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  "citation": "C-215-2023",
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  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Diferencias entre convenio y contrato en el Código Municipal",
  "title_en": "Differences between convenio and contrato in the Municipal Code",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el artículo 4 inciso f) del Código Municipal, que autoriza a las municipalidades a celebrar convenios o contratos con personas o entidades nacionales o extranjeras. Concluye que 'convenio' y 'contrato' son figuras jurídicas distintas: el convenio implica cooperación y finalidad común, mientras que el contrato supone contraprestaciones onerosas sin necesaria coincidencia de intereses. La validez de cada uno depende de su contenido y del régimen jurídico aplicable, no de la denominación que las partes le otorguen. Además, una sociedad no inscrita carece de capacidad para contratar con la municipalidad. La declaratoria de nulidad de estos actos corresponde al Concejo Municipal, por ser el órgano competente para autorizarlos. Finalmente, la consulta sobre cesión de gestión de cobro a terceros se declara fuera de la competencia de la Procuraduría, por ser materia de la Contraloría General de la República.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes Article 4(f) of the Municipal Code, which authorizes municipalities to enter into agreements or contracts with national or foreign persons or entities. It concludes that 'convenio' and 'contrato' are distinct legal instruments: a convenio involves cooperation and a shared purpose, while a contrato entails onerous consideration without necessarily aligned interests. The validity of each depends on its content and the applicable legal framework, not the label used by the parties. Furthermore, an unregistered company lacks capacity to contract with a municipality. The authority to declare these acts null lies with the Municipal Council, as it is the competent body to authorize them. Finally, the question regarding assignment of collection management to a third party falls outside the Attorney General's jurisdiction, as it pertains to the Comptroller General's oversight of public funds.",
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  "date": "16/11/2023",
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    "Concejo Municipal",
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    "Municipal Code",
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  "excerpt_es": "Como se observa, la autorización legal es amplia y permite a las municipalidades suscribir con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos, para el cumplimiento de sus funciones. [...] Con base en las consideraciones previas, se tiene que los convenios se realizan principalmente con la finalidad de establecer relaciones de cooperación, mediante el establecimiento de beneficios recíprocos que ayudan con la consecución de fines de la Administración, pero compartiendo intereses u objetivos comunes con la parte que suscribe dicho convenio –y que también obtiene algún tipo de beneficio-, siendo que se está ante un equilibrio entre lo que cada parte involucrada da y recibe. Por su parte, en el caso de los contratos administrativos suscritos con sujetos de derecho privado, no se impone un balance entre las prestaciones a que se obligan las partes, ni se impone la cooperación como móvil primario de la relación, al no darse una coincidencia de intereses.",
  "excerpt_en": "As can be seen, the legal authorization is broad and allows municipalities to enter into agreements, pacts, or contracts with national or foreign persons or entities to fulfill their functions. [...] Based on the foregoing considerations, convenios are entered into primarily for the purpose of establishing cooperative relationships by establishing reciprocal benefits that help achieve the Administration's goals, while sharing common interests or objectives with the party that signs the agreement—who also obtains some type of benefit—resulting in a balance between what each party gives and receives. On the other hand, in the case of administrative contracts entered into with private legal entities, there is no balance between the obligations assumed by the parties, nor is cooperation imposed as the primary driver of the relationship, since there is no alignment of interests.",
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    "summary_en": "The Attorney General concludes that the terms 'convenio' and 'contrato' in Article 4(f) of the Municipal Code are distinct legal figures, and the validity of each act depends on its content and applicable regime, not the label used.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que los términos 'convenio' y 'contrato' en el artículo 4 inciso f) del Código Municipal son figuras jurídicas distintas, y la validez de cada acto depende de su contenido y del régimen aplicable, no de la denominación usada."
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      "quote_es": "Los contratos y convenios administrativos son de diversa gama, por lo que debe estarse a las regulaciones propias de cada negociación y del régimen jurídico que exista para cada uno de ellos."
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      "context": "Tercera interrogante",
      "quote_en": "That is why an unregistered company is an irregular company, which cannot assume legal obligations vis-à-vis the municipality seeking to contract with it.",
      "quote_es": "Es por ello que una sociedad no inscrita es una sociedad irregular, que no puede contraer obligaciones jurídicas frente a la municipalidad que pretenda contratar con ella."
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      "quote_en": "It is the Municipal Council that, by means of an agreement, is responsible for authorizing the execution of agreements or contracts, so that any agreement or contract entered into by the municipal mayor without authorization from the municipal council would potentially be null and void.",
      "quote_es": "Es al Concejo Municipal, a quien corresponde, mediante acuerdo, autorizar la celebración de convenios o contratos, de suerte tal que aquellos convenios o contratos celebrados por el alcalde municipal sin estar autorizado por el concejo municipal, eventualmente resultarían viciados de nulidad."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=24130&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 215 del 16/11/2023   \n\n\n\n16 de noviembre de 2023\n\n\n\n\nPGR-C-215-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nRicardo Robles Sánchez\n\n\n\n\nAuditor Interno\n\n\n\n\nMunicipalidad de León Cortés\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación del Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, me refiero al oficio\nMLC-DAI-033-2023 fechado 20 de abril de 2023, mediante el cual nos plantea una serie de\ninterrogantes relacionadas con lo dispuesto en el artículo 4 inciso f) del Código Municipal.\nEspecíficamente nos consulta lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1. ¿Se debe concluir del inciso “f” que referirse a “convenio o contrato”, se está haciendo\nalusión a una misma figura comercial o son figuras separadas? 2. Cuáles deben ser las condiciones\nmínimas que debe contener el “convenio o contrato”, para que provea validez legal?\n\n\n\n\n3. Puede una municipalidad convenir el intercambio de servicios con una Sociedad No Inscrita?\n\n\n\n 4. Las municipalidades pueden ceder la gestión de cobro mediante un “convenio o contrato” a un\ntercero?\n\n\n\n 5. ¿Tiene potestad una alcaldía para declarar nulo, sin responsabilidad legal el mencionado\n“convenio o contrato” si determina que no se cumple con las condiciones que debían dar la formalidad\na esa figura?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n La presente consulta se plantea en virtud de lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de\nla Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a acudir directamente\na este órgano asesor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n I.                   SOBRE LOS ALCANCES DE LOS CRITERIOS EMITIDOS A SOLICITUD DE LOS AUDITORES\nINTERNOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo de la Administración\nPública y lo que establezca en sus dictámenes, es de acatamiento obligatorio a nivel\nadministrativo. \n\n\n\n La Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la\nRepública, establece es su artículo 4 la posibilidad que tienen los órganos de la Administración\nPública y los auditores internos de consultar el criterio técnico jurídico de esta institución. No\nobstante, no todas las consultas son susceptibles de estudio, ya que existen ciertos requisitos de\nadmisibilidad que han sido desarrollados por este órgano asesor.\n\n\n\n Así, la consulta planteada debe ser realizada por el jerarca de la institución, debe venir\nacompañada de la opinión de la asesoría legal respectiva (requisito que no aplica a las auditorías\ninternas) y no puede tratarse de casos concretos, en los que intervenga la toma de decisiones de la\nAdministración, o que sean competencia de otras instituciones. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de\nmayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del\n29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de julio del 2020)\n\n\n\n El auditor interno se encuentra facultado para realizar directamente las consultas a este órgano\nsuperior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, con la finalidad de que se\ninforme y construya un criterio jurídico sólido respecto a cómo ejercer sus funciones y velar por el\ncorrecto funcionamiento de la Administración que fiscaliza, prohibiéndosele realizar consultas que\nno se estén contenidas dentro de su competencia. (Ver opinión jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero\ndel 2003, reproducida en diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003,\nC-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de\n2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)\n\n\n\n Asimismo, es importante resaltar que los dictámenes que emita la Procuraduría General de la\nRepública como resultado de la consulta realizada por el auditor interno, sólo vincula a éste en el\ncumplimiento de sus funciones, pero no así, al jerarca del cual dependa la respectiva auditoría. Es\ndecir, lo que se resuelva en la consulta realizada por el auditor, no vincula al jerarca de la\nadministración activa de la cual se encuentra ligada orgánicamente. De forma clara, la Procuraduría\nha concluido en el dictamen C-004-2021 del 7 de enero del 2021 lo siguiente:\n\n\n\n “(…) Los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la\nauditoría consultante.  Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en\nla que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la\nfunción de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación\nde las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración\nPública. (…)”\n\n\n\n             Aunado a lo anterior, como ya hemos señalado en múltiples dictámenes, la función\nconsultiva de esta Procuraduría debe limitarse al análisis e interpretación de normas o cuestiones\njurídicas generales, quedando vedado el dictaminar respecto de casos concretos. Lo anterior, por\ncuanto nuestra competencia es estrictamente asesora y el emitir criterios respecto de casos\nindividualizados o específicos sería asumir una función de administración activa, que corresponde a\ncada institución o entidad y no a este órgano asesor, requiriendo esto particular cuidado debido al\ncarácter vinculante de nuestros dictámenes. Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de\nagosto del 2005, indicamos:\n\n\n\n “De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia\nconsultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado\nreiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a\npronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos\nconflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.\n\n\n\n La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de\nadministración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única\ncompetente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su\nconocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la\nAdministración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo\nsentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).\n\n\n\n En esa línea, procederemos a evacuar las consultas que plantea el señor auditor de manera general,\ntomando en consideración el campo competencial de esta Procuraduría y advirtiendo sobre los alcances\nlimitados de su vinculatoriedad en los términos indicados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.                SOBRE LO CONSULTADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las interrogantes que plantea el señor auditor derivan de lo dispuesto en el numeral 4 inciso f)\ndel Código Municipal, el cual señala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le\nconfiere la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:\n\n\n\n\n  (…)\n\n\n\n\n\nf) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos\nnecesarios para el cumplimiento de sus funciones.” (La negrita no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se observa, la autorización legal es amplia y permite a las municipalidades suscribir con\npersonas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos, para el cumplimiento\nde sus funciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPartiendo de dicha disposición procederemos a referirnos a las interrogantes planteadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPrimera interrogante\n\n\n\n\n \n\n\n\n El señor auditor nos consulta si la frase “convenio o contrato”, contenida en dicho inciso, está\nhaciendo alusión a una misma figura comercial o si son figuras separadas. Si bien, la norma legal\nestablece una “o” entre ambos conceptos como si se tratara de la misma figura jurídica, no puede\nolvidarse que la Administración está en capacidad de efectuar varios tipos de negociaciones de\ndistinta naturaleza.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En términos generales podríamos decir que tanto los contratos como los convenios son acuerdos de\nvoluntades suscritos entre dos o más partes, sin embargo, el contrato se caracteriza por ser un\nacuerdo de voluntades que obliga a una de las partes a cambio de una contraprestación, mientras en\nvirtud del convenio las partes aúnan esfuerzos para lograr un objetivo de interés común, con\nobligaciones equivalentes y recíprocas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta diferencia entre ambas figuras fue abordada en el dictamen C-343-2015 del 9 de\ndiciembre del 2015, en el cual indicamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su sentencia número 01019-2005 de las 16:25\nhoras del 21 de diciembre del 2005, ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de las\ncaracterísticas propias y las diferenciadoras que permiten determinar si nos encontramos ante un\ncontrato o un convenio. Si bien el abordaje del tema se hace desde la óptica de los convenios\ninteradministrativos, las generalidades de dichas consideraciones resultan aplicables para el\nsupuesto de los convenios y contratos suscritos entre sujetos privados y la Administración. Así, la\nsentencia referida expresa lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En torno a la relación jurídica suscrita entre las partes litigantes, cabe precisar que no toda\nrelación que se genere entre dos administraciones públicas debe tenerse como un contrato en sentido\nestricto, pues bien puede tratarse de un convenio administrativo. Los convenios de esta clase,\npueden ser definidos como un mecanismo bilateral utilizado por unidades públicas para conseguir la\ncoordinación inter-administrativa, mediante relaciones jurídicas de colaboración y cooperación entre\nellas. De ahí que en este tipo de acuerdos, al buscar un objetivo común, un interés compartido, se\npresenta un equilibrio entre lo que da y recibe cada una de las entidades u órganos involucrados. En\nel contrato por el contrario, estas variables no se encuentran presentes, dado que no se impone un\nbalance entre las prestaciones a que se obligan las partes, ni se impone la cooperación como móvil\nprimario de la relación. Tampoco existe una coincidencia de intereses; la Administración busca la\nobtención de bienes y servicios para cumplir con sus cometidos, en tanto que el contratista, la\nretribución o utilidad que la realización del objeto del contrato le va a generar. Verbigracia la\nventa de servicios que pueda hacer una entidad a otra. Visto así, el punto clave para precisar si se\nestá frente a un contrato o ante un convenio, radica en el objeto de la negociación, así como en la\n“cooperación” que efectivamente se estén brindando entre sí ambas entidades. Ergo, existe una\nsignificativa diferencia entre un convenio de cooperación entre instituciones y cualquier otra\nactividad contractual que se lleve a cabo al amparo del artículo 2 inciso c) de la Ley de\nContratación Administrativa. A la luz de lo anterior, se desprende con claridad que el pacto objeto\nde examen constituye un contrato administrativo suscrito entre dos instancias públicas, aún cuando\nse haya denominado convenio, en razón de su objeto y de las condiciones que delimitan y detallan las\nobligaciones y derechos de las partes que lo suscribieron. La distinción entre ambas figuras y la\ndeterminación de la naturaleza del vínculo jurídico entre las partes es de interés al presente caso,\nen razón de que a tono con lo dispuesto por la Ley de cita y su Reglamento, es dentro de los\ncontratos administrativos y no en los convenios, donde es viable la incorporación de figuras como la\ncláusula penal por retraso en la ejecución. Esto es así en razón del objeto que estos últimos\nconllevan, y la relación de coordinación y búsqueda de fin común que se supone intrínseca en ellos.\nPor tal, este aspecto es de relevancia de cara a abordar el análisis de disposiciones de este tipo,\nsus alcances, efectos, y en general, el régimen jurídico que las delimita, aspectos que serán objeto\nde examen en los considerandos siguientes.  V.- Contrato Administrativo. Deber de\ncumplimiento. Ahora bien, el contrato administrativo constituye la fuente primaria que delimita el\nobjeto de la contratación, pero además, es el régimen particular que precisa los términos de la\nrelación jurídico-administrativa. Es en este instrumento donde se incluyen las condiciones\nespecíficas a las que se obligan quienes lo suscriben, y los aspectos particulares para llegar a su\ncorrecta ejecución. Las partes suscriben el contrato para cumplirlo. De ahí que el numeral 20 de la\nLey de cita en relación al precepto 22 del Reglamento General de la Contratación Administrativa,\ndisponen el principio de obligación de cumplimiento a cargo del contratista, deber al que a su vez,\nguarda sujeción la Administración contratante, según lo preceptúa el canon 15 de la Ley y el 17 del\nReglamento. A partir de estas disposiciones, los contratantes se encuentran obligados a que la\nejecución se desarrolle dentro de los términos acordados, debiendo acudir al mismo y al marco legal,\npara justificar los retrasos que puedan producirse y que trunquen la posibilidad de cumplimiento en\ntiempo y forma, o bien, para corregir los inconvenientes que en su desarrollo pudieren surgir, con\nla imposición de las sanciones que procedan” (el énfasis no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en las consideraciones previas, se tiene que los convenios se realizan principalmente con\nla finalidad de establecer relaciones de cooperación, mediante el establecimiento de beneficios\nrecíprocos que ayudan con la consecución de fines de la Administración, pero compartiendo intereses\nu objetivos comunes con la parte que suscribe dicho convenio –y que también obtiene algún tipo de\nbeneficio-, siendo que se está ante un equilibrio entre lo que cada parte involucrada da y recibe.\n\n\n\n\n\nPor su parte, en el caso de los contratos administrativos suscritos con sujetos de derecho privado,\nno se impone un balance entre las prestaciones a que se obligan las partes, ni se impone la\ncooperación como móvil primario de la relación, al no darse una coincidencia de intereses.  Bajo esa\nperspectiva, en los contratos la Administración busca la obtención de bienes y servicios para\ncumplir con sus cometidos, mientras que el privado busca la retribución o utilidad generada a partir\nde la prestación de dichos servicios o bienes. Esto último sin perjuicio de que finalmente, y al\namparo del principio de buena fe, se constituye en un colaborador de la Administración para la mejor\nsatisfacción del fin público perseguido.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se observa de la cita expuesta, las figuras del contrato y del convenio no son equiparables y\nlo que define a uno u otro es el contenido del mismo y no la denominación que utilicen las partes\npara suscribirlos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En orden al contrato, debemos reiterar que constituye básicamente un acuerdo de voluntades en el\ncual se fijan derechos (beneficios) y obligaciones (contraprestaciones) para las partes, de modo\nrecíproco. Usualmente dichos contratos son de carácter oneroso, característica esencial del contrato\nmercantil.\n\n\n\n\n\n          Sin embargo, también pueden existir contratos gratuitos, en donde una de las partes no\nobtiene ningún beneficio tangible a nivel contractual, como ocurre en el caso de la donación pura y\nsimple, en donde está presente normalmente un fin desinteresado hacia la otra parte. En este\nsupuesto está de por medio una mera liberalidad, en donde no se espera nada a cambio del beneficio o\nprovecho que se le está concediendo a la contraparte.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, debemos advertir que los contratos donde una de las partes es una entidad pública,\nconstituyen contratos administrativos y no un simple contrato privado. Para precisar esa especial\nnaturaleza del contrato administrativo, debemos remitirnos a nuestro dictamen N° C-284-2013 del 4 de\ndiciembre del 2013, en el cual indicamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es importante también establecer la diferencia entre lo se debe entender por contrato\nadministrativo y contrato privado. Una primera diferenciación estriba en el régimen jurídico\naplicable, ya que mientras el contrato administrativo (contrato público) es regido por el derecho\npúblico, el contrato privado es regido por el derecho privado (civil o comercial). Tampoco puede\ndejarse de lado, el hecho mismo de que el contrato administrativo tiene sus propias instituciones y\nprincipios, que lo apartan del principio de voluntad de las partes que rige el contrato privado,\ntoda vez que en la contratación administrativa prevalece el interés público y el equilibrio de las\npartes contratantes, que le otorga a la administración contratante una serie de prerrogativas que la\ncolocan a una de las partes en una situación de privilegio respecto de la otra, situación que no se\nda en los contratos privados.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n            Como puede advertirse, una primera clasificación puede ubicarnos entre contratos\nadministrativos y contratos privados, siendo la regla de principio que los contratos que suscribe la\nAdministración son de carácter oneroso, básicamente porque atañen al aprovisionamiento de bienes,\nservicios y construcción –o concesión- de obra y porque debido a su sujeción al principio de\nlegalidad, la Administración no puede incurrir en liberalidades contractuales, salvo que una norma\nexpresamente la faculte para ello.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dentro de la actividad contractual administrativa, podemos encontrar, a su vez, diferentes tipos de\ncontratos. Es así como la actividad estrictamente contractual, está regida principalmente por las\ndisposiciones de la Ley General de Contratación Pública, N.° 9986 del 27 de mayo de 2021. Sin\nembargo, los contratos administrativos también pueden ser de otra naturaleza, como lo sería un\ncrédito contratado en el exterior o convenido en el país pero financiado con capital externo, los\ncuales requieren aprobación legislativa en virtud de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de\nla Constitución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n           Por otro lado, podríamos encontrar los convenios de cooperación financiera no\nreembolsable, que no constituyen créditos externos, sino más bien una donación, por lo que dicha\naprobación legislativa no se requiere; los convenios internacionales (ver al respecto nuestro\ndictamen N° C-054-2003 del 25 de febrero del 2003, así como las opiniones jurídicas números\nOJ-124-2003 del 30 de julio del 2003 y OJ-064-2003 del 24 de abril del 2003); los convenios de\ncooperación interinstitucional, también denominados convenios interadministrativos (dictámenes\nnúmeros C-255-2005 del 15 de julio del 2005 y C-250-2007 del 25 de julio del 2007); y los convenios\nde alianzas estratégicas o de cooperación empresarial (ver opinión jurídica N° OJ-105-2005 del 28 de\njulio del 2005), entre otros.\n\n\n\n             Los ejemplos anteriormente citados sin agotar todas las formas de contratación y de\nconvenios existentes, nos lleva a concluir que los términos “convenio” y “contrato” estipulados en\nel artículo 4 inciso f) del Código Municipal no son jurídicamente equiparables, a pesar de la\nredacción de dicha norma.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSegunda interrogante\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El señor auditor nos consulta sobre cuáles deben ser las condiciones mínimas que debe\ncontener el “convenio o contrato”, para que tenga validez legal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre el particular, debemos reiterar que la Administración pública puede realizar\nmúltiples negociaciones, por lo que la regularidad jurídica de los contratos, convenios y, en\ngeneral, todo tipo de actos, depende del tipo de que se trate y el régimen jurídico aplicable según\nsu naturaleza.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ya analizamos en el apartado anterior que los contratos y convenios administrativos son\nde diversa gama, por lo que debe estarse a las regulaciones propias de cada negociación y del\nrégimen jurídico que exista para cada uno de ellos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo mismo debe señalarse en cuanto al procedimiento a seguir a efectos de rescindir o resolver los\ncontratos o convenios –según corresponda– pues debe atenderse al contenido del respectivo contrato,\nacuerdo o acto. Deberá analizarse entonces si en el mismo se establecieron o no contraprestaciones\nrecíprocas y de qué naturaleza, ya que independientemente del nombre que se haya dado al documento,\nserá su contenido y características lo que definirá cuál es la figura utilizada y, por ende, cuál es\nel método correcto a aplicar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ello implica que, según corresponda, la Administración podrá rescindir o resolver aquellas\nrelaciones contractuales en las que se compruebe la configuración de un motivo de incumplimiento o\npor causas de fuerza mayor, caso fortuito o cuando así convenga al interés público, todo con apego\nal debido proceso (artículos 113 y 115 y de la Ley General de Contratación Pública). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, en lo que atañe a los convenios que instituyen compromisos y obligaciones, el\npanorama ideal sería determinar dentro del texto del convenio cuáles serían las causales, formas y\nprocedimientos de terminación anticipada a seguir para el caso específico, contemplando como\nposibilidad que, de no establecerse ningún procedimiento específico, aplicarían de manera supletoria\nlas disposiciones de la Ley de Contratación Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Aunado a lo anterior, para el caso de los convenios, debe atenderse a las disposiciones del\nprincipio del paralelismo de las formas, que indica que los actos administrativos se deshacen de la\nmisma forma en que se crearon. Al efecto, se trae a colación lo indicado por la Sala Constitucional\nen la Sentencia N° 4569-2008 de las 14:30 horas del 26 de marzo del 2008, que, en lo que aquí nos\ninteresa, indica:\"(...) según lo impone el principio general de paralelismo de las formas, el cual\nestablece, que los actos en derecho, deben dejarse sin efecto en la misma forma en que fueron\ncreados”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuentemente, según la figura que se determine fue utilizada y acorde con las particularidades\nde la misma, de ello dependerá la validez legal del acto jurídico, así como la competencia y\nprocedimiento adecuado para revocar, rescindir o resolver lo acordado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nTercera interrogante\n\n\n\n\n \n\n\n\n La tercera interrogante que plantea el señor auditor, es si una municipalidad puede o no convenir\nel intercambio de servicios con una sociedad no inscrita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, debemos insistir que no es competencia de este órgano asesor revisar la\nlegalidad de actuaciones o de casos concretos que deban ser analizados por la Administración activa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, debemos señalar es que todo actuar administrativo debe estar sujeto al principio de\nlegalidad, de conformidad con el cual “La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento\njurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice\ndicho ordena5miento” (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la\nConstitución Política).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es por lo anterior, que la Administración y específicamente las municipalidades, deben garantizar\nque los sujetos con los cuales realiza sus negociaciones, tengan plena capacidad jurídica, en los\ntérminos dispuestos en el artículo 36 del Código Civil, que señala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO 36.- La capacidad jurídica es inherente a las personas durante su existencia, de un modo\nabsoluto y general. Respecto de las personas físicas, se modifica o se limita, según la ley, por su\nestado civil, su capacidad volitiva o cognoscitiva o su capacidad legal; en las personas jurídicas,\npor la ley que las regula.” (Así reformado por el artículo 2º de la ley No.7640 de 14 de octubre de\n1996. Por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 2º, su número fue corrido del 18 al actual)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además de la capacidad jurídica, el sujeto debe disfrutar de la capacidad de actuar o de obligarse,\npues la actividad de la persona debe ser productora de consecuencias jurídicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, el Código de Comercio establece la obligación de inscripción de las sociedades y\nles reconoce personería jurídica únicamente a las que cumplan con la inscripción en el Registro\nMercantil (artículos 19 y 20). Es por ello que una sociedad no inscrita es una sociedad irregular,\nque no puede contraer obligaciones jurídicas frente a la municipalidad que pretenda contratar con\nella. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCuarta interrogante\n\n\n\n\n \n\n\n\n El señor auditor consulta si las municipalidades pueden ceder la gestión de cobro mediante un\n“convenio o contrato” a un tercero. Al respecto, debemos señalar que sobre esta interrogante no\npodemos pronunciarnos, pues tiene relación con el adecuado manejo de los fondos públicos, lo cual\nescapa de la competencia de esta Procuraduría, para ubicarse en la esfera competencial de la\nContraloría General de la República, la cual sería la indicada para rendir un criterio con carácter\nvinculante acerca de la consulta aquí planteada. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el\nartículo 184 constitucional y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nQuinta interrogante\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, el auditor consulta si la alcaldía puede declarar nulo, sin responsabilidad legal el\nmencionado “convenio o contrato” si determina que no se cumple con las condiciones que debían dar la\nformalidad a esa figura.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, es necesario traer a colación que, de conformidad con el numeral 13, inciso e)\ndel Código Municipal, es competencia del Concejo Municipal el celebrar convenios, comprometer los\nfondos o bienes municipales y autorizar los egresos de la entidad. Es claro entonces que es el\nConcejo el que ostenta la competencia para celebrar convenios y contratos administrativos, sin\ndetrimento de poder autorizar expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para la realización\nespecífica de algún contrato o convenio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este tema ya ha sido previamente tratado por esta Procuraduría General en el  dictamen N.°\nC-421-2014 del 27 de noviembre del año 2014, en el cual señalamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Ahora bien, en relación con la interrogante planteada habría que indicar que de conformidad con el\nartículo 17 del Código Municipal - que señala las atribuciones de los señores alcaldes – se tiene\nque el legislador no les otorga competencia para suscribir convenios o contratos por sí, al\ncontrario, el artículo 13 que señala las atribuciones del Concejo Municipal, el legislador en el\ninciso e) que no fue reformado por la Ley N° 8679, le otorga competencia, para celebrar convenios y\ncomprometer fondos o bienes de la entidad, lo que nos permite concluir que es al concejo municipal,\na quien corresponde, mediante acuerdo, autorizar la celebración de convenios o contratos, de suerte\ntal que aquellos convenios o contratos celebrados por el alcalde municipal sin estar autorizado por\nel concejo municipal, eventualmente resultarían viciados de nulidad.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dado que la competencia para suscribir contratos y convenios corresponde al Concejo Municipal, es a\ndicho órgano colegiado al que le corresponde llevar a cabo los procedimientos para declarar su\nnulidad si fuere necesario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adicionalmente, tal como indicamos, dependiendo del tipo de contrato o de convenio que se haya\nsuscrito, se debe escoger el procedimiento idóneo para dejarlo sin efecto, a la luz del ordenamiento\njurídico que le resulte aplicable según su naturaleza y los efectos que tenga con relación a\nterceros. \n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\nIII.             CONCLUSIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:\n\n\n\n a)      Los conceptos de “convenio” y “contrato” establecidos en el inciso f) del artículo 4 del\nCódigo Municipal, son términos jurídicos independientes;\n\n\n\n b)      Debido a la capacidad de la Administración Pública para realizar distintos tipos de\nnegociaciones y específicamente contratos y convenios, la validez legal de los mismos depende de su\nnaturaleza y del cumplimiento de los requisitos que se establezcan para ellos en el ordenamiento\njurídico que les resulte aplicables;\n\n\n\n c)      En virtud de lo dispuesto en el artículo 36 del Código Civil y los artículos 19 y 20 del\nCódigo de Comercio, una sociedad no inscrita es una sociedad irregular, que no puede contraer\nobligaciones jurídicas frente a la municipalidad;\n\n\n\n d)      Determinar si las municipalidades pueden ceder o no la gestión de cobro a un tercero\nmediante convenio o contrato, corresponde ser determinado a la Contraloría General de la República,\npor tratarse de materia relacionada con el adecuado manejo de los fondos públicos (artículo 184\nconstitucional y 12 de su Ley Orgánica);\n\n\n\n e)      A partir de lo dispuesto en el numeral 13 in­ciso e) del Código Municipal, corresponde al\nConcejo Municipal la potestad de llevar a cabo los procedimientos para declarar la nulidad de los\ncontratos y los convenios que se hayan suscrito, según la naturaleza y la normativa que le resulte\naplicable y sus efectos frente a terceros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\nSPC/hsc",
  "body_en_text": "Legal Opinion : 215 of 11/16/2023\n\n\n\nNovember 16, 2023\n\n\n\n\nPGR-C-215-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMr.\n\n\n\n\nRicardo Robles Sánchez\n\n\n\n\nInternal Auditor\n\n\n\n\nMunicipalidad de León Cortés\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, Iván Vincenti Rojas, I refer to official\nletter MLC-DAI-033-2023 dated April 20, 2023, through which you pose a series of\nquestions related to the provisions of Article 4, subsection f) of the Código Municipal.\nSpecifically, you consult us on the following:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"1. Should it be concluded from subsection \"f\" that referring to \"agreement (convenio) or contract\n(contrato)\" is alluding to the same commercial figure or are they separate figures? 2. What should be the minimum\nconditions that the \"agreement or contract\" must contain for it to have legal validity?\n\n\n\n\n3. Can a municipality agree to the exchange of services with an Unregistered Company?\n\n\n\n 4. Can municipalities transfer the collection management through an \"agreement or contract\" to a\nthird party?\n\n\n\n 5. Does a mayor's office have the power to declare null, without legal responsibility, the aforementioned\n\"agreement or contract\" if it determines that the conditions that should have given formality\nto that figure are not met?\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n This consultation is raised by virtue of the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de\nla Procuraduría General de la República, which empowers internal auditors to directly approach\nthis advisory body.\n\n\n\n\n \n\n\n\n I. ON THE SCOPE OF THE CRITERIA ISSUED AT THE REQUEST OF INTERNAL\nAUDITORS\n\n\n\n\n \n\n\n\n The Procuraduría General de la República is the superior consultative body of the Public\nAdministration, and what it establishes in its legal opinions (dictámenes) is of mandatory compliance at the administrative\nlevel. \n\n\n\n Law No. 6815 of September 27, 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la\nRepública, establishes in its Article 4 the possibility for Public Administration bodies\nand internal auditors to consult the technical legal criteria of this institution. However,\nnot all consultations are susceptible to study, as there are certain admissibility\nrequirements that have been developed by this advisory body.\n\n\n\n Thus, the consultation raised must be made by the head of the institution, must be\naccompanied by the opinion of the respective legal advisory office (a requirement that does not apply to internal\naudit offices), and cannot involve specific cases, in which the decision-making of the\nAdministration intervenes, or that are the competence of other institutions. (See legal opinions C-158-2008 of May 12,\n2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-099-2016 of April 29,\n2016, C-220-2019 of August 8, 2019, and C-277-2020 of July 10, 2020)\n\n\n\n The internal auditor is empowered to directly make consultations to this superior consultative,\ntechnical-juridical body of the Public Administration, with the purpose of being\ninformed and constructing a solid legal criterion regarding how to exercise their functions and ensure the\ncorrect functioning of the Administration they oversee, being prohibited from making consultations that\nare not contained within their competence. (See legal opinion OJ-033-2003 of February 24,\n2003, reproduced in various pronouncements, among them OJ-107-2003 of April 22, 2003,\nC-174-2003 of June 11, 2003, C-176-2003 June 13, 2003, C-219-2004 of July 2,\n2004, Legal Opinion OJ-232-2003 of November 12, 2003, and C-144-2004 of May 12, 2004.)\n\n\n\n Likewise, it is important to highlight that the legal opinions issued by the Procuraduría General de la\nRepública as a result of the consultation made by the internal auditor only bind the latter in the\nfulfillment of their functions, but not the head of the entity on which the respective audit office depends. That\nis, what is resolved in the consultation made by the auditor does not bind the head of the\nactive administration to which it is organically linked. Clearly, the Procuraduría\nhas concluded in legal opinion C-004-2021 of January 7, 2021, the following:\n\n\n\n \"(...) The legal opinions issued at the request of internal audit offices only directly bind the\nconsulting audit office. For other public bodies and institutions −including the institution in\nwhich the audit office is inserted− they constitute administrative jurisprudence, and therefore fulfill the\nfunction of guiding, facilitating, and standardizing the Administration's decisions in the interpretation\nof written norms, as provided in Article 7 of the Ley General de la Administración\nPública. (...)\"\n\n\n\n In addition to the foregoing, as we have already pointed out in multiple legal opinions, the consultative\nfunction of this Procuraduría must be limited to the analysis and interpretation of general legal norms or\nissues, being forbidden to issue a legal opinion regarding specific cases. The foregoing, because\nour competence is strictly advisory, and issuing criteria regarding individualized or specific\ncases would be assuming an active administration function, which corresponds to\neach institution or entity and not to this advisory body, requiring particular care due to\nthe binding nature of our legal opinions. In this regard, through legal opinion C-294-2005 of August 17,\n2005, we indicated:\n\n\n\n \"More recently, this technical legal body has pointed out that '...notwithstanding the general\nconsultative competence that Article 3 of the Ley Orgánica attributes to it, the Procuraduría has repeatedly\npointed out that by virtue of the binding effect of its legal opinions, it is not appropriate to\npronounce on specific situations, nor is it permitted to settle the different\nconflicts that are submitted for decision to public entities.\n\n\n\n The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the\nactive administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, solely\ncompetent in accordance with the legal system to resolve the cases submitted to its\nknowledge. The Procuraduría would disregard its own competence if it were to substitute the\nAdministration, resolving specific cases.' (C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same\nsense, C-203-2005 of May 25, 2005).\n\n\n\n Along these lines, we will proceed to evacuate the consultations raised by the auditor in a general manner,\ntaking into consideration the competence field of this Procuraduría and warning about the\nlimited scope of their binding nature in the terms indicated.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. ON WHAT WAS CONSULTED\n\n\n\n\n \n\n\n\n The questions raised by the auditor derive from the provisions of numeral 4, subsection f)\nof the Código Municipal, which states:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Article 4- The municipality possesses the political, administrative, and financial autonomy that\nthe Constitución Política confers upon it.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nWithin its attributions are included the following:\n\n\n\n\n (...)\n\n\n\nf) To concert, with national or foreign persons or entities, pacts, agreements (convenios), or contracts\n(contratos) necessary for the fulfillment of its functions.\" (The bold is not from the original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n As observed, the legal authorization is broad and allows municipalities to subscribe with\nnational or foreign persons or entities, pacts, agreements, or contracts, for the fulfillment\nof their functions.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nStarting from said provision, we will proceed to refer to the questions raised.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nFirst question\n\n\n\n\n \n\n\n\n The auditor asks us if the phrase \"agreement or contract\", contained in said subsection, is\nalluding to the same commercial figure or if they are separate figures. Although the legal norm\nestablishes an \"or\" between both concepts as if it were the same legal figure, it cannot\nbe forgotten that the Administration is capable of carrying out various types of negotiations of\ndifferent nature.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In general terms, we could say that both contracts and agreements are accords of wills\nentered into between two or more parties; however, the contract is characterized by being an\naccord of wills that obligates one of the parties in exchange for a consideration (contraprestación), while by\nvirtue of the agreement, the parties join efforts to achieve an objective of common interest, with\nequivalent and reciprocal obligations.\n\n\n\n\n \n\n\n\n This difference between both figures was addressed in legal opinion C-343-2015 of December 9,\n2015, in which we indicated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"The First Chamber of the Supreme Court of Justice, in its judgment number 01019-2005 at 4:25\np.m. on December 21, 2005, has had the opportunity to pronounce on the\ncharacteristics and differentiating features that allow determining whether we are facing a\ncontract or an agreement. Although the topic is approached from the perspective of inter-administrative\nagreements (convenios interadministrativos), the generalities of said considerations are applicable to the\ncase of agreements and contracts entered into between private subjects and the Administration. Thus, the\nreferenced judgment expresses the following:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 'Regarding the legal relationship entered into between the litigating parties, it is pertinent to specify that not every\nrelationship generated between two public administrations must be considered a contract in the strict\nsense, as it may well be an administrative agreement. Agreements of this kind\ncan be defined as a bilateral mechanism used by public units to achieve\ninter-administrative coordination, through legal relationships of collaboration and cooperation between\nthem. Hence, in this type of accords, as they seek a common objective, a shared interest, there\nexists a balance between what each involved entity or body gives and receives. In\nthe contract, on the contrary, these variables are not present, given that a balance\nbetween the obligations to which the parties commit is not imposed, nor is cooperation imposed as the primary\nmotive of the relationship. Neither does a coincidence of interests exist; the Administration seeks\nthe procurement of goods and services to fulfill its duties, while the contractor seeks the\nremuneration or profit that the realization of the contract's object will generate. For example, the\nsale of services that one entity might make to another. Seen this way, the key point to specify whether one\nis facing a contract or an agreement lies in the object of the negotiation, as well as in the\n\"cooperation\" that both entities are effectively providing each other. Ergo, there is a\nsignificant difference between a cooperation agreement between institutions and any other\ncontractual activity carried out under the protection of Article 2, subsection c) of the Ley de\nContratación Administrativa. In light of the foregoing, it is clearly evident that the pact under\nexamination constitutes an administrative contract entered into between two public instances, even\nwhen it was denominated an agreement, by reason of its object and the conditions that delimit and detail the\nobligations and rights of the parties that subscribed to it. The distinction between both figures and the\ndetermination of the nature of the legal bond between the parties is of interest to the present case,\nbecause, in accordance with the provisions of the cited Law and its Reglamento, it is within\nadministrative contracts and not in agreements, where the incorporation of figures such as the\npenalty clause for delay in execution is viable. This is so by reason of the object that these latter\ncarry, and the relationship of coordination and pursuit of a common goal that is supposed intrinsic to them.\nAs such, this aspect is of relevance in order to address the analysis of provisions of this type,\ntheir scope, effects, and in general, the legal regime that delimits them, aspects that will be subject\nto examination in the subsequent recitals. V.- Administrative Contract. Duty of\ncompliance. Now then, the administrative contract constitutes the primary source that delimits the\npurpose of the procurement, but also, it is the particular regime that specifies the terms of the\nlegal-administrative relationship. It is in this instrument where the specific\nconditions to which those who subscribe to it obligate themselves are included, and the particular aspects to achieve its\ncorrect execution. The parties sign the contract to fulfill it. Hence, numeral 20 of the\ncited Law in relation to precept 22 of the Reglamento General de la Contratación Administrativa,\nprovide for the principle of the obligation of compliance on the part of the contractor, a duty to which the\ncontracting Administration is also subject, according to canon 15 of the Law and 17 of the\nReglamento. Based on these provisions, the contracting parties are obliged to ensure that\nexecution develops within the agreed terms, having to resort to the same and the legal framework\nto justify delays that may occur and that truncate the possibility of compliance on\ntime and in form, or, to correct the inconveniences that might arise in its development, with\nthe imposition of the applicable sanctions' (emphasis is not from the original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Based on the preceding considerations, it is understood that agreements (convenios) are primarily carried out with\nthe purpose of establishing cooperative relationships, through the establishment of reciprocal\nbenefits that assist in achieving the Administration's goals, but sharing interests\nor common objectives with the party that subscribes to said agreement –and which also obtains some type of\nbenefit–, being that one is facing a balance between what each involved party gives and receives.\n\n\n\n\n\nFor its part, in the case of administrative contracts (contratos administrativos) entered into with subjects of private law,\na balance between the obligations to which the parties commit is not imposed, nor is\ncooperation imposed as the primary motive of the relationship, as a coincidence of interests does not occur. Under that\nperspective, in contracts, the Administration seeks the procurement of goods and services to\nfulfill its duties, while the private party seeks the remuneration or profit generated from\nthe provision of said services or goods. The latter without prejudice to the fact that finally, and under\nthe protection of the principle of good faith, it becomes a collaborator of the Administration for the better\nsatisfaction of the public interest pursued.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n As observed from the cited text, the figures of contract and agreement are not comparable, and\nwhat defines one or the other is the content thereof and not the denomination used by the parties\nto subscribe to them.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding the contract, we must reiterate that it basically constitutes an accord of wills in\nwhich rights (benefits) and obligations (considerations) are set for the parties, reciprocally.\nUsually, such contracts are of an onerous nature, an essential characteristic of the commercial\ncontract.\n\n\n\n\n\nHowever, gratuitous contracts can also exist, where one of the parties does\nnot obtain any tangible benefit at the contractual level, as occurs in the case of a pure and simple\ndonation, where a selfless purpose toward the other party is normally present. In this\ncase, a mere liberality is involved, where nothing is expected in return for the benefit or\nadvantage being granted to the counterparty.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now then, we must warn that contracts where one of the parties is a public entity\nconstitute administrative contracts and not a simple private contract. To specify the special\nnature of the administrative contract, we must refer to our legal opinion No. C-284-2013 of December 4,\n2013, in which we indicated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"It is also important to establish the difference between what should be understood as an administrative\ncontract and a private contract. A first differentiation lies in the applicable legal regime,\nsince while the administrative contract (public contract) is governed by public\nlaw, the private contract is governed by private law (civil or commercial). Nor can\nthe very fact be ignored that the administrative contract has its own institutions and\nprinciples, which separate it from the principle of the will of the parties that governs the private contract,\nsince in administrative contracting, the public interest prevails, along with the balance of the\ncontracting parties, which grants the contracting administration a series of prerogatives that place\none of the parties in a situation of privilege with respect to the other, a situation that does not\noccur in private contracts.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n As can be noted, a first classification can place us between administrative\ncontracts and private contracts, the general rule being that the contracts entered into by the\nAdministration are of an onerous nature, basically because they concern the procurement of goods,\nservices, and the construction –or concession– of works, and because due to its subjection to the principle of\nlegality, the Administration cannot incur contractual liberalities, unless a norm\nexpressly empowers it to do so.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Within the administrative contractual activity, we can find, in turn, different types of\ncontracts. It is thus that strictly contractual activity is governed mainly by the\nprovisions of the Ley General de Contratación Pública, No. 9986 of May 27, 2021. However,\nadministrative contracts can also be of another nature, such as a\ncredit contracted abroad or agreed upon within the country but financed with external capital, which\nrequire legislative approval by virtue of the provisions of Article 121, subsection 15 of\nthe Constitution.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the other hand, we could find non-reimbursable financial cooperation\nagreements, which do not constitute external credits, but rather a donation, so such\nlegislative approval is not required; international agreements (see in this regard our\nlegal opinion No. C-054-2003 of February 25, 2003, as well as legal opinions numbers\nOJ-124-2003 of July 30, 2003, and OJ-064-2003 of April 24, 2003); inter-institutional cooperation\nagreements, also called inter-administrative agreements (legal opinions\nnumbers C-255-2005 of July 15, 2005, and C-250-2007 of July 25, 2007); and strategic alliance or business cooperation\nagreements (see legal opinion No. OJ-105-2005 of July 28,\n2005), among others.\n\n\n\n The previously cited examples, without exhausting all existing forms of contracting and\nagreements, lead us to conclude that the terms \"agreement\" and \"contract\" stipulated in\nArticle 4, subsection f) of the Código Municipal are not legally comparable, despite\nthe wording of said norm.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSecond question\n\n\n\n\n \n\n\n\n The auditor asks us about what the minimum conditions must be that\nthe \"agreement or contract\" must contain for it to have legal validity.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the matter, we must reiterate that the Public Administration can carry out\nmultiple negotiations, so the legal regularity of contracts, agreements, and, in\ngeneral, all types of acts, depends on the type involved and the applicable legal regime according to\ntheir nature.\n\n\n\n\n \n\n\n\n We already analyzed in the previous section that administrative contracts and agreements are\nof a diverse range, so one must adhere to the specific regulations of each negotiation and\nthe legal regime that exists for each of them.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The same must be pointed out regarding the procedure to follow for the purpose of rescinding or resolving\nthe contracts or agreements –as applicable– because the content of the respective contract,\naccord, or act must be attended to. It must then be analyzed whether reciprocal\nconsiderations were established therein or not, and of what nature, since regardless of the name given\nto the document, its content and characteristics will define which figure was used and, therefore, which\nis the correct method to apply.\n\n\n\n\n \n\n\n\n This implies that, as applicable, the Administration may rescind or resolve those\ncontractual relationships in which the configuration of a reason for non-compliance is proven, or\ndue to force majeure, unforeseen circumstances (caso fortuito), or when it suits the public interest, all in accordance\nwith due process (Articles 113 and 115 of the Ley General de Contratación Pública). \n\n\n\n\n \n\n\n\n On the other hand, concerning agreements that institute commitments and obligations, the\nideal scenario would be to determine within the text of the agreement what the grounds, forms, and\nprocedures for early termination to follow for the specific case would be, contemplating as\na possibility that, if no specific procedure is established, the provisions\nof the Ley de Contratación Pública would apply in a supplementary manner.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In addition to the foregoing, for the case of agreements, one must attend to the provisions of the\nprinciple of parallelism of forms, which indicates that administrative acts are undone in the\nsame form in which they were created. To this effect, what was indicated by the Constitutional Chamber in\nJudgment No. 4569-2008 at 2:30 p.m. on March 26, 2008, is brought up, which, for what interests us here,\nindicates: \"(...) as imposed by the general principle of parallelism of forms, which\nestablishes that acts in law must be rendered without effect in the same form in which they\nwere created.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consequently, according to the figure that is determined to have been used and in accordance with the particularities\nthereof, the legal validity of the juridical act will depend on that, as well as the competence and\nappropriate procedure to revoke, rescind, or resolve what was agreed.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nThird question\n\n\n\n\n \n\n\n\n The third question raised by the auditor is whether a municipality can or cannot agree\nto the exchange of services with an unregistered company.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the matter, we must insist that it is not the competence of this advisory body to review the\nlegality of actions or specific cases that must be analyzed by the active Administration.\n\n\n\n\n \n\n\n\n However, we must point out that all administrative action must be subject to the principle of\nlegality, in accordance with which \"The Public Administration shall act subject to the legal\nsystem and may only carry out those acts or provide those public services authorized by\nsaid system\" (Article 11 of the Ley General de la Administración Pública and 11 of the\nConstitución Política).\n\n\n\n\n \n\n\n\n It is for the foregoing reason that the Administration, and specifically the municipalities, must guarantee\nthat the subjects with whom they conduct their negotiations have full legal capacity (capacidad jurídica), in the\nterms provided in Article 36 of the Código Civil, which states:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"ARTICLE 36.- Legal capacity is inherent to persons during their existence, in an\nabsolute and general manner. With respect to natural persons, it is modified or limited, according to the law, by their\ncivil status, their volitional or cognitive capacity, or their legal capacity; in juridical persons,\nby the law that regulates them.\" (Thus reformed by Article 2 of Law No. 7640 of October 14,\n1996. By Law No. 7020 of January 6, 1986, Article 2, its number was moved from 18 to the current one)\n\n\n\n\n \n\n\n\n In addition to legal capacity, the subject must enjoy the capacity to act or to obligate themselves,\nsince the person's activity must be productive of legal consequences.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In that sense, the Código de Comercio establishes the obligation of registration for companies and\nrecognizes legal personality (personería jurídica) only to those that comply with registration in the Mercantile\nRegistry (Registro Mercantil) (Articles 19 and 20). It is for this reason that an unregistered company is an irregular\ncompany (sociedad irregular), which cannot contract legal obligations with the municipality that intends to contract with\nit.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nFourth question\n\n\n\n\n \n\n\n\n The auditor asks if municipalities can transfer the collection management through an\n\"agreement or contract\" to a third party. In this regard, we must point out that we cannot\nrule on this question, as it relates to the proper management of public funds, which\nfalls outside the competence of this Procuraduría, and is situated in the competence sphere of the\nContraloría General de la República, which would be the appropriate entity to render a binding criterion\nconcerning the consultation raised here. The foregoing, in accordance with the provisions of\nArticle 184 of the Constitution and Article 12 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nFifth question\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finally, the auditor asks whether the mayor's office can declare null, without legal responsibility, the\naforementioned \"agreement or contract\" if it determines that the conditions that should have given\nformality to that figure are not met.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the matter, it is necessary to bring up that, in accordance with numeral 13, subsection e)\nof the Código Municipal, it is the competence of the Concejo Municipal to enter into agreements, commit\nmunicipal funds or assets, and authorize the entity's expenditures. It is clear then that it is the\nConcejo that holds the competence to enter into agreements and administrative contracts, without\ndetriment to being able to expressly authorize the Alcalde, by agreement of the Concejo, for the specific\nexecution of a contract or agreement.\n\n\n\n\n \n\n\n\n This issue has already been previously addressed by this Procuraduría General in legal opinion No.\nC-421-2014 of November 27, 2014, in which we stated the following:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Now then, in relation to the question raised, it would be necessary to indicate that in accordance with\nArticle 17 of the Código Municipal - which indicates the attributions of the mayors – it is\nthat the legislator does not grant them the competence to subscribe to agreements or contracts on their own; on\nthe contrary, in Article 13, which indicates the attributions of the Concejo Municipal, the legislator in\nsubsection e), which was not reformed by Law No. 8679, grants competence to enter into agreements and\ncommit funds or assets of the entity, which allows us to conclude that it is the Concejo Municipal\nto whom it corresponds, by agreement, to authorize the execution of agreements or contracts, so much\nso that those agreements or contracts entered into by the municipal mayor without being authorized by\nthe Concejo Municipal would eventually be vitiated by nullity.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Given that the competence to subscribe to contracts and agreements corresponds to the Concejo Municipal, it is that\ncollegiate body that is responsible for carrying out the procedures to declare their\nnullity if necessary.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Additionally, as we have indicated, depending on the type of contract or agreement that has been\nsubscribed, the suitable procedure to render it without effect must be chosen, in light of the legal\nsystem applicable to it according to its nature and the effects it has regarding\nthird parties. \n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\nIII. CONCLUSIONS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nFrom the foregoing, we must arrive at the following conclusions:\n\n\n\n a) The concepts of \"agreement\" and \"contract\" established in subsection f) of Article 4 of the\nCódigo Municipal are independent legal terms;\n\n\n\n b) Due to the capacity of the Public Administration to carry out different types of\nnegotiations and specifically contracts and agreements, the legal validity thereof depends on their\nnature and compliance with the requirements established for them in the legal\nsystem applicable to them;\n\n\n\n c) By virtue of the provisions of Article 36 of the Código Civil and Articles 19 and 20 of the\nCódigo de Comercio, an unregistered company is an irregular company, which cannot contract\nlegal obligations with the municipality;\n\n\n\n d) Determining whether municipalities can or cannot transfer collection management to a third party\nthrough an agreement or contract, falls to the Contraloría General de la República to determine,\nas it concerns a matter related to the proper management of public funds (Article 184\nof the Constitution and Article 12 of its Ley Orgánica);\n\n\n\n e) Based on the provisions of numeral 13, subsection e) of the Código Municipal, it corresponds to the\nConcejo Municipal to have the power to carry out the procedures to declare the nullity of the\ncontracts and agreements that have been entered into, according to the nature and the applicable\nregulations and their effects regarding third parties.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\nSPC/hsc"
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