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  "citation": "C-110-2023",
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  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Inadmisibilidad de consulta remitida sin delimitar las dudas jurídicas",
  "title_en": "Inadmissibility of a Consultation Sent Without Specifying Legal Questions",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta formulada por la Municipalidad de San Rafael, relativa a la conformación, integración y competencias de la comisión del Plan de Ordenamiento Territorial. El pronunciamiento reitera los requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, establecidos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N.° 6815), incluyendo la exigencia de que el objeto de la consulta sea claro y preciso, verse sobre asuntos jurídicos en genérico y no sobre casos concretos, y que sea planteado directamente por el jerarca administrativo. En este caso, el Concejo Municipal delegó en el asesor legal la formulación de las preguntas jurídicas y remitió un informe legal, lo que impidió a la Procuraduría identificar las dudas específicas y ejercer su función consultiva vinculante. Se advierte que la Procuraduría no es un órgano revisor de criterios legales emitidos por asesorías internas, por lo que la consulta debe replantearse precisando los cuestionamientos jurídicos y adjuntando el criterio detallado del asesor legal sobre todos los puntos consultados.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office declares inadmissible the consultation submitted by the Municipality of San Rafael regarding the composition, integration, and powers of the Territorial Planning Plan commission. The opinion reiterates the minimum admissibility requirements for consultations, established in Articles 3(b), 4, and 5 of the Organic Law of the Attorney General's Office (Law No. 6815), including the requirement that the subject matter be clear and precise, address generic legal issues rather than specific cases, and be submitted directly by the administrative head. Here, the Municipal Council delegated the formulation of legal questions to its legal advisor and submitted a legal report, preventing the Attorney General's Office from identifying the specific doubts and exercising its binding advisory function. The Office warns that it is not a reviewing body for legal opinions issued by internal legal departments, so the consultation must be resubmitted specifying the legal questions and attaching the legal advisor's detailed opinion on all points consulted.",
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  "excerpt_es": "Entonces, el Concejo Municipal, órgano legitimado para requerir nuestro criterio, no está formulando el cuestionamiento sobre el cual solicita que emitamos un pronunciamiento vinculante, sino que, delega esa facultad en el asesor legal, para que sea éste quien interprete el objeto de la consulta. Al respecto, tómese en cuenta que: «…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías [...]»” (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).\n\nSi la administración tiene una duda jurídica que se mantiene después de contar con el criterio del asesor legal de institución, puede requerir nuestro criterio vinculante, planteando el cuestionamiento puntual sobre el cual se solicita nuestro criterio. El planteamiento de la consulta no puede ser, únicamente, remitir un informe legal para que sea analizado por la Procuraduría.\n\nPor lo anterior, se declara inadmisible la consulta. Para que ésta sea atendida, debe presentarse nuevamente, precisando cuáles son los cuestionamientos sobre los que se requiere nuestro criterio y adjuntando el criterio de la asesoría legal que responda todos los puntos consultados.",
  "excerpt_en": "Therefore, the Municipal Council, the body authorized to request our opinion, is not formulating the question on which it requests we issue a binding opinion, but rather delegates that power to the legal advisor, so that the latter interprets the subject matter of the consultation. In this regard, note that: «…this Advisory Body is not a reviewing body for opinions issued in specific cases by the various internal departments or legal advisors of Public Administrations. In this sense, in opinion C-147-2007 we stated: «…it is not the responsibility of the Attorney General's Office, as the superior advisory body of the Public Administration, to assess whether a particular administrative decision, or even the opinion given by internal advisors or departments, conforms or not to the legal system. The advisory function must be exercised with respect to the powers or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms and even their effects, but not on specific actions or opinions issued by the Administration, its departments or advisors [...]»” (Opinion No. C-172-2016 of August 22, 2016).\n\nIf the administration has a legal doubt that persists after having the opinion of the institution's legal advisor, it may request our binding opinion, raising the specific question on which our opinion is requested. The formulation of the consultation cannot be merely to forward a legal report for analysis by the Attorney General's Office.\n\nTherefore, the consultation is declared inadmissible. For it to be addressed, it must be resubmitted, specifying the questions on which our opinion is required and attaching the legal advisor's opinion that addresses all the points consulted.",
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    "summary_es": "Se declara inadmisible la consulta por no cumplir con los requisitos de precisión y claridad en el objeto y por remitir un informe legal sin plantear las dudas jurídicas específicas."
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  "body_es_text": "Dictamen : 110 del 24/05/2023   \n\n\n\n24 de mayo de 2023\n\n\n\n\nPGR-C-110-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nEilyn Ramírez Porras\n\n\n\n\nSecretaria del Concejo\n\n\n\n\nMunicipalidad de San Rafael\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy\nrespuesta a su oficio no. SCM-161-2023 de 16 de mayo de 2023, mediante el cual nos traslada el\nacuerdo del Concejo tomado en la sesión ordinaria no. 257-2023 celebrada el 8 de mayo de 2023, en el\nque se dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “PRIMERO: Solicitarle al Asesor Legal del Concejo Municipal que rinda un informe en el cual se le\nconsulta como se conforma, como se integra la comisión de Plan de Ordenamiento Territorial y las\ncompetencias correspondientes.\n\n\n\n SEGUNDO: Que una vez esté elaborado y presentado ante este Concejo Municipal sea enviado a consulta\na la Procuraduría General de la República.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos\n3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño\nde la función consultiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las\nconsultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre\ntemas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos\nconcretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos\nadministrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,\nasuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de\notro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b)\nQue se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas\ncuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al\nrespecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de\n2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de\ndiciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha\nseñalado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro\ncriterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la\nconsulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa,\nnuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006,\nC-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo\nde 2019, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros).      \n\n\n\n En esta ocasión, no se delimita de manera clara y precisa el objeto de la consulta, pues el Concejo\nMunicipal acordó solicitarle un criterio al asesor legal en cuanto a cómo se conforma, cómo se\nintegra la comisión de Plan de Ordenamiento Territorial y las competencias correspondientes y,\ndespués, remitirlo a la Procuraduría. Es decir, se nos remite un criterio legal, pero sin\nplantearnos específicamente las dudas jurídicas sobre las que se requiere nuestro criterio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entonces, el Concejo Municipal, órgano legitimado para requerir nuestro criterio, no está\nformulando el cuestionamiento sobre el cual solicita que emitamos un pronunciamiento vinculante,\nsino que, delega esa facultad en el asesor legal, para que sea éste quien interprete el objeto de la\nconsulta. Al respecto, tómese en cuenta que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las\ndiferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en\ndictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior\nconsultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o\nincluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al\nordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u\norganización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de\nsus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus\ndependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio\nde 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de\nsetiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y\nC-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»”  (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto\nde 2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que el jerarca institucional plantee\nel cuestionamiento concreto sobre el cual se solicita nuestro criterio...\n\n\n\n Concretamente, sobre la inadmisibilidad de las consultas que pretenden la revisión de los informes\nde las asesorías legales, hemos indicado que:\n\n\n\n «…esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para acceder a lo requerido, toda vez que\nrevisar la opinión que un profesional en Derecho emita en su condición de asesor legal del órgano\nconsultante supone exceder el ámbito de competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido\nlegalmente.  Ello se desprende del siguiente razonamiento.  La intención de acompañar, a la consulta\nque formula el jerarca, el respectivo criterio legal tiene la finalidad de acreditar que aquel ha\ntenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, aspecto que es un motivo adicional para\nformular el requerimiento de criterio a nuestra Institución, pues precisamente el aspecto jurídico\nde fondo amerita, en opinión del consultante, ser dilucidado de manera vinculante.\n\n\n\n Por ello, si entráramos a pronunciarnos sobre los estudios de la asesoría legal, estaríamos,\nindirectamente, suplantando aquella decisión que se requiere del jerarca de precisar el aspecto\njurídico que motiva la gestión ante la Procuraduría General.»  (Dictamen No. C-036-2007 de 9 de\nfebrero de 2007. En sentido similar véanse los dictámenes Nos. C-038-2007 de 13 de febrero de 2007 y\nC-172-2016 de 22 de agosto de 2016).” (Dictamen No. C-258-2018 de 9 de octubre de 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto al criterio legal que exige expresamente el artículo 4° de nuestra Ley\nOrgánica, en nuestra jurisprudencia administrativa hemos considerado que ese criterio es un análisis\njurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene\ncomo finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel\ninterno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si la administración tiene una duda jurídica que se mantiene después de contar con el\ncriterio del asesor legal de institución, puede requerir nuestro criterio vinculante, planteando el\ncuestionamiento puntual sobre el cual se solicita nuestro criterio. El planteamiento de la consulta\nno puede ser, únicamente, remitir un informe legal para que sea analizado por la Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por lo anterior, se declara inadmisible la consulta. Para que ésta sea atendida, debe\npresentarse nuevamente, precisando cuáles son los cuestionamientos sobre los que se requiere nuestro\ncriterio y adjuntando el criterio de la asesoría legal que responda todos los puntos consultados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n             De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                        Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 4654-2023",
  "body_en_text": "Opinion : 110 of 05/24/2023   \n\n\n\nMay 24, 2023\n\n\n\n\nPGR-C-110-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMadam\n\n\n\n\nEilyn Ramírez Porras\n\n\n\n\nCouncil Secretary\n\n\n\n\nMunicipalidad de San Rafael\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Madam:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I am responding to\nyour official communication no. SCM-161-2023 of May 16, 2023, by which you transmit the Council\nagreement adopted in ordinary session no. 257-2023 held on May 8, 2023, in which it was resolved:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “FIRST: To request the Legal Advisor of the Municipal Council to render a report in which it is\nconsulted how the Territorial Zoning Plan commission is formed, how it is composed, and its\ncorresponding competencies.\n\n\n\n SECOND: That once it is prepared and presented before this Municipal Council, it be sent for\nconsultation to the Procuraduría General de la República.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n On multiple occasions, this Procuraduría has analyzed the limitations set by articles 3,\nsubsection b) and 4 and 5 of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982) in the performance of\nthe advisory function.\n\n\n\n\n \n\n\n\n By virtue of that analysis, three minimum admissibility requirements for consultations have been\ndeveloped: a) That the subject matter of the consultation be posed clearly and precisely and deal\nwith legal issues in generic terms. Within that subject matter, it is not possible to include\nquestions regarding specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the\nreview of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or\ncriteria, ongoing judicial matters, questions regarding matters the cognizance of which is the\ncompetence of another body, nor matters of particular or personal interest to the official posing the\nconsultation. b) That the criterion of the institution’s legal advisory unit on all the questioned\nissues be attached, and c) That the consultation be formulated by the administrative head of the\ninstitution. (In this regard, see pronouncements nos. C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of\nAugust 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016, C-377-2019 of December\n19, 2019, C-080-2020 of March 4, 2020, C-065-2021 of March 4, 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding the first requirement set forth, it must be noted that our administrative jurisprudence\nhas indicated that precision and clarity in the question on which our criterion is required is an\nessential admissibility requirement, since imprecision in the subject matter of the consultation\nprevents us from understanding the legal doubt of the inquirer and from rendering our criterion\nadequately and precisely. (See in this regard pronouncements nos. C-136-2006 of April 3, 2006,\nC-077-2018 of April 19, 2018, C-247-2018 of September 21, 2018, C-146-2019 of May 29, 2019,\nC-089-2020 of March 17, 2020, among others).      \n\n\n\n On this occasion, the subject matter of the consultation is not delimited in a clear and precise\nmanner, since the Municipal Council agreed to request a criterion from the legal advisor regarding\nhow the Territorial Zoning Plan commission is formed, how it is composed, and its corresponding\ncompetencies and, subsequently, to forward it to the Procuraduría. That is to say, a legal criterion\nis forwarded to us, but without specifically posing to us the legal doubts on which our criterion is\nrequired.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Therefore, the Municipal Council, the body empowered to request our criterion, is not formulating\nthe question on which it requests that we issue a binding pronouncement, but rather delegates that\nauthority to the legal advisor, so that it is the latter who interprets the subject matter of the\nconsultation. In this regard, it should be taken into account that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…this Advisory Body is not a reviewing body of the criteria rendered in specific cases by the\ndifferent internal dependencies or advisory units of the Public Administrations. In this sense, in\nopinion C-147-2007 we stated: «…it does not correspond to the Procuraduría General, as the superior\nconsultative body of the Public Administration, to assess whether a specific administrative\ndecision, or even the opinion expressed by internal advisory units or dependencies, is in conformity\nor not with the legal system. The advisory function must be exercised regarding the competencies or\norganization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms and even their\neffects, but not regarding specific actions or criteria rendered by the Administration, its\ndependencies, or advisory units (Opinions C-277-2002 of October 16, 2002, C-196-2003 of June 25,\n2003, C-241-2003 of August 8, 2003 and C-120-2004 of April 20, 2004, C-315-2005 of September 5,\n2005, C-328-2005 of September 16, 2005, C-418-2005 of December 7, 2005 and C-392-2006 of October 6,\n2006, among many others).»”  (Opinion no. C-172-2016 of August 22, 2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “For the proper exercise of our function, it is necessary for the institutional head to pose the\nspecific question on which our criterion is requested...\n\n\n\n Specifically, regarding the inadmissibility of consultations that seek the review of reports from\nlegal advisory units, we have indicated that:\n\n\n\n «…this Procuraduría General is unable to grant what is requested, since reviewing the opinion that a\nlegal professional issues in their capacity as legal advisor to the consulting body entails exceeding\nthe scope of competence that has been legally conferred upon us in advisory matters. This follows\nfrom the following reasoning. The intention of attaching, to the consultation formulated by the head,\nthe respective legal criterion has the purpose of demonstrating that the head has had before them the\nopinion of their legal advisory unit, an aspect that is an additional reason for formulating the\nrequest for a criterion to our Institution, because precisely the substantive legal aspect merits, in\nthe opinion of the inquirer, being elucidated in a binding manner.\n\n\n\n Therefore, if we were to pronounce on the studies of the legal advisory unit, we would be,\nindirectly, supplanting that decision required of the head to specify the legal aspect that motivates\nthe action before the Procuraduría General.»  (Opinion No. C-036-2007 of February 9, 2007. In a\nsimilar sense, see Opinions Nos. C-038-2007 of February 13, 2007 and C-172-2016 of August 22,\n2016).” (Opinion No. C-258-2018 of October 9, 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             As for the legal criterion expressly required by article 4 of our Organic Law, in our\nadministrative jurisprudence we have considered that this criterion is a detailed legal analysis of\nall the points that are submitted for our consideration, and that its purpose is to be able to\ndetermine if, after having studied and discussed the matter internally, the need to request our\nbinding pronouncement persists.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             If the administration has a legal doubt that remains after having the criterion of the\ninstitution’s legal advisor, it can request our binding criterion, posing the specific question on\nwhich our criterion is requested. The posing of the consultation cannot consist solely of forwarding\na legal report for analysis by the Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             For the foregoing reasons, the consultation is declared inadmissible. For it to be\naddressed, it must be submitted again, specifying what the questions are on which our criterion is\nrequired and attaching the criterion of the legal advisory unit that answers all the points\nconsulted.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n             Sincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                        Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 4654-2023"
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