{ "id": "pgr-23442", "citation": "C-131-2022", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Fiscalización de ASADAS tras Ley 8776", "title_en": "Oversight of ASADAS after Law 8776", "summary_es": "La Procuraduría concluye que la Ley 8776 no eliminó el poder de fiscalización del Poder Ejecutivo sobre las ASADAS, establecido en la Ley de Asociaciones. La declaratoria genérica de interés público solo eximió a estas asociaciones del trámite individual para obtener exoneración tributaria, pero mantiene intactas las atribuciones de control del Ministerio de Justicia y Paz, a través de la Dirección de Personas Jurídicas. También se determina que las competencias de AyA se limitan a la supervisión del servicio público de agua, sin desplazar la fiscalización estatal sobre las asociaciones. Se recomienda actualizar la reglamentación de las ASADAS por parte del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de la normativa vigente.", "summary_en": "The Attorney General's Office concludes that Law 8776 did not eliminate the Executive Branch's oversight powers over ASADAS, as established in the Associations Law. The generic declaration of public interest only exempted these associations from the individual procedure to obtain tax exoneration, but leaves intact the control attributions of the Ministry of Justice and Peace, through the Legal Entities Directorate. It also determines that AyA's competencies are limited to supervising the public water service, without displacing state oversight over the associations. It recommends updating the regulation of ASADAS by the Executive Branch, without prejudice to current regulations.", "court_or_agency": "", "date": "15/06/2022", "year": "2022", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "ASADAS", "declaratoria de utilidad pública", "fiscalización administrativa", "Ley 8776", "concesión de gestión de servicio público", "Dirección de Personas Jurídicas", "exoneración tributaria" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 4", "law": "Ley de Asociaciones N° 218" }, { "article": "Art. 2", "law": "Ley 8776" }, { "article": "Art. 7", "law": "Ley 6739" }, { "article": "Art. 2 inciso g", "law": "Ley 2726" } ], "keywords_es": [ "ASADAS", "Ley 8776", "utilidad pública", "fiscalización", "asociaciones", "AyA", "Ministerio de Justicia y Paz", "Ley 218", "exoneración tributaria", "delegación" ], "keywords_en": [ "ASADAS", "Law 8776", "public utility", "oversight", "associations", "AyA", "Ministry of Justice and Peace", 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oversight power of the Executive Branch established in Article 4 of the Associations Law has been annulled, since this was never the intention of the reform nor were there any derogations of the current legislation on associations.\n\nIt must also be reiterated that the powers exercised by AyA over ASADAS are related to the provision of the public drinking water service, but does not inhibit the powers of the Executive Branch to oversee public interest associations in general, and specifically, ASADAS.\n\nThus, although the Ministry of Justice does not currently have the competence to approve the public interest of ASADAS, all its other powers of registration, control, and oversight of these organizations remain intact.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General determines that oversight of ASADAS continues to correspond to the Executive Branch, through the Ministry of Justice and Peace, without 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cual se consulta sobre lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                 ¿Debe el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados constituir una\nestructura jurídica a través de un reglamento, mediante el cual establezca una regulación de la\nAsociaciones Administradores de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales ASADAS?\n\n\n\n 2.                 ¿En virtud de los artículos citados, dicha exoneración cubre a las asociaciones\nadministradores de los acueductos rurales que obtuvieron la declaratoria de utilidad pública antes\nde la promulgación de la reforma a la Ley N° 8776, y si estas dejan de ser responsabilidad del\nMinisterio de Justicia y Paz?\n\n\n\n 3.                 ¿Es necesario que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados,\nproceda de forma inmediata a coordinar con el Registro Nacional y el Ministerio de Hacienda, todo lo\nnecesario respecto a las declaratorias de utilidad pública que le compete?\n\n\n\n 4.                 ¿Debe el Ministerio de Justicia y Paz encausar al Instituto Costarricense de\nAcueductos y Alcantarillados, todas aquellas solicitudes de declaratoria de utilidad pública que\npresenten las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados ASADAS, por\nser el ente que debe regularlas?\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de\nla República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Jurídica del\nMinisterio de Justicia y Paz.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, debemos señalar que mediante oficio DPB-OFI-3131-2022 del 26 de mayo de 2022, solicitamos\nel criterio del Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (AyA),\ndado que lo consultado tiene relación con el ámbito de competencia de esa institución. Dicho\ncriterio fue emitido mediante el oficio N° PRE-2022-00513 del 3 de junio del 2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n I.               EL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DE LAS ASOCIACIONES ES UNA COMPETENCIA DEL PODER\nEJECUTIVO\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n La libertad de asociación deriva de lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución, con una\nvertiente positiva que reconoce a las personas el derecho de fundar, participar y pertenecer a\norganizaciones de naturaleza y fines lícitos y, por otra parte, con una vertiente negativa, a partir\nde la cual no puede exigirse la pertenencia o permanencia en determinados grupos (sentencias\n6228-95, 00714-2001, 01101-2002, 015057-2003, entre otras de la Sala Constitucional).\n\n\n\n En cuanto a la naturaleza jurídica de las asociaciones, se ha reconocido que son sujetos de derecho\nprivado que no tienen como único y exclusivo objeto el lucro o ganancia y, aunque persigan objetivos\nde interés general, no se encuentran sujetas al Derecho Administrativo (sentencias de la Sala\nConstitucional 03393-1992, 6228-1996, 02222-1998, 09993-2000, 00714-2001, 12187-2001 y 01057-2003,\nentre otras.)\n\n\n\n La Ley de Asociaciones N° 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas, reconoce que el control\nadministrativo de las asociaciones es una potestad del Poder Ejecutivo, al indicar lo siguiente:\n\n\n\n “Artículo 4º.- El control administrativo de las asociaciones corresponde al Poder Ejecutivo, quien\nes el encargado de autorizar la creación de asociaciones nacionales y la incorporación de las\nextranjeras; de fiscalizar las actividades de las mismas y de disolver las que persigan fines\nilícitos o lesionen la moral o el orden público, todo de acuerdo con lo dispuesto por esta ley.”\n\n\n\n  Como se observa, el legislador encomendó al Poder Ejecutivo la labor de controlar y fiscalizar el\nfuncionamiento de tales entidades, velando porque sus fines y actividades sean lícitas y no lesionen\nla moral o el orden público.\n\n\n\n Dichas funciones fueron asumidas por el Ministerio de Justicia y Paz desde que se emitió su Ley\nOrgánica, Ley N° 6739 del 28 de abril de 1982, la cual en su artículo 7 dispone:\n\n\n\n\n\"Artículo 7º.- Serán funciones del Ministerio de Justicia:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n e) Autorizar el funcionamiento de las asociaciones que se constituyan de conformidad con la ley Nº\n218 del 8 de agosto de 1939, o inscribir sus respectivos estatutos, así como la personería de los\ncorrespondientes órganos directivos\".\n\n\n\n\n  (…)”\n\n\n\n            Ahora bien, mediante Decreto Ejecutivo Nº 27281-J del 19 de agosto de 1998, se trasladó\na la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público (órgano del Ministerio de Justicia y Paz),\nel trámite, control y fiscalización administrativa de las asociaciones.\n\n\n\n Sobre el control administrativo y la fiscalización de las asociaciones, a cargo actualmente de la\nDirección de Personas Jurídicas del Registro Público, el Reglamento a la Ley de Asociaciones\n(Decreto 29496 del 17 de abril de 2001), reconoce que puede darse a gestión de parte interesada\n-asociado o tercero con interés legítimo que presente la respectiva denuncia- y de oficio en el caso\nde las asociaciones declaradas de utilidad pública, que ejecuten programas conjuntamente con el\nEstado o que hayan recibido bienes o fondos públicos (artículos 43 y siguientes).  En el ejercicio\nde dicha potestad, la citada Dirección cuenta con amplias potestades, pudiendo incluso decretar su\ndisolución en vía administrativa (artículo 44 del Decreto y 28 de la Ley de Asociaciones).\n\n\n\n Por tanto, hemos entendido que la labor de control y fiscalización administrativa de las\nasociaciones, encomendada a la Dirección de Personas Jurídicas, tiene por objeto que los fines de\ntales entidades, así como las actividades efectuadas para llevarlos a cabo, sean lícitos, legítimos\ny que no dañen la moral y el orden público. Se trata de una labor preventiva y correctiva, de\nconstatación del funcionamiento de las asociaciones, justificada en la protección que la\nConstitución Política garantiza al ejercicio de un derecho fundamental como lo es la libertad de\nasociación (ver dictamen C-134-79 de 10 de julio de 1979 y sentencia N° 1124-95 de las 11:21 horas\ndel 24 de febrero de 1995 de la Sala Constitucional).\n\n\n\n Adicionalmente, debe considerarse que a partir de lo dispuesto en el numeral 32 de la Ley de\nAsociaciones y 27 y siguientes de su reglamento, éstas pueden ser declaradas de utilidad pública,\ncuando llenen una necesidad social y así lo soliciten ante el Ministerio de Justicia y Paz. De igual\nforma, corresponde al Poder Ejecutivo la revocatoria de este beneficio si desaparecen los motivos\npor los cuales fue concedido.\n\n\n\n La declaratoria de utilidad pública, en consecuencia, consiste en una distinción y un beneficio que\nel legislador previó para aquellas asociaciones que realizan una función de índole social, útil para\nlos intereses del Estado. Por ende, es necesario una declaratoria expresa que, en términos generales\ncorresponde al Poder Ejecutivo, sin perjuicio de lo que señalaremos con relación a las ASADAS, en el\nsiguiente apartado.\n\n\n\n\n             \n\n\n\n II.            SOBRE LOS ALCANCES DE LA REFORMA OPERADA MEDIANTE LEY 8776 Y LA DECLARATORIA GENERAL\nDE INTERÉS PÚBLICO DE LAS ASADAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA),\nLey N° 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, reconoce a dicha entidad como institución\nautónoma del Estado y crea a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados\n(ASADA), con la intención de que aquel pueda delegarles la administración, operación y mantenimiento\nde los sistemas de acueductos y alcantarillados.\n\n\n\n\n            Al respecto, establece el artículo 2 inciso g) de la ley:\n\n\n\n\n\"Artículo 2. Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país,\nlos cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los\nsistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán\nseguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.\n\n\n\n Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado\nsanitario del Área Metropolitana.\n\n\n\n Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad\nfinanciera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.\n\n\n\n Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales\nservicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el\nInstituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los\nservicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.\n\n\n\n Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas\nadministradoras regionales que involucren a varias municipalidades; (La negrita no es del original)\n\n\n\n             Como se observa, dicha norma autoriza la delegación de la responsabilidad de\nadministrar el sistema de acueductos y/o alcantarillados sanitarios en las ASADAS, sobre lo cual se\nha pronunciado la Sala Constitucional indicando que se trata de una “clara figura de concesión de\ngestión de servicio público, en donde -a pesar del silencio de la ley sobre este particular- es\nincontestable que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debe retener,\nineludiblemente, los poderes de supervisión e intervención necesarios para garantizar la vigencia de\nlos principios fundamentales del servicio público, a saber: continuidad, eficiencia, adaptación e\nigualdad en el trato de los usuarios (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública).\"\n(sentencia N°2006-01651 de las dieciséis horas con treinta y nueve minutos del catorce de febrero\ndel dos mil seis).\n\n\n\n             La Sala entonces reconoce que el AyA cuenta con poderes de supervisión e intervención,\npero en cuanto se refiere al servicio público que prestan las ASADAS.\n\n\n\n             Esa naturaleza pública del servicio que prestan, no deslegitima la naturaleza de las\nASADAS, que constituyen personas jurídicas de naturaleza privada, dado que su creación debe regirse\npor la Ley de Asociaciones y someterse a los requisitos y requerimientos exigidos por dicha\nnormativa. De igual forma, en atención a los fines de dichas asociaciones, la actividad que\ndesarrollan es evidentemente de interés público, pues brindan un servicio público a la colectividad.\n\n\n\n             En este punto, es importante advertir que, en el pasado, aun cuando las ASADAS\nrealizaran labores de interés público, no significaba que pudieran gozar automáticamente de los\nprivilegios y exenciones que el ordenamiento jurídico otorga a las asociaciones declaradas de\nutilidad pública. Para ello, debían realizar la declaratoria conforme a lo establecido en la Ley de\nAsociaciones y su Reglamento, según lo mencionado en el apartado anterior.\n\n\n\n             Por tanto, era necesario que el Ministerio de Justicia y Paz realizara tal declaratoria\nde forma expresa y que, además, lo comunicara al Registro de Asociaciones y al Departamento de\nExenciones del Ministerio de Hacienda, conforme lo dispone el artículo 31 del Reglamento de la Ley\nde Asociaciones. \n\n\n\n             Precisamente por ello, el legislador emitió la Ley 8776 del 14 de octubre de 2009, con\nla intención de realizar una declaratoria genérica de interés público para todas las ASADAS y que no\ntuvieran que someterse al procedimiento solicitud previa establecido para el resto de las\nasociaciones de interés público. Esto con el fin de que pudieran beneficiarse de la exoneración\naprobada en la misma ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si se observa la exposición de motivos del proyecto de ley 17375, que sirvió de\nantesala a la Ley 8776, se desprende que la intención del legislador con esa declaratoria general,\nera que las ASADAS tuvieran la capacidad de contar con recursos financieros para hacerle frente a la\nresponsabilidad de suministrar y administrar el servicio de agua potable (folio 3 de la exposición\nde motivos). Los proponentes consideraron que las ASADAS “carecen de recursos económicos para\ndesarrollar la efectiva labor delegada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado\n(sic), tarea que asumen de manera gratuita, con infraestructuras desgastadas y obsoletas, las cuales\nactualmente necesitan ser renovadas y cuyo costo de mantenimiento es bastante alto y en la mayoría\nde los casos, los ingresos locales se hacen insuficientes para cubrir tales demandas” (folio 4).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A partir de dicha necesidad detectada, se emitió la declaratoria general de interés\npúblico de las ASADAS y su exoneración tributaria, que luego fue reforzada al aprobarse la Ley N°\n10075 del 15 de diciembre del 2021, que pretendía esta exoneración de manera amplia, incluyendo el\npago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles.\nIgualmente, se les exoneró de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de vertidos,\nadministrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de regulación por\nparte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier impuesto\nselectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo\n(artículos 2 y 3 de la Ley 8776 y su reforma).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se observa, con la emisión de la Ley 8776 se buscaba un fin muy puntual, que era\nla declaratoria general de interés público de todas las ASADAS que tuvieran suscrito un contrato de\ndelegación con el AyA, esto para efectos de aplicarles una exoneración tributaria. No pretendía\ndicha reforma, sin embargo, modificar el marco jurídico que rige a las asociaciones y que aquí hemos\ncomentado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuentemente, es criterio de esta Procuraduría que con la emisión de la Ley 8776, únicamente se\neliminó a las ASADAS la necesidad de una declaratoria individualizada de interés público, que antes\ndebía ser solicitada de manera previa ante el Ministerio de Justicia y se les reconoció una\nexoneración tributaria que antes dependía del Ministerio de Hacienda. Ahora, por disposición de ley,\ntodas ellas cuentan con la naturaleza de asociación de interés público y la exoneración tributaria,\nen el tanto cuenten con un contrato de delegación suscrito con el AyA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, sin embargo, no significa que se haya anulado el poder de fiscalización del Poder\nEjecutivo establecido en el artículo 4 de la Ley de Asociaciones, pues ello nunca fue la intención\nde la reforma ni existieron derogatorias de la legislación vigente en materia de asociaciones. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe reiterarse, además, que las atribuciones que ejerce el AyA sobre las ASADAS están relacionadas\ncon la prestación del servicio público de agua potable, pero no inhibe las competencias del Poder\nEjecutivo para fiscalizar a las asociaciones de interés público en general y, específicamente, a las\nASADAS.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, si bien el Ministerio de Justicia no cuenta con la competencia actualmente para\nrealizar la aprobación de interés público de las ASADAS, todas sus demás atribuciones de\ninscripción, control y fiscalización de estas organizaciones se mantienen incólumes. Esto resulta de\naplicación tanto a las ASADAS que ya se encontraban constituidas al momento de aprobación de la Ley\n8776, como las que en el futuro se creen, las cuales gozarán de la declaratoria de interés público,\nuna vez que suscriban el contrato de delegación con el AyA, tal como lo dispone el artículo 2 de\ndicha ley, que señala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 2- Declaratoria de utilidad e interés público\n\n\n\n Se declara de utilidad e interés público la gestión de las Asociaciones Administradoras de Sistemas\nde Acueductos y Alcantarillados Comunales (Asadas) que cuentan con convenio de delegación\ndebidamente suscrito con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), al ser\nasociaciones que incrementan el desarrollo sostenible y el bienestar de las comunidades.\n\n\n\n\n(Así reformado por el artículo único de la ley N° 10075 del 15 de diciembre del 2021)”\n\n\n\n Dicha norma, en consecuencia, ha generado la necesidad de una nueva reglamentación en el caso de\nlas ASADAS, competencia que a la luz de lo dispuesto en el numeral 140 inciso 3) de la Constitución,\ncorresponde al Poder Ejecutivo. Lo anterior, sin perjuicio de la normativa vigente que reconoce en\nel Ministerio de Justicia y Paz la potestad de fiscalización de todas las asociaciones y,\nespecíficamente, las de interés público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.          CONCLUSIONES\n\n\n\n\nDe lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:\n\n\n\n a)     A partir de lo dispuesto en la Ley de Asociaciones y su reglamento, es competencia del Poder\nEjecutivo la labor de controlar y fiscalizar el funcionamiento de las asociaciones, velando porque\nsus fines y actividades sean lícitas y no lesionen la moral o el orden público. Esta función fue\nasumida por el Ministerio de Justicia y Paz desde que se emitió su Ley Orgánica, Ley N° 6739 del 28\nde abril de 1982 y, posteriormente, a partir del Decreto Ejecutivo Nº 27281-J del 19 de agosto de\n1998, se trasladó a la Dirección de Personas Jurídicas del Registro Público (órgano de dicho\nMinisterio);\n\n\n\n b)    La declaratoria de utilidad pública de las asociaciones que realiza el Poder Ejecutivo\nconsiste en una distinción y un beneficio que el legislador previó para aquellas asociaciones que\nrealizan una función de índole social, útil para los intereses del Estado, para lo cual es necesario\nuna declaratoria expresa e individual, salvo en el caso de las ASADAS;\n\n\n\n c)     Mediante la Ley 8776 del 14 de octubre de 2009, el legislador realizó una declaratoria\ngenérica de interés público para todas las ASADAS (vigentes y futuras) que cuenten con un contrato\nde delegación suscrito con el AyA, excluyéndolas de la solicitud previa establecida para el resto de\nlas asociaciones de interés público. Esto con el fin de que pudieran beneficiarse de la exoneración\naprobada en la misma ley;\n\n\n\n d)     Lo anterior, sin embargo, no significa que se haya anulado el poder de fiscalización del\nPoder Ejecutivo establecido en el artículo 4 de la Ley de Asociaciones, pues ello nunca fue la\nintención de la reforma ni existieron derogatorias de la legislación vigente en materia de\nasociaciones. Ergo, si bien el Ministerio de Justicia y Paz no cuenta con la competencia actualmente\npara realizar la aprobación de interés público de las ASADAS, todas sus demás atribuciones de\ninscripción, control y fiscalización de estas organizaciones se mantienen incólumes;\n\n\n\n e)     La reforma legal introducida mediante la Ley 8776, ha generado la necesidad de actualizar la\nreglamentación en el caso de las ASADAS, competencia que a la luz de lo dispuesto en el numeral 140\ninciso 3) de la Constitución, corresponde al Poder Ejecutivo. Lo anterior, sin perjuicio de la\nnormativa vigente que reconoce en el Ministerio de Justicia y Paz la potestad de fiscalización de\ntodas las asociaciones y, específicamente, las de interés público;\n\n\n\n f)     Las atribuciones que ejerce el AyA sobre las ASADAS están relacionadas con la prestación del\nservicio público de agua potable, pero no inhibe las competencias del Poder Ejecutivo para\nfiscalizar a las asociaciones de interés público en general y, específicamente, a las ASADAS.\n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\nSPC/cpb", "body_en_text": "Opinion: 131 of 06/15/2022\n\nJune 15, 2022\n\nPGR-C-131-2022\n\nMr.\nGerald Campos Valverde\nMinister of Justice and Peace\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to official letter MJP-DM-299-2022 of April 19, 2022, submitted by the then Minister of Justice Fiorella Salazar Rojas, through which the following is consulted:\n\n1. Must the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers establish a legal structure through a regulation, by means of which it establishes a regulation for the Associations Administrators of Communal Aqueduct and Sewer Systems ASADAS?\n\n2. By virtue of the cited articles, does said exemption cover the associations administering rural aqueducts that obtained the public utility declaration before the enactment of the reform to Law No. 8776, and do these cease to be the responsibility of the Ministry of Justice and Peace?\n\n3. Is it necessary for the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers to immediately proceed to coordinate with the National Registry and the Ministry of Finance everything necessary regarding the public utility declarations for which it is responsible?\n\n4. Must the Ministry of Justice and Peace channel to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers all those requests for a public utility declaration submitted by the Associations Administrators of Communal Aqueduct and Sewer Systems ASADAS, as it is the entity that must regulate them?\n\nIn compliance with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, the present consultation is accompanied by the opinion issued by the Legal Advisory Office of the Ministry of Justice and Peace.\n\nLikewise, we must point out that through official letter DPB-OFI-3131-2022 of May 26, 2022, we requested the opinion of the Executive President of the National Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), given that the matter consulted relates to the scope of competence of that institution. Said opinion was issued through official letter No. PRE-2022-00513 of June 3, 2022.\n\nI. THE CONTROL AND OVERSIGHT OF ASSOCIATIONS IS A COMPETENCE OF THE EXECUTIVE BRANCH\n\nFreedom of association derives from the provisions of Article 25 of the Constitution, with a positive aspect that recognizes the right of individuals to found, participate in, and belong to organizations of a lawful nature and purposes, and, on the other hand, with a negative aspect, from which membership or permanence in certain groups cannot be demanded (judgments 6228-95, 00714-2001, 01101-2002, 015057-2003, among others of the Constitutional Chamber).\n\nRegarding the legal nature of associations, it has been recognized that they are subjects of private law whose sole and exclusive purpose is not profit or gain, and even if they pursue objectives of general interest, they are not subject to Administrative Law (judgments of the Constitutional Chamber 03393-1992, 6228-1996, 02222-1998, 09993-2000, 00714-2001, 12187-2001 and 01057-2003, among others.)\n\nThe Law on Associations No. 218 of August 8, 1939, and its reforms, recognize that the administrative control of associations is a power of the Executive Branch, by indicating the following:\n\n\"Article 4.- The administrative control of associations corresponds to the Executive Branch, which is responsible for authorizing the creation of national associations and the incorporation of foreign ones; for overseeing the activities of the same; and for dissolving those that pursue illicit purposes or harm public morality or public order, all in accordance with the provisions of this law.\"\n\nAs can be seen, the legislator entrusted the Executive Branch with the task of controlling and overseeing the functioning of such entities, ensuring that their purposes and activities are lawful and do not harm public morality or public order.\n\nSaid functions were assumed by the Ministry of Justice and Peace since its Organic Law, Law No. 6739 of April 28, 1982, was issued, which in its Article 7 provides:\n\n\"Article 7.- The functions of the Ministry of Justice shall be:\n\n(…)\n\ne) To authorize the operation of associations that are constituted in accordance with Law No. 218 of August 8, 1939, or to register their respective bylaws, as well as the legal representation of the corresponding governing bodies\".\n\n(…)”\n\nNow then, through Executive Decree No. 27281-J of August 19, 1998, the processing, control, and administrative oversight of associations was transferred to the Directorate of Legal Persons of the Public Registry (an organ of the Ministry of Justice and Peace).\n\nRegarding the administrative control and oversight of associations, currently under the charge of the Directorate of Legal Persons of the Public Registry, the Regulation to the Law on Associations (Decree 29496 of April 17, 2001), recognizes that it can occur at the request of an interested party—an associate or third party with a legitimate interest who files the respective complaint—and ex officio in the case of associations declared of public utility, that execute programs jointly with the State, or that have received public assets or funds (Articles 43 and following). In the exercise of said power, the cited Directorate has broad powers, even being able to decree their dissolution through administrative channels (Article 44 of the Decree and 28 of the Law on Associations).\n\nTherefore, we have understood that the task of administrative control and oversight of associations, entrusted to the Directorate of Legal Persons, aims to ensure that the purposes of such entities, as well as the activities carried out to achieve them, are lawful, legitimate, and do not harm public morality and public order. It is a preventive and corrective task, a verification of the functioning of associations, justified by the protection that the Political Constitution guarantees to the exercise of a fundamental right such as freedom of association (see Opinion C-134-79 of July 10, 1979, and judgment No. 1124-95 of 11:21 a.m. on February 24, 1995, of the Constitutional Chamber).\n\nAdditionally, it must be considered that based on the provisions of section 32 of the Law on Associations and 27 and following of its regulation, these can be declared of public utility, when they fill a social need and so request it before the Ministry of Justice and Peace. Likewise, it corresponds to the Executive Branch to revoke this benefit if the reasons for which it was granted disappear.\n\nThe public utility declaration, consequently, consists of a distinction and a benefit that the legislator provided for those associations that perform a function of a social nature, useful for the interests of the State. Therefore, an express declaration is necessary which, in general terms, corresponds to the Executive Branch, without prejudice to what we will point out in relation to the ASADAS, in the following section.\n\nII. ON THE SCOPE OF THE REFORM EFFECTED BY LAW 8776 AND THE GENERAL DECLARATION OF PUBLIC INTEREST FOR THE ASADAS\n\nThe Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms, recognize said entity as an autonomous institution of the State and create the Associations Administrators of Aqueducts and Sewers (ASADA), with the intention that the former may delegate to them the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sewer systems.\n\nIn this regard, Article 2, subsection g) of the law establishes:\n\n\"Article 2. The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers is responsible for:\n\n(…)\n\ng) Directly administering and operating the aqueduct and sewer systems throughout the country, which will be assumed taking into account the convenience and availability of resources. The systems that are currently administered and operated by municipal corporations may remain under their charge, as long as they provide an efficient service.\n\nUnder no circumstances may it delegate the administration of the aqueduct and sanitary sewer systems of the Metropolitan Area.\n\nNeither may it delegate the administration of systems for which there is financial responsibility and while this corresponds directly to the Institute.\n\nThe institution is empowered to agree with local organizations on the administration of such services or to administer them through administrative boards of mixed composition between the Institute and the respective communities, whenever so agreed for the better provision of services and in accordance with the respective regulations.\n\nFor the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards that involve several municipalities may also be created; (The bold text is not from the original)\n\nAs can be observed, said norm authorizes the delegation of the responsibility to administer the aqueduct and/or sanitary sewer system to the ASADAS, on which the Constitutional Chamber has pronounced, indicating that it is a “clear figure of a public service management concession, where—despite the law's silence on this particular matter—it is indisputable that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers must retain, unavoidably, the powers of supervision and intervention necessary to guarantee the validity of the fundamental principles of public service, namely: continuity, efficiency, adaptation, and equality in the treatment of users (Article 4 of the General Law of Public Administration).\" (judgment No. 2006-01651 of four thirty-nine p.m. on February fourteenth, two thousand six).\n\nThe Chamber then recognizes that AyA has powers of supervision and intervention, but insofar as it refers to the public service provided by the ASADAS.\n\nThat public nature of the service they provide does not delegitimize the nature of the ASADAS, which constitute legal persons of a private nature, given that their creation must be governed by the Law on Associations and submit to the requirements and demands required by said regulation. Likewise, in consideration of the purposes of said associations, the activity they carry out is evidently of public interest, as they provide a public service to the community.\n\nAt this point, it is important to note that, in the past, even if the ASADAS performed tasks of public interest, it did not mean they could automatically enjoy the privileges and exemptions that the legal system grants to associations declared of public utility. To do so, they had to carry out the declaration in accordance with the provisions of the Law on Associations and its Regulation, as mentioned in the previous section.\n\nTherefore, it was necessary for the Ministry of Justice and Peace to issue such a declaration expressly and, in addition, to communicate it to the Registry of Associations and the Department of Exemptions of the Ministry of Finance, as provided in Article 31 of the Regulation of the Law on Associations.\n\nPrecisely for this reason, the legislator issued Law 8776 of October 14, 2009, with the intention of making a generic declaration of public interest for all ASADAS, so they would not have to undergo the prior application procedure established for the rest of the public interest associations. This was for the purpose of enabling them to benefit from the exemption approved in the same law.\n\nIf one observes the statement of motives for bill 17375, which served as the preamble to Law 8776, it is evident that the legislator's intention with that general declaration was for the ASADAS to have the capacity to have financial resources to face the responsibility of supplying and administering the potable water service (folio 3 of the statement of motives). The proponents considered that the ASADAS “lack economic resources to develop the effective work delegated by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (sic), a task they assume free of charge, with worn-out and obsolete infrastructures, which currently need to be renovated and whose maintenance cost is quite high, and in the majority of cases, local income is insufficient to cover such demands” (folio 4).\n\nBased on that detected need, the general declaration of public interest for the ASADAS and their tax exemption was issued, which was later reinforced upon the approval of Law No. 10075 of December 15, 2021, which intended this exemption broadly, including the payment of stamp duties and fees, value-added tax, and real estate tax. Likewise, they were exempted from any payment for environmental levy (canon ambiental) and discharge levy (canon de vertidos), administered by the Ministry of Environment and Energy (Minae), as well as from the regulatory levy (canon de regulación) by the Public Services Regulatory Authority (Aresep) and from any selective consumption tax and import taxes for vehicles, equipment, and work materials (Articles 2 and 3 of Law 8776 and its reform).\n\nAs can be observed, the issuance of Law 8776 sought a very specific objective, which was the general declaration of public interest for all ASADAS that had a delegation contract signed with AyA, this for the purposes of applying a tax exemption to them. Said reform did not intend, however, to modify the legal framework that governs associations and which we have discussed here.\n\nConsequently, it is the opinion of this Attorney General's Office that with the issuance of Law 8776, the need for an individualized public interest declaration was only eliminated for the ASADAS, which previously had to be requested beforehand from the Ministry of Justice, and a tax exemption was recognized for them that previously depended on the Ministry of Finance. Now, by provision of law, all of them have the nature of a public interest association and the tax exemption, as long as they have a delegation contract signed with AyA.\n\nThe foregoing, however, does not mean that the oversight power of the Executive Branch established in Article 4 of the Law on Associations has been annulled, as that was never the intention of the reform, nor were there any derogations of the legislation in force regarding associations.\n\nIt must be reiterated, furthermore, that the powers exercised by AyA over the ASADAS are related to the provision of the public potable water service, but they do not inhibit the competencies of the Executive Branch to oversee public interest associations in general and, specifically, the ASADAS.\n\nThus, even though the Ministry of Justice does not currently have the competence to carry out the public interest approval for the ASADAS, all its other powers of registration, control, and oversight of these organizations remain intact. This applies both to the ASADAS that were already constituted at the time of the approval of Law 8776, as well as those created in the future, which will enjoy the public interest declaration once they sign the delegation contract with AyA, as provided in Article 2 of said law, which states:\n\n“Article 2- Public utility and public interest declaration\n\nThe management of the Associations Administrators of Communal Aqueduct and Sewer Systems (Asadas) that have a delegation agreement duly signed with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA) is declared of public utility and public interest, as they are associations that increase sustainable development and the well-being of the communities.\n\n(Thus amended by the sole article of Law No. 10075 of December 15, 2021)”\n\nSaid norm, consequently, has generated the need for a new regulation in the case of the ASADAS, a competence that, in light of the provisions of section 140, subsection 3) of the Constitution, corresponds to the Executive Branch. The foregoing, without prejudice to the regulations in force that recognize in the Ministry of Justice and Peace the power to oversee all associations and, specifically, those of public interest.\n\nIII. CONCLUSIONS\n\nFrom the foregoing, we must arrive at the following conclusions:\n\na) Based on the provisions of the Law on Associations and its regulation, the task of controlling and overseeing the functioning of associations is the competence of the Executive Branch, ensuring that their purposes and activities are lawful and do not harm public morality or public order. This function was assumed by the Ministry of Justice and Peace since its Organic Law, Law No. 6739 of April 28, 1982, was issued and, subsequently, as of Executive Decree No. 27281-J of August 19, 1998, it was transferred to the Directorate of Legal Persons of the Public Registry (an organ of said Ministry);\n\nb) The public utility declaration for associations that the Executive Branch carries out consists of a distinction and a benefit that the legislator provided for those associations that perform a function of a social nature, useful for the interests of the State, for which an express and individual declaration is necessary, except in the case of the ASADAS;\n\nc) Through Law 8776 of October 14, 2009, the legislator made a generic declaration of public interest for all ASADAS (current and future) that have a delegation contract signed with AyA, excluding them from the prior application established for the rest of the public interest associations. This was for the purpose of enabling them to benefit from the exemption approved in the same law;\n\nd) The foregoing, however, does not mean that the oversight power of the Executive Branch established in Article 4 of the Law on Associations has been annulled, as that was never the intention of the reform, nor were there any derogations of the legislation in force regarding associations. Ergo, even though the Ministry of Justice and Peace does not currently have the competence to carry out the public interest approval for the ASADAS, all its other powers of registration, control, and oversight of these organizations remain intact;\n\ne) The legal reform introduced through Law 8776 has generated the need to update the regulation in the case of the ASADAS, a competence that, in light of the provisions of section 140, subsection 3) of the Constitution, corresponds to the Executive Branch. The foregoing, without prejudice to the regulations in force that recognize in the Ministry of Justice and Peace the power to oversee all associations and, specifically, those of public interest;\n\nf) The powers exercised by AyA over the ASADAS are related to the provision of the public potable water service, but they do not inhibit the competencies of the Executive Branch to oversee public interest associations in general and, specifically, the ASADAS.\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz\nAttorney\nSPC/cpb" }