{ "id": "pgr-24105", "citation": "OJ-111-2023", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Opinión jurídica sobre el Proyecto de Ley de Navegación Acuática", "title_en": "Legal Opinion on the Aquatic Navigation Bill", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley 23.453, 'Ley de Navegación Acuática'. El proyecto busca regular la navegación marítima y las vías de comunicación por agua, alineando al país con obligaciones internacionales como la Convención de Derecho del Mar y convenios sobre contaminación por hidrocarburos. La PGR sugiere usar el texto actualizado del proyecto archivado 21.095 como base, y recomienda fortalecer el rol del MOPT como rector, especialmente para cumplir con los convenios internacionales sobre seguro obligatorio para buques que transporten hidrocarburos. Advierte sobre la dualidad en la fijación de tarifas de cabotaje entre el MOPT y ARESEP, y recomienda expresar las multas en salarios base para evitar reformas legales. En materia ambiental, señala que la sanción por contaminación de aguas jurisdiccionales debe ser sin perjuicio de responsabilidades penales y la obligación de reparar el daño ambiental, conforme a la Ley Orgánica del Ambiente y la jurisprudencia constitucional sobre responsabilidad objetiva.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on Bill 23.453, the 'Aquatic Navigation Law.' The bill aims to regulate maritime navigation and waterways, aligning the country with international obligations such as the Law of the Sea Convention and oil pollution civil liability treaties. The PGR suggests using the updated text of the archived Bill 21.095 and recommends strengthening the role of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) to ensure compliance with mandatory insurance requirements for ships carrying oil. It notes a dual tariff-setting regime for cabotage between MOPT and ARESEP and recommends expressing fines in base salaries. Environmentally, it emphasizes that sanctions for polluting jurisdictional waters must be without prejudice to criminal liability and the obligation to repair environmental damage, in line with the Organic Environmental Law and constitutional case law on strict liability.", "court_or_agency": "", "date": "13/11/2023", "year": "2023", "topic_ids": [ "environmental-law-7554", "wildlife-law-7317" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "navegación acuática", "cabotaje", "contaminación por hidrocarburos", "responsabilidad objetiva", "daño ambiental", "zona económica exclusiva", "Convenio Derecho del Mar" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 101", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 126", "law": "Ley 7317" }, { "article": "", "law": "Ley 7291" }, { "article": "", "law": "Ley 9672" }, { "article": "", "law": "Ley 9673" } ], "keywords_es": [ "navegación acuática", "transporte marítimo", "contaminación por hidrocarburos", "responsabilidad ambiental", "cabotaje", "MOPT", "ARESEP", "Convenio de Derecho del Mar", "opinión jurídica", "Procuraduría" ], "keywords_en": [ "aquatic navigation", "maritime transport", "oil pollution", "environmental liability", "cabotage", "MOPT", "ARESEP", "Law of the Sea Convention", "legal opinion", "Attorney General" ], "excerpt_es": "En ese orden, tómese en cuenta que la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) y el artículo 126 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992) establecen:\n\n“Artículo 101.- Responsabilidad de los infractores. Sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a la presente ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión.”\n\n“Artículo 126.- Independientemente de la responsabilidad personal, civil o penal, que pueda caber sobre los socios, personeros o representantes, las personas jurídicas que hayan participado en la comisión de los actos ilícitos comprendidos en esta Ley, serán solidariamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados a la vida silvestre y el ambiente en general, y deberán repararlos en forma integral. Igualmente, serán solidariamente responsables las personas físicas o jurídicas que integren un mismo grupo de interés económico con la persona jurídica infractora.”\n\nAdemás, sobre la reparación de los daños ambientales, la Sala Constitucional ha considerado que:\n\n“La responsabilidad por daño ambiental, se asimila entonces a la responsabilidad por riesgo, lo que permite una mayor cobertura para establecer responsabilidades contra sujetos concretos, con el fin de remediar los daños ocasionados por sus explotaciones industriales o de otra clase. Esta responsabilidad objetiva, no toma en consideración la conducta del sujeto, pues lo que importa es el daño producido y, por ende, siempre será responsable el individuo, con independencia de cualquiera que haya sido su participación volitiva en el hecho.”", "excerpt_en": "In that regard, note that the Organic Environmental Law (No. 7554 of October 4, 1995) and Article 126 of the Wildlife Conservation Law (No. 7317 of October 30, 1992) establish:\n\n“Article 101.- Liability of offenders. Without prejudice to other responsibilities that may arise in any form, the perpetrators of violations of this law or those regulating environmental protection and biological diversity, whether natural or legal persons, shall be civilly and jointly and severally liable for the damages caused. The owners of the enterprises or activities where the damages are caused, whether by action or omission, shall also be jointly and severally liable.”\n\n“Article 126.- Regardless of the personal, civil, or criminal liability that may fall on partners, agents, or representatives, legal persons that have participated in the commission of illicit acts under this Law shall be jointly and severally liable for the damages caused to wildlife and the environment in general, and shall repair them integrally. Likewise, natural or legal persons that are part of the same economic interest group as the offending legal person shall be jointly and severally liable.”\n\nFurthermore, on the reparation of environmental damages, the Constitutional Chamber has considered that:\n\n“Liability for environmental damage is thus assimilated to strict liability, which allows greater coverage to establish liabilities against specific subjects, in order to remedy the damages caused by their industrial or other operations. This strict liability does not consider the subject's conduct, since what matters is the damage produced and, therefore, the individual will always be liable, regardless of their willful participation in the act.”", "outcome": { "label_en": "Non-binding opinion", "label_es": "Opinión no vinculante", "summary_en": "The PGR recommends adjustments to the bill, particularly regarding MOPT's powers, environmental sanctions, and damage repair.", "summary_es": "La PGR recomienda ajustes al proyecto de ley, especialmente en competencias del MOPT, sanciones ambientales y reparación del daño." }, "pull_quotes": [ { "context": "Cita del voto 1669-2000 de la Sala Constitucional", "quote_en": "Liability for environmental damage is thus assimilated to strict liability, which allows greater coverage to establish liabilities against specific subjects, in order to remedy the damages caused by their industrial or other operations.", "quote_es": "La responsabilidad por daño ambiental, se asimila entonces a la responsabilidad por riesgo, lo que permite una mayor cobertura para establecer responsabilidades contra sujetos concretos, con el fin de remediar los daños ocasionados por sus explotaciones industriales o de otra clase." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "It is suggested to consider clarifying Article 210, in the sense that the specific sanction for the pollution of jurisdictional waters is without prejudice to the criminal liabilities provided by the legal system and without prejudice to the obligation to repair, in any case, the environmental damage caused.", "quote_es": "Se sugiere valorar la aclaración del artículo 210, en el sentido de que la sanción específica para la contaminación de las aguas jurisdiccionales, lo es sin perjuicio de las responsabilidades penales que el ordenamiento jurídico contempla al efecto y sin perjuicio de la obligación de reparar, en todo caso, el daño ambiental generado." }, { "context": "Conclusión implícita", "quote_en": "it is advisable for our legislation to include the general obligation to repair or cover, in any case, the environmental damage caused by anyone who throws, spills or dumps... in the contiguous zone or exclusive economic zone", "quote_es": "es recomendable que nuestra legislación contemple la obligación genérica de reparar o cubrir, en todo caso, el daño ambiental generado por quien arroje, vierta o derrame... en la zona contigua o en la zona económica exclusiva" } ], "cites": [ { "id": "norm-12648", "citation": "Ley 7317", "title_en": "Wildlife Conservation Law", "title_es": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre", "doc_type": "law", "date": "30/10/1992", "year": "1992" }, { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-134051", "kind": 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cual se nos comunicó que la Comisión\nPermanente Ordinaria de Gobierno y Administración requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley\nno. 23.453, denominado “LEY DE NAVEGACION ACUÁTICA.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no.\n6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior\nconsultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función\nrindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración\nPública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los\nalcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad\npropia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por\nesa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser\nun insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157\ndel Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de\nocho días en él establecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II.  CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como se indica en la exposición de motivos, este proyecto de ley reproduce el\ntexto del proyecto no. 21095, que fue archivado por el transcurso del plazo cuatrienal. A su vez,\nese proyecto se basaba, en gran parte, en el proyecto no. 18512, que también fue archivado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre esas iniciativas anteriores nos referimos mediante las opiniones jurídicas nos. OJ-116-2014\nde 23 de setiembre de 2014, OJ-081-2015 de 3 de agosto de 2015 y OJ-066-2020 de 22 de abril de 2020.\nY, en vista de que el presente proyecto comparte muchas de las disposiciones de aquellos,\nreiteraremos las observaciones expuestas en esas opiniones jurídicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer término, debe analizarse si resulta más conveniente tener como texto base para la\ndiscusión de este proyecto, el último texto actualizado del proyecto de ley no. 21095, pues, en\nprincipio, éste tendría incorporadas algunas de las recomendaciones que hayan sido rendidas por las\ninstituciones a las que se les dio audiencia. En todo caso, para el avance y desarrollo de la\ndiscusión de esta iniciativa es necesario contar con el criterio técnico de las autoridades\ncompetentes, con el fin de obtener un texto claro y preciso que se ajuste a las necesidades que\nimpone la materia y al funcionamiento y realidad práctica del objeto de regulación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se indica en la exposición de motivos, el proyecto tiene como fin emitir una ley para regular\nla navegación y el transporte marítimo y las vías generales de comunicación por agua, para integrar\nal país a la realidad internacional en esta materia y orientarlo hacia un mejor aprovechamiento del\nespacio marítimo navegable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Un proyecto como el propuesto constituiría el marco normativo interno según el cual el Estado\nejercería sus responsabilidades como Estado del Pabellón y como Estado Ribereño, acorde con las\nobligaciones dispuestas en la Convención de Derechos del Mar, incorporado a nuestro Derecho por Ley\nno. 7291 de 23 de marzo de 1992; y la Convención sobre Altamar, ratificada por Costa Rica mediante\nLey no. 4940 de 23 de diciembre de 1971.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, es importante señalar que la Convención de Derecho del Mar establece que corresponde\nal Estado ribereño establecer las medidas para prevenir, reducir y controlar la contaminación que\npudieren producir los buques que transiten por su mar territorial o por la zona económica exclusiva.\nAsí, el Estado ribereño debe ejercer su competencia para inspeccionar y sancionar e incluso retener,\na los buques que causen contaminación en su zona económica exclusiva o en su mar territorial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, debe señalarse que mediante las Leyes nos. 9672 y 9673 de 21 de marzo de 2019 se\naprobó la Adhesión del Gobierno de Costa Rica al Convenio Internacional sobre la Responsabilidad\nCivil Nacida de Daños Debidos a Contaminación por Hidrocarburos de 1992 y al Convenio Internacional\nsobre la Constitución de un fondo internacional de indemnización de daños debidos a contaminación\npor hidrocarburos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En palabras de la Sala Constitucional, se trata de Convenios administrados por la Organización\nMarítima Internacional, que establecen un régimen de responsabilidad civil por daños ocasionados por\nderrames de hidrocarburos en el mar, señalando montos o topes para las reclamaciones de los Estados\nribereños con relación al tonelaje o arqueo del barco. El Convenio exige una garantía o seguro para\nciertos barcos grandes y el deber de los Estados de exigir dicho seguro a los barcos de su\nnacionalidad o embanderamiento. Ahora bien, “en el caso de nuestro país, que no cuenta con flota\npetrolera, el Convenio es relevante en su condición de Estado ribereño en caso que suceda un\npercance para tener acción a exigir reclamaciones o indemnizaciones por daños ocasionados.” (Sala\nConstitucional, voto no. 2905-2019 de las 9 horas 30 minutos de 20 de febrero de 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme con lo anterior, interesa la obligación dispuesta por el artículo VII.11 del primer\nConvenio citado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “A reserva de lo dispuesto en el presente artículo, cada Estado Contratante se asegurará de que, de\nconformidad con su legislación nacional, todo buque, dondequiera que esté matriculado, que entre en\nun puerto situado en su territorio o salga de él, o que arribe a una terminal mar adentro situada en\nsu mar territorial o salga de ella, está cubierto por un seguro u otra garantía en la cuantía\nestablecida en el párrafo 1 del presente artículo, si el buque transporta efectivamente más de 2 000\ntoneladas de hidrocarburos a granel como carga.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así, aunque se puede entender que conforme al presente proyecto de Ley ésa sería una\ncompetencia propia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en su condición de rector en\nmateria de transporte marítimo, se sugiere revisar y ajustar las funciones otorgadas a ese órgano en\nel artículo 6°, e incluir cualquiera otra que corresponda a aquél, o a cualquier otra institución,\nen caso de que sea necesario, para garantizar el adecuado cumplimiento de las disposiciones de los\ndos Convenios aprobados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es importante señalar que la rectoría de esta propuesta de ley estará en manos del Ministerio de\nObras Públicas y Transportes y que como lo indica en su artículo 8 habrá un “órgano” competente\ndesignado por este mismo Ministerio para la ejecución de las competencias y funciones que esta ley\nle confiere al MOPT, dentro de su estructura organizacional. En transitorio VII del proyecto se\nindica que la División Portuaria será el órgano especializado al que se refiere el artículo 8,\nmientras no se designe, por Decreto Ejecutivo, otro órgano competente. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, se recomienda valorar la pertinencia de sustituir a la División Marítimo Portuaria,\ncuando ese órgano es el que ha tenido a cargo las principales funciones objeto de regulación. Nótese\nque, en el artículo 8 del último texto del proyecto de ley no. 21095, se dispuso que el órgano\ncompetente seguiría siendo esa División.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En otro orden de ideas, en la OJ-116-2014 se indicó que el proyecto, pese a pretender derogar la\nLey de Servicio de Cabotaje (no. 2220 de 20 de junio de 1958), no especificaba cuál es el órgano\ncompetente para definir las tarifas que pueden cobrar los concesionarios de ese servicio. En el\ntexto del proyecto de ley actual, en el artículo 6° inciso bb) se establece que corresponde al MOPT,\nanalizar y autorizar las solicitudes y los documentos que correspondan para la modificación de\nitinerarios, horarios, reglamentos de servicio y tarifas respecto a la carga, que sean presentados\npor los concesionarios de un derecho de línea regular de cabotaje nacional. Y, por su parte, en el\nartículo 85, se establece como una de las obligaciones de los concesionarios “estar al día en el\npago de los cánones de regulación de servicio de transporte remunerado de personas modalidad\ncabotaje, o tener autorizado y al día el correspondiente arreglo de pago con la Autoridad Reguladora\nde los Servicios Públicos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en lo anterior, en el proyecto de ley parece mantenerse la dualidad de la competencia de\nfijación de tarifas para el servicio de cabotaje según esté referido al transporte de carga o de\npersonas, entre el MOPT y la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, como se indicó en el\ndictamen C-47-1998 de 19 de marzo de 1998 y la Opinión Jurídica OJ-127-2001 de 14 de setiembre de\n2001. No obstante, se sugiere una redacción más directa al respecto, así como determinar si la\ncompetencia del MOPT se refiere únicamente a las solicitudes de modificación de las tarifas del\nservicio de cabotaje de carga, o también incluye la determinación inicial de éstas al otorgar la\nconcesión, según lo determina el artículo 82.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre las sanciones que contempla el proyecto en el Título VIII, se sugiere modificar los montos de\nlas multas contenidas en los artículos 184, 185, 186, 188, 189 y 190, estableciendo los montos según\nla cantidad de salarios base que corresponda, tal y como se dispone en los artículos 192-218, que\nhacen referencia al salario base según la Ley no. 7337.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, con el fin de que no se requiera una reforma legal específica cuando los montos fijos\nallí establecidos deban actualizarse, y, por tanto, su reajuste se haga conforme con lo dispuesto en\nel artículo 2° de la Ley 7337. En ese sentido, se recomienda valorar la pertinencia del artículo 219\ndel proyecto, en el tanto resulta confuso y no acorde a lo indicado en la Ley 7337 a la cual se\nremite en el resto de sanciones dispuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También en cuanto a las sanciones, se recomienda corregir el artículo 177, en el tanto refiere como\ncompetencia del Tribunal Ambiental Administrativo realizar los procedimientos necesarios para\ninvestigar y sancionar las denuncias e infracciones administrativas de carácter ambiental en el\nmedio acuático, comprendidas en el artículo 211, y ese artículo realmente está referido a\nobligaciones de mutuo auxilio y de auxilio, lo cual no resulta coincidente con la competencia y\nnaturaleza de ese Tribunal Administrativo. La sanción que sí está referida a la competencia de ese\nTribunal es la dispuesta en el artículo 210.\n\n\n\n Se sugiere valorar la aclaración del artículo 210, en el sentido de que la sanción específica para\nla contaminación de las aguas jurisdiccionales, lo es sin perjuicio de las responsabilidades penales\nque el ordenamiento jurídico contempla al efecto y sin perjuicio de la obligación de reparar, en\ntodo caso, el daño ambiental generado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese orden, tómese en cuenta que la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995)\ny el artículo 126 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992)\nestablecen:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 101.- Responsabilidad de los infractores. Sin perjuicio de las responsabilidades de otra\nnaturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las\ninfracciones a la presente ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad\nbiológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los\ndaños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las\nactividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 126.- Independientemente de la responsabilidad personal, civil o penal, que pueda caber\nsobre los socios, personeros o representantes, las personas jurídicas que hayan participado en la\ncomisión de los actos ilícitos comprendidos en esta Ley, serán solidariamente responsables por los\ndaños y perjuicios ocasionados a la vida silvestre y el ambiente en general, y deberán repararlos en\nforma integral. Igualmente, serán solidariamente responsables las personas físicas o jurídicas que\nintegren un mismo grupo de interés económico con la persona jurídica infractora.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAdemás, sobre la reparación de los daños ambientales, la Sala Constitucional ha considerado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La norma que se cuestiona contempla otro tipo de responsabilidad, derivada del artículo 1048 del\nCódigo Civil, disposiciones que por extensión se aplican al daño ambiental, tal y como se consagra\nen la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 98 y 101 de la Ley de Biodiversidad. Este Tribunal ha\nseñalado ya en anteriores ocasiones, por ejemplo, en la sentencia Nº 2000-1669 de las 14:51 horas\ndel 18 de febrero del 2000, que al tema de la responsabilidad por daño ambiental, se le ha dado un\ntrato diferente, tomando en consideración las características propias de la materia de que se trata.\nEl Estado, para asegurarse de alguna manera el resarcimiento por los daños ocasionados al ambiente,\nha creado una serie de normas en las que se regula lo referente a la responsabilidad ambiental, sin\nperder de vista, eso sí, el necesario equilibrio que ha de existir entre la protección del ambiente\ny el desarrollo de las actividades de los particulares. En el Derecho Ambiental se ha dado un\nplanteamiento distinto a la responsabilidad, de tal suerte que se ha evolucionado de un sistema de\nresponsabilidad por culpa a uno de responsabilidad por riesgo, lo que significa una mayor cobertura,\npues dicha responsabilidad surgiría aún cuando no medie culpa del transgresor, si la actividad\ndesempeñada se estima riesgosa y, asume ese riesgo, con una posible consecuencia dañosa para el\nambiente. Se trata de un nuevo concepto de responsabilidad, donde lo que priva es el criterio\nobjetivo sobre el subjetivo, puesto que para su surgimiento, es irrelevante si se actuó o no con\nculpa; basta con que el daño haya sido efectivamente ocasionado, para que de inmediato surja la\nconsecuente responsabilidad. En muchas ocasiones no es posible determinar, ni al culpable, ni la\nnorma legal infringida, pues en la mayoría de los casos el daño es producto de una omisión, pero\nciertamente perjudica, lo que necesariamente debe ser objeto de indemnización. Es en ese contexto\nque debe entenderse el contenido del artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente y el de la norma\nque ahora se cuestiona, el numeral 126 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, que establece\nun régimen de responsabilidad para las personas jurídicas que hayan participado en la comisión de\nlos actos ilícitos comprendidos en esa Ley, indicando que serán solidariamente responsables por los\ndaños y perjuicios ocasionados a la vida silvestre y al ambiente, con la consecuente obligación de\nrepararlos en forma integral, contemplando además la responsabilidad solidaria de las personas\nfísicas o jurídicas que integren un mismo grupo de interés económico con la persona jurídica\ninfractora.”  (Voto no. 9966-2010 de las 15 horas 38 minutos de 9 de junio de 2010).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La responsabilidad por daño ambiental, se asimila entonces a la responsabilidad por riesgo, lo que\npermite una mayor cobertura para establecer responsabilidades contra sujetos concretos, con el fin\nde remediar los daños ocasionados por sus explotaciones industriales o de otra clase. Esta\nresponsabilidad objetiva, no toma en consideración la conducta del sujeto, pues lo que importa es el\ndaño producido y, por ende, siempre será responsable el individuo, con independencia de cualquiera\nque haya sido su participación volitiva en el hecho. El punto radica más que todo en la creación de\nun riesgo, de donde se colige que el que con su actividad o su inactividad produce un daño o pone en\nriesgo la integridad de la ecología y del medio ambiente, ha de responder de él.” (Voto no.\n1669-2000 de las 14 horas 51 minutos de 18 de febrero de 2000).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre este último punto, tómese en cuenta también que el Convenio Internacional sobre la\nResponsabilidad Civil Nacida de Daños Debidos a Contaminación por Hidrocarburos antes citado, cubre\ntodas las pérdidas o daños causados fuera del buque por la impurificación resultante de las fugas o\ndescargas de hidrocarburos procedentes de ese buque y el costo de las medidas preventivas y las\npérdidas o los daños ulteriormente ocasionados por tales medidas, en el territorio de un Estado\nContratante, incluido su mar territorial, y en la zona económica exclusiva de un Estado Contratante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ese Convenio, como principio general, establece que el propietario del buque al tiempo de\nproducirse un suceso será responsable de todos los daños ocasionados por contaminación que se\nderiven del buque a consecuencia del suceso, salvo las causas de excepción allí dispuestas y según\nciertas limitaciones monetarias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tanto, conforme con todo lo anterior, es recomendable que nuestra legislación contemple la\nobligación genérica de reparar o cubrir, en todo caso, el daño ambiental generado por quien arroje,\nvierta o derrame, o permita que se arroje, vierta o derrame en la zona contigua o en la zona\neconómica exclusiva, directa o indirectamente aguas de lastre o de minerales, hidrocarburos y sus\nderivados, u otras materias y desechos nocivos o potencialmente peligrosos de cualquier especie.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III.  CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se deja rendida la opinión jurídica no vinculante de la Procuraduría sobre el proyecto de ley no.\n23.453 denominado “Ley de Navegación Acuática.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                           Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                           Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 3106-2023", "body_en_text": "Legal Opinion: 111 - J of 11/13/2023\n\nNovember 13, 2023\n\nPGR-OJ-111-2023\n\nMs.\n\nLaura Hernández Brenes\n\nLegislative Commissions III Area\n\nLegislative Assembly\n\nDear Ms. Hernández:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CPGOB-0234-2023 of March 29, 2023, by which we were informed that the Permanent Ordinary Commission of Government and Administration requested our opinion on bill no. 23.453, titled \"LEY DE NAVEGACION ACUÁTICA.\"\n\nI. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\nPursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.\n\nDespite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Procuraduría has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills of law, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the function of political control and that may reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill of law or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for this reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended as an input for the exercise of the important work of the Legislative Assembly.\n\nOn the other hand, as we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\nII. CONSIDERATIONS REGARDING THE BILL.\n\nAs indicated in the explanatory memorandum, this bill reproduces the text of bill no. 21095, which was archived due to the expiration of the four-year period. In turn, that bill was based, in large part, on bill no. 18512, which was also archived.\n\nWe referred to those previous initiatives through legal opinions nos. OJ-116-2014 of September 23, 2014, OJ-081-2015 of August 3, 2015, and OJ-066-2020 of April 22, 2020. And, given that the present bill shares many of the provisions of those, we will reiterate the observations set forth in those legal opinions.\n\nIn the first place, it should be analyzed whether it is more convenient to use the last updated text of bill no. 21095 as the base text for the discussion of this bill, since, in principle, it would have incorporated some of the recommendations that may have been rendered by the institutions given audience. In any case, for the advancement and development of the discussion of this initiative, it is necessary to have the technical opinion of the competent authorities, in order to obtain a clear and precise text that meets the needs imposed by the subject matter and the functioning and practical reality of the object of regulation.\n\nAs indicated in the explanatory memorandum, the bill aims to issue a law to regulate navigation and maritime transport and the general waterways of communication, to integrate the country into the international reality in this area and orient it toward better use of the navigable maritime space.\n\nA bill such as the one proposed would constitute the domestic regulatory framework according to which the State would exercise its responsibilities as a Flag State and as a Coastal State, in accordance with the obligations set forth in the Convention on the Law of the Sea, incorporated into our Law by Law no. 7291 of March 23, 1992; and the Convention on the High Seas, ratified by Costa Rica through Law no. 4940 of December 23, 1971.\n\nIn this regard, it is important to point out that the Convention on the Law of the Sea establishes that it is the responsibility of the coastal State to establish measures to prevent, reduce, and control the pollution that vessels transiting its territorial sea or its exclusive economic zone may produce. Thus, the coastal State must exercise its competence to inspect and sanction, and even detain, vessels that cause pollution in its exclusive economic zone or its territorial sea.\n\nIn that sense, it should be noted that through Laws nos. 9672 and 9673 of March 21, 2019, the Government of Costa Rica's Accession to the International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1992, and to the International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage was approved.\n\nIn the words of the Sala Constitucional, these are Conventions administered by the International Maritime Organization, which establish a civil liability regime for damage caused by oil spills at sea, indicating amounts or caps for the claims of coastal States in relation to the tonnage or registry of the ship. The Convention requires a guarantee or insurance for certain large ships and the duty of States to require such insurance from ships of their nationality or flag. However, \"in the case of our country, which does not have an oil fleet, the Convention is relevant in its condition as a coastal State in case an accident occurs, in order to have standing to demand claims or indemnities for damages caused.\" (Sala Constitucional, vote no. 2905-2019 of 9:30 a.m. on February 20, 2019).\n\nIn accordance with the above, the obligation set forth in Article VII.11 of the first cited Convention is of interest:\n\n\"Subject to the provisions of this Article, each Contracting State shall ensure that, in accordance with its national legislation, any ship, wherever registered, entering or leaving a port in its territory, or arriving at or leaving an offshore terminal in its territorial sea, is covered by insurance or other financial security in the sums prescribed in paragraph 1 of this Article, if the ship actually carries more than 2,000 tons of oil in bulk as cargo.\"\n\nThus, although it can be understood that, in accordance with this bill, this would be a competence of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, in its capacity as governing body in matters of maritime transport, it is suggested to review and adjust the functions granted to that body in Article 6, and to include any other function that corresponds to it, or to any other institution, if necessary, to guarantee adequate compliance with the provisions of the two approved Conventions.\n\nIt is important to point out that the governing authority of this proposed law will be in the hands of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and that, as indicated in its Article 8, there will be a competent \"organ\" designated by this same Ministry for the execution of the powers and functions that this law confers on the MOPT, within its organizational structure. In Transitory Provision VII of the bill, it is indicated that the División Portuaria will be the specialized body referred to in Article 8, until another competent body is designated by Decreto Ejecutivo.\n\nIn this regard, it is recommended to assess the appropriateness of replacing the División Marítimo Portuaria, when that body has been in charge of the main functions subject to regulation. Note that, in Article 8 of the last text of bill no. 21095, it was established that the competent body would continue to be that Division.\n\nAlong other lines, in OJ-116-2014, it was indicated that the bill, despite intending to repeal the Ley de Servicio de Cabotaje (no. 2220 of June 20, 1958), did not specify which is the competent body to define the tariffs that concessionaires of that service may charge. In the text of the current bill, in Article 6, subsection bb), it is established that it is the responsibility of the MOPT to analyze and authorize the corresponding requests and documents for the modification of itineraries, schedules, service regulations, and tariffs regarding cargo, that are presented by the concessionaires of a national regular cabotage line right. And, for its part, in Article 85, it is established as one of the obligations of the concessionaires to \"be up to date in the payment of the regulation fees for the remunerated passenger transport service, cabotage modality, or to have the corresponding payment arrangement authorized and up to date with the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.\"\n\nBased on the foregoing, the bill appears to maintain the duality of the tariff-setting competence for the cabotage service depending on whether it refers to cargo or passenger transport, between the MOPT and the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, as indicated in opinion C-47-1998 of March 19, 1998, and Legal Opinion OJ-127-2001 of September 14, 2001. However, a more direct wording in this regard is suggested, as well as determining whether the MOPT's competence refers only to requests for modification of tariffs for the cargo cabotage service, or also includes the initial determination thereof when granting the concession, as determined by Article 82.\n\nRegarding the sanctions contemplated in the bill in Title VIII, it is suggested to modify the amounts of the fines contained in Articles 184, 185, 186, 188, 189, and 190, establishing the amounts according to the corresponding number of base salaries, as provided in Articles 192-218, which refer to the base salary according to Law no. 7337.\n\nThe foregoing is so that a specific legal reform is not required when the fixed amounts established therein must be updated, and, therefore, their readjustment is made in accordance with the provisions of Article 2 of Law 7337. In this sense, it is recommended to assess the pertinence of Article 219 of the bill, insofar as it is confusing and not in accordance with what is indicated in Law 7337 to which it refers in the rest of the established sanctions.\n\nAlso regarding sanctions, it is recommended to correct Article 177, insofar as it refers to the competence of the Tribunal Ambiental Administrativo to carry out the necessary procedures to investigate and sanction administrative environmental complaints and violations in the aquatic environment, included in Article 211, and that article actually refers to obligations of mutual aid and assistance, which does not coincide with the competence and nature of that Administrative Tribunal. The sanction that is indeed related to the competence of that Tribunal is the one set forth in Article 210.\n\nIt is suggested to assess the clarification of Article 210, in the sense that the specific sanction for the pollution of jurisdictional waters is without prejudice to the criminal responsibilities that the legal system contemplates for this purpose and without prejudice to the obligation to repair, in any case, the environmental damage caused.\n\nIn that vein, take into account that the Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 of October 4, 1995) and Article 126 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 of October 30, 1992) establish:\n\n\"Article 101.- Responsibility of the offenders. Without prejudice to other types of liabilities that they may incur as participants in any of their forms, the perpetrators of infractions to this law or to those regulating the protection of the environment and biological diversity, whether natural persons or legal entities, shall be civilly and jointly and severally liable for the damages caused. The owners of the companies or activities where the damages are caused, whether by action or omission, shall also be jointly and severally liable.\"\n\n\"Article 126.- Regardless of the personal, civil, or criminal liability that may apply to the partners, representatives, or agents, legal entities that have participated in the commission of the illicit acts included in this Law shall be jointly and severally liable for the damages caused to wildlife and the environment in general, and must repair them in full. Likewise, natural or legal persons that form part of the same economic interest group as the offending legal entity shall be jointly and severally liable.\"\n\nFurthermore, regarding the reparation of environmental damage, the Sala Constitucional has considered that:\n\n\"The questioned norm contemplates another type of liability, derived from Article 1048 of the Civil Code, provisions that by extension apply to environmental damage, as enshrined in the Ley Orgánica del Ambiente, Articles 98 and 101 of the Biodiversity Law. This Tribunal has already pointed out on previous occasions, for example, in judgment No. 2000-1669 of 2:51 p.m. on February 18, 2000, that the matter of liability for environmental damage has been given different treatment, taking into consideration the specific characteristics of the subject matter in question. The State, to ensure in some way the compensation for damages caused to the environment, has created a series of norms regulating environmental liability aspects, without losing sight, of course, of the necessary balance that must exist between environmental protection and the development of activities of private parties. In Environmental Law, a different approach to liability has been given, such that there has been an evolution from a fault-based liability system to one of strict liability, which means greater coverage, since such liability would arise even when there is no fault on the part of the transgressor, if the activity performed is considered risky and, assumes that risk, with a possible harmful consequence for the environment. This is a new concept of liability, where the objective criterion prevails over the subjective one, since for its emergence, it is irrelevant whether or not one acted with fault; it is sufficient that the damage has been effectively caused for the consequent liability to arise immediately. On many occasions, it is not possible to determine either the guilty party or the legal norm infringed, since in most cases the damage is a product of an omission, but it certainly causes harm, which necessarily must be subject to compensation. It is in this context that the content of Article 101 of the Ley Orgánica del Ambiente and the norm now questioned, Article 126 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, must be understood, which establishes a liability regime for legal entities that have participated in the commission of the illicit acts included in that Law, indicating that they will be jointly and severally liable for the damages caused to wildlife and the environment, with the consequent obligation to repair them in full, also contemplating the joint and several liability of natural or legal persons that form part of the same economic interest group as the offending legal entity.\" (Vote no. 9966-2010 of 3:38 p.m. on June 9, 2010).\n\n\"Liability for environmental damage is thus assimilated to strict liability, which allows for greater coverage to establish liabilities against specific subjects, in order to remedy the damages caused by their industrial or other types of operations. This strict liability does not take into consideration the conduct of the subject, since what matters is the damage produced and, therefore, the individual will always be liable, regardless of whatever their volitional participation in the act was. The point lies more than anything in the creation of a risk, from which it is inferred that whoever with their activity or inactivity produces damage or endangers the integrity of the ecology and the environment, must answer for it.\" (Vote no. 1669-2000 of 2:51 p.m. on February 18, 2000).\n\nOn this last point, also take into account that the International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage cited above covers all losses or damage caused outside the ship by contamination resulting from the escape or discharge of oil from that ship and the cost of preventive measures and further losses or damage caused by such measures, in the territory of a Contracting State, including its territorial sea, and in the exclusive economic zone of a Contracting State.\n\nThat Convention, as a general principle, establishes that the owner of the ship at the time of an incident shall be liable for all pollution damage caused by the ship as a result of the incident, except for the exculpatory causes provided for therein and subject to certain monetary limits.\n\nTherefore, in accordance with all the above, it is advisable that our legislation contemplate the generic obligation to repair or cover, in all cases, the environmental damage caused by whoever throws, spills, or discharges, or permits the throwing, spilling, or discharging into the contiguous zone or the exclusive economic zone, directly or indirectly, ballast water or minerals, hydrocarbons and their derivatives, or other harmful or potentially dangerous substances and wastes of any kind.\n\nIII. CONCLUSION.\n\nThe non-binding legal opinion of the Procuraduría is hereby rendered regarding bill no. 23.453 titled \"Ley de Navegación Acuática.\"\n\nYours sincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nProcuradora\n\nELR/ysb\n\nCód. 3106-2023" }