{ "id": "pgr-23872", "citation": "C-075-2023", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Órgano competente para pagar condenas en fase de ejecución cuando el Estado es condenado en abstracto y la conducta proviene de un órgano con personalidad jurídica instrumental", "title_en": "Competent body to pay judgments in execution phase when the State is convicted in the abstract and the conduct originates from an organ with instrumental legal personality", "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a la consulta de la Dirección General del Registro Nacional sobre quién debe asumir el pago de condenas dictadas en abstracto contra el Estado en sede penal, cuando la conducta administrativa subyacente fue desplegada por un órgano con personalidad jurídica instrumental —la Junta Administrativa del Registro Nacional— que no fue integrado en el proceso penal ni en la fase de ejecución. El dictamen analiza la naturaleza jurídica del Registro Nacional como órgano desconcentrado con personalidad instrumental, dotado de patrimonio propio y autonomía financiera limitada a la gestión de sus recursos. Concluye que, en sede penal, la Procuraduría representa al Estado de forma genérica y no se exige la participación del órgano instrumental; sin embargo, en la fase de ejecución ante la jurisdicción contencioso-administrativa, el juez debe integrarlo obligatoriamente. Aun si no fue integrado, el órgano responde con su propio patrimonio por los daños derivados de sus actuaciones, conforme al artículo 22 de la Ley 5695, que establece una obligación especial de indemnizar a los usuarios. La conclusión se apoya en la jurisprudencia de la Sala Primera y del Tribunal Contencioso Administrativo.", "summary_en": "The Attorney General's Office responds to a query from the General Directorate of the National Registry regarding which entity must assume payment of judgments rendered in the abstract against the State in criminal proceedings, when the underlying administrative conduct was carried out by an organ with instrumental legal personality —the Administrative Board of the National Registry— which was not joined in the criminal process or in the execution phase. The opinion analyzes the legal nature of the National Registry as a deconcentrated organ with instrumental personality, endowed with its own assets and limited financial autonomy for resource management. It concludes that in criminal proceedings, the State is generically represented by the Attorney General and the participation of the instrumental organ is not required; however, in the execution phase before the administrative-contentious jurisdiction, the judge must mandatorily join it. Even if it was not joined, the organ is liable with its own assets for damages arising from its actions, pursuant to Article 22 of Law 5695, which establishes a special obligation to indemnify users. The conclusion is supported by case law of the First Chamber and the Administrative Contentious Court.", "court_or_agency": "", "date": "", "year": "", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "condena en abstracto", "personalidad jurídica instrumental", "órgano desconcentrado", "Junta Administrativa del Registro Nacional", "sede contenciosa administrativa", "reparación civil", "Ley 5695", "Procuraduría General de la República" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 3", "law": "Ley 5695" }, { "article": "Art. 22", "law": "Ley 5695" }, { "article": "Art. 12", "law": "Ley 8508" }, { "article": "Art. 190", "law": "Ley 6227" }, { "article": "Art. 106", "law": "Código Penal" }, { "article": "Art. 1", "law": "Ley 9524" } ], "keywords_es": [ "ejecución de sentencia penal", "condena en abstracto", "Registro Nacional", "personalidad jurídica instrumental", "responsabilidad del Estado", "sede contenciosa administrativa", "patrimonio propio", "indemnización", "Artículo 22 Ley 5695", "órgano desconcentrado" ], "keywords_en": [ "enforcement of penal judgment", "conviction in the abstract", "National Registry", "instrumental legal personality", "state liability", "administrative-contentious jurisdiction", "own assets", "indemnification", "Article 22 Law 5695", "deconcentrated organ" ], "excerpt_es": "De esto se desprende que existe una norma de carácter especial, en la que se establece claramente la obligación de resarcir por parte del Registro, a toda aquella persona que ha sufrido un menoscabo en su esfera personal, por actuaciones que son de su competencia, sin hacer distinción respecto si es responsabilidad en sede penal o civil, solo se establece el deber de indemnizar. Es por ello que ante una condena en abstracto en sede penal y aun ante la eventualidad de que el Registro no haya participado ni en el proceso principal ni en el de ejecución, es su patrimonio el que debe responder por los daños generados por sus actuaciones. Esto, sin perjuicio de órdenes judiciales concretas que se hayan dictado en otro sentido y que, por tanto, deben ser acatadas.", "excerpt_en": "From this it follows that there is a special rule clearly establishing the obligation of the Registry to compensate any person who has suffered harm in their personal sphere due to actions within its competence, without distinguishing whether liability arises in criminal or civil proceedings; it simply establishes the duty to indemnify. Therefore, in the face of an abstract conviction in criminal proceedings and even if the Registry did not participate in either the main proceeding or the enforcement phase, its assets must respond for the damages caused by its actions. This is without prejudice to specific judicial orders issued to the contrary and which must therefore be complied with.", "outcome": { "label_en": "Legal opinion", "label_es": "Criterio jurídico", "summary_en": "The Attorney General concludes that when a criminal conviction is rendered in the abstract and the conduct originated from the Administrative Board of the National Registry —an organ with instrumental personality— the judge must join that organ in the execution phase; but even if it was not joined, the Board must respond with its own assets for the damages, pursuant to Article 22 of Law 5695.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que ante una condena penal en abstracto, si la conducta provino de la Junta Administrativa del Registro Nacional —órgano con personalidad instrumental—, el juez debe integrar a dicho órgano en la fase de ejecución; pero aun si no fue integrado, corresponde a la Junta responder con su propio patrimonio por los daños, conforme al artículo 22 de la Ley 5695." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión implícita del análisis", "quote_en": "From this it follows that there is a special rule clearly establishing the obligation of the Registry to compensate any person who has suffered harm in their personal sphere due to actions within its competence, without distinguishing whether liability arises in criminal or civil proceedings; 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Señala el artículo 1° de la ley\nindicada:\n\n \n\n“Artículo 1º.-Créase el Registro Nacional, dependiente del Ministerio de Justicia, el cual integrará\nbajo un solo organismo los registros y dependencias que señala el artículo siguiente. Sus fines\nserán: Unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a\nlos usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción; para todo lo cual se\nmodernizarán los sistemas.” (El resaltado no pertenece al original)\n\n \n\nPor su parte, la Ley N° 6739 de 28 de abril de 1982, Ley Orgánica del Ministerio de Justicia\n(artículos 1.c y 7.d) señala que, como parte de las competencias de esa cartera ministerial le\ncorresponde administrar el sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas\njurídicas, según lo estipule la Ley de creación del Registro Nacional.\n\nAsimismo, los artículos 3 y 6 de la citada Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, señalan que el\nejercicio de dicha competencia se hará a través de la Dirección General del Registro Nacional y de\nla Junta Administrativa como un órgano adscrito. En lo que nos interesa, acotan ambos numerales:\n\n“ARTICULO 3º.- El Ministerio de Justicia y Paz ejercerá sus funciones por medio de las siguientes\ndependencias principales:\n\n(…)\n\nb) Dirección General del Registro Nacional.\n\n(…)”\n\n \n\n“ARTICULO 6º.- Serán organismos adscritos al Ministerio de Justicia y Paz, los siguientes:\n\n(…)\n\nb) La Junta Administrativa del Registro Nacional, la cual funcionará de acuerdo con los términos y\ncondiciones que se indican en la ley Nº 5695 del 28 de mayo de 1975.\n\n(…)”\n\n \n\nConforme se aprecia en la normativa transcrita, la Dirección General del Registro Nacional,\nencabezada por el Director General, es una “dependencia” de dicha cartera Ministerial, mientras que,\nla Junta Administrativa del Registro es considerada un \"organismo adscrito\" a ese Ministerio\n(Dictamen C-189-96 del 27 de noviembre de 1996).\n\nPor disposición de la Ley 5695, la Junta Administrativa es un órgano colegiado que dirige al\nRegistro Nacional, la cual funciona como un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia y Paz,\nal que se le dota de personalidad jurídica instrumental, con el exclusivo propósito de que pueda\ndisponer de manera independiente de ciertos recursos públicos (patrimonio propio y autonomía\nfinanciera en su gestión), según las funciones descritas en el artículo 3 que dispone:\n\n“Artículo 3º.- El Registro Nacional estará dirigido por una Junta Administrativa, que tendrá\npersonalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley y cuyas funciones generales\nserán:\n\n \n\na) Dictar las medidas de organización y funcionamiento de sus dependencias;\n\n \n\nb) Proteger, conservar sus bienes y velar por su mejoramiento;\n\n \n\nc) Formular y ejecutar los programas de mejoras, de acuerdo con las necesidades de las dependencias\na su cargo;\n\n \n\nd) Administrar los fondos específicos asignados a cada una de ellas, así como los demás ingresos que\npor otros conceptos reciba, mediante cuentas separadas, dictando los presupuestos, acordando los\ngastos, haciendo las inversiones que estimare adecuadas, promoviendo y resolviendo las licitaciones\nque fueren del caso, con sujeción a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la\nRepública y la presente ley; y\n\n \n\ne) Preparar los proyectos de ley y reglamentos necesarios y dictar los reglamentos internos para el\nmejor funcionamiento de las diversas dependencias.”\n\n \n\nDe ello deriva que corresponde a la Junta Administrativa el funcionamiento general del Registro\nNacional, así como dictar todos los requerimientos internos para su buen funcionamiento y brindar la\nseguridad jurídica que ofrece la información de las distintas dependencias que lo conforman.\n\n \n\nSobre su naturaleza jurídica, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en resolución\n000166-F-S1-2018 de las 14:29 horas del 01 de marzo del 2018, indicó lo siguiente:\n\n \n\n“(…) V. Sobre la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa del Registro Nacional…es conocido\nque, en algunas otras ocasiones, el legislador dota al órgano desconcentrado de “personalidad\njurídica instrumental”, entendida, por regla general, a aspectos presupuestarios. En ella, no se\nconvierte al órgano en una persona jurídica distinta del ente al que pertenece, como sí sucede con\nla descentralización, pero sí se le dota de la capacidad de gestionar ciertos fondos, en forma\nindependiente del presupuesto central del ente u órgano del cual forma parte. Atribuirle\npersonalidad jurídica a un ente, es crear un centro autónomo de imputación de derechos y\nobligaciones(persona). En virtud de la personalidad, goza de un patrimonio propio,\nindependientemente de su constitución e integración, lo cual implica autonomía patrimonial y por\nende, autonomía de gestión. Así, el órgano podrá realizar todos los actos, contratos y negocios\nnecesarios que impliquen la gestión de dicho patrimonio. Por regla general, se trata de una\ndesconcentración de funciones ligada a una personificación instrumental, pero incluso, podría ser\nque en algunos supuestos no exista incluso desconcentración funcional, o en caso de presentarse,\nesta es en grado mínimo. La Sala Constitucional a partir del fallo no.6240-93 de las 14 horas del 26\nde noviembre de 1993, estableció que lo correcto es referirse a \"personalidad instrumental\", pues si\nel legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de\npersonalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración\ndescentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el\nórgano constitucional \"Poder Ejecutivo\" que es su jerarca necesario… En suma, el término\n\"instrumental\" referente a la personalidad, significa que es una “imagen” del órgano, limitada al\nmanejo de determinados fondos (establecidos por ley), que permiten la realización de ciertos actos y\ncontratos con cargo a esos recursos, pero que no comporta una descentralización funcional plena o\nverdadera. En el sub exámine, el cardinal 3 de la Ley de Creación del Registro Nacional, establece\nno solo que la Junta es la cabeza del Registro Nacional, sino también, que tendrá personalidad\njurídica para el cumplimiento de los fines de esa misma norma. Establece el precepto citado lo\nsiguiente: “El Registro Nacional estará dirigido por una Junta Administrativa, que tendrá\npersonalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley…”. Se desprende de lo anterior,\nque el legislador le otorgó a un órgano desconcentrado de la Administración Central, como lo es la\nJunta, capacidad contractual, así como autonomía financiera y presupuestaria, para facilitarle el\ncumplimiento de sus fines, dotándolo además de personalidad jurídica propia; es decir, ese órgano se\nmanifiesta como un centro autónomo de derechos y obligaciones (órgano-persona), aunque en un ámbito\nrestrictivo y no pleno, porque se limita a la administración del Registro Nacional, de sus recursos\npúblicos y sus presupuestos dentro del marco de la Ley 5695. De lo anterior se concluye que, la\nJunta es un órgano persona de la Administración Central, que tiene como función principal, dirigir\nel Registro Nacional, el cual es una dependencia del Ministerio de Justicia. El legislador le otorgó\nuna serie de potestades, equivalentes a una “autonomía administrativa casi plena”, pues comporta el\notorgamiento de una personalidad jurídica, pero siempre bajo la cobertura del Ministerio al cual\npertenece el Registro Nacional. (…).” (La negrita no es del original)\n\n \n\n \n\nComo se observa, la Junta Administrativa es la encargada del funcionamiento del Registro Nacional,\npara lo cual posee personalidad jurídica instrumental para administrar sus propios recursos, aun\ncuando sea un órgano adscrito del Ministerio de Justicia.\n\n \n\nCabe señalar que, a través de la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos\ndesconcentrados del Gobierno Central, N.° 9524 de 7 de marzo de 2018, se incorporó el presupuesto de\ndichos órganos a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, lo cual implicó\nque la discusión y aprobación de su presupuesto recayera en la Asamblea Legislativa y no en la\nContraloría General de la República, tal y como se hacía tradicionalmente.\n\n \n\nSeñala el artículo 1 de esta Ley:\n\n \n\n“ARTÍCULO 1- Aprobación presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno central.\n\nTodos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán\nincorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea\nLegislativa.\n\nEl Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para\nincorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo\ntécnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación\nlegislativa del presupuesto de la República.”\n\nLo anterior quiere decir que, los proyectos de los presupuestos de los órganos desconcentrados del\nGobierno Central (personas jurídicas instrumentales) deberán ser sometidos al Ministro del ramo,\npara que este los incorpore en el anteproyecto del presupuesto que deberá someter ante al Ministerio\nde Hacienda, para que, en última instancia, sea la Asamblea Legislativa quien lo discuta y apruebe.\nSin embargo, una vez aprobado el presupuesto, le corresponde a la persona jurídica instrumental\nejecutarlo, en tanto, mantiene la facultad de ejecución independiente de los recursos que le han\nsido asignados (Dictamen C-181-2018 del 1 de agosto de 2018).\n\nLo anterior resulta de aplicación a la Junta Directiva del Registro Nacional, pues tal como\naceptamos en el dictamen C-151-2021 del 31 de mayo de 2021: “…la Ley de Fortalecimiento del control\npresupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no alteró la naturaleza jurídica\nde la Junta Administrativa como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica\ninstrumental, tampoco derogó las fuentes de financiamiento establecidas por ley para financiar la\nactividad del Registro Nacional bajo su dirección. Es decir, se mantienen vigentes, así como el\ndestino legal en que deben usarse los recursos que generen esas fuentes para lo que se le reconoce\nla personalidad instrumental a la Junta en aras de facilitar su gestión y correcta ejecución.”\n\nPor tanto, a pesar de la incorporación del presupuesto del Registro Nacional como un programa del\nMinisterio de Justicia, dicha institución continúa siendo un órgano desconcentrado con personalidad\njurídica instrumental que responde con su propio presupuesto por los daños que provoque en ejercicio\nde sus competencias desconcentradas, tal como lo reconoce de manera expresa el artículo 22 de la Ley\nN.° 5695 que señala:\n\n \n\n“Artículo 22.-La Junta Administrativa del Registro Nacional deberá indemnizar a los usuarios por\ncualquier perjuicio que el Registro Nacional les cause en la tramitación de documentos. Para ello,\nefectuará los trámites pertinentes, a fin de adquirir una póliza de fidelidad, individual o\ncolectiva, expedida por una institución aseguradora autorizada por la ley.”\n\n \n\nConsecuentemente, el Registro Nacional responde financiera y presupuestariamente por sus propias\nfunciones desconcentradas y los daños que se deriven de dichas funciones. Lo anterior resulta de\ngran relevancia para atender la interrogante planteada.\n\n \n\nII.           SOBRE LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN SEDE PENAL A TRAVÉS DE LA PROCURADURÍA\n\n \n\nEn la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, se define a la Procuraduría General de la República\ncomo el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el\nrepresentante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Asimismo, en el artículo\n3, le confieren las siguientes atribuciones:\n\n \n\n“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:\n\n \n\n    Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:\n\n \n\na) Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o\ndeban tramitarse en los tribunales de justicia.\n\n(…)\n\nd) Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código\nde Procedimiento Penales.\n\n(…)\n\nn) Cualesquiera otras que las leyes le confieran.\n\n(…).”\n\n \n\n            Como se puede ver, corresponde a la Procuraduría General de la República participar en\ntodos los procesos penales como representante del Estado. De ahí que la institución ejerza dicha\nrepresentación en los juicios donde una persona física o jurídica ejerce la acción civil\nresarcitoria contra el Estado en el proceso penal. También ha tenido importante participación en el\ncobro de daños ambientales y daños sociales en las causas por corrupción, delitos ambientales,\naduaneros, tributarios, entre otros.\n\n \n\n            Ahora bien, debe considerarse que la sede penal está dispuesta para valorar la ilicitud\nde la conducta cuestionada desde un punto de vista subjetivo. Al respecto, el Código Penal, Ley N.°\n4573 del 04 de mayo de 1970, establece en su artículo 18 lo siguiente:\n\n \n\n “ARTÍCULO 18.-\n\n \n\nEl hecho punible puede ser realizado por acción o por omisión. Cuando la ley reprime el hecho en\nconsideración al resultado producido, responderá quien no lo impida si podía hacerlo, de acuerdo con\nlas circunstancias, y si debía jurídicamente evitarlo.”\n\n \n\nConsecuentemente, en sede penal se valora el carácter subjetivo del delito, la conducta típica,\nantijurídica, que ocasiona un daño a un tercero. Es por esto, que la Procuraduría sólo participa\nante acciones civiles o ciertos delitos que ponen en peligro el interés público.\n\n \n\nDe igual forma, el artículo 106 del Código Penal establece respecto a la solidaridad, lo siguiente:\n\n \n\n“Artículo 106.-Es solidaria la acción de los participes de un hecho punible, en cuanto a la\nreparación civil.\n\n \n\nEstán igualmente obligados solidariamente con los autores del hecho punible, al pago de los daños y\nperjuicios:\n\n1) Las personas naturales o jurídicas dueñas de empresas de transporte terrestre, marítimo o aéreo\nde personas o de cosas;\n\n2) Las personas jurídicas cuyos gerentes, administradores o personeros legales, resulten\nresponsables de los hechos punibles;\n\n3) Las personas naturales o jurídicas dueñas de establecimientos de cualquier naturaleza, en que se\ncometiere un hecho punible por parte de sus administradores, dependientes y demás trabajadores a su\nservicio;\n\n4) Los que por título lucrativo participaren de los efectos del hecho punible, en el monto en que se\nhubieren beneficiado; y\n\n5) Los que señalen leyes especiales.\n\nEl Estado, las Instituciones Públicas, autónomas o semi-autónomas y las municipalidades, responderán\nsubsidiariamente del pago de los daños y perjuicios derivados de los hechos punibles cometidos por\nsus funcionarios con motivo del desempeño de sus cargos.”\n\n \n\n            Como se observa, aun cuando un delito es achacado a un funcionario público en lo\npersonal, el Estado responde de manera subsidiaria en lo que se refiere a la reparación civil, de\nahí que la participación de la Procuraduría como representante del Estado sea indispensable en estos\ncasos.\n\n           \n\nConsecuentemente, la ley penal reconoce una responsabilidad objetiva del Estado en lo que respecta a\nla reparación pecuniaria de los delitos, sin que haya una distinción normativa en aquellos supuestos\ndonde están involucrados órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental; tampoco se\nexige su participación en el proceso penal de manera específica. Por tanto, la representación en\nsede penal es ejercida por la Procuraduría General de la República y la eventual condenatoria del\nEstado se hará de forma abstracta, debiendo la parte actora acudir a la instancia judicial\ncorrespondiente, para ejecutar la sentencia penal y cuantificar los daños derivados de ella, así\ncomo determinar la institución responsable de asumir el pago.\n\n \n\n            III. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DEL REGISTRO NACIONAL EN SEDE CONTENCIOSA\nADMINISTRATIVA Y LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS PENALES EN ESTA SEDE\n\n \n\nLa Administración, únicamente puede realizar lo que le está expresamente autorizado en el\nordenamiento jurídico, según el principio de legalidad, no obstante, a pesar de actuar amparada en\nuna norma, puede llegar a producir un daño a una persona, del cual se debe hacer responsable.\n\n \n\nEl artículo 190 de la Ley N°6227 del 02 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública,\nindica:\n\n \n\n “Artículo 190.-\n\n \n\n1. La Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o\nilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. (…).”\n\n \n\nEsa responsabilidad de la Administración Ernesto Jinesta Lobo[1], la define de la siguiente manera:\n\n \n\n“(…) La responsabilidad administrativa extracontractual como relación jurídico-publica, surge cuando\nentre el administrado y la respectiva administración pública no existe una relación contractual\nprevia, sino simplemente cuando el primero sufre una lesión antijurídica que no tiene el deber de\nsoportar y, consecuentemente, tiene el derecho de que sea indemnizada o resarcida.” \n\n \n\nEn este tipo de responsabilidad, lo importante es que se dé un nexo causal entre el actuar de la\nAdministración con el daño ocasionado al tercero.\n\n \n\nA diferencia de la sede penal, donde el Estado interviene de manera directa a través de la\nrepresentación que ejerce la Procuraduría, la sede contenciosa administrativa tiene reglas propias\ncon relación a la participación de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica\ninstrumental.\n\n \n\nEl Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N.° 8508 del 28 de abril de 2006, establece en el\nartículo 12.2 lo siguiente:\n\n \n\n“ARTÍCULO 12.- Se considerará parte demandada:\n\n \n\n1) La Administración Pública autora de la conducta administrativa objeto del proceso, salvo cuando\nse trate de los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones; en\neste caso, se demandará al Estado.\n\n \n\n2) Los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, en tanto sean autores de la\nconducta administrativa objeto del proceso, conjuntamente con el Estado o el ente al que se\nencuentren adscritos. (…).”\n\n \n\n \n\nComo se ve, la sede contenciosa exige la participación de los órganos administrativos con\npersonalidad jurídica instrumental, en conjunto con el Estado o ente al que se encuentren adscritos.\n\n \n\nSobre este tema, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda señaló en la sentencia\n00027-2014 de las 1:40 horas del 19 de febrero del 2014:\n\n \n\n“En este sentido, es importante indicar que el otorgamiento de personalidad jurídica a un ente u\nórgano tiene como consecuencia inmediata el constituirlos en un centro último y único de imputación\nde los efectos de sus actuaciones u omisiones. Esta es una de las diferencias con cualquier otro\nórgano que no constituya una personificación jurídica instrumental, respecto de los cuales,\ncualquier imputación se hace en forma provisional, ya que, como parte de una estructura organizativa\nmás amplia, actúan como parte del ente como persona jurídica, y por ende, bajo la personalidad de\neste último. Así las cosas, si en sede jurisdiccional se determina que la conducta administrativa\nobjeto de impugnación proviene del ejercicio de una competencia exclusiva del órgano al cual se le\notorgó personalidad propia (aunque sea instrumental) para tales efectos, resulta impropio extender\nla imputación al ente público, mayor o menor, al que se encuentra adscrito. (…)”\n\n           \n\n            Como se puede ver, el órgano con personalidad jurídica es responsable por los actos que\nejecute en el cumplimiento de sus fines, por lo que, el juez no sólo debe integrarlo al proceso\ncontencioso, sino que después del estudio del caso, podría condenarlo por los daños que ocasionare a\nterceras personas, para lo cual debe responder con su propio patrimonio.\n\n \n\nLas mismas reglas deben aplicar cuando estamos frente a la ejecución de una sentencia penal en sede\ncontenciosa administrativa, las cuales son tramitadas ante el Juzgado Contencioso Administrativo y\nCivil de Hacienda por disposición del artículo 488 del Código Procesal Penal, que establece:\n\n \n\n“ARTICULO 488.-\n\nCompetencia\n\nLa sentencia que condene a restitución, indemnización o reparación de daños y perjuicios, cuando no\nsea inmediatamente ejecutada o no pueda serlo por simple orden del tribunal que la dictó, se\nejecutará por el interesado ante el juez civil o contencioso administrativo, según corresponda.”\n\n \n\n \n\n            Asimismo, el Reglamento N° 02 del 21 de enero de 2008, Reglamento Autónomo de\nOrganización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda, establece\nen su artículo 87 inciso 3) lo siguiente:\n\n \n\n“Artículo 87.-Funciones. Corresponderá al Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda,\nrealizar las siguientes funciones:\n\n(…)\n\n3) De las ejecuciones de sentencia, que tengan como fundamento la ejecutoria de la sentencia dictada\npor los Juzgados de Tránsito, Tribunales Penales siempre que exista condenatoria en abstracto, a\nfavor o en contra de sujetos de derecho público; así como las dictadas por el Tribunal Supremo de\nElecciones, que se substanciaran en lo que resulte aplicable, por lo dispuesto en el Capítulo II del\nTítulo VIII del CPCA. (…).”\n\n \n\n \n\nPor tanto, en principio, ante la ejecución de una sentencia penal que involucre actuaciones de un\nórgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, tal como es el caso del Registro\nNacional, el juez debe integrar a dicha institución en el proceso de ejecución, según lo dispone el\nnumeral 12 inciso 2) ya citado del Código Procesal Contencioso Administrativo.\n\n \n\nDe lo dicho hasta aquí, debemos señalar que en sede penal no es requerida la participación del\nórgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, pero en sede contenciosa debe ser\nobligatoriamente integrado por el juez, ya sea en un proceso ordinario o de ejecución, pues la\nlegitimación pasiva en dicha sede es de ese órgano en conjunto con el Estado. Esto aplica para el\ncaso de la Junta Administrativa del Registro Nacional, dada su naturaleza jurídica y el origen de\nsus fondos.\n\n \n\nNo obstante lo anterior, debemos señalar que aun en la eventualidad de que en ciertos procesos\njudiciales concretos, el juez contencioso haya estimado innecesario la integración de la Junta\nAdministrativa del Registro Nacional, lo procedente es que ésta responda con su patrimonio ante los\ndaños generados por sus actuaciones, pues así lo dispone el artículo 22 de la Ley N.°5695 que, como\nindicamos, señala que la Junta debe indemnizar a los usuarios por cualquier perjuicio que el\nRegistro Nacional les cause en la tramitación de documentos, para lo cual incluso cuenta con una\npóliza.\n\n \n\nDe esto se desprende que existe una norma de carácter especial, en la que se establece claramente la\nobligación de resarcir por parte del Registro, a toda aquella persona que ha sufrido un menoscabo en\nsu esfera personal, por actuaciones que son de su competencia, sin hacer distinción respecto si es\nresponsabilidad en sede penal o civil, solo se establece el deber de indemnizar.\n\n \n\nEs por ello que ante una condena en abstracto en sede penal y aun ante la eventualidad de que el\nRegistro no haya participado ni en el proceso principal ni en el de ejecución, es su patrimonio el\nque debe responder por los daños generados por sus actuaciones. Esto, sin perjuicio de órdenes\njudiciales concretas que se hayan dictado en otro sentido y que, por tanto, deben ser acatadas.\n\n \n\nIV. CONCLUSIONES\n\n \n\nCon fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:\n\n \n\na)    La Junta Administrativa del Registro Nacional es un órgano desconcentrado del Ministerio de\nJusticia y Paz, con personalidad jurídica instrumental para disponer de los recursos públicos\nasignados para el cumplimiento de sus fines (Leyes N.° 5695 y N.° 6739)\n\nb)   La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del\nGobierno Central no alteró la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa como órgano de\ndesconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental.\n\nc)    A partir de lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 5695, la Junta\nAdministrativa del Registro Nacional responde con su propio presupuesto por los daños que provoque\nen ejercicio de sus competencias desconcentradas;\n\nd)   En sede penal, no es requerida la participación de los órganos desconcentrados con personalidad\njurídica instrumental, pues quien ejerce la representación genérica del Estado es la Procuraduría\nGeneral de la República;\n\ne)    No obstante lo anterior, a diferencia de la sede penal, donde el Estado interviene de manera\ndirecta a través de la representación que ejerce la Procuraduría, la sede contenciosa administrativa\ntiene reglas propias con relación a la participación de los órganos desconcentrados con personalidad\njurídica instrumental y estos deben ser llamados al proceso junto con el Estado (artículo 12 inciso\n2 CPCA);\n\nf)    Dado lo anterior, ante la ejecución de una sentencia penal en sede contenciosa administrativa,\nque involucre actuaciones de un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, tal\ncomo es el caso del Registro Nacional, el juez debe integrar a dicha institución en el proceso de\nejecución;\n\ng)   No obstante lo anterior, aun en la eventualidad de que en ciertos procesos judiciales\nconcretos, el juez contencioso haya estimado innecesario la integración de la Junta Administrativa\ndel Registro Nacional, lo procedente es que ésta aun así responda con su patrimonio ante los daños\ngenerados por sus actuaciones, dada su naturaleza jurídica y la responsabilidad establecida por ley\npara que responda con su patrimonio ante los daños generados, para lo cual incluso cuenta con una\npóliza;\n\nh)   Es por ello que ante una condena en abstracto al Estado en sede penal y aun ante la\neventualidad de que el Registro Nacional no haya participado ni en el proceso principal ni en el de\nejecución, su patrimonio es el que debe responder por los daños generados por sus actuaciones. Esto,\nsin perjuicio de órdenes judiciales concretas que hayan sido dictadas en otro sentido y que, por\ntanto, deben ser acatadas en los términos dispuestos por el juez.\n\n \n\n \n\nAtentamente,\n\n \n\n \n\n \n\n \n\nSilvia Patiño Cruz                                       Amalia Zeledón Lostalo\n\nProcuradora                                                 Abogada de la Procuraduría\n\n \n\nSPC/AZL/cpb\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n[1] Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Investigaciones\nJurídicas. San José, Costa Rica, p. 32", "body_en_text": "Text of Opinion 075\n\nOpinion : 075 of 17/04/2023\n\nApril 17, 2023\n\nPGR-C-075-2023\n\nMr.\n\nJorge Moreira Gómez\n\nDeputy Director General\n\nDirectorate General of the National Registry\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official letter\nSUB-DGL-0151-2022 dated December 15, 2022, through which you pose the following question:\n\n\"Which is the competent body to pay the awards in the enforcement phase before the\nContentious-Administrative and Civil Treasury Court, if the judgment enforced in the criminal venue\nconvicted the State in the abstract, in relation to administrative conduct that was carried out by a\nbody with its own legal personality, such as the National Registry, but it was not joined either in\nthe main proceeding or in the enforcement phase, by the respective judicial authorities?\"\n\nIn compliance with the provisions of section 4 of Law No. 6815 of September 27, 1982, the Organic\nLaw of the Office of the Attorney General of the Republic, this consultation is accompanied by the\ncriterion issued by the Legal Advisory Office of the Directorate General of the National Registry,\nthrough official letter number DGL-AJU-1051-2022 of December 8, 2022.\n\nI. ON THE LEGAL NATURE OF THE NATIONAL REGISTRY AND THE MANAGEMENT OF ITS RESOURCES\n\nThe National Registry (Registro Nacional) is the institution responsible for everything related to\nthe administration of the national system of registries and inscriptions of property and legal\nentities.\n\nIt was created through Law No. 5695 of May 28, 1975, and initially depended on the Ministry of\nGovernment; however, this was reformed through Law No. 6934 of November 28, 1983, becoming\ndependent on the Ministry of Justice and Peace. Article 1 of the indicated law states:\n\n\"Article 1.-The National Registry (Registro Nacional) is created, dependent on the Ministry of Justice,\nwhich shall integrate under a single body the registries and dependencies indicated in the\nfollowing article. Its purposes shall be: To unify criteria in registration matters, coordinate\nfunctions, facilitate procedures for users, expedite tasks, and improve registration techniques; for\nall of which the systems shall be modernized.\" (The highlighting is not part of the original)\n\nFor its part, Law No. 6739 of April 28, 1982, the Organic Law of the Ministry of Justice (articles\n1.c and 7.d) indicates that, as part of the competences of that ministerial portfolio, it is\nresponsible for administering the national system of registries and inscriptions of property and\nlegal entities, as stipulated by the Law creating the National Registry.\n\nLikewise, articles 3 and 6 of the aforementioned Organic Law of the Ministry of Justice indicate\nthat the exercise of said competence shall be carried out through the Directorate General of the\nNational Registry (Dirección General del Registro Nacional) and the Administrative Board (Junta\nAdministrativa) as an attached body. In what interests us, both numerals state:\n\n\"ARTICLE 3.- The Ministry of Justice and Peace shall exercise its functions through the following\nmain dependencies:\n\n(...)\n\nb) Directorate General of the National Registry (Dirección General del Registro Nacional).\n\n(...)\"\n\n\"ARTICLE 6.- The following shall be bodies attached to the Ministry of Justice and Peace:\n\n(...)\n\nb) The Administrative Board of the National Registry (Junta Administrativa del Registro Nacional),\nwhich shall function in accordance with the terms and conditions indicated in Law No. 5695 of May\n28, 1975.\n\n(...)\"\n\nAs can be seen in the transcribed regulations, the Directorate General of the National Registry,\nheaded by the Director General, is a \"dependency\" of said ministerial portfolio, while the\nAdministrative Board of the Registry is considered a \"body attached\" to that Ministry (Opinion\nC-189-96 of November 27, 1996).\n\nBy provision of Law 5695, the Administrative Board is a collegiate body that directs the National\nRegistry, which functions as a deconcentrated body of the Ministry of Justice and Peace, which is\nendowed with instrumental legal personality, for the exclusive purpose of enabling it to\nindependently manage certain public resources (own assets and financial autonomy in its\nmanagement), according to the functions described in article 3, which provides:\n\n\"Article 3.- The National Registry (Registro Nacional) shall be directed by an Administrative Board\n(Junta Administrativa), which shall have legal personality for the fulfillment of the purposes of\nthis law and whose general functions shall be:\n\na) Dictating the measures for the organization and functioning of its dependencies;\n\nb) Protecting, conserving its assets and ensuring their improvement;\n\nc) Formulating and executing improvement programs, in accordance with the needs of the dependencies\nunder its charge;\n\nd) Administering the specific funds assigned to each of them, as well as the other income it\nreceives for other concepts, through separate accounts, issuing budgets, agreeing on expenditures,\nmaking the investments it deems appropriate, promoting and resolving the tenders that may be the\ncase, subject to the provisions of the Law of the Financial Administration of the Republic and this\nlaw; and\n\ne) Preparing the necessary bills and regulations and issuing the internal regulations for the better\nfunctioning of the various dependencies.\"\n\nFrom this it follows that the general functioning of the National Registry corresponds to the\nAdministrative Board, as well as issuing all internal requirements for its proper functioning and\nproviding the legal certainty offered by the information from the different dependencies that\ncomprise it.\n\nRegarding its legal nature, the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in resolution\n000166-F-S1-2018 at 2:29 p.m. on March 1, 2018, indicated the following:\n\n\"(...) V. Regarding the legal nature of the Administrative Board of the National Registry (Junta\nAdministrativa del Registro Nacional)... it is known that, on some other occasions, the legislator\nendows the deconcentrated body with 'instrumental legal personality,' understood, as a general rule,\nfor budgetary aspects. In it, the body does not become a legal entity distinct from the entity to\nwhich it belongs, as does happen with decentralization, but it is endowed with the capacity to\nmanage certain funds, independently of the central budget of the entity or body of which it forms\npart. To attribute legal personality to an entity is to create an autonomous center of imputation of\nrights and obligations (person). By virtue of personality, it enjoys its own assets, independently\nof its constitution and integration, which implies patrimonial autonomy and therefore, management\nautonomy. Thus, the body may carry out all necessary acts, contracts, and businesses involving the\nmanagement of said assets. As a general rule, it involves a deconcentration of functions linked to\nan instrumental personification, but even so, it could be that in some cases there is not even\nfunctional deconcentration, or if it occurs, it is to a minimal degree. The Constitutional Chamber,\nstarting from ruling no. 6240-93 at 2:00 p.m. on November 26, 1993, established that the correct\nterm is to refer to 'instrumental personality,' since if the legislator chooses to deconcentrate a\nbody from a Government Ministry, it cannot endow it with its own legal personality independent from\nthe latter, in terms of decentralized administration, as long as the head of the Ministry integrates\nwith the President of the Republic, the constitutional body 'Executive Branch' which is its\nnecessary superior... In sum, the term 'instrumental' referring to the personality means that it is\nan 'image' of the body, limited to the management of certain funds (established by law), which allow\nthe performance of certain acts and contracts charged to those resources, but which does not entail a\nfull or true functional decentralization. In the case under examination, cardinal 3 of the Law\nCreating the National Registry establishes not only that the Board is the head of the National\nRegistry, but also that it shall have legal personality for the fulfillment of the purposes of that\nsame norm. The cited precept establishes the following: 'The National Registry shall be directed by\nan Administrative Board, which shall have legal personality for the fulfillment of the purposes of\nthis law...'. It follows from the foregoing that the legislator granted a deconcentrated body of the\nCentral Administration, such as the Board, contractual capacity, as well as financial and budgetary\nautonomy, to facilitate the fulfillment of its purposes, also endowing it with its own legal\npersonality; that is, that body manifests itself as an autonomous center of rights and obligations\n(body-person), although in a restrictive and not full scope, because it is limited to the\nadministration of the National Registry, its public resources, and its budgets within the framework\nof Law 5695. From the foregoing, it is concluded that the Board is a body-person of the Central\nAdministration, whose main function is to direct the National Registry, which is a dependency of the\nMinistry of Justice. The legislator granted it a series of powers, equivalent to an 'almost full\nadministrative autonomy,' as it entails the granting of a legal personality, but always under the\ncoverage of the Ministry to which the National Registry belongs. (...).\" (The bold is not from the\noriginal)\n\nAs observed, the Administrative Board is responsible for the functioning of the National Registry,\nfor which it possesses instrumental legal personality to administer its own resources, even though\nit is a body attached to the Ministry of Justice.\n\nIt should be noted that, through the Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies\nof the Central Government, No. 9524 of March 7, 2018, the budget of said bodies was incorporated\ninto the Law of the Ordinary and Extraordinary Budget of the Republic, which meant that the\ndiscussion and approval of its budget fell to the Legislative Assembly and not to the Comptroller\nGeneral of the Republic, as was traditionally done.\n\nArticle 1 of this Law states:\n\n\"ARTICLE 1- Budgetary approval of deconcentrated bodies of the Central Government.\n\nAll budgets of the deconcentrated bodies of the Central Administration shall be incorporated into\nthe national budget for discussion and approval by the Legislative Assembly.\n\nThe Ministry of Finance shall define the budgetary form and technique to be applied to incorporate\nthe previously indicated budgets and shall provide, at the request of the respective body, the\ntechnical support to facilitate the analysis and decision-making in the process of legislative\ndiscussion and approval of the Republic's budget.\"\n\nThe foregoing means that the draft budgets of the deconcentrated bodies of the Central Government\n(instrumental legal entities) must be submitted to the Minister of the sector, so that the latter\nincorporates them into the preliminary draft budget to be submitted to the Ministry of Finance, so\nthat, ultimately, it is the Legislative Assembly that discusses and approves it. However, once the\nbudget is approved, it is up to the instrumental legal entity to execute it, as it maintains the\npower of independent execution of the resources that have been assigned to it (Opinion C-181-2018 of\nAugust 1, 2018).\n\nThe foregoing applies to the Board of Directors of the National Registry (Junta Directiva del\nRegistro Nacional), since as we accepted in opinion C-151-2021 of May 31, 2021: \"...the Law on\nStrengthening the budgetary control of deconcentrated bodies of the Central Government did not alter\nthe legal nature of the Administrative Board as a body of maximum deconcentration with instrumental\nlegal personality, nor did it repeal the sources of financing established by law to finance the\nactivity of the National Registry under its direction. That is, they remain in force, as well as the\nlegal purpose for which the resources generated by those sources must be used, for which the\ninstrumental personality is recognized to the Board in order to facilitate its management and\ncorrect execution.\"\n\nTherefore, despite the incorporation of the National Registry's budget as a program of the Ministry\nof Justice, said institution continues to be a deconcentrated body with instrumental legal\npersonality that responds with its own budget for the damages it causes in the exercise of its\ndeconcentrated competences, as expressly recognized by article 22 of Law No. 5695, which states:\n\n\"Article 22.-The Administrative Board of the National Registry (Junta Administrativa del Registro\nNacional) must indemnify users for any damage that the National Registry causes them in the\nprocessing of documents. To this end, it shall carry out the pertinent procedures in order to\nacquire a fidelity policy, individual or collective, issued by an insurance institution authorized by\nlaw.\"\n\nConsequently, the National Registry responds financially and budgetarily for its own deconcentrated\nfunctions and the damages arising from said functions. The foregoing is of great relevance for\naddressing the question posed.\n\nII. ON THE PARTICIPATION OF THE STATE IN CRIMINAL VENUE THROUGH THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL\n\nIn Law No. 6815 of September 27, 1982, the Office of the Attorney General of the Republic\n(Procuraduría General de la República) is defined as the superior consultative, technical-legal body\nof the Public Administration, and the legal representative of the State in the matters specific to\nits competence. Likewise, article 3 confers upon it the following powers:\n\n\"ARTICLE 3.-POWERS:\n\nThe following are powers of the Office of the Attorney General of the Republic:\n\na) To exercise the representation of the State in business of any nature, which are processed or\nmust be processed in the courts of justice.\n\n(...)\n\nd) To intervene in criminal cases, in accordance with what is provided to that effect by this law\nand the Code of Criminal Procedure.\n\n(...)\n\nn) Any others conferred upon it by the laws.\n\n(...).\"\n\nAs can be seen, it is up to the Office of the Attorney General of the Republic to participate in all\ncriminal proceedings as the representative of the State. Hence, the institution exercises said\nrepresentation in trials where a natural or legal person exercises the civil action for damages\nagainst the State in the criminal process. It has also had significant participation in the recovery\nof environmental damages and social damages in cases of corruption, environmental crimes, customs\ncrimes, tax crimes, among others.\n\nNow, it must be considered that the criminal venue is designed to assess the unlawfulness of the\nconduct in question from a subjective point of view. In this regard, the Criminal Code, Law No. 4573\nof May 4, 1970, establishes in its article 18 the following:\n\n\"ARTICLE 18.-\n\nThe punishable act may be realized by action or by omission. When the law punishes the act in\nconsideration of the result produced, whoever does not prevent it shall be held responsible if they\ncould have done so, in accordance with the circumstances, and if they were legally obliged to avoid\nit.\"\n\nConsequently, in the criminal venue, the subjective nature of the crime is assessed: the typical,\nunlawful conduct that causes harm to a third party. It is for this reason that the Office of the\nAttorney General only participates in civil actions or certain crimes that endanger the public\ninterest.\n\nSimilarly, article 106 of the Criminal Code establishes regarding solidarity the following:\n\n\"Article 106.-The action of the participants in a punishable act is joint and several, regarding the\ncivil reparation.\n\nThe following are equally jointly and severally obligated with the perpetrators of the punishable\nact for the payment of damages and losses:\n\n1) Natural or legal persons owning land, sea, or air transportation companies for persons or things;\n\n2) Legal entities whose managers, administrators, or legal representatives are found responsible for\nthe punishable acts;\n\n3) Natural or legal persons owning establishments of any nature, in which a punishable act is\ncommitted by their administrators, dependents, and other workers at their service;\n\n4) Those who, through lucrative title, participate in the effects of the punishable act, up to the\namount in which they have benefited; and\n\n5) Those indicated by special laws.\n\nThe State, the autonomous or semi-autonomous Public Institutions, and the municipalities shall be\nsubsidiarily liable for the payment of damages and losses arising from punishable acts committed by\ntheir officials on the occasion of the performance of their duties.\"\n\nAs observed, even when a crime is attributed to a public official personally, the State responds\nsubsidiarily regarding civil reparation, hence the participation of the Office of the Attorney\nGeneral as the representative of the State is indispensable in these cases.\n\nConsequently, the criminal law recognizes a strict liability of the State with respect to the\npecuniary reparation of crimes, without there being a normative distinction in those cases where\ndeconcentrated bodies with instrumental legal personality are involved; nor is their specific\nparticipation in the criminal process required. Therefore, representation in the criminal venue is\nexercised by the Office of the Attorney General of the Republic and any eventual conviction of the\nState will be done in the abstract, with the plaintiff having to resort to the corresponding\njudicial instance to enforce the criminal judgment and quantify the damages arising from it, as well\nas to determine the institution responsible for assuming the payment.\n\nIII. RESPONSIBILITY OF THE STATE AND THE NATIONAL REGISTRY IN THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE VENUE\nAND THE ENFORCEMENT OF CRIMINAL JUDGMENTS IN THIS VENUE\n\nThe Administration may only do what is expressly authorized by the legal system, according to the\nprinciple of legality; however, despite acting under the protection of a norm, it may cause damage to\na person, for which it must be held responsible.\n\nArticle 190 of Law No. 6227 of May 2, 1978, the General Law of Public Administration, indicates:\n\n\"Article 190.-\n\n1. The Administration shall be liable for all damages caused by its legitimate or illegitimate,\nnormal or abnormal functioning, except for force majeure, fault of the victim, or act of a third\nparty. (...).\"\n\nErnesto Jinesta Lobo[1] defines that extraliability of the Administration in the following way:\n\n\"(...) Extracontractual administrative liability as a public-law relationship arises when there is\nno prior contractual relationship between the administered party and the respective public\nadministration, but simply when the former suffers an unlawful injury that they have no duty to\nbear, and consequently, have the right to be indemnified or compensated.\"\n\nIn this type of liability, what is important is that there is a causal link between the action of\nthe Administration and the damage caused to the third party.\n\nUnlike the criminal venue, where the State directly intervenes through the representation exercised\nby the Office of the Attorney General, the contentious-administrative venue has its own rules\nregarding the participation of deconcentrated bodies with instrumental legal personality.\n\nThe Contentious-Administrative Procedural Code, Law No. 8508 of April 28, 2006, establishes in\narticle 12.2 the following:\n\n\"ARTICLE 12.- The following shall be considered the defendant party:\n\n1) The Public Administration author of the administrative conduct subject to the process, except\nwhen it involves the Executive, Legislative, Judicial Branches, or the Supreme Electoral Tribunal;\nin this case, the State shall be sued.\n\n2) The administrative bodies with instrumental legal personality, insofar as they are the authors of\nthe administrative conduct subject to the process, jointly with the State or the entity to which\nthey are attached. (...).\"\n\nAs can be seen, the contentious-administrative venue requires the participation of administrative\nbodies with instrumental legal personality, jointly with the State or entity to which they are\nattached.\n\nOn this subject, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court indicated in judgment\n00027-2014 at 1:40 a.m. on February 19, 2014:\n\n\"In this sense, it is important to indicate that the granting of legal personality to an entity or\nbody has the immediate consequence of constituting them as the ultimate and unique center of\nimputation of the effects of their actions or omissions. This is one of the differences with any\nother body that does not constitute an instrumental legal personification, with respect to which any\nimputation is made provisionally, since, as part of a broader organizational structure, they act as\npart of the entity as a legal entity, and therefore, under the personality of the latter. Thus, if\nin the jurisdictional venue it is determined that the administrative conduct subject to challenge\ncomes from the exercise of an exclusive competence of the body to which its own personality was\ngranted (even if instrumental) for such purposes, it is inappropriate to extend the imputation to\nthe public entity, major or minor, to which it is attached. (...)\"\n\nAs can be seen, the body with legal personality is responsible for the acts it executes in the\nfulfillment of its purposes; therefore, the judge must not only join it to the contentious-\nadministrative process, but after studying the case, may order it to pay for the damages it caused\nto third parties, for which it must respond with its own assets.\n\nThe same rules must apply when we are faced with the enforcement of a criminal judgment in the\ncontentious-administrative venue, which are processed before the Contentious-Administrative and Civil\nTreasury Court by provision of article 488 of the Criminal Procedural Code, which establishes:\n\n\"ARTICLE 488.-\n\nCompetence\n\nThe judgment ordering restitution, indemnification, or reparation of damages and losses, when it is\nnot immediately executed or cannot be so by simple order of the court that issued it, shall be\nenforced by the interested party before the civil or contentious-administrative judge, as\napplicable.\"\n\nLikewise, Regulation No. 02 of January 21, 2008, the Autonomous Regulation of Organization and\nService of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Jurisdiction, establishes in its\narticle 87, subsection 3) the following:\n\n\"Article 87.-Functions. The Contentious-Administrative and Civil Treasury Court shall be responsible\nfor carrying out the following functions:\n\n(...)\n\n3) Enforcements of judgment, based on the final judgment issued by Traffic Courts, Criminal Courts\nwhenever there is a conviction in the abstract, in favor of or against public law subjects; as well\nas those issued by the Supreme Electoral Tribunal, which shall be substantiated, in what is\napplicable, by the provisions of Chapter II of Title VIII of the CPCA. (...).\"\n\nTherefore, in principle, upon the enforcement of a criminal judgment that involves actions of a\ndeconcentrated body with instrumental legal personality, as is the case of the National Registry,\nthe judge must join said institution in the enforcement process, as provided by numeral 12,\nsubsection 2) already cited of the Contentious-Administrative Procedural Code.\n\nFrom what has been said so far, we must point out that in the criminal venue the participation of\nthe deconcentrated body with instrumental legal personality is not required, but in the\ncontentious-administrative venue it must be obligatorily joined by the judge, whether in an ordinary\nor enforcement process, since the passive legitimation in said venue belongs to that body jointly\nwith the State. This applies in the case of the Administrative Board of the National Registry, given\nits legal nature and the origin of its funds.\n\nNotwithstanding the foregoing, we must point out that even in the event that in certain specific\njudicial processes, the contentious-administrative judge has deemed it unnecessary to join the\nAdministrative Board of the National Registry, the proper course is for it to respond with its\nassets for the damages generated by its actions, as provided by article 22 of Law No. 5695 which, as\nwe indicated, states that the Board must indemnify users for any damage that the National Registry\ncauses them in the processing of documents, for which it even has a policy.\n\nIt follows from this that there is a norm of a special nature, which clearly establishes the\nobligation of the Registry to compensate any person who has suffered harm in their personal sphere\ndue to actions that are within its competence, without making any distinction as to whether it is\nliability in the criminal or civil venue; only the duty to indemnify is established.\n\nIt is for this reason that, faced with a conviction in the abstract in the criminal venue, and even\nin the event that the Registry has not participated in either the main proceeding or the enforcement\nproceeding, its assets are what must respond for the damages generated by its actions. This is\nwithout prejudice to specific judicial orders that have been issued in another sense and which,\ntherefore, must be obeyed.\n\nIV. CONCLUSIONS\n\nBased on the foregoing, this Office of the Attorney General reaches the following conclusions:\n\na) The Administrative Board of the National Registry (Junta Administrativa del Registro Nacional) is\na deconcentrated body of the Ministry of Justice and Peace, with instrumental legal personality to\nmanage the public resources assigned for the fulfillment of its purposes (Laws No. 5695 and No.\n6739).\n\nb) The Law on Strengthening the budgetary control of deconcentrated bodies of the Central Government\ndid not alter the legal nature of the Administrative Board as a body of maximum deconcentration with\ninstrumental legal personality.\n\nc) Based on the foregoing and the provisions of article 22 of Law 5695, the Administrative Board of\nthe National Registry responds with its own budget for the damages it causes in the exercise of its\ndeconcentrated competences;\n\nd) In the criminal venue, the participation of deconcentrated bodies with instrumental legal\npersonality is not required, since the entity that exercises the generic representation of the State\nis the Office of the Attorney General of the Republic;\n\ne) Notwithstanding the foregoing, unlike the criminal venue, where the State intervenes directly\nthrough the representation exercised by the Office of the Attorney General, the\ncontentious-administrative venue has its own rules regarding the participation of deconcentrated\nbodies with instrumental legal personality, and these must be called to the process together with\nthe State (article 12, subsection 2, CPCA);\n\nf) Given the foregoing, upon the enforcement of a criminal judgment in the contentious-\nadministrative venue, which involves actions of a deconcentrated body with instrumental legal\npersonality, as is the case of the National Registry, the judge must join said institution in the\nenforcement process;\n\ng) Without prejudice to the foregoing, even in the event that in certain specific judicial processes\nthe contentious-administrative judge has deemed the joining of the Administrative Board of the\nNational Registry unnecessary, the proper course is for it to nonetheless respond with its assets for\nthe damages generated by its actions, given its legal nature and the liability established by law for\nit to respond with its assets for the damages generated, for which it even has a policy;\n\nh) It is for this reason that, faced with a conviction in the abstract against the State in the\ncriminal venue, and even in the event that the National Registry has not participated in either the\nmain proceeding or the enforcement proceeding, its assets are what must respond for the damages\ngenerated by its actions. This is without prejudice to specific judicial orders that have been issued\nin another sense and which, therefore, must be obeyed in the terms ordered by the judge.\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz Amalia Zeledón Lostalo\nAttorney Attorney of the Office of the Attorney General\n\nSPC/AZL/cpb\n\n[1] Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Investigaciones\nJurídicas. San José, Costa Rica, p. 32." }