{ "id": "pgr-23755", "citation": "OJ-003-2023", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Criterio sobre principio de no sujeción tributaria para las ASADAS", "title_en": "Opinion on tax non-subjection for community water associations (ASADAs)", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 23.164 que propone establecer un principio de no sujeción tributaria a favor de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), en lugar del actual régimen de exoneración. La reforma busca que estas asociaciones no estén sujetas al pago de impuestos como timbres, IVA, bienes inmuebles, canon ambiental y de vertidos, canon de regulación de ARESEP e impuestos de importación, evitando así los trámites administrativos de exoneración. La PGR concluye que la aprobación del proyecto es una decisión discrecional del legislador, en virtud del principio de reserva legal en materia tributaria (artículo 121.13 constitucional). Sin embargo, recomienda que la redacción excluya expresamente cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP para los beneficios otorgados, con el fin de brindar claridad.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes Legislative Bill 23.164, which proposes establishing a principle of tax non-subjection for Community Water and Sewer System Management Associations (ASADAs), replacing the current exemption regime. The reform aims to exempt these associations from taxes such as stamps, VAT, real estate, environmental and discharge fees, ARESEP regulatory fees, and import taxes on vehicles, equipment, and work materials, thereby eliminating administrative exemption procedures. The PGR concludes that approving the bill falls within the legislator's discretion, given the principle of legal reserve in tax matters (Constitution Article 121.13). 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continuación se expone, es una simple opinión\njurídica de la Procuraduría General de la República, que carece de efecto vinculante para la\nAsamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una\ncolaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por\ncuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la\nAsamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el\nPoder Judicial o una institución autónoma).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.              OBJETO DEL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el año 2021, la Asamblea Legislativa tramitó el expediente 22.011, a través del cual se aprobó\nuna reforma al artículo 3 de la Ley N.° 8776 del 14 de octubre de 2009, con la intención de que las\nAsociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (Asadas) fueran\nexoneradas del pago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes\ninmuebles. Igualmente, se les exoneró de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de\nvertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de\nregulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier\nimpuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de\ntrabajo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante lo anterior y ante el problema práctico que generó la redacción de dicha reforma, que\nobliga a todas las ASADAS a realizar casuísticamente un trámite de exoneración tributaria, el\npresente proyecto de ley lo que pretende es establecer un principio de no sujeción tributaria a\nfavor de dichas asociaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, con el fin de eliminar el trámite de exoneración tributaria que genera más\nobligaciones y aumenta los costos administrativos, por lo que se pretende que las ASADAS queden\nlibres del nacimiento de la obligación tributaria y, por ende, no sujetas del pago que dicha\nobligación les genera ni de sus trámites.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.           SOBRE LA REFORMA OPERADA MEDIANTE LEY 10075 DEL 15 DE DICIEMBRE DE 2021 Y LA REFORMA\nPROPUESTA\n\n\n\n             La Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA),\nLey N° 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, reconoce a dicha entidad como institución\nautónoma del Estado y crea a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados\n(ASADA), con la intención de que aquel pueda delegarles la administración, operación y mantenimiento\nde los sistemas de acueductos y alcantarillados (artículo 2).\n\n\n\n             En el pasado, aun cuando las ASADAS realizaban labores de interés público, no\nsignificaba que pudieran gozar automáticamente de los privilegios y exenciones que el ordenamiento\njurídico otorga a las asociaciones declaradas de utilidad pública. Para ello, debían realizar la\ndeclaratoria conforme a lo establecido en la Ley de Asociaciones y su Reglamento. Por tanto, era\nnecesario que el Ministerio de Justicia y Paz realizara tal declaratoria de forma expresa y que,\nademás, lo comunicara al Registro de Asociaciones y al Departamento de Exenciones del Ministerio de\nHacienda.\n\n\n\n             Precisamente por ello, el legislador emitió la Ley 8776 del 14 de octubre de 2009, con\nla intención de realizar una declaratoria genérica de interés público para todas las ASADAS y que no\ntuvieran que someterse al procedimiento de solicitud previa establecido para el resto de las\nasociaciones de interés público. Esto con el fin de que pudieran beneficiarse de la exoneración\naprobada en la misma ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si se observa la exposición de motivos del proyecto de ley 17375, que sirvió de\nantesala a la Ley 8776, se desprende que la intención del legislador con esa declaratoria general,\nera que las ASADAS tuvieran la capacidad de contar con recursos financieros para hacerle frente a la\nresponsabilidad de suministrar y administrar el servicio de agua potable (folio 3 de la exposición\nde motivos). Los proponentes consideraron que las ASADAS “carecen de recursos económicos para\ndesarrollar la efectiva labor delegada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado\n(sic), tarea que asumen de manera gratuita, con infraestructuras desgastadas y obsoletas, las cuales\nactualmente necesitan ser renovadas y cuyo costo de mantenimiento es bastante alto y en la mayoría\nde los casos, los ingresos locales se hacen insuficientes para cubrir tales demandas” (folio 4).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A partir de dicha necesidad detectada, se emitió la declaratoria general de interés\npúblico de las ASADAS y su exoneración tributaria, que luego fue reforzada al aprobarse la Ley N°\n10075 del 15 de diciembre del 2021, que pretendía esta exoneración de manera amplia, incluyendo el\npago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles.\nIgualmente, se les exoneró de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de vertidos,\nadministrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de regulación por\nparte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier impuesto\nselectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo\n(artículos 2 y 3 de la Ley 8776 y su reforma).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No obstante lo anterior, dado que en la redacción de la reforma operada lo que se\nestableció fue una exoneración tributaria y no un principio de no sujeción, el Ministerio de\nHacienda sigue interpretando que las ASADAS deben realizar el trámite administrativo de exoneración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es por ello que el legislador pretende ahora, aclarar que las ASADAS no están sujetas al pago de la\nobligación tributaria para evitarles el trámite de exoneración del impuesto, proponiendo la\nsiguiente reforma:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS\n(ASADAS) EN EL\n\n\n\n\nTERRITORIO NACIONAL”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n ARTÍCULO ÚNICO-    Se modifica y se adiciona un párrafo al artículo 3 de la Ley de Exoneración a\nlas Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), No.\n8776, para que se lea de la siguiente manera:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 3-         Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados\nComunales (ASADAS) no estarán sujetas a la obligación por concepto de todo tributo de timbres,\nderechos, impuesto al valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles, así como de la obligación\nde canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía\n(MINAE), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios\nPúblicos (ARESEP) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de\nvehículos, equipo y materiales de trabajo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nRige a partir de su publicación”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, debemos señalar, como lo hemos hecho en otras oportunidades que, en materia\ntributaria rige un principio de reserva legal. Por tanto, cabe recordar que, el legislador puede\nlegítimamente optar por aprobar normas como la aquí propuesta, en virtud de la manifestación de la\npotestad legislativa derivada del artículo 121.13 de la Constitución Política, el cual establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde\nexclusivamente a la Asamblea Legislativa:\n\n\n\n\n…\n\n\n\n\n 13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;…”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tanto, es evidente que la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del\námbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la creación, modificación o extinción de un\ntributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley, incluyendo\nel hecho exento y la no sujeción (Resolución N° 3075-2011 del 29 de marzo de 2011 de la Sala\nConstitucional).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, con la intención de que no existan dudas sobre los alcances del principio de no\nsujeción que se propone, recomendamos que la redacción excluya de manera expresa el sometimiento de\nlas ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP,\nrelacionado con los beneficios otorgados en el artículo propuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.        CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n A partir de lo expuesto debemos señalar que la aprobación o no del presente proyecto de ley se\nenmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador al tratarse la potestad tributaria de\nuna competencia derivada de lo dispuesto en el numeral 121.13 de la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante lo anterior, para dejar claridad en la redacción propuesta recomendamos que se excluya\nde manera expresa el sometimiento de las ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el\nMinisterio de Hacienda, MINAE y ARESEP, relacionado con los beneficios otorgados en el artículo que\nse pretende aprobar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSPC/cpb", "body_en_text": "Legal Opinion: 003 - J of 01/26/2023\n\nJanuary 26, 2023\n\nPGR-OJ-003-2023\n\nMrs.\n\nAna Julia Araya Alfaro\nArea Head\nLegislative Commissions II\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Araya:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official communication AL-CE23144-0020-2022 of September 13, 2022, through which you request the opinion of this advisory body on the bill entitled: \"LAW FOR THE STRENGTHENING OF THE ASSOCIATIONS ADMINISTERING AQUEDUCTS AND SEWERS (ASADAS) IN THE NATIONAL TERRITORY,\" which is being processed under legislative file No. 23.164 in the Government and Administration Committee.\n\nIt should first be clarified that the opinion set forth below is a simple legal opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, which lacks binding effect for the Legislative Assembly since it is not Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work carried out by the members of parliament.\n\nFurthermore, it should be noted that the eight-day deadline granted does not bind this institution, since we are not faced with any of the scenarios of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).\n\nI. OBJECT OF THE BILL\n\nIn 2021, the Legislative Assembly processed file 22.011, through which a reform to article 3 of Law No. 8776 of October 14, 2009, was approved, with the intention that the Associations Administering Communal Aqueduct and Sewer Systems (Asadas) be exempt from the payment of stamp taxes and duties, value-added tax, and real property tax. Likewise, they were exempt from any payment for environmental canon charges (canon ambiental) and discharge canon charges (canon de vertidos), administered by the Ministry of Environment and Energy (Minae), as well as from the regulatory canon charge (canon de regulación) by the Public Services Regulatory Authority (Aresep) and from any selective consumption tax and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials.\n\nNotwithstanding the foregoing, and given the practical problem generated by the wording of said reform, which obliges all ASADAs to carry out a tax exemption procedure on a case-by-case basis, this bill aims to establish a principle of non-subjection to taxation (no sujeción tributaria) in favor of said associations.\n\nThe foregoing is intended to eliminate the tax exemption procedure that generates more obligations and increases administrative costs, such that the intent is for the ASADAs to be free from the creation of the tax obligation and, therefore, not subject to the payment that said obligation generates for them nor to its procedures.\n\nII. ON THE REFORM IMPLEMENTED THROUGH LAW 10075 OF DECEMBER 15, 2021, AND THE PROPOSED REFORM\n\nThe Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms, recognizes said entity as an autonomous institution of the State and creates the Associations Administering Aqueducts and Sewers (ASADA), with the intention that the former may delegate to them the administration, operation, and maintenance of aqueduct and sewer systems (article 2).\n\nIn the past, even though the ASADAs performed public interest tasks, this did not mean they could automatically enjoy the privileges and exemptions that the legal system grants to associations declared of public utility. To do so, they had to complete the declaration in accordance with the provisions of the Law of Associations and its Regulations. Therefore, it was necessary for the Ministry of Justice and Peace to make such a declaration expressly and, additionally, to communicate it to the Registry of Associations and the Exemptions Department of the Ministry of Finance.\n\nPrecisely for this reason, the legislator issued Law 8776 of October 14, 2009, with the intention of making a generic declaration of public interest for all ASADAs so that they would not have to undergo the prior application procedure established for other public interest associations. This was so they could benefit from the exemption approved in the same law.\n\nIf one observes the statement of legislative intent for bill 17375, which served as a prelude to Law 8776, it is clear that the legislator's intention with that general declaration was for the ASADAs to have the capacity to count on financial resources to face the responsibility of supplying and administering the potable water service (folio 3 of the statement of legislative intent). The proponents considered that the ASADAs \"lack financial resources to develop the effective work delegated by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (sic), a task they assume free of charge, with worn and obsolete infrastructures, which currently need to be renovated and whose maintenance cost is quite high, and in most cases, local revenues are insufficient to cover such demands\" (folio 4).\n\nBased on said detected need, the general declaration of public interest for the ASADAs and their tax exemption was issued, which was later reinforced with the approval of Law No. 10075 of December 15, 2021, which sought this exemption in a broad manner, including the payment of stamp taxes and duties, value-added tax, and real property tax. Likewise, they were exempt from any payment for environmental canon charges and discharge canon charges, administered by the Ministry of Environment and Energy (Minae), as well as from the regulatory canon charge by the Public Services Regulatory Authority (Aresep) and from any selective consumption tax and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials (articles 2 and 3 of Law 8776 and its reform).\n\nNotwithstanding the foregoing, given that the wording of the reform implemented established a tax exemption and not a principle of non-subjection, the Ministry of Finance continues to interpret that the ASADAs must carry out the administrative exemption procedure.\n\nThat is why the legislator now intends to clarify that the ASADAs are not subject to the payment of the tax obligation, to spare them the tax exemption procedure, proposing the following reform:\n\n\"LAW FOR THE STRENGTHENING OF THE ASSOCIATIONS ADMINISTERING AQUEDUCTS AND SEWERS (ASADAS) IN THE\nNATIONAL TERRITORY\"\n\nSOLE ARTICLE- Article 3 of the Law of Exemption for the Associations Administering Communal Aqueduct and Sewer Systems (ASADAS), No. 8776, is modified and a paragraph is added, so that it reads as follows:\n\nArticle 3- The Associations Administering Communal Aqueduct and Sewer Systems (ASADAS) shall not be subject to the obligation for any type of stamp tax, duties, value-added tax, and real property tax, as well as the obligation of environmental canon charges and discharge canon charges, administered by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), as well as the regulatory canon charge by the Public Services Regulatory Authority (ARESEP) and any selective consumption tax and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials.\n\nEffective upon its publication\"\n\nOn this matter, we must state, as we have done on other occasions, that in tax matters, a principle of legal reserve governs. Therefore, it is worth recalling that the legislator may legitimately choose to approve norms such as the one proposed herein, by virtue of the manifestation of the legislative power derived from article 121.13 of the Political Constitution, which establishes:\n\n\"ARTICLE 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:\n\n...\n\n13) To establish national taxes and contributions, and to authorize municipal ones;...\"\n\nTherefore, it is evident that the approval or rejection of this bill falls within the scope of the legislator's discretion, since the creation, modification, or extinction of a tax, as well as the setting of its essential elements, is a matter of legal reserve, including the exempt event and non-subjection (Resolution No. 3075-2011 of March 29, 2011, of the Constitutional Chamber).\n\nHowever, with the intention that there be no doubts about the scope of the proposed principle of non-subjection, we recommend that the wording expressly exclude the subjection of the ASADAs to any administrative procedure before the Ministry of Finance, MINAE, and ARESEP, related to the benefits granted in the proposed article.\n\nIII. CONCLUSION\n\nBased on the foregoing, we must state that the approval or rejection of this bill falls within the scope of the legislator's discretion, since the tax power is a competence derived from the provisions of article 121.13 of the Political Constitution.\n\nNotwithstanding the foregoing, for the sake of clarity in the proposed wording, we recommend expressly excluding the subjection of the ASADAs to any administrative procedure before the Ministry of Finance, MINAE, and ARESEP, related to the benefits granted in the article intended for approval.\n\nRespectfully,\n\nSilvia Patiño Cruz\nAttorney\n\nSPC/cpb" }