispone que son propiedad del Estado todos los\nterrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro y\nque las Municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Considerando que se\ncontempla la existencia de caminos futuros, resulta claro que los Gobiernos Locales pueden declarar\no construir nuevas vías públicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La posibilidad de que las Municipalidades declaren vías públicas ya ha sido objeto de estudio por\nparte de la Procuraduría. En el dictamen no. C-172-2012 de 6 de julio de 2012 se sostuvo que las\nMunicipalidades están facultadas para declarar vías públicas de conformidad con lo dispuesto por el\nartículo antes citado y, además, con base en lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de la Ley\nGeneral de Caminos Públicos y 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana. Al respecto, se dispuso:\n\n\n\n\n         \n\n\n\n “Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen un\nprocedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público…\n\n\n\n De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de\nreabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más\nrazón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho\nestá destinada a dicho uso público.\n\n\n\n Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: «la\ndeterminación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de\nreapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad\ndel lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la\nLey General de Caminos Públicos.»\n\n\n\n Por otro lado, sobre la competencia municipal en materia de apertura de calles públicas, los\nnumerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:\n\n\n\n «Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la\nmunicipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)\n\n\n\n Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes\ninmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de\nesta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…) (Así\nreformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue\nderogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).»\n\n\n\n\n \n\n\n\n En concordancia con lo anterior, tómese en cuenta que los artículos 1°, 16, 42 y 43 de la Ley de\nPlanificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) disponen que dentro de las competencias\nde planificación territorial de las Municipalidades se encuentra la posibilidad de incluir en los\nplanes reguladores las previsiones relativas a la planificación y creación de vías de circulación.\n(Dictamen no. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, debe añadirse la posibilidad de que se habiliten nuevas vías públicas cantonales en virtud\nde los procesos de urbanización que se desarrollen en el cantón, de conformidad con el artículo 40\nde la esa misma Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y es que también, el artículo 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949),\nal definir qué es una vía pública establece que es todo terreno de dominio público y de uso común,\nque por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con\nlas leyes y reglamentos de planificación, es decir, para ser considerada como tal, debe existir una\ndecisión de la autoridad competente en ese sentido.\n\n\n\n\n         \n\n\n\n Con base en esas disposiciones, hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías\npúblicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se\ncumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por\nley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de\ndominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se\nreciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de\n21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017,\nC-291-2020 de 19 de julio de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La posibilidad de que las Municipalidades construyan o declaren nuevas vías públicas está\ncontemplada también en la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y\nExclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de\ntransferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en\nLey General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos 2° y 3° que los Municipios son\ncompetentes para planear y controlar la construcción de vías públicas, para inventariar las calles\nque componen la red vial cantonal, para ampliar ese inventario y para invertir los recursos\neconómicos transferidos en virtud de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 de\n4 de julio de 2001) en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles que sean\nnecesarios para cumplir con los objetivos de la ley, todo conforme a los planes viales quinquenales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento\nde declarar una vía pública el Municipio debe valorar las condiciones técnicas y requisitos de\nmedida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación. Todo de\nacuerdo con lo que exigen el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de\nCompetencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12\nde diciembre de 2016), el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y\nEvaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 de 25 de junio de 2014), y la demás\nnormativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que, según la Ley 9329, y la Ley\nde Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 del 5 de julio de 1971) le\ncorresponde emitir al MOPT.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Reglamento a la Ley 9329 establece que las Municipalidades elaborarán Planes Viales Quinquenales\nde Conservación y Desarrollo, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el\nConcejo Municipal, las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de\nDesarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación vigente en el cantón. Esos\nplanes viales deben contener, entre otros aspectos, los programas para ejecutar las actividades de\ndiseño, administración, construcción, conservación, rehabilitación, reconstrucción, señalamiento,\ndemarcación, reforzamiento, concesión y operación de las rutas de la red vial cantonal y el\npresupuesto y las fuentes de financiamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ese mismo Reglamento, en su artículo 5°, dispone que las Municipalidades deben elaborar y ejecutar\nlos Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo y elaborar los estudios previos, así\ncomo la resolución administrativa que, conforme a la Ley de Construcciones, deberá someterse a\nconocimiento del Concejo Municipal, para la declaratoria oficial de caminos públicos en la red vial\ncantonal. Y, establece que esas funciones deben ser ejecutadas por personal profesional o técnico\nidóneo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entonces, en atención al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2\nde mayo de 1977), resulta claro que los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el\nejercicio de sus competencias de mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red\nvial cantonal, deben estar fundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos\ndispuestos al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en esos criterios técnicos, corresponde al Concejo Municipal la declaratoria de los\ncaminos públicos y la aprobación del destino de los recursos para proyectos viales, conforme con lo\ndispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) en\nejercicio de sus competencias en materia de planeamiento urbano. (Véanse los dictámenes C-172-2012 y\nC-066-2017 citados y el C-291-2020 de 17 de julio de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según el artículo 3° de Ley 9329, las futuras delimitaciones de rutas cantonales nuevas o no\nclasificadas, así como la modificación del inventario y la catalogación de las rutas existentes\ndeberán ser informadas por los gobiernos locales al órgano técnico que el Ministerio de Obras\nPúblicas y Transportes defina para estos efectos, a fin de mantener un registro actualizado a nivel\nnacional. La actualización de los inventarios deberá realizarse como mínimo cada cinco años, tal y\ncomo lo indica el artículo 5° del Reglamento a esa Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme con el artículo 11 de ese mismo Reglamento y el Manual de especificaciones técnicas para\nrealizar el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto no. 38578-MOPT de 25 de junio\nde 2014), los actos de ese registro o inventario no tienen carácter de afectación de domino público,\npues, según todo lo expuesto, esa afectación depende de otras circunstancias. (Véase el dictamen no.\nC-146-2020 de 21 de abril de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De tal forma, y contestando la pregunta planteada, resulta claro que la Municipalidad puede\nconsiderar como públicas y hacer la declaratoria correspondiente, aquellas vías que cumplan con los\nsupuestos antes señalados y se observen los requisitos técnicos correspondientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, según el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana el mapa oficial es “el plano\no conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas\ny áreas a reservar para usos y servicios comunales.” El artículo 42 de esa misma Ley dispone que, en\nel plan regulador, “el reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas,\nadquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y\ndemás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio\npúblico y de las demarcadas sólo preventivamente.” Y, el artículo 43, señala que ese mapa\n“constituirá registro especial fehaciente sobre la propiedad y afectación a dominio público de los\nterrenos o espacios ya entregados a usos públicos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según esas normas, resulta claro que el mapa oficial contiene las vías que ya están entregadas al\nuso público, es decir, aquellas que ya han sido declaradas como tales y que han sido incorporadas a\nla red vial cantonal al momento de emitirse el plan regulador. Y, aunque también puede prever la\ndemarcación de rutas futuras de manera preventiva, conforme con la facultad de incluir en los planes\nreguladores las previsiones relativas a la planificación y creación de vías de circulación (según\nlos artículos 1°, 16, 42 y 43 de la Ley de Planificación Urbana), lo cierto es que las necesidades\nviales de un cantón pueden variar y, por lo tanto, el hecho de que un camino no esté contemplado en\nel mapa oficial, no quiere decir que éste no pueda ser declarado como público e incorporado a la red\nvial cantonal, si se cumplen los supuestos y requisitos antes señalados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAl respecto, en otras oportunidades hemos expuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan\nel desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales\nque no fueron previstas en el plan regulador, por lo que, sin alterar la zonificación ahí dispuesta,\nbien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio\npúblico, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.” (C-172-2012 de\n6 de julio de 2012).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La norma citada es clara al señalar que el plan regulador debe establecer en forma general, la\nlocalización de las vías públicas principales, lo cual tiene sentido pues resulta imposible predecir\nen forma exacta dónde se ubicarán las vías públicas creadas a futuro a partir de los nuevos\nproyectos que se desarrollen en el cantón.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Nótese que el mapa oficial contiene las vías ya entregadas al servicio público, pues lógicamente\naquellas que nazcan a partir de proyectos urbanísticos futuros, no podrían ser contempladas en forma\nespecífica en este mapa.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n …está claro que su especificación en el mapa oficial no es un requisito indispensable, en los casos\nde los proyectos elaborados con posterioridad, pues tal como se desprende de las normas ya\ncomentadas, el plan regulador y el mapa oficial únicamente pueden realizar una descripción de las\nvías ya entregadas al servicio público al momento de su emisión.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De lo anterior, se deduce que, dentro de la jurisdicción municipal, la municipalidad respectiva\npodría realizar la declaratoria de una calle pública, aun cuando esta no esté formalmente\nestablecida en el plano de vialidad del Plan Regulador.” (C-256-2011 de 21 de octubre de 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, en virtud de lo cuestionado, debe tenerse en cuenta que el artículo 7° de la Ley de\nConstrucciones establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 7°- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el\nArchivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el\nCatastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se\npresumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que\nafirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho\nexclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá\nimpedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien es cierto, para comprobar la naturaleza pública del terreno o el uso público de un\ndeterminado camino que se pretende declarar como vía pública, pueden utilizarse los documentos que\nestablece dicha norma, debe reiterarse que los supuestos en los que la Municipalidad puede declarar\nvías públicas son los antes expuestos, es decir: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se\ncumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por\nley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de\ndominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se\nreciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entonces, si no se cumple ninguno de esos supuestos, no es posible declarar un camino como público\ne incorporarlo a la red vial cantonal. De forma que, si una Municipalidad emite un acto\nadministrativo con el cual hace constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no\ngoza de tal condición, estaríamos frente a un acto administrativo irregular, que, en caso de ser\ndeclaratorio de derechos debe ser anulado mediante el proceso de lesividad o el procedimiento\ndispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando la nulidad sea\nabsoluta, evidente y manifiesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, no es preciso indicar que un visado en un plano catastrado u otro acto municipal\nque haga constar la existencia de un camino público y que permita una inscripción en el Registro\nPúblico, constituyan una vía para declarar caminos públicos. Al contrario, se trata de actos\ndictados de manera ilegítima, viciados de nulidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre este punto, en otras ocasiones hemos señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En consonancia con la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor, debe indicarse\nque el visado municipal de un plano no forma parte de las hipótesis legales por las cuales una\ndeterminada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público.” (C-026-2016 de 8 de\nfebrero de 2016)\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano\ncatastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el\nordenamiento jurídico fija para el caso específico (llámese proyecto urbanístico,\nterreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público,  mutación demanial, o adquisición del\nterreno privado para destinarlo a ese uso).\n\n\n\n Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: «los topógrafos carecen de\natribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público,\nuna vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano\nadministrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de\nCatastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros.»\n\n\n\n De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal\ninclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para\ntenerla por constituida, por lo que si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el\nefecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.\n\n\n\n En cuanto a la posibilidad de eliminar una «calle pública» de un plano catastrado que no se\nencuentra reconocida como tal por la autoridad administrativa competente; al formar parte del cuerpo\ndel plano, lo propio es combatir la existencia jurídica de éste.” (Dictamen C-076-2012 de 20 de\nmarzo de 2012).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n          III. Conclusiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1. Las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos:\n1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la\nmutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea\nde dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o\nexpropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un\nproceso de urbanización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2. Los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el ejercicio de sus competencias\nde mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red vial cantonal, deben estar\nfundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos dispuestos al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3. La Municipalidad puede considerar como públicas y hacer la declaratoria correspondiente,\naquellas vías que cumplan con los supuestos antes señalados y se observen los requisitos técnicos\ncorrespondientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4. Las necesidades viales de un cantón pueden variar y, por lo tanto, el hecho de que un camino no\nesté contemplado en el mapa oficial, no quiere decir que éste no pueda ser declarado como público e\nincorporado a la red vial cantonal, si se cumplen los supuestos y requisitos antes señalados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5. Un visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar la naturaleza pública de\nun camino, cuando realmente éste no goza de tal condición, son actos administrativos irregulares.\nPor tanto, no es preciso indicar que ese tipo de actos constituyan otra vía para declarar caminos\npúblicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n          De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                    Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                     Procuradora", "body_en_text": "Opinion: 196 of 02/07/2021\n\n\n\nJuly 2, 2021\n\n\n\n\nC-196-2021\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nEilyn Ramírez Porras\n\n\n\n\nSecretaria del Concejo\n\n\n\n\nMunicipalidad de San Rafael\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Madam:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Procurador General de la República, I respond to your letter no.\nSCM-141-2021 of April 20, 2021, by which you forward the agreement of the Concejo Municipal\ntaken in Ordinary Session 79-2021 held on March 22, 2021, in which it was decided to request\nour opinion on the following:\n\n\n\n “1. Can a municipality consider as public all streets, roads, and other ways that\nhave existing public instruments that determine their status, such as: cadastral\nplans that have been approved by that Municipality, registry reports stating the\nexistence of the same, reports of the history of domain of the properties, acts of conveyance by\nthe residents of the place, municipal endorsements (visados municipales) that have recognized their existence, or any\nother instrument available in Archives or libraries, even when they are not incorporated into an\nOfficial Map of the Red Vial Cantonal?\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2. Can a municipality invest public resources in roads that do not have a declaration by the\nConcejo Municipal as a public street, that do not have an inventory code for the red vial cantonal, and/or\nthat are not owned by the Municipality?”\n\n\n\n\n         \n\n\n\n\n          I. Partial inadmissibility of the consultation.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On multiple occasions, this Procuraduría has analyzed the limitations established by Articles\n3, subsection b) and 4 and 5 of our Ley Orgánica (no. 6815 of September 27, 1982) in the performance\nof the advisory function.\n\n\n\n\n \n\n\n\n By virtue of that analysis, three minimum admissibility requirements for consultations have been developed: a) That the subject of the consultation be posed in a clear and precise manner and deal with\ngeneric legal issues. Within that subject, it is not possible to include questions about concrete\ncases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative\nacts or concrete decisions already adopted, the review of legal reports or opinions,\njudicial matters in process, or questions about matters whose knowledge falls under the competence\nof another body. b) That the opinion of the institution's legal advisory service on all\nthe questioned issues be attached, and c) That the consultation be formulated by the administrative head of the\ninstitution. (On this matter, see pronouncements nos. C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of\nAugust 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016,\nC-377-2019 of December 19, 2019, C-080-2020 of March 4, 2020, C-065-2021 of March 4,\n2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding the first requirement, we have repeatedly stated that it is not possible to attend to those\nconsultations that involve matters related to the oversight of the Public Treasury, which\nis a prevalent, exclusive, and exclusionary competence of the Contraloría General de la República, in\naccordance with the provisions of Articles 183 and 184 of the Constitución Política and its Ley\nOrgánica (no. 7428 of September 7, 1994).\n\n\n\n Hence, the Procuraduría cannot take cognizance of the consulted matter, as this would imply\nignoring that exclusive competence, as we have established on other occasions:\n\n\n\n “In relation to the consulted matter, the Advisory Body is incompetent to issue an opinion, in\nview of the fact that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises a\nprevalent, exclusive, and exclusionary competence. As is well known, in accordance with Article\n184 of the Constitution and the Ley Orgánica of the Contraloría General de la República, it is this Body that\nis responsible for pronouncing on those matters where the correct use of\npublic funds and budgetary matters are at stake, as well as on matters of administrative\ncontracting. In this sense, this Advisory Body, in several opinions, has followed this line of\nthought. Indeed, in the legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of\nOctober 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body\nconstitutionally responsible for the vigilance of the Public Treasury and legislatively, in\naccordance with its Ley Orgánica, Articles 4 and 12, for which reason the criteria it issues are of\nmandatory compliance for the Public Administration, which is clearly embodied in the\ncited Article 12, which establishes:\n\n\n\n The Contraloría General de la República is the governing body for the system of higher control and\noversight contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and\ndirectives that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and\nshall prevail over any other provision of the passive subjects that oppose them.” (Opinion\nno. C-339-2005 of September 30, 2005. The bold text does not correspond to the original. In the same sense,\nOpinions nos. C-071-2009 of March 13, 2009, C-219-2014 of July 18, 2014, C-220-2016 of\nOctober 27, 2016, C-045-2020 of February 10, 2020, among many others).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Thus, it is not possible to issue an opinion with respect to the second question, related to\nthe possibility of investing public funds in private roads, since this implies referring to the\ncorrect use of public funds administered by the Municipality, which must be\nanalyzed by the Contraloría General de la República in the exercise of its constitutional\ncompetencies.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nOn other occasions, we have declined to refer to that type of questioning, indicating that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “In this specific case, what is consulted is the possibility of the Municipality of La Unión\ninvesting public resources in a private street, which provides access to illegally developed housing\nand which, furthermore, is located in an area declared high risk by the Comisión Nacional de\nEmergencias, which in the opinion of this advisory body is a matter that must be analyzed by the\nContraloría General de la República, as the competent body in matters of oversight of the\nPublic Treasury.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consequently, the consultation is admissible only regarding the first question, which\nwe proceed to answer below.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n          II. Regarding the matter consulted.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In accordance with the provisions of Article 1 of the Ley General de Caminos Públicos (no. 5060\nof August 22, 1972), the public roads whose administration corresponds to the Municipalities\nare those that make up the red vial cantonal, that is, those that have not been included by the\nMinisterio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) in the national road network, and they are classified into\nlocal roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), and unclassified roads (caminos no clasificados).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos provides that all land occupied by\nexisting public highways and roads or those built in the future is the property of the State, and\nthat the Municipalities have ownership of the streets within their jurisdiction. Considering that\nthe existence of future roads is contemplated, it is clear that Local Governments can declare\nor build new public ways.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The possibility of Municipalities declaring public ways has already been the subject of study by\nthe Procuraduría. In Opinion no. C-172-2012 of July 6, 2012, it was held that\nMunicipalities are empowered to declare public ways in accordance with the provisions of the\naforementioned article and, furthermore, based on the provisions of Articles 32 and 33 of the Ley\nGeneral de Caminos Públicos and 53 and 56 of the Ley de Planificación Urbana. In this regard, it was established:\n\n\n\n\n         \n\n\n\n “Following that line, Articles 32 and 33 of the Ley General de Caminos Públicos establish a\nprocedure for the reopening of roads or streets handed over by law or de facto to the public service…\n\n\n\n From the reading of the previous articles, it follows that the municipality has the power to\nreopen a street in its jurisdiction that was closed, for which reason we must conclude with much more\nreason that it also has the possibility of declaring its original opening if by law or de facto\nit is destined for said public use.\n\n\n\n On this subject, this advisory body in Opinion No. C- 007-92 of January 15, 1992, clarified that: «the\ndetermination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening\norder, corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or the Municipality\nof the place, according to the delimitation of competencies established by Articles 1, 2, 32, and 33 of\nthe Ley General de Caminos Públicos.»\n\n\n\n On the other hand, regarding municipal competence in the matter of opening public streets,\nArticles 53 and 66 of the Ley de Planificación Urbana establish:\n\n\n\n «Article 53.- In an urban renewal program, the remodeling power allows the\nmunicipality to open and close streets, as well as to rectify their layout. (…)\n\n\n\n Article 66.- For expropriation purposes, real estate that is required by the application of regulatory plans and any provision of\nthis law shall be considered of public utility, especially those related to the opening or expansion of public ways (…) (Thus\namended by Article 1 of Law No. 4971 of April 28, 1972. Its second paragraph was\nrepealed by Article 64, subsection h) of the Ley de Expropiaciones No. 7495 of May 3, 1995).»\n\n\n\n\n \n\n\n\n In accordance with the foregoing, it must be taken into account that Articles 1, 16, 42, and 43 of the Ley de\nPlanificación Urbana (no. 4240 of November 15, 1968) provide that within the competencies\nof territorial planning of the Municipalities is the possibility of including in the\nregulatory plans (planes reguladores) the provisions related to the planning and creation of circulation routes.\n(Opinion no. C-256-2011 of October 21, 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Furthermore, the possibility of enabling new cantonal public ways must be added by virtue\nof the urbanization processes (procesos de urbanización) developed in the canton, in accordance with Article 40\nof that same Law.\n\n\n\n\n \n\n\n\n And also, Article 4 of the Ley de Construcciones (no. 833 of November 2, 1949),\nwhen defining what a public way is, establishes that it is all land of public domain and of common use,\nthat by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with\nthe planning laws and regulations, that is, to be considered as such, there must exist a\ndecision of the competent authority to that effect.\n\n\n\n\n         \n\n\n\n Based on those provisions, we have reiterated that Municipalities can declare new cantonal public\nways in the following scenarios: 1) when the land is of public domain and\nthe requirements corresponding to the change of designation (mutación demanial) are met, 2) when the way has been handed over by\nlaw or de facto to the public service and is not of private domain, 3) when the road is of\nprivate domain but there is a cession, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when\nthe public areas resulting from an urbanization process are received. (Opinions nos. C-256-2011 of\nOctober 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017,\nC-291-2020 of July 19, 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n The possibility for Municipalities to build or declare new public ways is\nalso contemplated in the Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y\nExclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 of October 15, 2015), which, with the purpose of\ntransferring to Local Governments the full and exclusive attention of the red vial cantonal regulated in\nthe Ley General de Caminos Públicos, recognizes in its Articles 2 and 3 that the Municipalities are\ncompetent to plan and control the construction of public ways, to inventory the streets\nthat make up the red vial cantonal, to expand that inventory, and to invest the economic\nresources transferred by virtue of the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 of\nJuly 4, 2001) in the acquisition and leasing of movable and immovable goods that are\nnecessary to fulfill the objectives of the law, all in accordance with the five-year road plans.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, at the time\nof declaring a public way, the Municipality must assess the technical conditions and measurement\nrequirements, and determine the need for improvement, reconstruction, or expansion works. All in\naccordance with what is required by the Reglamento to the Primera Ley Especial para la Transferencia de\nCompetencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 of December\n12, 2016), the Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y\nEvaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 of June 25, 2014), and the other\nexisting regulations on the matter, as well as the technical guidelines that, according to Law 9329, and the Ley\nde Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 of July 5, 1971), the\nMOPT is responsible for issuing.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The Reglamento to Law 9329 establishes that the Municipalities shall prepare five-year road plans for conservation and development,\nin accordance with the policies and directives issued by the\nConcejo Municipal, the recommendations and proposals of the Junta Vial, the cantonal development regulatory plans, as well as any other planning instrument in force in the canton. Those\nroad plans must contain, among other aspects, the programs to execute the activities of\ndesign, administration, construction, conservation, rehabilitation, reconstruction, signaling,\ndemarcation, reinforcement, concession, and operation of the routes of the red vial cantonal, and the\nbudget and sources of financing.\n\n\n\n\n \n\n\n\n That same Reglamento, in its Article 5, provides that Municipalities must prepare and execute\nthe five-year road plans for conservation and development and prepare the preliminary studies, as well\nas the administrative resolution that, in accordance with the Ley de Construcciones, must be submitted to\nthe knowledge of the Concejo Municipal, for the official declaration of public roads in the red vial\ncantonal. And, it establishes that these functions must be executed by ideal professional or technical\npersonnel.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Therefore, in consideration of Article 16 of the Ley General de la Administración Pública (no. 6227 of May\n2, 1977), it is clear that the administrative acts issued by the Municipalities in the\nexercise of their competencies of maintenance, planning, construction, and expansion of the red\nvial cantonal must be based on technical criteria and comply with the\nrequirements established for this purpose.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Based on those technical criteria, it is the responsibility of the Concejo Municipal to declare\npublic roads and approve the allocation of resources for road projects, in accordance with\nthe provisions of Article 13, subsection p) of the Código Municipal (Law no. 7794 of April 30, 1998) in\nthe exercise of its competencies in matters of urban planning. (See the cited Opinions C-172-2012 and\nC-066-2017, and C-291-2020 of July 17, 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n According to Article 3 of Law 9329, future delimitations of new or unclassified cantonal\nroutes, as well as the modification of the inventory and the cataloging of existing routes,\nmust be reported by local governments to the technical body that the Ministerio de Obras\nPúblicas y Transportes defines for these purposes, in order to maintain an updated registry at the national\nlevel. The updating of inventories must be carried out at least every five years, as\nindicated in Article 5 of the Reglamento to that Law.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In accordance with Article 11 of that same Reglamento and the Manual de especificaciones técnicas para\nrealizar el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal (Decree no. 38578-MOPT of June 25,\n2014), the acts of that registry or inventory do not have the character of being an encumbrance on public domain,\nsince, according to everything stated, that encumbrance depends on other circumstances. (See Opinion no.\nC-146-2020 of April 21, 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Thus, and answering the question posed, it is clear that the Municipality can\nconsider as public and make the corresponding declaration for those ways that comply with the\naforementioned scenarios and meet the corresponding technical requirements.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the other hand, according to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, the official map is \"the plan\nor set of plans in which the position of the layouts of public ways\nand areas to be reserved for community uses and services is accurately indicated.\" Article 42 of that same Law provides that, in\nthe regulatory plan, \"the regulation of the Official Map shall establish the norms on reserves,\nacquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and\nother community uses, expressing the location and size of those already handed over to the public\nservice and those demarcated only preventively.\" And, Article 43 indicates that this map\n\"shall constitute a special, reliable registry of the property and encumbrance to public domain of the\nlands or spaces already handed over to public uses.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n According to these norms, it is clear that the official map contains the ways that are already handed over to\npublic use, that is, those that have already been declared as such and have been incorporated into\nthe red vial cantonal at the time the regulatory plan is issued. And, although it can also provide for the\ndemarcation of future routes preventively, in accordance with the power to include in the regulatory\nplans the provisions related to the planning and creation of circulation routes (according\nto Articles 1, 16, 42, and 43 of the Ley de Planificación Urbana), the truth is that the road\nneeds of a canton may vary, and, therefore, the fact that a road is not contemplated in\nthe official map does not mean that it cannot be declared public and incorporated into the red\nvial cantonal, if the scenarios and requirements indicated above are met.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIn this regard, on other occasions we have stated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"The preceding articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany\nurban development, especially in urban areas, since there will always be road needs\nthat were not foreseen in the regulatory plan, so, without altering the zoning established there,\nthe municipality could well use the respective legal mechanisms to encumber to public\ndomain the private lands necessary to expand or build new public ways.\" (C-172-2012 of\nJuly 6, 2012).\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"The cited norm is clear in pointing out that the regulatory plan must establish, in a general way,\nthe location of the main public ways, which makes sense since it is impossible to predict\nexactly where the public ways created in the future will be located, arising from the new\nprojects developed in the canton.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Note that the official map contains the ways already handed over to the public service, since logically\nthose that arise from future urban projects could not be contemplated specifically in this map.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n …it is clear that their specification in the official map is not an indispensable requirement, in the cases\nof projects prepared subsequently, since, as is evident from the norms already\ndiscussed, the regulatory plan and the official map can only make a description of the\nways already handed over to the public service at the time of their issuance.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n From the foregoing, it follows that, within the municipal jurisdiction, the respective municipality\ncould make the declaration of a public street, even when it is not formally\nestablished in the road plan of the Plan Regulador.\" (C-256-2011 of October 21, 2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the other hand, by virtue of what has been questioned, it must be taken into account that Article 7 of the Ley de\nConstrucciones establishes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Article 7: Property. Any land that in the existing plans of the Municipality, or in the\nArchive of the Dirección General de Obras Públicas, or that of the Dirección General de Caminos, or in the\nCatastro, or in any other archive, museum, or public library, appears as a public way shall\nbe presumed to have the status of such, barring full proof to the contrary, which must be provided by he who\naffirms that the land in question is private property or claims to have any\nexclusive right to its use. As long as a final judgment is not pronounced that so declares, no one may\nprevent or hinder the public use of the land in question.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Although it is true that, to verify the public nature of the land or the public use of a\nspecific road that is intended to be declared a public way, the documents\nestablished by said norm can be used, it must be reiterated that the scenarios in which the Municipality can declare\npublic ways are those set out above, namely: 1) when the land is of public domain and\nthe requirements corresponding to the change of designation (mutación demanial) are met, 2) when the way has been handed over by\nlaw or de facto to the public service and is not of private domain, 3) when the road is of\nprivate domain but there is a cession, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when\nthe public areas resulting from an urbanization process are received.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Therefore, if none of these scenarios are met, it is not possible to declare a road as public\nand incorporate it into the red vial cantonal. Consequently, if a Municipality issues an administrative\nact in which it certifies the public nature of a road, when in reality it does\nnot enjoy such a condition, we would be facing an irregular administrative act, which, if it is\ndeclaratory of rights, must be annulled through the lesivity process (proceso de lesividad) or the procedure\nestablished in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, when the nullity is\nabsolute, evident, and manifest.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consequently, it is not accurate to indicate that an endorsement on a cadastral plan or another municipal\nact that certifies the existence of a public road and that permits an inscription in the Registro\nPúblico constitute a route to declare public roads. On the contrary, these are acts\nissued illegitimately, vitiated by nullity.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nOn this point, on other occasions we have pointed out:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"In accordance with the administrative jurisprudence rendered by this advisory body, it must be indicated\nthat the municipal endorsement (visado municipal) of a plan does not form part of the legal hypotheses by which a\nspecific strip of land can come to be considered a public road.\" (C-026-2016 of February 8,\n2016)\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"As can be seen, the declaration of a public street does not depend on its recording on a cadastral\nplan, but rather on whether the specific factual circumstances have met the requirements that the\nlegal system sets for the specific case (be it an urban project,\npublic-domain land handed over by law or de facto to public use, a change of designation (mutación demanial), or the acquisition of\nprivate land to destine it to that use).\n\n\n\n As stated in Opinion No. C-116-94 of July 14, 1994: «surveyors lack the\nauthority to qualify a road as public or private. They are only responsible for attesting to public use,\nonce the declaration has been made. However, if doubt exists, they must consult the qualification with the competent\nadministrative body, and it is proper to prove it with the documents that are submitted to the Oficina de\nCatastro for the expediency of the procedures and corroboration by third parties.»\n\n\n\n Hence, even if the existence of a public street is recorded on a cadastral plan, such\nan inclusion cannot be held to prevail over the requirements that the law sets in each case to\nconsider it constituted, so if these have not been met, that recording does not have the\neffect of supplementing them and considering the public character of the inserted access as declared.\n\n\n\n Regarding the possibility of eliminating a «public street» from a cadastral plan that is not\nrecognized as such by the competent administrative authority; as it forms part of the body\nof the plan, the proper course is to challenge the juridical existence of the latter.\" (Opinion C-076-2012 of March 20,\n2012).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n          III. Conclusions.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nBased on all the foregoing, the Procuraduría concludes that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1. Municipalities can declare new cantonal public ways in the following scenarios:\n1) when the land is of public domain and the requirements corresponding to the change of designation (mutación demanial) are met,\n2) when the way has been handed over by law or de facto to the public service and is not\nof private domain, 3) when the road is of private domain but there is a cession, purchase, or\nexpropriation of the private land, and 4) when the public areas resulting from a\nurbanization process are received.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2. The administrative acts issued by the Municipalities in the exercise of their competencies\nof maintenance, planning, construction, and expansion of the red vial cantonal must be\nbased on technical criteria and comply with the requirements established for this purpose.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3. The Municipality can consider as public and make the corresponding declaration for\nthose ways that comply with the aforementioned scenarios and meet the corresponding technical\nrequirements.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4. The road needs of a canton may vary, and, therefore, the fact that a road is not\ncontemplated in the official map does not mean that it cannot be declared public and\nincorporated into the red vial cantonal, if the scenarios and requirements indicated above are met.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5. An endorsement on a cadastral plan or another municipal act that certifies the public nature of\na road, when in reality it does not enjoy such a condition, are irregular administrative acts.\nTherefore, it is not accurate to indicate that this type of act constitutes another route to declare\npublic roads.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n          Sincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                            Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                     Procuradora" }