{
  "id": "pgr-23440",
  "citation": "C-110-2022",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Capacidad del IAFA para suscribir convenios con organismos internacionales",
  "title_en": "IAFA's Legal Capacity to Sign Agreements with International Organizations",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) puede suscribir convenios internacionales. Determina que, como órgano desconcentrado del Ministerio de Salud con personalidad jurídica instrumental, el IAFA puede suscribir convenios de cooperación en el marco de sus competencias, pero no tratados o convenios internacionales regidos por el derecho internacional, ya que esa potestad corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo (negociación) y a la Asamblea Legislativa (aprobación). Sin embargo, sí puede suscribir contratos con Estados o sujetos de derecho internacional público que no estén sujetos al derecho internacional, así como convenios de ejecución autorizados por un tratado internacional, siempre dentro de sus funciones desconcentradas.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office addresses whether the Institute on Alcoholism and Drug Dependence (IAFA) may enter into international agreements. It concludes that, as a deconcentrated body of the Ministry of Health with instrumental legal personality, IAFA may sign cooperation agreements within its purview but not international treaties governed by international law, as that power is reserved for the Executive Branch (negotiation) and the Legislative Assembly (approval). However, it may execute contracts with states or public international law subjects not governed by international law, as well as implementation agreements authorized under an international treaty, provided it acts within its deconcentrated functions.",
  "court_or_agency": "",
  "date": "20/05/2022",
  "year": "2022",
  "topic_ids": [
    "_off-topic"
  ],
  "primary_topic_id": "_off-topic",
  "es_concept_hints": [
    "desconcentración mínima",
    "personalidad jurídica instrumental",
    "Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados",
    "tratados públicos",
    "sujetos de derecho internacional público",
    "contratación administrativa",
    "órgano desconcentrado",
    "Poder Ejecutivo"
  ],
  "concept_anchors": [
    {
      "article": "Art. 121 inciso 4",
      "law": "Constitución Política"
    },
    {
      "article": "Art. 140 inciso 10",
      "law": "Constitución Política"
    },
    {
      "article": "Art. 21",
      "law": "Ley Orgánica del Ministerio de Salud"
    },
    {
      "article": "Art. 22",
      "law": "Ley Orgánica del Ministerio de Salud"
    },
    {
      "article": "Art. 83",
      "law": "Ley General de la Administración Pública"
    },
    {
      "article": "Art. 2",
      "law": "Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados"
    },
    {
      "article": "Art. 2 inciso b",
      "law": "Ley de Contratación Administrativa"
    },
    {
      "article": "Art. 137",
      "law": "Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa"
    }
  ],
  "keywords_es": [
    "IAFA",
    "convenios internacionales",
    "desconcentración mínima",
    "personalidad jurídica instrumental",
    "Convención de Viena",
    "Poder Ejecutivo",
    "Asamblea Legislativa",
    "tratados públicos",
    "derecho internacional",
    "contratación administrativa",
    "Ministerio de Salud",
    "Ley Orgánica del Ministerio de Salud",
    "Constitución Política",
    "órgano desconcentrado"
  ],
  "keywords_en": [
    "IAFA",
    "international agreements",
    "minimum deconcentration",
    "instrumental legal personality",
    "Vienna Convention",
    "Executive Branch",
    "Legislative Assembly",
    "public treaties",
    "international law",
    "public procurement",
    "Ministry of Health",
    "Organic Law of the Ministry of Health",
    "Political Constitution",
    "deconcentrated body"
  ],
  "excerpt_es": "Partiendo de ello, es evidente que el IAFA no podría suscribir convenios con organismos internacionales, sujetos al derecho internacional, pues se trata de un órgano desconcentrado del Estado, pero no es el Estado, por lo que no puede adquirir compromisos en el plano internacional, ni ser parte de un convenio internacional, aun cuando sea beneficiario del mismo.\n\nLa potestad de suscribir convenios internacionales es propia del Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el numeral 140 inciso 10) de la Constitución, sin que dicha potestad constitucional pueda ser transferida en modo alguno a un órgano inferior como es el IAFA.\n\nEn el caso del IAFA, entenderíamos entonces, que puede suscribir convenios con organismos internacionales, siempre y cuando se encuentre en el marco de sus competencias desconcentradas y no estén sometidos al derecho internacional. En otras palabras, cuando no sea considerado un convenio o tratado internacional, pues en este supuesto debe ser negociado por el Poder Ejecutivo y aprobado por la Asamblea Legislativa.",
  "excerpt_en": "Based on that, it is clear that IAFA could not sign agreements with international organizations subject to international law, since it is a deconcentrated body of the State but is not the State itself; therefore, it cannot undertake commitments at the international level, nor be party to an international agreement, even if it benefits from it.\n\nThe power to sign international agreements belongs to the Executive Branch, as provided in Article 140(10) of the Constitution, and this constitutional power cannot be transferred in any way to a subordinate body such as IAFA.\n\nIn IAFA's case, we would then understand that it can sign agreements with international organizations, as long as it is within the scope of its deconcentrated powers and they are not subject to international law. In other words, when it is not considered an international agreement or treaty, since in that scenario it must be negotiated by the Executive Branch and approved by the Legislative Assembly.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Attorney General concludes that IAFA cannot sign international agreements governed by international law, but may execute contracts with public international law subjects not governed by such law, implementation agreements authorized by treaties, and cooperation agreements within its deconcentrated powers.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que el IAFA no puede suscribir convenios internacionales regidos por derecho internacional, pero sí puede firmar contratos con sujetos de derecho internacional público no sujetos a ese derecho, convenios de ejecución autorizados por tratados y acuerdos de cooperación dentro de sus competencias desconcentradas."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Apartado II — Sobre la posibilidad del IAFA de suscribir convenios con organismos internacionales",
      "quote_en": "IAFA could not sign agreements with international organizations subject to international law, since it is a deconcentrated body of the State but is not the State itself; therefore, it cannot undertake commitments at the international level, nor be party to an international agreement, even if it benefits from it.",
      "quote_es": "El IAFA no podría suscribir convenios con organismos internacionales, sujetos al derecho internacional, pues se trata de un órgano desconcentrado del Estado, pero no es el Estado, por lo que no puede adquirir compromisos en el plano internacional, ni ser parte de un convenio internacional, aun cuando sea beneficiario del mismo."
    },
    {
      "context": "Apartado II",
      "quote_en": "The power to sign international agreements belongs to the Executive Branch, as provided in Article 140(10) of the Constitution, and this constitutional power cannot be transferred in any way to a subordinate body such as IAFA.",
      "quote_es": "La potestad de suscribir convenios internacionales es propia del Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el numeral 140 inciso 10) de la Constitución, sin que dicha potestad constitucional pueda ser transferida en modo alguno a un órgano inferior como es el IAFA."
    },
    {
      "context": "Apartado II",
      "quote_en": "In IAFA's case, we would then understand that it can sign agreements with international organizations, as long as it is within the scope of its deconcentrated powers and they are not subject to international law.",
      "quote_es": "En el caso del IAFA, entenderíamos entonces, que puede suscribir convenios con organismos internacionales, siempre y cuando se encuentre en el marco de sus competencias desconcentradas y no estén sometidos al derecho internacional."
    },
    {
      "context": "Apartado III — Conclusiones",
      "quote_en": "Although Article 22 of the Organic Law of the Ministry of Health grants IAFA the capacity to sign cooperation or resource transfer agreements, it does not authorize it to sign an international agreement.",
      "quote_es": "Si bien el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud reconoce al IAFA la capacidad de suscribir convenios de cooperación o transferencia de recursos, ello no lo autoriza a suscribir un convenio internacional."
    }
  ],
  "cites": [],
  "cited_by": [],
  "references": {
    "internal": [],
    "external": []
  },
  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=23440&strTipM=T",
  "tier": 2,
  "_editorial_citation_count": 0,
  "regulations_by_article": null,
  "amendments_by_article": null,
  "dictamen_by_article": null,
  "concordancias_by_article": null,
  "afectaciones_by_article": null,
  "resoluciones_by_article": null,
  "cited_by_votos": [],
  "cited_norms": [],
  "cited_norms_inverted": [],
  "sentencias_relacionadas": [],
  "temas_y_subtemas": [],
  "cascade_only": false,
  "amendment_count": 0,
  "body_es_text": "Dictamen : 110 del 20/05/2022   \n\n\n\n20 de mayo 2022\n\n\n\n\nPGR-C-110-2022\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDr. Oswaldo Aguirre Retana\n\n\n\n\nDirector General\n\n\n\n\nIAFA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio\nIAFA DG-0220-03-2022 del 25 de marzo de 2022, mediante el cual solicita nuestro pronunciamiento\nsobre si, a partir de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud y el\nartículo 121 inciso 4) de la Constitución, el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia\n(IAFA) puede suscribir convenios con entes internacionales o si, por el contrario, esto es\ncompetencia propia de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la\nRepública, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido mediante oficio\nSJ-095-03-2022 del 25 de marzo de 2022, por la Licda. Jeilyn Valverde Monge, Encargada Unidad de\nServicios Jurídicos del IAFA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.              NATURALEZA JURÍDICA DEL IAFA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley Orgánica del Ministerio de Salud, N.°5412 del 8 de noviembre de 1973, reconoce al Instituto\nsobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) como un órgano desconcentrado, en grado mínimo, del\nMinisterio de Salud, que cuenta con personalidad jurídica instrumental para desarrollar su fin\nlegal, que es la dirección técnica, el estudio, la prevención, el tratamiento y la rehabilitación de\nla adicción al alcohol, el tabaco y otras drogas lícitas o ilícitas; además, desempeñará otras\nfunciones que la ley establezca y será el responsable de coordinar y aprobar todos los programas\ntanto públicos como privados relacionados con sus fines y deberá gestionar la suspensión o el cierre\nde tales programas, si se incumplen los lineamientos estipulados al efecto (artículo 21 y 22).\n\n\n\n Sobre el particular, debemos señalar que la desconcentración es un mecanismo de transferencia de\ncompetencias, mediante el cual se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas\nfunciones, con el fin de lograr una mayor eficiencia. Tal figura la encontramos regulada en el\nartículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone:\n\n\n\n \"1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico\ninmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.\n\n\n\n\n2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:\n\n\n\n\na) Avocar competencia del inferior; y\n\n\n\n\nb) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.\n\n\n\n 3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes,\ninstrucciones o circulares del superior.\n\n\n\n 4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de\navocar la misma y a la inversa.\n\n\n\n 5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la\ncompetencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación\nextendida en su favor.\"\n\n\n\n De acuerdo con la norma transcrita, la desconcentración mínima -reconocida al IAFA– es de\naplicación restrictiva, lo cual implica que sólo alcanza las atribuciones expresamente\ndesconcentradas que ya indicamos, en cuyo caso lo resuelto por las autoridades del IAFA agotarían la\nvía administrativa (artículo 126, inciso c) de la LGAP). En todo lo demás que no haya sido objeto de\ndesconcentración, el IAFA, en tanto órgano del Ministerio de Salud, continúa sujeto a la autoridad\ndel jerarca, a saber, el Ministro del ramo (artículos 25 y 126, inciso d) LGAP).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\nII.           SOBRE LA POSIBILIDAD DEL IAFA DE SUSCRIBIR CONVENIOS CON ORGANISMOS INTERNACIONALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n La naturaleza jurídica del IAFA analizada en el apartado anterior resulta importante, pues lo que\nse consulta en esta oportunidad es sobre la posibilidad de dicha institución de suscribir convenios\ncon entes internacionales, a partir de lo dispuesto en el numeral 21 de la Ley Orgánica del\nMinisterio de Salud que señala:\n\n\n\n “Artículo 21.—El Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) es un órgano con\ndesconcentración mínima, adscrito al Ministerio de Salud, con personalidad jurídica instrumental\npara administrar los fondos, suscribir contratos, convenios de cooperación o transferencia de\nrecursos, y recibir donaciones de entes públicos o privados, nacionales o extranjeros, necesarios\npara ejercer sus funciones con estricto apego a su finalidad material y de conformidad con la\npresente Ley. El IAFA tendrá competencia en todo el territorio nacional.\n\n\n\n\n(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8289 de 10 de julio del 2002)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se observa, la ley le otorga al IAFA una atribución general para suscribir\nconvenios de cooperación o transferencia de recursos, por lo que debe analizarse si tal atribución\nle alcanza para suscribir convenios con organismos internacionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre el particular, debemos señalar que no aclara el consultante a qué tipo de\nconvenios se refiere, pero al hacer mención de lo dispuesto en el numeral 121 inciso 4) de la\nConstitución, debemos asumir que lo que nos consulta es la posibilidad del IAFA de suscribir\nconvenios o tratados internacionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre el particular, debemos señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo\n2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Ley 7615 del 24 de julio\nde 1996, un acuerdo internacional celebrado entre Estados constituye un tratado si está regido por\nel derecho internacional, cualquiera que sea su denominación particular.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  En el dictamen C-305-2009 del 28 de octubre de 2009, definimos qué se entiende por convenio\ninternacional al indicar:\n\n\n\n “Un convenio internacional se define como aquél suscrito entre Estados o entre estos con sujetos de\nla Comunidad Internacional o bien, entre estos últimos. Recuérdese simplemente que, en los términos\ndel artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por la Ley N°\n7615 de 24 de julio de 1996, un tratado se define como un:\n\n\n\n\n“ARTICULO 2.- Términos empleados.\n\n\n\n\n1.-          Para los efectos de la presente Convención:\n\n\n\n a)           Se entiende por \"tratado\" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados\ny regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos\nconexos y cualquiera que sea su denominación particular;”.\n\n\n\n Y para los efectos de esa Convención los términos convenio, acuerdo, convención y tratados tienen\nel mismo valor frente al artículo 2 antes transcrito. Importa resaltar, además, que no todo acuerdo\nentre sujetos de la Comunidad Internacional constituye un tratado público o convenio internacional.\nPara que tenga esa naturaleza, es requisito indispensable que el convenio se rija por disposiciones\nde Derecho Internacional. Está excluido, entonces, la condición de tratado internacional para un\nacuerdo que se rija por disposiciones de un determinado ordenamiento. En consecuencia, si el acuerdo\na que llegan los Estados o estos con un sujeto de Derecho Internacional está sujeto al ordenamiento\nde uno de los Estados Parte o a un ordenamiento tercero, ese convenio no tendrá naturaleza de\ntratado.” (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se observa de lo anterior, para que un convenio tenga el rango de tratado\ninternacional, debe regirse por el derecho internacional y ser suscrito entre Estados o estos y un\nsujeto de derecho internacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Partiendo de ello, es evidente que el IAFA no podría suscribir convenios con organismos\ninternacionales, sujetos al derecho internacional, pues se trata de un órgano desconcentrado del\nEstado, pero no es el Estado, por lo que no puede adquirir compromisos en el plano internacional, ni\nser parte de un convenio internacional, aun cuando sea beneficiario del mismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La potestad de suscribir convenios internacionales es propia del Poder Ejecutivo, según\nlo dispuesto en el numeral 140 inciso 10) de la Constitución, sin que dicha potestad constitucional\npueda ser transferida en modo alguno a un órgano inferior como es el IAFA.           Al respecto,\nseñala el mencionado artículo constitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al\nrespectivo Ministro de Gobierno:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n 10)  Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez\naprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la\nexija esta Constitución.\n\n\n\n Los Protocolos derivados de dichos tratados públicos o convenios internacionales que no requieran\naprobación legislativa, entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Ejecutivo. “\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(Así reformado el inciso anterior por el artículo único de la ley N° 4123 de 31 de mayo de 1968).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior deriva que el Presidente de la República, en forma conjunta con su Ministro de\nRelaciones Exteriores, o por intermedio de algún otro funcionario que haya sido formal y debidamente\napoderado para ese acto, tienen la potestad de conducir las relaciones internacionales del Estado,\nuno de cuyos aspectos más relevantes es el proceso de negociación y posterior suscripción del\ninstrumento internacional de que se trate. Por tanto, la facultad para negociar, valorar y\ncuestionar con criterios de oportunidad el contenido de un determinado tratado internacional, le\ncorresponde únicamente al Poder Ejecutivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una vez suscrito por el representante del Poder Ejecutivo, el convenio debe incorporarse al derecho\ninterno y es ahí donde se requiere la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, atribución\nque le confiere de manera exclusiva el inciso 4) del artículo 121 constitucional, sobre el cual\nconsulta el IAFA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Esto evidencia que existe una clara delimitación de las competencias constitucionales del Poder\nEjecutivo y de la Asamblea Legislativa en la suscripción de convenios internacionales, potestad que\nno puede ser asumida por el IAFA en representación del Estado, pues no es sujeto de derecho\ninternacional. \n\n\n\n A pesar de ello, es claro que el Estado puede suscribir convenios de cooperación internacional que\ntenga como destinatario al IAFA. Asimismo, un convenio de cooperación internacional suscrito por el\nEstado puede haber previsto la celebración de convenios de ejecución, los cuales en tanto estén en\nel marco del convenio internacional, pueden ser suscritos por organismos públicos, ya sea\ndirectamente con el organismo cooperante o con agencias gubernamentales que brinden la cooperación\n(Al respecto dictamen C-305-2009 del 28 de octubre de 2009).\n\n\n\n Adicional a lo señalado, debemos indicar que los órganos de la Administración Pública con capacidad\njurídica contractual, tienen también la posibilidad de suscribir convenios con sujetos de la\ncomunidad internacional, siempre y cuando ese acuerdo no esté sujeto al derecho internacional. Así\nse desprende de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa que\nseñala:\n\n\n\n\n“Artículo 2°.-Excepciones\n\n\n\n\nSe excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\nb) Los acuerdos celebrados con otros Estados o con sujetos de derecho público internacional.\n\n\n\n\n(…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta norma no se refiere a la suscripción de convenios internacionales que, como indicamos, sólo\npueden llevarse a cabo por negociación del Poder Ejecutivo y aprobación de la Asamblea Legislativa.\nPor el contrario, este tipo de acuerdos celebrados con otros Estados o sujetos de derecho público\ninternacional no se encuentran sujetos al derecho internacional, ni tampoco a la Ley de Contratación\nAdministrativa.\n\n\n\n\nEn la misma línea, el artículo 37 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa señala:\n\n\n\n “Artículo 137.-Acuerdos celebrados con sujetos de Derecho Internacional Público. Los acuerdos y\ncontratos con sujetos de Derecho Internacional Público, incluyendo otros Estados estarán excluidos\nde los procedimientos de contratación administrativa. Sin embargo, para su validez y eficacia,\ndeberán documentarse por escrito siguiendo los trámites correspondientes y suscribirse por los\nfuncionarios competentes.\n\n\n\n Para celebrar la contratación en forma directa, la Administración tomará en cuenta que el precio o\nestimación de la contraprestación, no exceda los límites razonables según los precios que rijan\noperaciones similares, ya sea en el mercado nacional o internacional.\n\n\n\n (Corrida su numeración por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 40124 del 10 de octubre del\n2016, que lo traspasó del antiguo 129 al 137)”.\n\n\n\n De dichas normas deriva que la Administración Pública puede suscribir contratos con sujetos de\nderecho internacional público, que no se sujetarán a los procedimientos de contratación\nadministrativa en razón de la naturaleza del sujeto contratante, pero que tampoco pueden\nconsiderarse convenios internacionales por no estar regidos por el derecho internacional.\n\n\n\n En igual sentido, la nueva Ley General de Contratación Pública, Ley 9986 del 27 de mayo de 2021,\nque entrará en vigencia el 1° de diciembre de 2022, excluye de la ley de contratación\nadministrativa: “e) Los acuerdos celebrados con otros Estados o sujetos de derecho internacional\npúblico de carácter humanitario, los cuales se rigen por el derecho internacional público.”\n\n\n\n En el caso del IAFA, entenderíamos entonces, que puede suscribir convenios con organismos\ninternacionales, siempre y cuando se encuentre en el marco de sus competencias desconcentradas y no\nestén sometidos al derecho internacional. En otras palabras, cuando no sea considerado un convenio o\ntratado internacional, pues en este supuesto debe ser negociado por el Poder Ejecutivo y aprobado\npor la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.        CONCLUSIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1)      Los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud reconocen al IAFA como un\nórgano desconcentrado, en grado mínimo, del Ministerio de Salud, que cuenta con personalidad\njurídica instrumental para la dirección técnica, el estudio, la prevención, el tratamiento y la\nrehabilitación de la adicción al alcohol, el tabaco y otras drogas lícitas o ilícitas; además,\ndesempeñará otras funciones que la ley establezca y será el responsable de coordinar y aprobar todos\nlos programas tanto públicos como privados relacionados con sus fines y deberá gestionar la\nsuspensión o el cierre de tales programas, si se incumplen los lineamientos estipulados al efecto;\n\n\n\n 2)      Si bien el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud reconoce al IAFA la\ncapacidad de suscribir convenios de cooperación o transferencia de recursos, ello no lo autoriza a\nsuscribir un convenio internacional, pues estos acuerdos están sujetos al derecho internacional y\ndeben ser suscritos entre Estados o entre estos y sujetos de derecho internacional, según la\nConvención de Viena;\n\n\n\n 3)      Un convenio o tratado internacional debe ser negociado por el Poder Ejecutivo y aprobado\npor la Asamblea Legislativa, en virtud de lo establecido en los numerales 140 inciso 10 y 121 inciso\n4 de la Constitución Política. Por consiguiente, no puede ser negociado por el IAFA, aunque éste sea\nbeneficiario del convenio, pero sí podría suscribir convenios de ejecución autorizados por un\ntratado internacional;\n\n\n\n 4)      A partir de lo dispuesto en los artículos 2 inciso b de la Ley de Contratación\nAdministrativa y 37 del Reglamento de dicha ley, el IAFA como parte de la Administración Pública,\npuede suscribir contratos con Estados, agencias no gubernamentales o con sujetos de derecho\ninternacional público, en el tanto esos convenios estén regidos por normas distintas del derecho\ninternacional y lo haga en el ámbito de sus funciones desconcentradas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSPC/cpb",
  "body_en_text": "Opinion: 110 of 05/20/2022\n\nMay 20, 2022\n\nPGR-C-110-2022\n\nDr. Oswaldo Aguirre Retana\nGeneral Director\nIAFA\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter IAFA DG-0220-03-2022 of March 25, 2022, through which you request our pronouncement on whether, based on the provisions of Article 21 of the Organic Law of the Ministry of Health and Article 121, subsection 4) of the Constitution, the Institute on Alcoholism and Drug Dependence (Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, IAFA) may enter into agreements with international entities or whether, on the contrary, this is the exclusive competence of the Legislative Assembly.\n\nIn compliance with the provisions of numeral 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, this consultation is accompanied by the legal opinion issued via official letter SJ-095-03-2022 of March 25, 2022, by Licda. Jeilyn Valverde Monge, Head of the Legal Services Unit of the IAFA.\n\nI. LEGAL NATURE OF THE IAFA\n\nThe Organic Law of the Ministry of Health, No. 5412 of November 8, 1973, recognizes the Institute on Alcoholism and Drug Dependence (IAFA) as a deconcentrated body, to a minimum degree, of the Ministry of Health, which has instrumental legal personality to develop its legal purpose, which is the technical direction, study, prevention, treatment, and rehabilitation of addiction to alcohol, tobacco, and other licit or illicit drugs; in addition, it shall perform other functions established by law and shall be responsible for coordinating and approving all public and private programs related to its purposes and must manage the suspension or closure of such programs, if the guidelines stipulated for this purpose are breached (Articles 21 and 22).\n\nOn this matter, we must point out that deconcentration (desconcentración) is a mechanism for the transfer of competences, by means of which a specialized body is entrusted with the exercise of certain functions, in order to achieve greater efficiency. Such a figure is regulated in Article 83 of the General Law of Public Administration, which provides:\n\n\"1. Every body other than the hierarch shall be fully subordinate to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration (desconcentración) effected by law or by regulation.\n\n2. Minimum deconcentration (desconcentración) shall occur when the superior cannot:\n\na) Avocar the competence of the inferior; and\n\nb) Review or substitute the conduct of the inferior, ex officio or at the request of a party.\n\n3. Maximum deconcentration (desconcentración) shall apply when the inferior is also removed from orders, instructions, or circulars of the superior.\n\n4. The impossibility of reviewing or substituting the conduct of the inferior shall presume the power to avocar the same, and vice versa.\n\n5. The rules that create minimum deconcentration (desconcentración) shall be of restrictive application against the competence of the deconcentrated body, and those that create maximum deconcentration (desconcentración) shall be of extended application in its favor.\"\n\nAccording to the transcribed rule, the minimum deconcentration (desconcentración) — recognized for the IAFA — is of restrictive application, which implies that it only encompasses the attributions expressly deconcentrated that we have already indicated, in which case what is resolved by the IAFA authorities would exhaust the administrative channel (Article 126, subsection c) of the LGAP). In all other matters not subject to deconcentration (desconcentración), the IAFA, as a body of the Ministry of Health, remains subject to the authority of the hierarch, namely, the Minister of the sector (Articles 25 and 126, subsection d) LGAP).\n\nII. ON THE POSSIBILITY OF THE IAFA TO ENTER INTO AGREEMENTS WITH INTERNATIONAL ORGANIZATIONS\n\nThe legal nature of the IAFA analyzed in the previous section is important, because what is being consulted on this occasion is the possibility of said institution entering into agreements with international entities, based on the provisions of numeral 21 of the Organic Law of the Ministry of Health, which states:\n\n\"Article 21.—The Institute on Alcoholism and Drug Dependence (IAFA) is a body with minimum deconcentration (desconcentración), attached to the Ministry of Health, with instrumental legal personality to administer funds, enter into contracts, cooperation or resource transfer agreements, and receive donations from public or private, national or foreign entities, necessary to exercise its functions in strict adherence to its material purpose and in accordance with this Law. The IAFA shall have competence throughout the national territory.\n\n(Thus amended by Article 1 of Law No. 8289 of July 10, 2002)\n\nAs can be seen, the law grants the IAFA a general attribution to enter into cooperation or resource transfer agreements, so it must be analyzed whether such attribution allows it to enter into agreements with international organizations.\n\nOn this matter, we must point out that the consultant does not clarify what type of agreements he refers to, but by mentioning the provisions of numeral 121, subsection 4) of the Constitution, we must assume that what is being consulted is the IAFA's possibility of signing international agreements or treaties.\n\nOn this matter, we must point out that in accordance with the provisions of Article 2 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, approved by Law 7615 of July 24, 1996, an international agreement concluded between States constitutes a treaty if it is governed by international law, whatever its particular designation.\n\nIn opinion C-305-2009 of October 28, 2009, we defined what is meant by an international agreement (convenio internacional) by stating:\n\n\"An international agreement (convenio internacional) is defined as one entered into between States or between these and subjects of the International Community, or else, between the latter. Remember simply that, in the terms of Article 2 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, approved by Law No. 7615 of July 24, 1996, a treaty is defined as a:\n\n\"ARTICLE 2.- Terms employed.\n\n1.- For the purposes of the present Convention:\n\na) 'Treaty' means an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation;\".\n\nAnd for the purposes of that Convention, the terms convenio, acuerdo, convención, and tratado have the same value before the transcribed Article 2 above. It is important to highlight, furthermore, that not every agreement between subjects of the International Community constitutes a public treaty or international agreement (convenio internacional). For it to have that nature, it is an indispensable requirement that the agreement be governed by provisions of International Law. The status of international treaty is excluded, then, for an agreement governed by provisions of a specific legal system. Consequently, if the agreement reached by the States or these with a subject of International Law is subject to the legal system of one of the States Parties or to a third-party legal system, that agreement will not have the nature of a treaty.\" (The bold text is not part of the original)\n\nAs observed from the above, for an agreement to have the rank of an international treaty, it must be governed by international law and be entered into between States or between these and a subject of international law.\n\nBased on this, it is evident that the IAFA could not enter into agreements with international organizations subject to international law, because it is a deconcentrated body of the State, but it is not the State, and therefore cannot acquire commitments on the international plane, nor be a party to an international agreement, even if it is a beneficiary thereof.\n\nThe power to sign international agreements is exclusive to the Executive Branch, pursuant to the provisions of numeral 140, subsection 10) of the Constitution, and this constitutional power cannot be transferred in any way to a lower body such as the IAFA. In this regard, the aforementioned constitutional article states:\n\n\"ARTICLE 140.- The duties and attributions jointly corresponding to the President and the respective Government Minister are:\n\n(...)\n\n10) To celebrate agreements, public treaties, and concordats, to promulgate and execute them once approved by the Legislative Assembly or by a Constituent Assembly, when said approval is required by this Constitution.\n\nThe Protocols derived from said public treaties or international agreements that do not require legislative approval shall enter into force once promulgated by the Executive Branch.\"\n\n(Thus amended the previous subsection by the sole article of Law No. 4123 of May 31, 1968).\"\n\nFrom the above, it follows that the President of the Republic, jointly with their Minister of Foreign Affairs, or through some other official who has been formally and duly empowered for that act, has the power to conduct the State's international relations, one of the most relevant aspects of which is the negotiation process and subsequent signing of the international instrument in question. Therefore, the authority to negotiate, assess, and question the content of a specific international treaty based on criteria of opportunity corresponds solely to the Executive Branch.\n\nOnce signed by the representative of the Executive Branch, the agreement must be incorporated into domestic law, and it is there where approval by the Legislative Assembly is required, an attribution conferred exclusively upon it by subsection 4) of Article 121 of the Constitution, regarding which the IAFA consults.\n\nThis shows that there is a clear delineation of the constitutional competences of the Executive Branch and the Legislative Assembly in the signing of international agreements, a power that cannot be assumed by the IAFA on behalf of the State, since it is not a subject of international law.\n\nDespite this, it is clear that the State may enter into international cooperation agreements for which the IAFA is the recipient. Likewise, an international cooperation agreement entered into by the State may have provided for the conclusion of implementing agreements, which, as long as they are within the framework of the international agreement, may be signed by public bodies, either directly with the cooperating body or with governmental agencies providing the cooperation (In this regard, opinion C-305-2009 of October 28, 2009).\n\nIn addition to the foregoing, we must indicate that bodies of the Public Administration with contractual legal capacity also have the possibility of entering into agreements with subjects of the international community, provided that such agreement is not subject to international law. This follows from the provisions of Article 2 of the Law on Administrative Procurement, which states:\n\n\"Article 2.- Exceptions\n\nThe following activities are excluded from the tendering procedures established in this law:\n\n(...)\n\nb) Agreements entered into with other States or with subjects of public international law.\n\n(...)”\n\nThis rule does not refer to the signing of international agreements, which, as we have indicated, can only be carried out through negotiation by the Executive Branch and approval by the Legislative Assembly. On the contrary, this type of agreement entered into with other States or subjects of public international law is not subject to international law, nor to the Law on Administrative Procurement.\n\nAlong the same lines, Article 137 of the Regulation to the Law on Administrative Procurement states:\n\n\"Article 137.- Agreements entered into with subjects of Public International Law. Agreements and contracts with subjects of Public International Law, including other States, shall be excluded from administrative procurement procedures. However, for their validity and effectiveness, they must be documented in writing following the corresponding procedures and signed by the competent officials.\n\nTo carry out the procurement directly, the Administration shall take into account that the price or estimate of the consideration does not exceed reasonable limits according to the prices governing similar operations, whether in the national or international market.\n\n(Its numbering run by Article 2 of Executive Decree No. 40124 of October 10, 2016, which transferred it from the former 129 to 137)\".\n\nFrom these rules, it follows that the Public Administration may enter into contracts with subjects of public international law, which shall not be subject to administrative procurement procedures due to the nature of the contracting subject, but which also cannot be considered international agreements (convenios internacionales) because they are not governed by international law.\n\nIn the same sense, the new General Law on Public Procurement, Law 9986 of May 27, 2021, which will enter into force on December 1, 2022, excludes from the administrative procurement law: \"e) Agreements entered into with other States or subjects of public international law of a humanitarian nature, which are governed by public international law.\"\n\nIn the case of the IAFA, we would then understand that it may enter into agreements with international organizations, provided it is within the framework of its deconcentrated competences and they are not subject to international law. In other words, when it is not considered an international agreement (convenio) or treaty, because in this scenario it must be negotiated by the Executive Branch and approved by the Legislative Assembly.\n\nIII. CONCLUSIONS\n\nFrom the foregoing, we must arrive at the following conclusions:\n\n1) Articles 21 and 22 of the Organic Law of the Ministry of Health recognize the IAFA as a deconcentrated body, to a minimum degree, of the Ministry of Health, with instrumental legal personality for the technical direction, study, prevention, treatment, and rehabilitation of addiction to alcohol, tobacco, and other licit or illicit drugs; in addition, it shall perform other functions established by law and shall be responsible for coordinating and approving all public and private programs related to its purposes and must manage the suspension or closure of such programs, if the guidelines stipulated for this purpose are breached;\n\n2) Although Article 22 of the Organic Law of the Ministry of Health recognizes the IAFA's capacity to enter into cooperation or resource transfer agreements, this does not authorize it to sign an international agreement, because these accords are subject to international law and must be entered into between States or between these and subjects of international law, according to the Vienna Convention;\n\n3) An international agreement or treaty must be negotiated by the Executive Branch and approved by the Legislative Assembly, by virtue of the provisions of numerals 140, subsection 10, and 121, subsection 4, of the Political Constitution. Consequently, it cannot be negotiated by the IAFA, even if the latter is a beneficiary of the agreement, but it could sign implementing agreements authorized by an international treaty;\n\n4) Based on the provisions of Articles 2, subsection b, of the Law on Administrative Procurement and 137 of the Regulation to said law, the IAFA, as part of the Public Administration, may enter into contracts with States, non-governmental agencies, or with subjects of public international law, insofar as those agreements are governed by rules other than international law and it does so within the scope of its deconcentrated functions.\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz\nProcuradora\n\nSPC/cpb"
}