{ "id": "pgr-23923", "citation": "OJ-057-2023", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Propuesta de Reglamento al Estatuto de Servicio Exterior — observaciones técnico-jurídicas", "title_en": "Proposed Regulation for the Foreign Service Statute — technical-legal observations", "summary_es": "La Procuraduría General emite opinión no vinculante sobre la propuesta de nuevo Reglamento al Estatuto de Servicio Exterior (Ley No. 3530). Concluye que el proyecto presenta problemas de redacción confusa, fragmentación innecesaria de disposiciones, y contradicciones con la Ley. Recomienda revisar la técnica normativa y adecuar varias disposiciones a la Ley Marco de Empleo Público (No. 10159), especialmente en evaluación de desempeño, ascensos, régimen retributivo, vacaciones y régimen disciplinario. Advierte sobre el riesgo de limitar la flexibilidad de conceptos jurídicos indeterminados como “conveniencia nacional” o “inopia”, y señala que la fijación de un plazo máximo de dos años para nombramientos en comisión podría desnaturalizar su carácter excepcional y condicionado. Enfatiza que la potestad reglamentaria ejecutiva debe someterse estrictamente a la ley y no puede contradecirla ni suprimirla.", "summary_en": "The Attorney General’s Office issues a non-binding opinion on the proposed new Regulation for the Foreign Service Statute (Law No. 3530). It concludes that the draft contains problems of confusing wording, unnecessary fragmentation of provisions, and contradictions with the Law. It recommends reviewing the regulatory technique and adapting several provisions to the Framework Law on Public Employment (No. 10159), especially regarding performance evaluation, promotions, compensation system, vacations, and disciplinary regime. It warns about the risk of limiting the flexibility of indeterminate legal concepts such as “national convenience” or “lack of personnel” (inopia), and notes that setting a maximum term of two years for commission appointments could undermine their exceptional and conditional nature. It emphasizes that executive regulatory power must be strictly subject to the law and cannot contradict or override it.", "court_or_agency": "", "date": "22/05/2023", "year": "2023", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "potestad reglamentaria", "Servicio Exterior", "nombramientos en comisión", "inopia", "conveniencia nacional", "ley marco de empleo público", "vacaciones", "régimen disciplinario" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 8, 13, 14, 20, 28, 48, 49", "law": "Ley 3530" }, { "article": "Arts. 1, 2, 13.f, 14-16, 21, 25-29, 30-37", "law": "Ley 10159" }, { "article": "Arts. 120, 121 (implied); Arts. 50, 56", "law": "Ley General de Administración Pública" }, { "article": "Arts. 140.3, 140.18", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Arts. 10-12, 15-21, 33-40, 44-47", "law": "Decreto Ejecutivo 43952-PLAN" } ], "keywords_es": [ "Reglamento", "Servicio Exterior", "Ley 3530", "potestad reglamentaria", "nombramientos en comisión", "diplomáticos políticos", "inopia", "conveniencia nacional", "régimen disciplinario", "seguridad jurídica", "opinión jurídica no vinculante", "técnica normativa", "vacaciones", "evaluación de desempeño" ], "keywords_en": [ "Regulation", "Foreign Service", "Law 3530", "regulatory power", "commission appointments", "political diplomats", "lack of personnel", "national convenience", "disciplinary regime", "legal certainty", "non-binding legal opinion", "regulatory technique", "vacations", "performance evaluation" ], "excerpt_es": "No obstante, el criterio que emita la Procuraduría General en relación con un proyecto de reglamentación sometido a consulta por la propia Administración activa, no podría tener efecto vinculante, pues esto implicaría sustituir a dicha Administración en el ejercicio de una atribución que le es propia y esencial, y que, en todo caso, es ajena y extraña a nuestra función consultiva. Por ello nuestro criterio se emite a través de una Opinión Jurídica, cuyo efecto es 'no vinculante', pues tiene una mera finalidad asesora (OJ-15-2017).\n\nEn ese sentido, debe recordarse que “(…) la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suprimir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que reglamenta”. (Resolución No. 2000-04454 de las 14:57 del 24 de mayo de 2000, Sala Constitucional, entre otras muchas).", "excerpt_en": "Nevertheless, the criterion issued by the Attorney General’s Office regarding a regulatory draft submitted for consultation by the active Administration itself could not have binding effect, as this would imply substituting said Administration in the exercise of a power that is its own and essential, and which, in any case, is foreign and strange to our advisory function. Therefore, our criterion is issued through a Legal Opinion, whose effect is ‘non-binding’, as it has a merely advisory purpose (OJ-15-2017).\n\nIn this sense, it must be recalled that “(…) the submission of the regulation to the law is absolute, in several senses: it is produced only in the areas that the law leaves to it, it cannot attempt to render legal precepts ineffective or contradict them, it cannot suppress the law by producing a certain effect not intended by the legislator or regulate content not provided for in the norm it regulates.” (Resolution No. 2000-04454 of 14:57 on May 24, 2000, Constitutional Chamber, among many others).", "outcome": { "label_en": "Observations issued", "label_es": "Observaciones emitidas", "summary_en": "The Attorney General found drafting problems, unnecessary fragmentation, contradictions with the law, and need for adaptation to the Framework Law on Public Employment, recommending that the Executive Branch review and correct the proposal before its eventual enactment.", "summary_es": "La Procuraduría encontró problemas de redacción, fragmentación innecesaria, contradicciones con la ley y necesidad de adecuación a la Ley Marco de Empleo Público, recomendando al Poder Ejecutivo revisar y corregir la propuesta antes de su eventual promulgación." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando I", "quote_en": "the criterion issued by the Attorney General’s Office regarding a regulatory draft submitted for consultation by the active Administration itself could not have binding effect, as this would imply substituting said Administration in the exercise of a power that is its own and essential", "quote_es": "el criterio que emita la Procuraduría General en relación con un proyecto de reglamentación sometido a consulta por la propia Administración activa, no podría tener efecto vinculante, pues esto implicaría sustituir a dicha Administración en el ejercicio de una atribución que le es propia y esencial" }, { "context": "Considerando III (citando Sala Constitucional)", "quote_en": "the submission of the regulation to the law is absolute, in several senses: it is produced only in the areas that the law leaves to it, it cannot attempt to render legal precepts ineffective or contradict them, it cannot suppress the law by producing a certain effect not intended by the legislator or regulate content not provided for in the norm it regulates", "quote_es": "la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suprimir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que reglamenta" }, { "context": "Considerando III", "quote_en": "those legal concepts do not respond to deficient legislative technique, since they were intentionally left vague because their intrinsic indeterminacy (…) is a 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ejecutiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y,\nconsecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la Ley General de la Administración Pública (LGAP) no prevé el dictamen de la Procuraduría\nGeneral como un elemento preceptivo para el ejercicio de la potestad reglamentaria o la emisión de\nactos de alcance general y externo -arts. 120 y 121 de la LGAP-, conforme a nuestra jurisprudencia\nadministrativa hemos reconocido que la posibilidad de que la Procuraduría emita un criterio jurídico\nsobre un proyecto de reglamento, se enmarca, en términos generales, dentro de las manifestaciones\nposibles de la función consultiva y asesora de este órgano (Pronunciamientos OJ-51-2002, OJ-67-2003,\nOJ-251-2003, OJ-064-2005, OJ-15-2017 y PGR-OJ-011-2023).\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, el criterio que emita la Procuraduría General en relación con un proyecto de\nreglamentación sometido a consulta por la propia Administración activa, no podría tener efecto\nvinculante, pues esto implicaría sustituir a dicha Administración en el ejercicio de una atribución\nque le es propia y esencial, y que, en todo caso, es ajena y extraña a nuestra función consultiva.\nPor ello nuestro criterio se emite a través de una Opinión Jurídica, cuyo efecto es “no vinculante”,\npues tiene una mera finalidad asesora (OJ-15-2017).\n\n\n\n En todo caso, debemos recordar que, si bien la potestad reglamentaria es una atribución propia y\nesencial de la Administración activa, y en este caso, propia del Poder Ejecutivo -en sentido\nestricto-, debe ser ejercida dentro del marco de la Constitución Política y de la Ley -artículos 6,\n24 y 103 de la LGAP, en relación con el los incisos 3 y 18 del artículo 140 constitucional-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta de Reglamento sometida\na consulta, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de\ncomentar, según el contenido del proyecto que se adjuntó. Y para ello, desde el punto de vista\nexpositivo, seguiremos el orden cronológico del articulado del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- El motivo y el contenido general de la propuesta reglamentaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según se nos indica en el oficio No. DM-DJO-3126-2022, op. cit., mediante el reglamento propuesto,\nse pretende derogar la reglamentación existente y dotar al Ministerio de Relaciones Exteriores y\nCulto de un nuevo Reglamento al Estatuto del Servicio Exterior de la República, con el propósito de\nactualizar dicha normativa a la contemporaneidad institucional, sin detrimento de la base legal en\nla que se fundamenta, incorporando algunos criterios de la Procuraduría General de la República, de\nla Contraloría General de la República y la Auditoría Interna, de los últimos 10 años, y reglamentar\nmateria que se omitió en la reglamentación vigente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Comencemos por indicar que la propia jurisprudencia constitucional ha precisado que,\ncomo en este caso, por el contenido mismo de la Ley, es facultativo del titular de la potestad\nnormativa reglamentaria - secundum legem- definir cuáles son y con qué detalle, las disposiciones de\nla Ley que requieren reglamentación o desarrollo, y que los límites de esta potestad los señala la\nnecesidad de cumplir apropiadamente la norma que desarrolla. Pues correspondiendo al Ejecutivo\naplicar o velar por que la ley se aplique, en tanto sea necesario para ello, decidirá su\nreglamentación. Es decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita\nel ejercicio de administrar. De modo que, si las leyes expedidas por el Congreso proveen todos los\nelementos indispensables para su ejecución, el órgano administrativo no tendría nada que agregar y,\npor lo tanto, no habría necesidad de ejercitar la potestad reglamentaria (Entre otras muchas, la\nresolución No. 2017-000261 de las 09:15 hrs. del 13 de enero de 2017, Sala Constitucional).\n\n\n\n\n \n\n\n\n E innegablemente, el proyecto de reglamento sometido a consulta tendría un innegable carácter\nejecutivo -artículo 140.3 constitucional-, pues su finalidad es, pues, desarrollar los principios y\ndisposiciones del Estatuto de Servicio Exterior de la República, Ley No. 3530 de 5 de agosto de\n1965, con la finalidad de procurar su debida aplicación y cumplimiento por parte del Poder\nEjecutivo, como un mecanismo para hacerla efectiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, siendo que el reglamento ejecutivo es una norma que tiene por objeto el hacer posible\nla aplicación práctica y precisa de la Ley, dentro de las condiciones que ella misma prevé y que,\npor tanto, busca aclarar aclarar, integrar o complementar la Ley (ROJAS CHAVES (Magda Inés), El\nPoder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, segunda edición, 1997, páginas 412.),\nsu redacción debiera ser clara y precisa, sin sentidos obscuros o anfibológicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, en términos generales, examinado el proyecto se observa que dicha propuesta normativa\ncontiene disposiciones redactadas de forma confusa y equívoca -art. 1-.. Asimismo, desde el punto de\nvista ortográfico, la puntuación debe colaborar en la claridad de las disposiciones reglamentarias,\nno obscurecerlas -art. 3-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Hay incluso lo que podría considerarse una fragmentación innecesaria de disposiciones, cuya\nredacción separada debiera revalorarse y quizás aglutinarlas en una sola norma, como es el caso, por\nejemplo, de los nombramientos de personal en comisión, sea por inopia -arts. del 44 al 49-, por\nconveniencia nacional -arts. del 50 al 54- o por emergencia -arts. del 55 al 59-,  tal y como está\nreglamentado actualmente (art. 15 del Decreto Ejecutivo No. 29428-RE); máxime que el esfuerzo hecho\npara dotar de un contenido o significado específico más concreto y que antes no tenían aquellos\nconceptos jurídicos indeterminados, es a nuestro juicio insuficiente, y por demás, deficiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Véase que en el dictamen C-388-2014 de 17 de noviembre de 2014, fuimos claros en advertir que\naquellos conceptos jurídicos no responden a una deficiente técnica legislativa, pues\nintencionalmente fueron abandonados en la vaguedad porque su indeterminación intrínseca, que no\nadmite una cuantificación o determinación rigurosa (no es posible reducirlo a una única definición),\nes un factor de adaptación y flexibilidad del derecho frente a circunstancias y épocas cambiantes,\nlo cual permite a la Administración ajustarse mejor a la realidad, espíritu o finalidad de la norma.\nY aún referidos, de manera imprecisa, a un supuesto de hecho cuyos contornos conceptuales no\naparecen precisados en su solo enunciado, pese a su indeterminación conceptual, admiten ser\nprecisados o dotados de un significado concreto, a modo de enunciado genérico, en el momento de su\naplicación particular, al estar referidos a supuestos concretos objetivamente constatables (hechos,\námbitos de realidad), mediante una debida motivación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por todo ello, debiera de valorarse la conveniencia de adoptar una postura de estricto normativismo\njurídico, basado en la superstición de un único significado verdadero, y pretender imponer por la\nvía reglamentaria un único significado o acepción de aquellas palabras o expresiones -art. 2,\nincisos l y p-, limitando con ello el ámbito de flexibilidad y adaptación que previó razonablemente\nel legislador en esa materia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Recuérdese que, a diferencia de los funcionarios de carrera, el nombramiento de los funcionarios\n“en comisión” no tiene su origen en el concurso de oposición, pues son nombrados libremente por el\nPoder Ejecutivo (artículo 49); es decir, sin sujetarse a las reglas del concurso ni al rigor de los\nrequisitos. Y su nombramiento con innegable carácter excepcional y, en definitiva, provisional o\ntransitorio, solo es dable en tres hipótesis taxativamente previstas y, por ende, realmente\nexcepcionales: si hay \"especiales razones de conveniencia nacional\", o \"por inopia de funcionarios\nde carrera\", o \"por razones de emergencia\" (artículo 48); motivos todos excepcionales, cuya cesación\nvalida su separación de funciones. Por ello, de acuerdo con el marco normativo expuesto, hemos\nratificado que los nombramientos en Comisión, habitualmente llamados “diplomáticos políticos”, sólo\nse deben realizar bajo las condiciones de excepción indicadas, debidamente comprobadas y motivadas,\ncuando las necesidades internas así lo justifiquen (Dictamen C-388-2014, de 17 de noviembre de\n2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y al estar supeditados esos nombramientos en Comisión exclusivamente a esas especiales\ncircunstancias temporales, por sí mismas condicionadas, cabe preguntarse la necesidad de sujetarlos\na un plazo máximo de dos años -arts. 48, 51 y 56-, y no a la duración misma de la condición\nespecífica aplicada al caso concreto, es decir, mientras aquella persista y no más allá de su propia\nprovisionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, siendo que la propuesta reglamentaria tiene problemas de redacción y formulación\ncomo los hasta aquí ejemplificados, respetuosamente, sugerimos revisar la técnica utilizada y así\nprocurar que el futuro reglamento ejecutivo sea un instrumento normativo práctico y útil para su\ndebida aplicación por parte de los operadores jurídicos y contribuya así a la seguridad jurídica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, en aspectos más puntuales del proyecto consultado, concretamente en el desarrollo dado\nal Título Primero, Capítulo I, “Del Servicio Exterior” -arts. del 3 al 7-, interesa señalar que,\nconforme a lo normado hasta hoy, de forma especial, por el Estatuto de Servicio Exterior, en dicho\nestatuto de empleo, dentro del marco de profesionalización de la carrera diplomática, la regla\ngeneral es que las funciones del servicio exterior deben ser desempeñadas “preferentemente” por\nfuncionarios de carrera (artículo 8), cuya selección es mediante el procedimiento de concurso de\noposición (artículo 13); lo que implica que los participantes cumplan con un elenco de requisitos\nlegalmente previstos (en el artículo 14). Aspecto trascendental que pareciera obviarse en la\npropuesta y que debiera ser de algún modo referido o mencionado a nivel reglamentario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Preocupa también la previsión del artículo 10, párrafo tercero, propuesto, pues entra en abierta\ncontradicción con lo dispuesto por el ordinal 28 del Estatuto de Servicio Exterior, que lejos de\nhabilitar un amplio grado de discrecionalidad como el ahora propuesto en la acreditación de un\nencargado de negocios ad hoc, para que, ante la falta de designación concreta o ausencia temporal,\nfunja como Jefe de Misión, obliga a acreditar a un funcionario subalterno de  categoría tercera o\ncuarta del escalafón. En igual sentido debe revisarse el art. 13 propuesto.\n\n\n\n Debe revisarse lo dispuesto en el artículo 78, en cuanto a la autoridad que le compete ordenar la\nrotación o el traslado del servidor de carrera en las diversas funciones que componen el denominado\nServicio Exterior (arts. 1, 7, 8 y 19), pues conforme a lo dispuesto por el artículo 20 del Estatuto\nde Servicio Exterior, es el Ministro de Relaciones Exteriores quien los dispone. Aspecto que se\nregula y reconoce incluso en los artículos 81, 89 y 91 propuestos, pero de forma contradictoria en\nel artículo 84 del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, debe recordarse que “(…) la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios\nsentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin\nefecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suprimir a la ley produciendo un determinado\nefecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que\nreglamenta”. (Resolución No. 2000-04454 de las 14:57 del 24 de mayo de 2000, Sala Constitucional,\nentre otras muchas).\n\n\n\n\n \n\n\n\n              En materia de Evaluación de Desempeño -arts. 34, 94 a 96-, debiera de valorarse su\nadecuación y sometimiento en lo que fuera congruente, a lo dispuesto por la Ley Marco de Empleo\nPúblico, No. 10.159, según lo dispuesto por sus artículos 1, 2, 13 inciso f), 27, 28 y 29.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De igual forma, el tema de los ascensos o promociones -arts. 98 a 107-, deberá\nadecuarse, en lo que resulte compatible y congruente, con los arts. 14 a 16, 25 y 26 de la citada\nLey Marco de Empleo Público y ordinales 10, 11, 12, del 15 al 21 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo\nNo. 43952-PLAN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo relativo a las sesiones de la Comisión Calificadora -art. 113-, deberá adecuarse esa normativa,\naunque fuera por remisión -art. 114-, a lo dispuesto actualmente por los artículos 50 y 56 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública (LGAP), en cuanto a la obligación establecida por la Ley No.\n10.053, en cabeza de los “órganos colegiados”, de grabar y respaldar en un medio digital sus\nsesiones y de transcribir de forma literal sus actas (Dictámenes PGR-C-207-2022, PGR-C-082-2023 y\nPGR-C-098-2023).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La previsión del artículo 118, párrafo segundo, relativo a la deducción de las licencias\nextraordinarias con goce de salario del período de vacaciones, desvirtúa la naturaleza o ratio iuris\nde las vacaciones, cual es el reposo del trabajador; violando con ello, eventualmente, el contenido\nesencial de ese derecho fundamental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo referido a la determinación del régimen retributivo -arts. 138 y 139-, es aconsejable que se\nrevise y analice la necesidad de compatibilizar esta propuesta con la homogenización y unificación a\nnivel general de las Administraciones Públicas, en materia de la Gestión de la compensación, en\nrelación con los artículos del 30 al 37 de la Ley Marco de Empleo Público y del 33 al 39, pero\nespecialmente el ordinal 40, éstos últimos de su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN. Así\ncomo el régimen jurídico de las vacaciones retribuidas -art. 116-, en relación con lo dispuesto por\nel ordinal 38, párrafo primero, y Transitorio VIII de la citada Ley Marco y artículos del 44 al 47\nde su Reglamento[1].\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto al régimen disciplinario -arts. del 143 al 152-, deberá adecuarse al “procedimiento único\nde despido” dispuesto en el ordinal 21, párrafo tercero, de la citada Ley Marco de Empleo Público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto de Reglamento consultado presenta algunos inconvenientes a nivel jurídico, por lo que,\nrespetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas, a fin de corregir y mejorar la\npropuesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo demás, es obvio que su promulgación o no, es un asunto que le compete de forma exclusiva al\nPoder Ejecutivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSe deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                           MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera\n\n\n\n\nProcurador Adjunto\n\n\n\n\nDirección de la Función Pública\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLGBH/ymd\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1]           Aspecto que en pronunciamiento OJ-055-2021 de 8 de marzo de 2021, habíamos sugerido\nante el texto sustitutivo del proyecto de Ley denominado “Estatuto del Servicio Exterior de la\nRepública de Costa Rica”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 21.235, advirtiendo la\ninminente promulgación de la Ley Marco de Empleo Público, tramitada en ese entonces bajo el\nexpediente No. 21.336.", "body_en_text": "Legal Opinion: 057 - J of 22/05/2023\n\n\n\nMay 22, 2023\n\n\n\n\nPGR-OJ-057-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDoctor\n\n\n\n\nArnoldo André Tinoco\n\n\n\n\nMinister of Foreign Affairs and Worship\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter\nNo. DM-DJO-3126-2022, dated October 10, 2022, by which you submit the proposed\nRegulation to the Statute of the Foreign Service of the Republic, Law No. 3530 of August 5, 1965, in\norder to obtain our technical legal opinion on that potential executive regulation.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- Considerations on the nature and scope of our pronouncement.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It is appropriate, from the outset, to define the legal nature of our pronouncement and,\nconsequently, the effects of the opinion issued in this regard.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Although the General Law of Public Administration (LGAP) does not provide for the opinion of the Attorney General's Office\nas a mandatory element for the exercise of regulatory power or the issuance of acts of general and external scope -arts. 120 and 121 of the LGAP-, according to our administrative\ncase law we have recognized that the possibility of the Attorney General's Office issuing a legal opinion\non a draft regulation falls, in general terms, within the possible manifestations\nof the advisory and consulting function of this body (Pronouncements OJ-51-2002, OJ-67-2003,\nOJ-251-2003, OJ-064-2005, OJ-15-2017 and PGR-OJ-011-2023).\n\n\n\n\n \n\n\n\n However, the opinion issued by the Attorney General's Office in relation to a draft\nregulation submitted for consultation by the active Administration itself could not have a binding\neffect, as this would imply substituting said Administration in the exercise of a power\nthat is its own and essential, and that, in any case, is alien and extraneous to our advisory function.\nTherefore, our opinion is issued through a Legal Opinion, whose effect is \"non-binding\",\nas it has a merely advisory purpose (OJ-15-2017).\n\n\n\n In any case, we must remember that, although the regulatory power is an attribution proper and\nessential to the active Administration, and in this case, proper to the Executive Branch -in the strict\nsense-, it must be exercised within the framework of the Political Constitution and the Law -articles 6,\n24 and 103 of the LGAP, in relation to subsections 3 and 18 of article 140 of the Constitution-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n This being so, we will issue our non-binding opinion on the proposed Regulation submitted\nfor consultation, regarding those specific aspects that we consider relevant and necessary to\ncomment on, according to the content of the attached draft. And for this, from an expositive\npoint of view, we will follow the chronological order of the articles of the draft.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- The reason for and the general content of the proposed regulation.\n\n\n\n\n \n\n\n\n As indicated in official letter No. DM-DJO-3126-2022, op. cit., through the proposed regulation,\nthe aim is to repeal the existing regulation and provide the Ministry of Foreign Relations and\nWorship with a new Regulation to the Statute of the Foreign Service of the Republic, with the purpose of\nupdating said regulations to institutional contemporaneity, without detriment to the legal basis on\nwhich it is founded, incorporating some opinions from the Attorney General's Office of the Republic, from\nthe Comptroller General of the Republic and the Internal Audit Office, from the last 10 years, and regulating\nmatters that were omitted in the current regulation.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- Non-binding opinion of the Attorney General's Office.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Let us begin by indicating that constitutional case law itself has specified that,\nas in this case, due to the very content of the Law, it is optional for the holder of the\nregulatory normative power - secundum legem- to define which provisions of the Law are, and with what detail,\nand that the limits of this power are determined by the\nneed to appropriately fulfill the rule it develops. For, corresponding to the Executive\nto apply or ensure that the law is applied, insofar as it is necessary for this, it will decide on\nits regulation. That is, the regulation is granted to the Executive as an instrument that facilitates\nthe exercise of administering. So that, if the laws enacted by Congress provide all the\nindispensable elements for their execution, the administrative body would have nothing to add and,\ntherefore, there would be no need to exercise the regulatory power (Among many others,\nresolution No. 2017-000261 of 09:15 hrs. on January 13, 2017, Constitutional Chamber).\n\n\n\n\n \n\n\n\n And undeniably, the draft regulation submitted for consultation would have an undeniable executive\ncharacter -article 140.3 of the Constitution-, since its purpose is, therefore, to develop the principles and\nprovisions of the Statute of the Foreign Service of the Republic, Law No. 3530 of August 5,\n1965, with the aim of ensuring its due application and compliance by the Executive\nBranch, as a mechanism to make it effective.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, given that the executive regulation is a rule whose purpose is to make possible\nthe practical and precise application of the Law, within the conditions that it itself foresees and\nwhich, therefore, seeks to clarify, integrate or complement the Law (ROJAS CHAVES (Magda Inés), El\nPoder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, second edition, 1997, pages 412.),\nits drafting should be clear and precise, without obscure or amphibological meanings.\n\n\n\n\n \n\n\n\n However, in general terms, upon examining the draft, it is observed that said regulatory proposal\ncontains provisions drafted in a confusing and equivocal manner -art. 1-. Also, from an\northographic point of view, punctuation should contribute to the clarity of the regulatory provisions,\nnot obscure them -art. 3-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n There is even what could be considered an unnecessary fragmentation of provisions, whose\nseparate drafting should be reassessed and perhaps agglutinated into a single rule, as is the case, for\nexample, of the appointments of personnel on commission, whether due to shortage (inopia) -arts. 44 to 49-, due to\nnational convenience -arts. 50 to 54- or due to emergency -arts. 55 to 59-, as currently\nregulated (art. 15 of Executive Decree No. 29428-RE); especially since the effort made\nto endow those previously undefined legal concepts with a more specific, concrete content or meaning\nis, in our judgment, insufficient, and moreover, deficient.\n\n\n\n\n \n\n\n\n See that in opinion C-388-2014 of November 17, 2014, we were clear in warning that\nthose legal concepts do not respond to a deficient legislative technique, because they\nwere intentionally left vague since their intrinsic indeterminacy, which does not\nadmit rigorous quantification or determination (it is not possible to reduce it to a single definition),\nis a factor of adaptation and flexibility of law in the face of changing circumstances and times,\nwhich allows the Administration to better adjust to reality, the spirit or purpose of the rule.\nAnd even when referred, in an imprecise manner, to a factual assumption whose conceptual contours\nare not specified in its mere statement, despite their conceptual indeterminacy, they can be\nspecified or endowed with a concrete meaning, by way of a generic statement, at the moment of\ntheir particular application, as they are referred to objectively verifiable concrete assumptions (facts,\nspheres of reality), through due reasoning.\n\n\n\n\n \n\n\n\n For all these reasons, the advisability of adopting a posture of strict legal normativism,\nbased on the superstition of a single true meaning, and attempting to impose via\nthe regulatory route a single meaning or definition of those words or expressions -art. 2,\nsubsections l and p-, thereby limiting the scope of flexibility and adaptation that the legislator reasonably\nforesaw in that matter, should be assessed.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It should be remembered that, unlike career officials, the appointment of officials\n\"on commission\" does not originate from the competitive examination (concurso de oposición), as they are freely appointed by the\nExecutive Branch (article 49); that is, without being subject to competition rules or the rigor of\nrequirements. And their appointment, of undeniable exceptional character and, ultimately, provisional or\ntransitory, is only possible in three exhaustively provided and, therefore, truly\nexceptional hypotheses: if there are \"special reasons of national convenience,\" or \"due to a shortage (inopia) of career\nofficials,\" or \"for reasons of emergency\" (article 48); all exceptional grounds, the cessation of which\nvalidates their separation from duties. Therefore, in accordance with the exposed regulatory framework, we have\nratified that appointments on Commission, usually called \"political diplomats,\" should\nonly be made under the indicated exceptional conditions, duly verified and reasoned,\nwhen internal needs so justify it (Opinion C-388-2014, of November 17,\n2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n And since those appointments on Commission are exclusively subject to those special\ntemporary circumstances, themselves conditional, it is worth asking about the need to subject them\nto a maximum term of two years -arts. 48, 51 and 56-, and not to the very duration of the specific\ncondition applied to the particular case, that is, as long as it persists and not beyond its own\nprovisionality.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Thus, given that the regulatory proposal has drafting and formulation problems\nsuch as those exemplified so far, we respectfully suggest reviewing the technique used and thus\nensuring that the future executive regulation be a practical and useful normative instrument for its\ndue application by legal operators and thereby contribute to legal certainty.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, on more specific aspects of the consulted draft, specifically in the development given\nto Title One, Chapter I, \"Of the Foreign Service\" -arts. 3 to 7-, it is of interest to point out that,\nin accordance with what has been regulated to date, especially, by the Foreign Service Statute, in this\nemployment statute, within the framework of the professionalization of the diplomatic career, the general\nrule is that the functions of the foreign service must be performed \"preferentially\" by\ncareer officials (article 8), whose selection is through the competitive examination (concurso de oposición) procedure\n(article 13); which implies that participants must meet a list of legally provided\nrequirements (in article 14). A transcendental aspect that seems to be overlooked in the\nproposal and that should be somehow referred to or mentioned at the regulatory level.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Also concerning is the provision of proposed article 10, third paragraph, as it enters into open\ncontradiction with the provisions of ordinal 28 of the Foreign Service Statute, which, far from\nenabling a broad degree of discretion like that now proposed in accrediting an\nad hoc chargé d'affaires, so that, in the absence of a concrete designation or temporary absence,\nthey act as Head of Mission, it obliges the accreditation of a subordinate official of the third or\nfourth category of the hierarchy. Proposed art. 13 must be reviewed in the same sense.\n\n\n\n The provisions of article 78 must be reviewed, regarding the authority responsible for ordering\nthe rotation or transfer of the career servant in the various functions that make up the so-called\nForeign Service (arts. 1, 7, 8 and 19), since according to the provisions of article 20 of the Foreign\nService Statute, it is the Minister of Foreign Relations who orders them. An aspect that is\nregulated and recognized even in proposed articles 81, 89 and 91, but in a contradictory manner in\narticle 84 of the draft.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In that sense, it must be remembered that \"(...) the submission of the regulation to the law is absolute, in several\nsenses: it is only produced in the areas that the law leaves to it, it cannot attempt to nullify\nlegal precepts or contradict them, it cannot suppress the law by producing a certain\neffect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the rule\nit regulates.\" (Resolution No. 2000-04454 of 14:57 on May 24, 2000, Constitutional Chamber,\namong many others).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding Performance Evaluation -arts. 34, 94 to 96-, its adequacy and submission, in what is\ncongruent, to the provisions of the Public Employment Framework Law, No. 10,159, according to the provisions of its\narticles 1, 2, 13 subsection f), 27, 28 and 29, should be assessed.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Similarly, the topic of promotions or advancements -arts. 98 to 107-, must be\nadapted, in what is compatible and congruent, with arts. 14 to 16, 25 and 26 of the cited\nPublic Employment Framework Law and ordinals 10, 11, 12, 15 through 21 of its Regulation, Executive Decree\nNo. 43952-PLAN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The provisions related to the sessions of the Qualifying Commission -art. 113-, that regulation must be adapted,\neven if by referral -art. 114-, to what is currently provided by articles 50 and 56 of the General\nLaw of Public Administration (LGAP), regarding the obligation established by Law No.\n10,053, on the part of \"collegiate bodies,\" to record and back up their sessions in a digital medium\nand to literally transcribe their minutes (Opinions PGR-C-207-2022, PGR-C-082-2023 and\nPGR-C-098-2023).\n\n\n\n\n \n\n\n\n The provision of article 118, second paragraph, relating to the deduction of extraordinary\nleaves with pay from the vacation period, distorts the nature or ratio iuris\nof vacations, which is the worker's rest; thereby potentially violating the\nessential content of that fundamental right.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding the determination of the remuneration regime -arts. 138 and 139-, it is advisable that the\nneed to make this proposal compatible with the homogenization and unification at the\ngeneral level of Public Administrations, in the matter of Compensation Management, in\nrelation to articles 30 to 37 of the Public Employment Framework Law and 33 to 39, but\nespecially ordinal 40, the latter from its Regulation, Executive Decree No. 43952-PLAN, be reviewed and analyzed. As\nwell as the legal regime of paid vacations -art. 116-, in relation to the provisions of\nordinal 38, first paragraph, and Transitory VIII of the cited Framework Law and articles 44 to 47\nof its Regulation[1].\n\n\n\n\n \n\n\n\n As for the disciplinary regime -arts. 143 to 152-, it must be adapted to the \"single\ndismissal procedure\" provided in ordinal 21, third paragraph, of the cited Public Employment Framework Law.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusion:\n\n\n\n\n \n\n\n\n The consulted draft Regulation presents some drawbacks at the legal level, therefore,\nrespectfully, we suggest evaluating the observations made, in order to correct and improve the\nproposal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Furthermore, it is obvious that its enactment or not is a matter that falls exclusively to the\nExecutive Branch.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nYour consultation is hereby answered in non-binding terms.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera\n\n\n\n\nAssistant Attorney General\n\n\n\n\nDirectorate of the Public Function\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLGBH/ymd\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] An aspect that in pronouncement OJ-055-2021 of March 8, 2021, we had suggested\nregarding the substitute text of the draft Law called \"Statute of the Foreign Service of the\nRepublic of Costa Rica,\" processed under legislative file No. 21,235, warning of the\nimminent enactment of the Public Employment Framework Law, processed at that time under\nfile No. 21,336." }