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  "citation": "C-271-2021",
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  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Aplicación de reglamentos del INVU en ausencia de plan regulador",
  "title_en": "Application of INVU regulations in the absence of a local land-use plan",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite criterio sobre varias preguntas formuladas por la Auditoría Interna de la Municipalidad de Naranjo relativas a la aplicabilidad de los reglamentos urbanísticos emitidos por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) cuando un cantón carece de plan regulador. Se concluye que los reglamentos del INVU en materia de planificación urbana, incluidos los de fraccionamiento, urbanización, construcciones y zonificación, son de aplicación supletoria y obligatoria para las municipalidades que no hayan dictado sus propias normas locales. Asimismo, se indica que la municipalidad no puede decidir discrecionalmente si aplica o no dichos reglamentos, pues ello vulneraría el principio de inderogabilidad singular de las normas. Respecto al ajuste de requerimientos, se señala que la competencia para decidir sobre su aplicación corresponde generalmente al Concejo Municipal, aunque depende de cada supuesto normativo específico. La opinión se emite en el contexto de una denuncia ciudadana relacionada con la construcción sin permisos y la tala de árboles en un lote en Los Robles de Naranjo.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office issues an opinion on several questions raised by the Internal Audit Office of the Municipality of Naranjo regarding the applicability of urban planning regulations issued by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) when a canton lacks a local land-use plan (plan regulador). It concludes that INVU regulations on urban planning, including those on subdivision, urbanization, construction, and zoning, are supplementary and mandatory for municipalities that have not enacted their own local norms. It further states that the municipality cannot discretionally decide whether to apply such regulations, as this would violate the principle of non-derogability of norms. Regarding the adjustment of requirements, it indicates that competence to decide on their application generally lies with the Municipal Council, although it depends on each specific regulatory scenario. The opinion is issued in the context of a citizen complaint concerning construction without permits and tree felling on a lot in Los Robles de Naranjo.",
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  "excerpt_es": "Con base en todo lo anterior y contestando la pregunta planteada, los reglamentos que en materia de planificación urbana emita el INVU son de aplicación supletoria, es decir, cuando no exista normativa municipal al efecto, o cuando, existiendo normativa, ésta no contemple un supuesto específico. De igual modo, el plan nacional o los planes regionales de desarrollo urbano que formule ese Instituto, resultan aplicables en los cantones o partes de éstos que no estén englobados en un plan regulador local, ello, sin perjuicio de la debida armonización de los planes locales que se lleguen a emitir con los instrumentos de planificación regionales y nacionales.\n\nEn ausencia de normativa local, la Municipalidad se encuentra obligada a aplicar los reglamentos y planes regionales o nacionales emitidos por el INVU, pues, de lo contrario, se crearía un vacío jurídico que no podría ser llenado mediante una simple decisión discrecional y antojadiza de la Municipalidad.\n\nTómese en cuenta que, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública, se encuentran sometidos al principio de legalidad, y, por tanto, no podrían desconocer reglamentos y normas que integran el ordenamiento jurídico y que deben ser aplicados de manera supletoria.",
  "excerpt_en": "Based on all the above and answering the question posed, the regulations on urban planning issued by INVU are of supplementary application, that is, when there is no municipal regulation to that effect, or when, existing regulation, it does not contemplate a specific case. Likewise, the national plan or regional urban development plans formulated by that Institute are applicable in cantons or parts thereof that are not encompassed by a local land-use plan, without prejudice to the proper harmonization of local plans that may be issued with regional and national planning instruments.\n\nIn the absence of local regulations, the Municipality is obliged to apply the regulations and regional or national plans issued by INVU, otherwise, a legal vacuum would be created that could not be filled by a simple discretionary and arbitrary decision of the Municipality.\n\nIt should be noted that Local Governments, as part of the Public Administration, are subject to the principle of legality, and therefore, cannot disregard regulations and norms that are part of the legal system and must be applied in a supplementary manner.",
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    "summary_en": "The PGR rules that INVU regulations are supplementary and mandatory for cantons without their own land-use plan, and the municipality cannot discretionally decide not to apply them.",
    "summary_es": "La PGR dictamina que los reglamentos del INVU son de aplicación supletoria y obligatoria para los cantones sin plan regulador propio, sin que la municipalidad pueda decidir discrecionalmente su inaplicación."
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      "quote_es": "Con base en todo lo anterior y contestando la pregunta planteada, los reglamentos que en materia de planificación urbana emita el INVU son de aplicación supletoria, es decir, cuando no exista normativa municipal al efecto, o cuando, existiendo normativa, ésta no contemple un supuesto específico."
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      "quote_en": "In the absence of local regulations, the Municipality is obliged to apply the regulations and regional or national plans issued by INVU, otherwise, a legal vacuum would be created that could not be filled by a simple discretionary and arbitrary decision of the Municipality.",
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Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha\nseñalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se\ncircunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la\nfacultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del\norganismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno\ncuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano\nSuperior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus\nfunciones de control y validación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se\nrefieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la\ncompetencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado\nque las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del\nplan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que\nnos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta\nnecesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de\n2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de\nfebrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6\nde enero de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus\ncompetencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender\nque esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser\nutilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación\ncon materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por\nun auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de\nsus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus\ncompetencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para\nevadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus\nsolicitudes de criterio a través de la auditoría interna.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a\nque “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la\nauditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en\nla que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la\nfunción de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación\nde las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración\nPública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de la potestad\npara realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo\nde 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus\ncompetencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo,\nclaro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta\nprovenga del jerarca de la institución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. Sobre lo consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con lo expuesto, debe decirse que, aunque la consulta no está formulada para atender\nun asunto previsto en el plan de trabajo de la auditoría, lo cierto es que existen supuestos en los\nque la Procuraduría puede valorar que la solicitud tiene como fin obtener un criterio jurídico para\natender algún asunto propio de la función de la auditoría interna.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En este caso, lo consultado está relacionado con el ámbito de acción de la auditoría,\nen el tanto se indica que se está tramitando una denuncia ciudadana que involucra los temas\ncuestionados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, procedemos a rendir nuestro criterio, respondiendo puntualmente las\npreguntas formuladas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “1. En caso de que un cantón carezca de Plan Regulador, ¿Se encuentra obligado a\naplicar la reglamentación que al efecto emita el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha considerado que, conforme con lo\ndispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de\nPlanificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), los Gobiernos Locales tienen la\ntitularidad primaria en materia de planificación urbana y, como tales, son los encargados de emitir\nlos planes reguladores cantonales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pero, a la par de esa competencia municipal, la Sala ha reconocido que el Instituto\nNacional de Vivienda y Urbanismo es una institución encargada de la planificación urbana a nivel\nnacional. Y, con base en lo dispuesto en el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, se ha\naceptado que el INVU es competente para emitir disposiciones en materia urbanística, de manera\nsupletoria, siempre y cuando las Municipalidades no hayan ejercido esa potestad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            El transitorio II señala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se\nrefiere el artículo 21 de esta ley.\n\n\n\n Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas\nsujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva\nmateria, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.\n\n\n\n Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en\nla parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 21 al que se hace referencia, establece que los reglamentos de desarrollo\nurbano, que el artículo 19 define como las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento\ndel plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y\nbienestar de la comunidad, son el de zonificación, fraccionamiento y urbanización, de mapa oficial,\nrenovación urbana, y construcciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sobre la aplicación de esas disposiciones, la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la\ntesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la\nordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada\nal efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes\nreguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las\ndisposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación\nurbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias\nmunicipales.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De todo lo señalado, queda claro que la competencia del INVU en materia urbanística, en primer\ntérmino se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento a través del\ncual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que\nes elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; y en\nsegundo lugar, como competencia residual, la facultad de dictar las normas urbanísticas –reglamentos\ny planes reguladores- en ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas\nmunicipalidades. Lo anterior encuentra su fundamento en el hecho de que negarle esta competencia a\nesta institución autónoma, implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio\nperjuicio en la seguridad jurídica nacional.” (Voto no. 4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20\nde agosto de 1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, entre otros. Se\nañade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Al respecto, esta Procuraduría también ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos sobre la aplicabilidad de los\nreglamentos de construcción. La base de estos criterios es la pertenencia de los reglamentos de\nconstrucción al proceso de planificación urbana. Proceso que, en principio, corresponde a cada\nmunicipalidad. En ese sentido, la intervención del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es\nsupletoria; por ende, los reglamentos de este rigen cuando la municipalidad de que se trate carece\nde estos reglamentos o bien, cuando habiéndolos emitido, el reglamento correspondiente es omiso en\nciertos puntos, que sí trata la reglamentación del INVU. En esa medida, la planificación urbana y,\npor ende, los reglamentos que le dan sustento y la aplican emitidos por el INVU son de aplicación\nsupletoria.” (Dictamen no. C-269-2013 de 27 de noviembre de 2013. En igual sentido véase el dictamen\nno. C-062-1994 de 25 de abril de 1994 y C-212-2021 de 19 de julio de 2021. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, con base en los artículos 3°, 4°, 5° y 7° se ha señalado que, el INVU, como\nente encargado de planificación urbana a nivel nacional y regional, se encuentra facultado para\nemitir el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y para emitir planes regionales de desarrollo urbano,\nlos cuales, también, son de aplicación supletoria. Al respecto, se ha dispuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…si bien las Municipalidades tienen encomendada la planificación urbana a nivel local, la\norganización administrativa del urbanismo en nuestro país integrada por la Dirección de Urbanismo\n-adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día\nMinisterio de Planificación y Política Económica), son los órganos encargados de elaborar el Plan\nNacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el\ncrecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Ello quiere decir que sus lineamientos únicamente son\nimpuestos en aquella localidad donde la Municipalidad no haya dictado Plan Regulador de conformidad\ncon el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En consecuencia, disposiciones como la objeto\nde discusión, pues se trata de una reforma al Plan Regional de Desarrollo Urbano, deben entenderse\ncomo el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme\na las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los\nreglamentos de desarrollo urbano correspondientes. No se trata de una imposición como lo indica la\nDefensoría, sino de una coordinación entre los intereses locales y nacionales, toda vez que la\npotestad de las municipalidades de dictar sus planes reguladores es una potestad que se mantiene\nincólume, y que incluso en el momento de emitirlos pueden acoger o no la posibilidad de urbanizar en\nlas zonas que autoriza la norma impugnada.” (Sala Constitucional, voto no. 11397-2003 de las 14\nhoras 43 minutos de 8 de octubre de 2003. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ahora bien, es opinión de esta Procuraduría que la autonomía municipal en esta materia debe\ncompaginarse con las necesidades de coordinación que la planificación urbana requiere, pues si bien\nésta es competencia exclusiva de los Gobiernos Municipales, dentro de los límites de su competencia\nterritorial, en la medida en que también hay planificación urbana a nivel regional, como es el caso\ndel Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM), se impone la necesidad de\ncoordinar.\n\n\n\n Dicha coordinación supone que este último Plan establece los lineamientos, normas técnicas y\ndirectrices que han de seguir lo planes reguladores que se lleguen a dictar en aquellos cantones que\nforman parte del Gran Área Metropolitana. Asimismo, que corresponde a la Dirección de Urbanismo\ncontrolar que ello sea así en ejercicio de las competencias que la Ley de Planificación Urbana le\natribuye.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Por otra parte, la coordinación de los intereses locales y regionales también se manifiesta en la\ncircunstancia de que, aún siendo competencia municipal la planificación urbana, cuando ésta no la\nejerce porque no ha dictado el respectivo plan local, se aplica lo que haya dispuesto normativamente\nla Dirección de Urbanismo en el respectivo plan regional, como es el caso del Plan Regional del Gran\nÁrea Metropolitana (GAM). (Dictamen no. C-327-2001 de 28 de noviembre de 2001. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en todo lo anterior y contestando la pregunta planteada, los reglamentos que\nen materia de planificación urbana emita el INVU son de aplicación supletoria, es decir, cuando no\nexista normativa municipal al efecto, o cuando, existiendo normativa, ésta no contemple un supuesto\nespecífico. De igual modo, el plan nacional o los planes regionales        de desarrollo urbano que\nformule ese Instituto, resultan aplicables en los cantones o partes de éstos que no estén englobados\nen un plan regulador local, ello, sin perjuicio de la debida armonización de los planes locales que\nse lleguen a emitir con los instrumentos de planificación regionales y nacionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ausencia de normativa local, la Municipalidad se encuentra obligada a aplicar los\nreglamentos y planes regionales o nacionales emitidos por el INVU, pues, de lo contrario, se crearía\nun vacío jurídico que no podría ser llenado mediante una simple decisión discrecional y antojadiza\nde la Municipalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tómese en cuenta que, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública,\nse encuentran sometidos al principio de legalidad, y, por tanto, no podrían desconocer reglamentos y\nnormas que integran el ordenamiento jurídico y que deben ser aplicados de manera supletoria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “2.   En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea afirmativa, ¿Cuáles serían\ndichos reglamentos?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Según el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, el INVU puede dictar los\nreglamentos de desarrollo urbano que señala el artículo 21 de esa misma Ley, es decir, el de\nzonificación, fraccionamiento y urbanización, de mapa oficial, renovación urbana, y construcciones.\nTambién, como ya se dijo, el INVU se encuentra facultado para emitir el plan nacional y planes\nregionales de desarrollo urbano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, por ejemplo, se encuentran vigentes el Reglamento de Construcciones\n(no. 6306 de 15 de marzo de 2018), el Reglamento de Renovación Urbana (no. 6259 de 1° de junio de\n2017), el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones (no. 6411 de 24 de octubre de 2019), el\nProtocolo para la Delimitación de Cuadrantes Urbanos y sus Áreas de Expansión (no. 6428 de 2 de\ndiciembre de 2020) y el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos\n(3332-1  de  26 de abril de 1982, oficializado por Decreto Ejecutivo no. 13583-VAH-OFIPLAN de 3 de\nmayo de 1982), que mantiene su vigencia en todo aquello en lo que no sea sustituido o renovado por\nel Plan GAM 2013-20130 (Decreto Ejecutivo no. 38334 de 10 de marzo de 2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Corresponde a cada Municipalidad determinar cuál de esa normativa resulta aplicable en\nsu jurisdicción o en parte de ella, según lo indicado anteriormente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “3. En caso de señalarse algún reglamento en la respuesta a la pregunta 2, favor\nindicar si alguno de ellos contiene regulaciones que permitan a las Municipalidades decidir si\naplicar o no, determinados requerimientos. De ser así, favor indicar cuales serían los casos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es probable que alguno o varios de los reglamentos citados en la respuesta anterior,\ncontengan disposiciones que contemplen distintas soluciones o vías para resolver alguna situación\nespecífica. Y, en esos casos, dependiendo de que se cumplan determinados presupuestos, la\nAdministración pueda determinar cómo resolver el asunto con base en las opciones previstas por la\nnorma.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior, de ningún modo, significa que la Municipalidad pueda decidir si aplica o\nno determinado reglamento o norma a una situación cubierta por aquel, pues, ello implicaría una\nviolación al principio de inderogabilidad singular de la norma, contenido en el artículo 13 de la\nLey General de la Administración Pública, según el cual, la Administración está sujeta a todo el\nordenamiento jurídico administrativo, sin poder derogar o desaplicar las normas para casos\nconcretos. Además, como ya se dijo anteriormente, se generaría un vacío jurídico que no puede ser\nsuplido por la mera discrecionalidad de la Administración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por la extensión de las normas citadas, no es viable que la Procuraduría examine la\ntotalidad de los textos para determinar cuáles disposiciones encajan en lo indicado en la pregunta\nformulada. Recuérdese que, como se dijo en el primer apartado, uno de los aspectos relacionados con\nla admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas, es que éstas versen sobre\ndudas jurídicas puntuales y específicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y es que, además, las consultas de los auditores internos deben sujetarse a los\nrequisitos generales de admisibilidad de las consultas. En ese sentido, debe apuntarse que nuestra\njurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el\ncual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión\nen el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera\nadecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3\nde abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018,\nC-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18 de junio de 2019, C-171-2020 de 11 de mayo de\n2020, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Más concretamente, hemos señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que se delimite el objeto de la\nconsulta, y no que se requiera nuestra asesoría de manera indeterminada, sobre la aplicación de una\nley en términos generales (Dictamen C-170-2019 de 18 de junio de 2019). Una disposición normativa\npuede tener muchos efectos en el ordenamiento jurídico y en el accionar de la administración, y, por\ntanto, debe determinarse sobre cuál efecto concreto o sobre qué aspecto o duda se requiere nuestro\npronunciamiento. (PGR-OJ-133-2021 de 19 de agosto de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por tanto, corresponde a la auditoría interna revisar y analizar las normas citadas\npara determinar cuáles de ellas resultan aplicables al caso concreto bajo estudio o sobre cuáles\ndisposiciones específicas se tienen dudas jurídicas puntuales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “4. En caso de señalarse algún reglamento en la respuesta a la pregunta 2, favor\nindicar si alguno de ellos contiene regulaciones que permitan a las Municipalidades ajustar, a su\ncriterio, la aplicación de determinados requerimientos. De ser así, favor indicar cuales serían los\ncasos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sobre este punto, se reitera lo indicado en la respuesta anterior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “5. En caso de señalarse alguna regulación en las respuestas de las consultas 3 y/o 4,\nfavor indicar quien tendría en una municipalidad la competencia para tomar las decisiones respecto a\nla aplicación o ajuste de tales requerimientos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Dado que, como se indicó, no es viable que la Procuraduría analice todas las normas\ncitadas para determinar cuáles disposiciones encajan en las preguntas formuladas, no es posible\nprecisar, a priori, cuál sería el órgano municipal competente para decidir sobre la aplicación de\nesas disposiciones.\n\n\n\n             De manera general, tómese en cuenta que, conforme con el artículo 13 inciso p) del\nCódigo Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998), al Concejo Municipal le corresponde dictar\nlas medidas de ordenamiento urbano y que, en otras ocasiones hemos considerado que “cuando las\nnormas jurídicas hacen referencia a la municipalidad, sin especificar a que órgano de ésta\ncorresponde la competencia, el ejercicio de la potestad deberá ser asumida por el máximo órgano de\nla corporación, sea el Concejo, atendiendo al literal r) del artículo 13 del Código Municipal que\nindica como atribuciones de éste, las demás que la ley señale expresamente.” (Dictamen no.\nC-235-1999 de 3 de diciembre de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En todo caso, como se señaló, la competencia para aplicar determinada disposición, se\ndeberá establecer en cada supuesto específico, dependiendo de lo que la normativa contemple al\nefecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora",
  "body_en_text": "Opinion : 271 of 21/09/2021  \n\n\n\n21 September 2021\n\n\n\n\nPGR-C-271-2021\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nVilma Santamaría Barquero\n\n\n\n\nInternal Auditor\n\n\n\n\nMunicipalidad de Naranjo\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Madam:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             With the approval of the Acting Procuradora General de la República, I respond to your\nofficial letter no. AUDI-MN-CO-223-2021 of 16 August 2021, by which you request our opinion\non several questions related to the application of regulations issued by the\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in the absence of a cantonal regulatory plan (plan regulador cantonal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. Regarding the consultations raised by internal auditors.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Although it is true that Article 4 of our Organic Law (no. 6815 of 27 September 1982)\nallows internal auditors to submit consultations directly, this power is not\nunrestricted. Because, in accordance with the provisions of the law, our administrative jurisprudence has\nindicated the conditions under which it must be exercised.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In that sense, we have indicated that the matter subject to consultation by auditors is\nlimited to that which belongs, directly, to their functional competence, that is, the\npower to consult refers to the auditor's competence and the scope of the competences of the\nbody they control and of which they are a part, so that those internal control bodies\nhave the possibility of obtaining an informed and authoritative technical-legal opinion from the\nHigher Consultative Body of the Administration that allows them to exercise their\ncontrol and validation functions more effectively.\n\n\n\n\n \n\n\n\n This implies that auditors are not authorized to consult on matters that do not\nrefer to or are not contained within the sphere of their institutional competence or within the\ncompetence of the administrative bodies of which they are a part. For that reason, we have considered\nthat the consultations made by the internal audit must be linked to the very content of the\nwork plan being applied that year in the respective Administration, as this is what\nallows us to determine the scope of that audit's competence. Hence, it is\nnecessary that this relationship or link be accredited. (Opinions Nos. C-042-2008 of 11 February\n2008, C-153-2009 of 1 June 2009, C-314-2017 of 15 December 2017, C-043-2019 of 20\nFebruary 2019, C-133-2019 of 14 May 2019, C-191-2020 of 26 May 2020, C-002-2021 of 6\nJanuary 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Given that the power to consult held by auditors is limited to the scope of their\ncompetences and, therefore, to the execution of the corresponding work plan, it is logical to understand\nthat this power must be exercised with respect to a specific and punctual legal question, and not be\nused to request our opinion on a large quantity of questions, related\nto different matters. The breadth and diversity of questions in a consultation raised by\nan auditor could call into question the relationship of the formulated consultation with the exercise of\ntheir competences and with the corresponding work plan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Since the power to consult held by auditors is constrained to the scope of their\ncompetences, it must be noted that this should not be used by the active administration to\nevade compliance with the admissibility requirements for consultations, channeling their\nrequests for an opinion through the internal audit.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In turn, what is provided in opinion no. C-004-2021 of 7 January 2021 is reiterated, that\n\"the opinions issued at the request of internal audits directly bind only the\nconsulting audit. For the other public bodies and institutions—including the institution in\nwhich the audit is embedded—they constitute administrative jurisprudence, so they fulfill the\nfunction of guiding, facilitating, and standardizing the Administration's decisions in the interpretation\nof written norms, as provided in Article 7 of the Ley General de la Administración\nPública.\" Furthermore, due to the nature of the opinions issued, auditors lack the power\nto request reconsideration of the opinion issued to them. (C-48-2018 of 9 March\n2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the other hand, the consultations that internal auditors raise in the exercise of their\ncompetences must meet the admissibility requirements indicated by our Organic Law, except,\nof course, the need to provide a legal opinion on the matter consulted and that the consultation\noriginates from the head of the institution.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. Regarding the matter consulted.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In accordance with the foregoing, it must be said that, although the consultation is not formulated to address\na matter foreseen in the audit's work plan, the truth is that there are cases in which\nthe Procuraduría can assess that the request aims to obtain a legal opinion to\naddress a matter specific to the internal audit function.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In this case, the matter consulted is related to the audit's scope of action,\ninsofar as it is indicated that a citizen complaint is being processed that involves the\nquestioned topics.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Thus, we proceed to render our opinion, responding punctually to the\nquestions formulated.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             \"1. In the event that a canton lacks a Regulatory Plan (Plan Regulador), is it obligated to\napply the regulations issued for that purpose by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)?\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n             On repeated occasions, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has considered that, in accordance with\nthe provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution and 15 and 19 of the Ley de\nPlanificación Urbana (no. 4240 of 15 November 1968), Local Governments have the\nprimary authority in urban planning matters and, as such, are responsible for issuing\ncantonal regulatory plans (planes reguladores cantonales).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             But, alongside that municipal competence, the Chamber has recognized that the Instituto\nNacional de Vivienda y Urbanismo is an institution responsible for urban planning at the national\nlevel. And, based on the provisions of Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, it has been\naccepted that the INVU is competent to issue provisions on urban planning matters, in a\nsupplementary manner, provided that the Municipalities have not exercised that power.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Transitory Provision II states:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Transitorio II.- The Institute shall dictate the development norms related to the matters referred to\nin Article 21 of this law.\n\n\n\n It may also prepare the regulatory plans (planes reguladores) and delimit the urban districts and other areas\nsubject to urban control, as long as the municipalities have not promulgated in the respective\nmatter, or part thereof, their own local provisions in accordance with this law.\n\n\n\n The precepts and regulations dictated by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in\nthe part thereof that the norms indicate, from their publication in the Diario Oficial.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Article 21 referred to, establishes that the urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano),\nwhich Article 19 defines as the procedural rules necessary for the due observance\nof the regulatory plan (plan regulador) and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and\nwell-being of the community, are those for zoning (zonificación), subdivision and urbanization (fraccionamiento y urbanización), official map (mapa oficial),\nurban renewal (renovación urbana), and constructions (construcciones).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Regarding the application of these provisions, the Sala Constitucional has indicated that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Based on the foregoing, and in consonance with the cited jurisprudence, the\nthesis is reiterated that it remains the exclusive attribution of municipal governments to have competence for\nurban planning, and only exceptionally and residually, in the absence of regulation dictated\nto that effect by the municipalities, is the INVU assigned the task of proposing\nregulatory plans (planes reguladores), but subject to their prior approval by the local entity; so that the\nprovisions dictated to that effect by this autonomous institution regarding urban\nplanning, must always be considered transitory, and in default of the use of municipal\ncompetences.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n From all that has been indicated, it is clear that the INVU's competence in urban planning matters, in the first\nplace, is directed at the preparation of the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Urbano), an instrument through\nwhich the general policies on the growth and development of urban areas are set, and that\nis prepared by the Dirección de Urbanismo and proposed by the Institute's Board of Directors; and in\nsecond place, as a residual competence, the power to dictate urban planning norms—regulations\nand regulatory plans (planes reguladores)—in the absence of urban planning norms dictated by the respective\nmunicipalities. The foregoing finds its basis in the fact that denying this competence to\nthis autonomous institution implies creating a void in the legal system that causes serious\nharm to national legal certainty.\" (Ruling no. 4205-1996 of 14 hours 33 minutes on 20\nAugust 1996. Reiterated in rulings nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, among others.\nEmphasis added).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            In this regard, this Procuraduría has also indicated that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"The Procuraduría has pronounced in various statements on the applicability of\nconstruction regulations (reglamentos de construcción). The basis of these opinions is the belonging of the construction\nregulations to the urban planning process. A process that, in principle, corresponds to each\nmunicipality. In that sense, the intervention of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is\nsupplementary; therefore, its regulations govern when the municipality in question lacks\nthese regulations or, when having issued them, the corresponding regulation is silent on\ncertain points, which the INVU's regulations do address. To that extent, urban planning and,\ntherefore, the regulations that support and apply it, issued by the INVU, are of supplementary\napplication.\" (Opinion no. C-269-2013 of 27 November 2013. In the same sense, see opinion\nno. C-062-1994 of 25 April 1994 and C-212-2021 of 19 July 2021. Emphasis added).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Furthermore, based on Articles 3, 4, 5, and 7, it has been indicated that the INVU, as the\nentity responsible for urban planning at the national and regional level, is empowered to\nissue the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Urbano) and to issue regional urban development plans (planes regionales de desarrollo urbano),\nwhich are also of supplementary application. In this regard, it has been provided:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"…although the Municipalities are entrusted with urban planning at the local level, the\nadministrative organization of urbanism in our country, integrated by the Dirección de Urbanismo\n-attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- and the Planning Office (today\nthe Ministerio de Planificación y Política Económica), are the bodies responsible for preparing the Plan\nNacional de Desarrollo Urbano, through which the general policies on the\ngrowth and development of urban areas are set. This means that its guidelines are only\nimposed in those localities where the Municipality has not dictated a Regulatory Plan (Plan Regulador) in accordance\nwith Article 17 of the Ley de Planificación Urbana. Consequently, provisions such as the one under\ndiscussion, as it concerns a reform to the Regional Urban Development Plan (Plan Regional de Desarrollo Urbano), must be understood\nas the formal limit of the broad guidelines, technical norms, or general directives according\nto which local governments must prepare their respective regulatory plans (planes reguladores) and the\ncorresponding urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano). It is not an imposition as the\nDefensoría indicates, but rather coordination between local and national interests, since the\npower of the municipalities to dictate their regulatory plans (planes reguladores) is a power that remains\nunaltered, and even at the moment of issuing them, they may accept or not the possibility of urbanizing in\nthe zones authorized by the challenged norm.\" (Sala Constitucional, ruling no. 11397-2003 of 14\nhours 43 minutes on 8 October 2003. Emphasis added).\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Now then, it is the opinion of this Procuraduría that municipal autonomy in this matter must\nbe reconciled with the coordination needs that urban planning requires, because although\nthis is the exclusive competence of Municipal Governments, within the limits of their territorial\ncompetence, to the extent that there is also urban planning at the regional level, as is the case\nwith the Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM), the need to\ncoordinate is imposed.\n\n\n\n Such coordination implies that this latter Plan establishes the guidelines, technical norms, and\ndirectives that the regulatory plans (planes reguladores) eventually dictated in those cantons that\nform part of the Gran Área Metropolitana must follow. Likewise, that it corresponds to the Dirección de Urbanismo\nto control that this is so, in the exercise of the competences that the Ley de Planificación Urbana\nattributes to it.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n On the other hand, the coordination of local and regional interests also manifests itself in the\ncircumstance that, even though urban planning is a municipal competence, when it does not\nexercise it because it has not dictated the respective local plan, what has been normatively provided by\nthe Dirección de Urbanismo in the respective regional plan applies, as is the case with the Plan Regional del Gran\nÁrea Metropolitana (GAM). (Opinion no. C-327-2001 of 28 November 2001. Emphasis added).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Based on all the foregoing and answering the question posed, the regulations that\nthe INVU issues in the matter of urban planning are of supplementary application, that is, when\nthere is no municipal regulation to that effect, or when, even if there is regulation, it does not contemplate a\nspecific case. Similarly, the national plan or the regional urban development plans (planes regionales de desarrollo urbano) that\nthis Institute formulates are applicable in the cantons or parts thereof that are not encompassed\nin a local regulatory plan (plan regulador local), this, without prejudice to the due harmonization of the local plans\neventually issued with the regional and national planning instruments.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In the absence of local regulations, the Municipality is obligated to apply the\nregulations and regional or national plans issued by the INVU, because, otherwise, it would create\na legal void that could not be filled by a simple discretionary and arbitrary decision\nby the Municipality.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Take into account that Local Governments, as part of the Public Administration,\nare subject to the principle of legality, and, therefore, could not disregard regulations and\nnorms that form part of the legal system and that must be applied in a supplementary manner.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             \"2. If the answer to the previous question is affirmative, what would be\nthose regulations?\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n             According to Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, the INVU can dictate the\nurban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) indicated in Article 21 of that same Law, that is, those for\nzoning (zonificación), subdivision and urbanization (fraccionamiento y urbanización), official map (mapa oficial), urban renewal (renovación urbana), and constructions (construcciones).\nAlso, as already stated, the INVU is empowered to issue the national plan and regional\nurban development plans (planes regionales de desarrollo urbano).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In that sense, for example, the following are in force: the Reglamento de Construcciones\n(no. 6306 of 15 March 2018), the Reglamento de Renovación Urbana (no. 6259 of 1 June\n2017), the Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones (no. 6411 of 24 October 2019), the\nProtocolo para la Delimitación de Cuadrantes Urbanos y sus Áreas de Expansión (no. 6428 of 2\nDecember 2020), and the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana and its annexes\n(3332-1 of 26 April 1982, made official by Decreto Ejecutivo no. 13583-VAH-OFIPLAN of 3\nMay 1982), which remains in force in everything not superseded or renewed by\nthe Plan GAM 2013-20130 (Decreto Ejecutivo no. 38334 of 10 March 2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             It corresponds to each Municipality to determine which of these regulations is applicable in\nits jurisdiction or part thereof, as indicated above.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             \"3. In the event that any regulation is indicated in the answer to question 2, please\nindicate if any of them contain regulations that allow Municipalities to decide whether\nor not to apply certain requirements. If so, please indicate which cases those would be.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n             It is probable that one or several of the regulations cited in the previous answer\ncontain provisions that contemplate different solutions or ways to resolve a specific\nsituation. And, in those cases, depending on whether certain conditions are met, the\nAdministration can determine how to resolve the matter based on the options provided for by the\nnorm.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             The foregoing, in no way, means that the Municipality can decide whether or not to apply\na certain regulation or norm to a situation covered by it, because that would imply a\nviolation of the principle of singular non-derogability (inderogabilidad singular) of the norm, contained in Article 13 of the\nLey General de la Administración Pública, according to which the Administration is subject to the entire\nadministrative legal system, without being able to derogate or disapply norms for specific\ncases. Furthermore, as already stated above, it would generate a legal void that cannot be\nfilled by the mere discretion of the Administration.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Due to the length of the cited norms, it is not feasible for the Procuraduría to examine the\nentirety of the texts to determine which provisions fit what is indicated in the formulated\nquestion. It should be recalled that, as stated in the first section, one of the aspects related to\nthe admissibility of consultations raised by internal audits is that they deal with\nspecific and punctual legal questions.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             And, moreover, the consultations of internal auditors must comply with the\ngeneral admissibility requirements for consultations. In that sense, it must be noted that our\nadministrative jurisprudence has pointed out that precision and clarity in the question on\nwhich our opinion is required is an essential admissibility requirement, because imprecision\nin the object of the consultation prevents knowing the legal question of the consultant and rendering,\nadequately and precisely, our opinion. (See in this regard pronouncements Nos. C-136-2006 of 3\nApril 2006, C-077-2018 of 19 April 2018, C-247-2018 of 21 September 2018,\nC-146-2019 of 29 May 2019, C-170-2019 of 18 June 2019, C-171-2020 of 11 May\n2020, among others).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            More specifically, we have indicated that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"…for the proper exercise of our function, it is necessary that the object of the\nconsultation be delimited, and not that our advice be required in an indeterminate manner, on the application of a\nlaw in general terms (Opinion C-170-2019 of 18 June 2019). A normative provision\ncan have many effects on the legal system and the actions of the administration, and,\ntherefore, it must be determined on which concrete effect or on which aspect or question our\npronouncement is required. (PGR-OJ-133-2021 of 19 August 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Therefore, it corresponds to the internal audit to review and analyze the cited norms\nto determine which of them are applicable to the specific case under study or regarding which\nspecific provisions there are punctual legal questions.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             \"4. In the event that any regulation is indicated in the answer to question 2, please\nindicate if any of them contain regulations that allow Municipalities to adjust, at their\ndiscretion, the application of certain requirements. If so, please indicate which cases those would be.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            On this point, what was indicated in the previous answer is reiterated.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             \"5. In the event that any regulation is indicated in the answers to questions 3 and/or 4,\nplease indicate who in a municipality would have the competence to make decisions regarding the\napplication or adjustment of such requirements.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Given that, as indicated, it is not feasible for the Procuraduría to analyze all the cited norms\nto determine which provisions fit the formulated questions, it is not possible\nto specify, a priori, which municipal body would be competent to decide on the application of\nthose provisions.\n\n\n\n             In general, take into account that, in accordance with Article 13, subsection p) of the\nCódigo Municipal (Law no. 7794 of 30 April 1998), the Municipal Council (Concejo Municipal) is responsible for dictating\nurban planning measures and that, on other occasions, we have considered that \"when\nlegal norms refer to the municipality, without specifying which body of it\ncorresponds to the competence, the exercise of the power must be assumed by the highest body of\nthe corporation, that is, the Council (Concejo), in accordance with subsection r) of Article 13 of the Código Municipal that\nindicates as attributions of the latter, those others that the law expressly indicates.\" (Opinion no.\nC-235-1999 of 3 December 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In any case, as indicated, the competence to apply a certain provision must\nbe established in each specific case, depending on what the regulations provide to\nthat effect.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nYours sincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora"
}