{ "id": "pgr-24085", "citation": "OJ-099-2023", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Inviabilidad jurídica de desafectar Villa Sierpe sin estudios ambientales previos", "title_en": "Legal infeasibility of disaffecting Villa Sierpe without prior environmental studies", "summary_es": "La Procuraduría General de la República concluye que el texto sustitutivo del proyecto de ley 22.931, que busca desafectar terrenos para titular el asentamiento Villa Sierpe en Osa, es jurídicamente inviable. Señala que la iniciativa mantiene deficiencias ya advertidas: pretende desafectar bienes demaniales potencialmente ubicados en zona marítimo terrestre o humedales, sin contar con estudios técnicos previos que justifiquen la medida. Advierte que la falta de estudios atenta contra los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad, proporcionalidad, progresividad y no regresión, así como contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. También critica la autorización de estudios posteriores a la ley y la exigencia de veinte años de ocupación sin justificación técnica. Reitera que la aprobación legislativa de la desafectación sin sustento técnico sería inconstitucional.", "summary_en": "The Attorney General's Office concludes that the substitute text of bill 22.931, which seeks to disaffect land to title the Villa Sierpe settlement in Osa, is legally infeasible. It notes that the initiative maintains previously warned deficiencies: it intends to disaffect public domain lands potentially located in the maritime-terrestrial zone or wetlands, without prior technical studies justifying the measure. It warns that the lack of studies violates the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, proportionality, progressivity and non-regression, as well as the right to a healthy and ecologically balanced environment. It also criticizes the authorization of studies after the law and the requirement of twenty years of occupation without technical justification. It reiterates that legislative approval of the disaffection without technical support would be unconstitutional.", "court_or_agency": "", "date": "10/10/2023", "year": "2023", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "desafectación de bienes demaniales", "zona marítimo terrestre", "humedal Térraba Sierpe", "patrimonio natural del Estado", "principio de no regresión", "objetivación de la tutela ambiental", "estudios técnicos previos", "in dubio pro natura" ], "concept_anchors": [ { "article": "Artículo 50", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Artículo 2 inciso f)", "law": "Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre" }, { "article": "Artículo 16", "law": "Ley General de la Administración Pública" } ], "keywords_es": [ "Villa Sierpe", "Osa", "desafectación", "zona marítimo terrestre", "humedal", "estudios técnicos previos", "patrimonio natural del Estado", "no regresión", "progresividad", "principio precautorio", "in dubio pro natura", "ambiente sano", "inconstitucionalidad" ], "keywords_en": [ "Villa Sierpe", "Osa", "disaffection", "public domain", "maritime-terrestrial zone", "wetland", "prior technical studies", "Natural Heritage of the State", "non-regression", "progressivity", "precautionary principle", "healthy environment", "unconstitutionality" ], "excerpt_es": "A partir de lo expuesto, debemos reiterar, como lo hicimos para el texto base, que el texto sustitutivo del proyecto de ley resulta inviable desde el punto de vista jurídico, pues pretende la desafectación de bienes de dominio público sin la realización de estudios previos sobre el impacto ambiental o la desafectación de la zona marítimo terrestre, humedales o, en general, sobre el patrimonio natural del Estado.\n\nAsimismo, no se observan garantías que cumplan con los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia ambiental.\n\nEn fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política.", "excerpt_en": "Based on the foregoing, we must reiterate, as we did for the base text, that the substitute text of the bill is legally infeasible, as it seeks the disaffection of public domain goods without conducting prior studies on the environmental impact or the disaffection of the maritime-terrestrial zone, wetlands or, in general, the natural heritage of the State.\n\nLikewise, no guarantees are observed that comply with the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, progressivity and non-regression in environmental matters.\n\nIn short, the Bill under consultation, by allowing the titling of lands that since the 19th century have a demanial character and are part of the Natural Heritage of the State, could be eliminating, or at least reducing, the limits of areas of great ecological wealth; and, in the absence of technical studies to support such action, this legislative proposal is unconstitutional, as it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of our Political Constitution.", "outcome": { "label_en": "Infeasible opinion", "label_es": "Dictamen inviable", "summary_en": "The PGR rules that the substitute text of bill 22.931 is legally infeasible because it seeks to disaffect public domain goods without prior technical studies, which would violate constitutional principles and the right to a healthy environment.", "summary_es": "La PGR dictamina que el texto sustitutivo del proyecto de ley 22.931 es jurídicamente inviable por pretender desafectar bienes demaniales sin estudios técnicos previos, lo que violaría principios constitucionales y el derecho a un ambiente sano." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando III", "quote_en": "the intended disaffection reduces the current environmental protection, so it must be carried out in accordance with the principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, progressivity and non-regression in environmental matters.", "quote_es": "la desafectación pretendida disminuye la actual protección ambiental, por lo que ésta debe realizarse conforme con los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia ambiental." }, { "context": "Considerando III, citando Voto No. 18836-2014", "quote_en": "the complete absence of prior technical studies that determine the consequences that the disaffection could have on the Natural Heritage of the State... constitutes a clear threat to the environment... which, in application of the in dubio pro natura principle and its derived precautionary principle, shows that Article 1... does not contain adequate protection.", "quote_es": "la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación... constituye una clara amenaza al medio ambiente... lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1... no contiene una protección adecuada." }, { "context": "Considerando III, citando Voto No. 18836-2014", "quote_en": "the lack of prior technical studies from which the bill in question suffers is not a substantive problem, but constitutes an essential defect of the legislative procedure.", "quote_es": "la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo." } ], "cites": [ { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "pgr-12123", "citation": "C-321-2003", "title_en": "Legal status of properties titled under Law 7599 after its annulment for unconstitutionality", "title_es": "Situación legal de fincas tituladas bajo Ley 7599 tras su anulación por inconstitucionalidad", "doc_type": "dictamen", "date": "09/10/2003", "year": "2003" }, { "id": "pgr-23642", "citation": "OJ-168-2022", "title_en": "Unfeasibility of the bill to title lands in Villa Sierpe, Osa", "title_es": "Inviabilidad del proyecto de ley para titular tierras en Villa Sierpe, Osa", "doc_type": "legal_opinion", "date": "15/11/2022", "year": "2022" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-623110", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 18836-2014" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-394397", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02063-2007" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-157642", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 08560-2001" }, { "target_id": "pgr-12495", "kind": "related_opinion", "label": "046" }, { "target_id": "pgr-22723", "kind": "related_opinion", "label": "090" }, { "target_id": "pgr-23642", "kind": "related_opinion", "label": "168" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" }, { "target_id": "norm-18579", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-24669", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=24669&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "094", "dictamen_id": "24669" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=24085&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 099 - J   del 10/10/2023   \n\n\n\n10 de octubre del 2023\n\n\n\n\nPGR-OJ-099-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nNancy Vílchez Obando\n\n\n\n\nJefa de Área Sala Comisiones Legislativas V\n\n\n\n\nComisión Asuntos Económicos\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-\nCE23120-0221-2023 del 25 de abril de 2023, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto\nsustitutivo del proyecto de ley denominado “Ley para autorizar la titulación de tierras en Villa\nSierpe, Osa”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.931 en la Comisión de Asuntos\nEconómicos. \n\n\n\n Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica\nde la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para\nejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración\nPública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo\nhaga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función\nlegislativa.\n\n\n\n A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las\nseñoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea\nLegislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre\ndeterminados proyectos de ley o en relación con la función de control político.\n\n\n\n Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el\nplazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante\nninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al\nTribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución\nautónoma).\n\n\n\n\n              I.          OBJETO DEL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n La exposición de motivos del proyecto de ley reconoce el poblado de Sierpe en una ubicación al\nmargen del Humedal Nacional Térraba Sierpe, una de las áreas silvestres protegidas con mayor\nextensión de ecosistemas de manglar, donde, además, habitan miles de personas según el último censo\ndel 2011.\n\n\n\n A partir de ello, la finalidad del proyecto de ley es desafectar como bien de dominio público el\nterritorio donde se ubica el asentamiento Villa de Sierpe, cabecera del distrito tercero Sierpe, del\ncantón de Osa, provincia de Puntarenas, con la finalidad de conservar el uso histórico como\nasentamiento humano, de acuerdo con las particularidades de su población y el uso sostenible de los\nrecursos naturales disponibles y susceptibles de aprovechamiento regulado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El proyecto señala que la desafectación procederá respecto de aquellos terrenos que se\nencuentren ocupados al momento de entrar en vigencia la ley y que se localicen fuera de las áreas\nque correspondan a zona marítimo terrestre, después de realizar los estudios técnicos que lo\njustifiquen por parte del Minae y el Instituto Geográfico Nacional, las que se encuentren afectas a\nun régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, bosques\ny terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, y aquellos que se determinen por parte de los\nplanes reguladores como espacios necesarios para la ubicación de servicios públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n           II.          ANTECEDENTE\n\n\n\n\n \n\n\n\n Antes de referirnos al texto sustitutivo que se consulta, debemos señalar que ya esta Procuraduría\nse había pronunciado sobre el texto base del proyecto de ley, mediante la opinión jurídica PGR-\nOJ-168-2022 del 15 de noviembre 2022. Dado lo anterior y considerando que el texto sustitutivo\nmantiene muchas de las deficiencias apuntadas en esa oportunidad por este órgano asesor, debemos\nreiterar la inviabilidad jurídica del proyecto de ley, con fundamento en lo que indicaremos en el\nsiguiente apartado.\n\n\n\n\n                                                        \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n        III.          INVIABILIDAD JURÍDICA DEL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal como hemos reconocido, en el pasado han sido divulgadas varias leyes cuyo objetivo común es la\ntitulación administrativa de inmuebles como en este caso, tales como: Ley de Informaciones\nPosesorias Administrativas N° 3971, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545, Ley de Titulación\nMúltiple de Tierras N° 5064 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de\nDesarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios) N° 8680. Dichas leyes no han conseguido su fin, en\nvirtud de que han sido derogadas y, por ende, no se encuentran vigentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, el tema de titulación de tierras ha sido tratado en diversas oportunidades por este\nórgano asesor (C-321-2003 y OJ-046-2004) y por la Sala Constitucional (Votos N.° 2802-99, 2988-99 y\n8560-2001), concluyéndose en todos los casos que las leyes de titulación en sede administrativa, al\nquerer brindar una respuesta rápida para solucionar la tenencia en asentamientos consolidados, dejan\ndesprotegidos en gran medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se\nencuentran dichos asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales,\nderechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación,\nprincipio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El proyecto de ley que se consulta no es la excepción y el texto sustitutivo no ha\npodido superar los obstáculos jurídicos que encontramos desde que analizamos el texto base.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esta Procuraduría observa que en el artículo 1° del texto sustitutivo se corrigió la\nindeterminación señalada por esta Procuraduría en cuanto al terreno que se pretende desafectar y se\ndelimitaron las coordenadas del territorio donde se ubica el asentamiento Villa de Sierpe, cabecera\ndel distrito tercero Sierpe, del cantón de Osa, provincia de Puntarenas, señalando que se encuentra\nubicado en las coordenadas CRTM05, 983637.39 norte y 558867.66 este, según se describe en el Aviso\nN° 1 2014-03 del Departamento de Geodesia y Topografía del Instituto Geográfico Nacional del 28 de\nnoviembre de 2014. Sin embargo, los demás temas apuntados por este órgano asesor continúan sin\nsuperarse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En primer lugar, del expediente legislativo y específicamente de la exposición de\nmotivos, se desprende que, según la información emitida por la Municipalidad de Osa, las tierras que\nse buscan desafectar están adyacentes a una ría. Las rías, según se definen en el artículo 2 inciso\nf) del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, son la parte del río próxima a su entrada\nen el mar y hasta donde llegan las mareas, por ende, se trata de territorios que pertenecen a la\nzona marítimo terrestre. A pesar de esto, el proyecto en su artículo 1° señala contradictoriamente\nque se excluirá de titulación las áreas de la zona marítimo terrestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a este tema, en el texto sustitutivo únicamente se autoriza al “Instituto\nGeográfico Nacional para que realice un estudio de delimitación de la zona pública correspondiente a\nquebradas y ríos del cantón de Osa para que actualice, corrija y determine si las rías como\nhumedales pertenecientes al subsistema reservas equivalentes están excluidos de la aplicación de la\nLey 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre.” (artículo 10). Como se observa, la eventual protección\nde las rías es un asunto indeterminado en el proyecto de ley, además, que no se señala qué pasará\ncon los terrenos ocupados que se encuentren ubicados en una ría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, la Procuraduría en la opinión jurídica N.° 090 del 7 de mayo de 2021 reconoció\nla imposibilidad de desafectar la zona pública de la zona marítimo terrestre señalando también que:\n“debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre es un\nbien de dominio público por disposición legal y constitucional, y que, por tanto, no puede ser\nobjeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo permita,\nresultaría inconstitucional.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual forma, como ya indicamos en la opinión jurídica PGR-OJ-168-2022 del 15 de noviembre 2022,\nen la exposición de motivos se señala que la zona de Sierpe es un humedal, lo cual hace necesario\nanalizar mediante estudios técnicos qué impacto tendría el presente proyecto de ley en los\ncompromisos que ha adquirido Costa Rica bajo la Convención RAMSAR.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Adicionalmente debemos señalar que la desafectación pretendida disminuye la actual\nprotección ambiental, por lo que ésta debe realizarse conforme con los principios de objetivación de\nla tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia\nambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de\ncarácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la\nciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la\nAdministración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la\nAdministración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la\nAdministración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios\ntécnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo\nque denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al\nambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer\nmedidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de\nlas 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y, sobre el principio de progresividad se prohíbe al Estado tomar medidas que disminuyan la\nprotección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente\nequilibrado (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en lo anterior, es necesario que exista un criterio técnico que justifique la necesidad de\nadoptar una medida como la propuesta, para ello deben realizarse estudios técnicos previos a la\naprobación de la ley, que permitan dotar al legislador de los suficientes elementos técnicos para\ngarantizar que no se violente el principio de no regresión en materia ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre este tema en particular ha indicado la Sala Constitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen\nlas consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la\nfranja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con\nello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de\nflora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye\nuna duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión,\nlo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio,\ndeja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso\nc), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio\nnatural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el\nconcreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del\nEstado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación\nde lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en\nconsulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y\nforman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los\nlímites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten\ntal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un\nambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en\nsentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998).  Debe tenerse\nen cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que\njustifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del\nprincipio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios\nobjetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los\nintereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los\nmedios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se\nsabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los\nPrincipios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al\nrespecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios\ntécnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino\nque constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo\nha establecido reiteradamente en su jurisprudencia.”  (Voto No. 18836-2014 de las 16 horas 20\nminutos del 18 de noviembre de 2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n             \n\n\n\n Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos previos que justifiquen la\npresente iniciativa pero, por el contrario, el proyecto establece la necesidad de realizar estudios\ntécnicos a posteriori lo cual, por lo que viene reseñado, atenta directamente contra el bien\njurídico tutelado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tampoco se observan cuáles serán los mecanismos o procedimientos para determinar la viabilidad\nambiental, ni se encuentra justificación sobre la razonabilidad de exigir veinte años de ocupación\npara realizar la titulación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n        IV.          CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n A partir de lo expuesto, debemos reiterar, como lo hicimos para el texto base, que el texto\nsustitutivo del proyecto de ley resulta inviable desde el punto de vista jurídico, pues pretende la\ndesafectación de bienes de dominio público sin la realización de estudios previos sobre el impacto\nambiental o la desafectación de la zona marítimo terrestre, humedales o, en general, sobre el\npatrimonio natural del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, no se observan garantías que cumplan con los principios constitucionales de objetivación\nde la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia\nambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, tampoco se justifica técnicamente el plazo de veinte años de ocupación para realizar la\ntitulación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSPC/cpb", "body_en_text": "Legal Opinion: 099 - J of 10/10/2023\n\nOctober 10, 2023\n\nPGR-OJ-099-2023\n\nNancy Vílchez Obando\nHead of Area, Fifth Legislative Committees Chamber\nEconomic Affairs Committee\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication AL-CE23120-0221-2023 of April 25, 2023, through which you request our opinion on the substitute text of the bill entitled “Ley para autorizar la titulación de tierras en Villa Sierpe, Osa,” which is being processed under expediente number 22.931 in the Economic Affairs Committee.\n\nWe must first note that, in accordance with the powers set forth in the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, this advisory body is only authorized to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only entitled to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it involves the exercise of its legislative function.\n\nDespite the foregoing, in a spirit of collaboration with the important work carried out by the deputies, we have customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, noting that these are non-binding legal opinions on certain bills or in relation to the political oversight function.\n\nNoting the above with regard to this bill, we must also point out that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, as we are not faced with any of the scenarios under Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (consultation with the Tribunal Supremo de Elecciones, the Universidad de Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).\n\nI. PURPOSE OF THE BILL\n\nThe statement of purpose of the bill recognizes the town of Sierpe in a location bordering the Humedal Nacional Térraba Sierpe, one of the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) with the greatest expanse of mangrove ecosystems, where, in addition, thousands of people live according to the last census of 2011.\n\nBased on this, the purpose of the bill is to release from public domain (desafectar como bien de dominio público) the territory where the settlement of Villa de Sierpe is located, the head town of the third district of Sierpe, in the canton of Osa, province of Puntarenas, with the aim of preserving its historical use as a human settlement, in accordance with the particularities of its population and the sustainable use of the available natural resources susceptible to regulated exploitation.\n\nThe project states that the release from public domain shall apply to those lands that are occupied at the time the law comes into effect and that are located outside the areas corresponding to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), after conducting the technical studies to justify it by MINAE and the Instituto Geográfico Nacional, those that are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas, forests and forest lands, natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), and those determined by regulatory plans as spaces necessary for the location of public services.\n\nII. BACKGROUND\n\nBefore referring to the substitute text being consulted, we must point out that this Attorney General's Office had already issued a legal opinion on the base text of the bill, through legal opinion PGR-OJ-168-2022 of November 15, 2022. Given the above and considering that the substitute text retains many of the deficiencies noted at that time by this advisory body, we must reiterate the legal infeasibility of the bill, based on what we will indicate in the following section.\n\nIII. LEGAL INFEASIBILITY OF THE BILL\n\nAs we have recognized, several laws have been enacted in the past whose common objective is the administrative titling of properties, as in this case, such as: Ley de Informaciones Posesorias Administrativas No. 3971, Ley de Informaciones Posesorias No. 4545, Ley de Titulación Múltiple de Tierras No. 5064, and Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios) No. 8680. These laws have not achieved their purpose, as they have been repealed and, therefore, are not in force.\n\nLikewise, the issue of land titling has been addressed on various occasions by this advisory body (C-321-2003 and OJ-046-2004) and by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) (Votos N.° 2802-99, 2988-99, and 8560-2001), concluding in all cases that titling laws in an administrative setting, by attempting to provide a quick response to resolve tenure in consolidated settlements, leave unprotected to a large extent not only the right of third parties over the properties where such settlements are located, but also superior rights related to public domain property (bienes demaniales), fundamental rights such as property, due process, access to justice, just compensation, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.\n\nThe bill being consulted is no exception, and the substitute text has not been able to overcome the legal obstacles we encountered when we analyzed the base text.\n\nThis Attorney General's Office observes that Article 1 of the substitute text corrected the indeterminacy noted by this Attorney General's Office regarding the land intended to be released from public domain and delimited the coordinates of the territory where the Villa de Sierpe settlement is located, the head town of the third district of Sierpe, in the canton of Osa, province of Puntarenas, indicating that it is located at coordinates CRTM05, 983637.39 north and 558867.66 east, as described in Aviso No. 1 2014-03 of the Department of Geodesy and Topography of the Instituto Geográfico Nacional of November 28, 2014. However, the other issues pointed out by this advisory body remain unresolved.\n\nIn the first place, it is evident from the legislative file, and specifically from the statement of purpose, that, according to the information issued by the Municipality of Osa, the lands sought to be released from public domain are adjacent to a ria (ría). Rias, as defined in Article 2, subsection f) of the Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, are the part of a river near its entrance to the sea and up to where the tides reach; therefore, they are territories that belong to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Despite this, the bill in its Article 1 contradictorily states that the areas of the maritime-terrestrial zone shall be excluded from titling.\n\nRegarding this issue, the substitute text merely authorizes the “Instituto Geográfico Nacional to conduct a study to delimit the public zone corresponding to streams (quebradas) and rivers of the canton of Osa to update, correct, and determine if the rias as wetlands belonging to the subsystem of equivalent reserves are excluded from the application of Ley 6043, on the Zona Marítimo Terrestre.” (Article 10). As observed, the eventual protection of the rias is an undetermined matter in the bill; furthermore, it does not indicate what will happen to the occupied lands that are located in a ria.\n\nOn this particular matter, the Attorney General's Office, in legal opinion No. 090 of May 7, 2021, recognized the impossibility of releasing the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) from public domain, also noting that: “it must be taken into account that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated that the maritime-terrestrial zone is a public domain property by legal and constitutional provision, and that, therefore, it cannot be the object of possession or private property, and that sub-constitutional regulations that so permit would be unconstitutional.”\n\nSimilarly, as we already indicated in legal opinion PGR-OJ-168-2022 of November 15, 2022, the statement of purpose notes that the Sierpe zone is a wetland, which makes it necessary to analyze through technical studies what impact this bill would have on the commitments that Costa Rica has undertaken under the RAMSAR Convention.\n\nAdditionally, we must point out that the intended release from public domain diminishes the current environmental protection; therefore, it must be carried out in accordance with the principles of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness and proportionality, progressivity, and non-regression in environmental matters.\n\nRegarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated that:\n\n“…it translates into the need to support decision-making in this area with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature – legal and regulatory – from which the requirement of ‘linkage to science and technique’ is derived, an element that provides a technical-scientific basis to the Administration's decisions in this area, and by virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions – in the terms provided in Article 16 of the Ley General de la Administración Pública. Thus, in consideration of the results derived from those technical studies – such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) – an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, a circumstance that obliges the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity.” (Voto no. 2063-2007 of 14:40 on February 14, 2007)\n\nAnd, regarding the principle of progressivity, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment (see ruling number 2012-13367 of 11:33 on September 21, 2012).\n\nBased on the foregoing, a technical criterion is necessary to justify the need to adopt a measure such as the one proposed; for this, technical studies must be conducted prior to the approval of the law, which would provide the legislator with sufficient technical elements to guarantee that the principle of non-regression in environmental matters is not violated.\n\nOn this particular subject, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated:\n\n“In the case of the consulted bill, the complete absence of prior technical studies to determine the consequences that the intended release from public domain of the southern border strip could have on the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) constitutes a clear threat to the environment, since this could allow the indiscriminate felling of forests and the disappearance of flora and fauna species, without there being any objective data to confirm or rule it out. This constitutes a reasonable doubt regarding the appropriate environmental protection of the bill in question, which, in application of the in dubio pro natura principle and its derivative precautionary principle, reveals that Article 1, notwithstanding the provisions of numeral 20, subsection c) – now 18, subsection c), according to the final drafting of the bill –, does not contain adequate protection for the natural heritage existing in the southern border strip, due to the lack of objective studies on the concrete and real effect that the intended release from public domain will have on the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) and, on the contrary, implies a setback in terms of environmental protection, in violation of the provisions of Article 50 of the Political Constitution. In short, the Bill under consultation, by allowing the titling of lands that since the 19th century have had a public domain (demanial) character and form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), could be eliminating, or at least reducing, the boundaries of areas of great ecological wealth; and, since there are no technical studies to support such action, this legislative proposal is unconstitutional, for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment of Article 50 of our Carta Política (see in a similar sense ruling number 7294-98 of 16:15 on October 13, 1998). It must be borne in mind that in environmental matters, carrying out prior technical studies to justify the measure of releasing public domain property (bienes demaniales) from public domain is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection. Furthermore, since there are no objective and prior studies on the effects that the release in question would have with respect to public interests and the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), there is no adequate relationship between the means used by the bill and the aims sought to be achieved with the measure, nor is it known with objectivity whether the measure is pertinent or not, which is also contrary to the Constitutional Principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In this regard, it should be noted that, contrary to what the consulting parties propose, the lack of prior technical studies that the bill in question suffers from is not a problem of substance, but constitutes a defect of an essential nature in the legislative procedure, as this Chamber (Sala) has repeatedly established in its jurisprudence.” (Voto No. 18836-2014 of 16:20 on November 18, 2014).\n\nBased on the foregoing, it is vital to have prior technical studies that justify this initiative; but, on the contrary, the bill establishes the need to carry out technical studies a posteriori, which, from what has been reviewed, directly threatens the protected legal right.\n\nNor are the mechanisms or procedures for determining environmental viability observed, nor is there any justification for the reasonableness of requiring twenty years of occupation to carry out the titling.\n\nIV. CONCLUSION\n\nBased on the above, we must reiterate, as we did for the base text, that the substitute text of the bill is infeasible from a legal standpoint, as it seeks the release from public domain of public domain property (bienes de dominio público) without conducting prior studies on the environmental impact or the release from public domain of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), wetlands, or, in general, the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado).\n\nLikewise, no guarantees are observed that comply with the constitutional principles of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness and proportionality, progressivity, and non-regression in environmental matters.\n\nFinally, the twenty-year period of occupation for carrying out the titling is also not technically justified.\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz\nProcuradora\n\nSPC/cpb" }