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  "id": "pgr-24250",
  "citation": "OJ-029-2024",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Competencia para emitir política de seguridad ciudadana",
  "title_en": "Authority to issue public security policy",
  "summary_es": "La Procuraduría analiza el proyecto de ley 'Ley para Fortalecer la Seguridad Ciudadana' (expediente 23.713), que propone fusionar cuerpos policiales en una Policía Nacional de Costa Rica. Concluye que el artículo 6 incisos a) y d) del proyecto, al otorgar al Ministerio de Seguridad Pública la competencia de formular y orientar la política pública en seguridad ciudadana, podría ser inconstitucional, ya que esa potestad directiva está reservada al Poder Ejecutivo (artículo 140 inciso 8 de la Constitución). Recomienda revisar esta atribución. Asimismo, señala múltiples deficiencias de técnica jurídica: contradicciones en la fusión de cuerpos policiales que luego mantienen competencias propias, omisión de los servidores forestales (que tienen autoridad de policía según leyes 7317 y 7575), falta de claridad sobre descentralización versus regionalización, ausencia de requisitos para el Director de la Policía Nacional, y necesidad de definir explícitamente competencias. También advierte sobre la inclusión de la Policía de Tránsito sin reformar las leyes correspondientes y sobre la conveniencia de coordinar con la Defensa Pública para la protección de los servidores policiales.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes bill 'Law to Strengthen Public Security' (file 23.713), which proposes merging police forces into a National Police of Costa Rica. It concludes that article 6(a) and 6(d) of the bill, by granting the Ministry of Public Security the power to formulate and guide public policy on security, could be unconstitutional since such directive authority is reserved to the Executive Branch (Article 140(8) of the Constitution). It recommends reviewing this provision. It also points out numerous legal drafting deficiencies: contradictions in the merger of police forces that later retain separate powers, omission of forestry officials (who hold police authority under Laws 7317 and 7575), lack of clarity on decentralization versus regionalization, absence of requirements for the National Police Director, and the need to expressly define powers. It also notes the inclusion of the Traffic Police without amending the relevant laws and the advisability of coordinating with the Public Defender's Office for the protection of police officers.",
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  "date": "26/02/2024",
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  "es_concept_hints": [
    "potestad de dirección",
    "Poder Ejecutivo",
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    "autoridad de policía",
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  "keywords_es": [
    "seguridad ciudadana",
    "fusión de cuerpos policiales",
    "potestad de dirección",
    "inconstitucionalidad",
    "técnica jurídica",
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    "Ley General de Policía",
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  "keywords_en": [
    "public security",
    "police force merger",
    "directive authority",
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    "legal drafting",
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    "General Police Law",
    "National Police",
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  "excerpt_es": "Las normas recién citadas conceden al Ministerio de Seguridad Pública la competencia para formular y orientar la política pública en materia de seguridad, empero, según la interpretación del cardinal 140 inciso 8) de la Constitución Política el dictado de aquellas está reservado al Poder Ejecutivo, recayendo sobre éste la competencia exclusiva para realizar tal acción.\n\nProcede recordar, además, que incluso la Sala Constitucional se ha pronunciado por la inconstitucionalidad de las normas que atribuyen potestades directivas a órganos distintos del Poder Ejecutivo en sentido estricto y Presidente de la República. Ningún órgano distinto del Presidente de la República y en su caso, del Poder Ejecutivo puede ejercer la potestad de dirección.\n\nConsecuentemente con lo expuesto, nos permitimos sugerir se establezca si los funcionarios de la Administración Forestal del Estado estarán inmersos en el órgano que se crea en el presente proyecto o, por el contrario, serán excluidos, con la eventual interpretación que pierden sus competencias policiales.",
  "excerpt_en": "The aforementioned norms grant the Ministry of Public Security the authority to formulate and guide public policy on security matters; however, according to the interpretation of Article 140(8) of the Political Constitution, issuing those policies is reserved to the Executive Branch, which holds exclusive competence to carry out such action.\n\nIt is also worth recalling that the Constitutional Chamber has even ruled on the unconstitutionality of norms that assign directive powers to bodies other than the Executive Branch in the strict sense and the President of the Republic. No body other than the President of the Republic and, where appropriate, the Executive Branch may exercise directive power.\n\nConsequently, we suggest establishing whether State Forestry Administration officials will be included in the body created by this bill or, on the contrary, will be excluded, with the possible interpretation that they lose their police powers.",
  "outcome": {
    "label_en": "Opinion with observations",
    "label_es": "Opinión con observaciones",
    "summary_en": "The PGR notes possible constitutional conflicts in the bill and recommends reviewing the legal drafting, without issuing a binding opinion.",
    "summary_es": "La PGR observa posibles roces de constitucionalidad en el proyecto y recomienda revisar la técnica jurídica, sin emitir dictamen vinculante."
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  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Análisis del artículo 6",
      "quote_en": "No body other than the President of the Republic and, where appropriate, the Executive Branch may exercise directive power.",
      "quote_es": "Ningún órgano distinto del Presidente de la República y en su caso, del Poder Ejecutivo puede ejercer la potestad de dirección."
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    {
      "context": "Ley Forestal N° 7575, Art. 54",
      "quote_en": "State Forestry Administration officials shall have the character of police authority.",
      "quote_es": "Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía."
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    {
      "context": "Principio de legalidad",
      "quote_en": "Competence is an element of the validity of an administrative act.",
      "quote_es": "La competencia es un elemento de validez del acto administrativo."
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      "citation": "Ley 7317",
      "title_en": "Wildlife Conservation Law",
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      "date": "30/10/1992",
      "year": "1992"
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      "citation": "Ley 6815",
      "title_en": "Organic Law of the Attorney General's Office",
      "title_es": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República",
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      "date": "27/09/1982",
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      "citation": "Ley 7575",
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      "title_es": "Ley Forestal",
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      "date": "13/02/1996",
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      "citation": "Ley 9078",
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      "date": "04/10/2012",
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 029 - J   del 26/02/2024   \n\n\n\nSan José, 26 de febrero del 2024.\n\n\n\n\nPGR-OJ-029-2024\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nDaniella Agüero Bermúdez\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas VII\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio número AL-\nCPESEG-131-2023 de 07 de setiembre de 2023, mediante el cual solicita criterio respecto a proyecto\nde ley denominado “LEY PARA FORTALECER LA SEGURIDAD CIUDADANA (FUSIÓN DE DISTINTOS CUERPOS\nPOLICIALES NACIONALES)\", el cual, se tramita en expediente legislativo número 23.713.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Previo a rendir el análisis peticionado, valga aclarar que éste no constituye un dictamen\nvinculante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo desplegada por\nla Asamblea Legislativa, por el contrario, se relaciona con la función que le endilga la\nConstitución Política -emisión de leyes-.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, naturaleza del órgano\nconsultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido se circunscribe a una opinión\njurídica, la cual, se emite como colaboración institucional en la difícil labor de legislar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para efectos de la consulta, del proyecto se analiza y se comentan únicamente aquellos artículos o\ncontenidos que lo requieren.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunado a lo anterior, y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría: “…al no estarse en\nlos supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al\nTribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución\nautónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho\nartículo dispone”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los diputados(as) promoventes del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos, indicaron lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “...El proyecto de Ley para Fortalecer la Seguridad Ciudadana… tiene por objeto fortalecer la\nseguridad ciudadana nacional y maximizar el uso de los recursos… en beneficio de… todos los\nhabitantes del país. La ley es aplicable a todos los cuerpos policiales nacionales que se encuentren\ndentro de la Administración Pública Central...”\n\n\n\n\n \n\n\n\n La propuesta se compone de 34 artículos y 11 transitorios que propugnan por reagrupar las fuerzas\nde policía subordinadas al Estado en sentido estricto, conformando la Policía Nacional de Costa Rica\ny su análoga Especializada en Ciberseguridad las cuales pasarán a integrar el Ministerio de\nSeguridad Pública. Así como, promover la coordinación con aquellas que conforman la Administración\nPública Descentralizada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las disposiciones en estudio buscan privilegiar la seguridad de los habitantes de la nación a\ntravés de una “…fuerza policial renovada, moderna, evolucionada y dotada de una administración\nestructuralmente racional, coherente y eficiente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo que, de un análisis global del proyecto, se podría considerar ajustado al Derecho Humano a\nla Seguridad Personal, el que encuentra tutela tanto en el ordinal tercero de la Declaración\nUniversal de los Derechos Humanos, cuanto, en su homónimo 140 inciso 6) de la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre el particular, la jurisprudencia patria ha sostenido:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “… la  función de tutela del derecho fundamental a la seguridad ciudadana que cubre a los\nhabitantes, debe ser garantizado por el Estado a través de todo el ordenamiento jurídico …\nRecuérdese que la seguridad ciudadana en un Estado Democrático de Derecho consiste en el conjunto de\ngarantías que el Estado debe brindar a toda la ciudadanía para el libre ejercicio de todos sus\nderechos y como un principio que rige la convivencia democrática, suponiendo la situación política y\nsocial en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos\ny libertades y obtienen el pleno resguardo de esos derechos y garantías emanadas del Estado de\nDerecho: vida, integridad, libertad, bienestar personal, propiedad, igualdad ante la ley e igualdad\nde oportunidades, derechos económicos, sociales y culturales. En este sentido, la Sala ha señalado\nque la seguridad ciudadana es un asunto de interés superior que implica dictar y ejecutar\ndeterminadas actuaciones concretas de las cuales depende, en gran medida, la preservación de ese\nderecho (ver en ese sentido las sentencias números 2006-014275 de las dieciséis horas un minuto del\nveintiséis de septiembre y 2006-014579 de las once horas cuatro minutos del veintinueve de\nseptiembre, ambas del dos mil seis).  Sobre este tema de la seguridad ciudadana consagrado en el\ninciso 6) del artículo 140 de la Constitución Política, esta Sala ha señalado que dentro de las\ncompetencias del Poder Ejecutivo está la de salvaguardar el orden y la tranquilidad pública, la cual\nse debe ejercer con los recursos con que cuente la Administración y por medio de la Fuerza Pública\nque puede tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del país,\nasí como asegurar la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas (ver en ese sentido\nla sentencia número 05484-94 de las dieciocho horas cincuenta y cuatro minutos del veintiuno de\nseptiembre de mil novecientos noventa y cuatro, citada en sentencias números 2006-014275 de las\ndieciséis horas un minuto del veintiséis de septiembre y 2006-014579 de las once horas cuatro\nminutos del veintinueve de septiembre, ambas del dos mil seis). …” (Sala Constitucional de la Corte\nSuprema de Justicia, voto número 2010012783 de ocho horas y cincuenta y uno minutos del treinta de\njulio del dos mil diez).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, de la revisión puntual del documento que nos ocupa tenemos que, el artículo sexto\nincisos a) y d), podrían ser contrarios al derecho a la Constitución. Véase que, en lo conducente\ndisponen:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 6-        De los objetivos generales del Ministerio\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con el fin de garantizar una visión integral de la política en materia de seguridad ciudadana\nnacional, el Ministerio tendrá como objetivos generales\n\n\n\n\n \n\n\n\n “a)    Formular e implementar la política pública en materia de seguridad ciudadana nacional a\npartir de una visión integral en materia social y de seguridad en favor del derecho humano de todos\nlos habitantes de sentirse protegidos.”.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n d)       Orientar las políticas públicas en materia de seguridad ciudadana nacional hacia el\ncumplimiento de todos aquellos compromisos internacionales pertinentes a su misión.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las normas recién citadas conceden al Ministerio de Seguridad Pública la competencia para formular\ny orientar la política pública en materia de seguridad, empero, según la interpretación del cardinal\n140 inciso 8) de la Constitución Política el dictado de aquellas está reservado al Poder Ejecutivo,\nrecayendo sobre éste la competencia exclusiva para realizar tal acción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVéase que, tocante al tema en desarrollo, la Procuraduría General de la República ha sostenido: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “...Al ser la persona mayor del ordenamiento, le corresponde al Estado y particularmente dentro de\nél, al Poder Ejecutivo, una función de orientación política. En ese sentido, el Poder Ejecutivo\ndirige la actividad estatal a fin de orientar las políticas estatales en los diversos ámbitos de\ninterés público. La función de dirección busca mantener la necesaria unidad del Estado y ello no\npuede obtenerse si el Estado no puede lograr que el resto de entes públicos orienten su actividad de\nconformidad con las políticas estatales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se ha discutido si por el hecho de estar contemplada la función de dirección en una Ley, la\npotestad del Ejecutivo es de rango legal y no constitucional. Sin embargo, de la jurisprudencia\nconstitucional en la materia queda claro que la función de dirección es de rango constitucional y\nque es de principio. Por consiguiente, es el Ejecutivo el que debe fijar la política en un área de\nacción determinada y no a la inversa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nRecordemos que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de\norganizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y\nsocial. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o\nministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción\ncoordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos\nobjetivos. Es también función esencial del Poder Ejecutivo orientar, coordinar y supervisar el\naparato de la Administración (artículo 140, inciso 8 de la Constitución Política) y dictar normas\ngenerales que no son solo simple ejecución de normas legales sino delimitantes (art. 140.2,\nCP.)...\". Sala Constitucional, resolución N. 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Procede recordar, además, que incluso la Sala Constitucional se ha pronunciado por la\ninconstitucionalidad de las normas que atribuyen potestades directivas a órganos distintos del Poder\nEjecutivo en sentido estricto y Presidente de la República. Ningún órgano distinto del Presidente de\nla República y en su caso, del Poder Ejecutivo puede ejercer la potestad de dirección. Las\nresoluciones Ns. 0919-99 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999 y N. 3309-94 de 15:00 hrs. del 5 de\njulio de 1994 son claras en el sentido de que la potestad de dirección corresponde al Poder\nEjecutivo y no a la Autoridad Presupuestaria, la cual sólo puede proponer directrices, pero no\nemitirlas. Cualquier interpretación que tienda a sustraer del Poder Ejecutivo la competencia para\nemitir directrices resultaría inconstitucional, de modo que no puede decirse que corresponde al\nlegislador decidir a qué organismo atribuye la potestad de fijar políticas dentro de un sector\ndeterminado, salvo que la Constitución disponga lo contrario...”  [1] (El énfasis es propio).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De allí que, la viabilidad concedida podría resultar inconstitucional y, en consecuencia, se\naconseja su revisión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nRespecto a la técnica jurídica se denotan posibles inconvenientes, detallados de seguido:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Primeramente, cabe destacar que, si bien es cierto, la propuesta que nos ocupa propugna, en\nprincipio, por la fusión de Fuerzas Policiales, unificándolas para convertirlas en una, tal y como\nse materializa en el numeral 4 del proyecto, lo es también que, a través de las derogatorias\nnormativas, se termina por otorgar, nuevamente competencias exclusivas a cada una.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal disposición podría resultar contradictoria, pues los cuerpos policiales unificados en la\npropuesta continuarían detentando posibilidades jurídicas propias e independientes y, por ende, la\nPolicía Nacional de Costa Rica no existiría en los términos planteados en el cardinal 4 de la\npropuesta, al menos como la conjunción de las fuerzas existentes. Limitándose el efecto real del\nproyecto a la inclusión de todos los cuerpos policiales en el Ministerio de Seguridad, no así a una\nfusión real, como parece ser la intención de los señores diputados que promueven la reforma. Por lo\nque se recomienda la revisión de lo apuntado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nótese que, el ordinal tercero inciso d) define fusión como “… la operación mediante la cual dos\ninstituciones se constituyen como una única…”. Debiendo acotarse respecto de este numeral que, nada\nobsta para que puedan unirse una mayor cantidad de órganos. Por lo que, se recomienda agregar la\npalabra “o más” después de “dos” y antes de “instituciones”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tocante al artículo cuarto se aconsejan las siguientes modificaciones; en primer término, cabe\nmencionar que, en el párrafo segundo, se realiza la siguiente introducción “… Con el propósito de\nque el país cuente con un órgano renovado, moderno, evolucionado y dotado de una administración\nestructuralmente racional, coherente y eficiente, se crea la Policía Nacional de Costa Rica…”, la\nque, resulta propia de la exposición de motivos, no así, del articulado, el cual, debe limitarse a \nestablecer la disposición pura y simple, por lo que se recomienda su eliminación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En segundo término, cuando se enumeran los cuerpos policiales que conformaran la Policía Nacional\nde Costa Rica, después de incluir aquellos regulados por la Ley N° 7410 de 26 de mayo de 1994 (Ley\nGeneral de Policía), se acude a las “…las funciones relativas a seguridad ciudadana nacional del\nactual Ministerio de Seguridad Pública desarrolladas en la presente ley…”.  Tal determinación puede\nllamar a confusión a los encargados de materializar la norma, los cuales, ante la concreción de la\nmisma, y en casos particulares, deberá establecer si lo desarrollado refiere o no a seguridad\nciudadana, por lo que, se recomienda eliminar esa referencia manteniendo únicamente “así como los\ndemás cuerpos policiales cuya competencia se encuentre en la Ley N° 7410”    \n\n\n\n\n \n\n\n\n  En tercer lugar, se funda “la Policía Especializada en Ciberseguridad con base en el Centro de\nRespuesta de Incidentes de Seguridad Informática (CSIRT-CR)”.  En torno a esta creación, deviene\nimprescindible establecer que, dada la trascendencia que reviste tal órgano, tratándose de sistemas\nde cómputo y de información privada de las personas, deviene imperioso que la norma contemple los\nparámetros de funcionamiento. Esto, por cuanto, podría tratarse de temas que resulten reserva de\nLey, excediendo la materia posible de regular a través de Reglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunado a lo anterior, resulta procedente acotar que la norma en estudio abarca una serie de\ntemáticas que, si bien se relacionan, lo cierto es que, para mayor facilidad del operador jurídico,\ndevendría relevante su regulación independiente, iniciado con la creación de la Policía Nacional de\nCosta Rica, su conformación, luego instaurar la Policía Especializada en Ciberseguridad y, por\núltimo, determinar las funciones del Poder Ejecutivo, Ministerio de Seguridad Pública, así como, el\ncarácter de rector en la materia que se le endilga a este último.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adicionalmente, el cardinal en desarrollo enumera las fuerzas que conformaran la Policía Nacional\nde Costa Rica; empero, pese a que el proyecto determina su aplicabilidad a “todos los cuerpos\npoliciales nacionales que se encuentren dentro de la Administración Pública Central”, este omite\nreferirse a los servidores forestales, los que, valga recordar, detentan autoridad de policía y,\ndentro de su competencia pueden detener, realizar inspecciones y decomisos. Así lo autorizan los\nnumerales 15, 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317 y su análogo 54 de la Ley\nForestal N° 7575.\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 15.-Para coadyuvar a la aplicación y cumplimiento de esta Ley, el Ministerio de Ambiente\ny Energía (*) nombrará inspectores de vida silvestre; inspectores ad honorem de vida silvestre y\ncomités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los inspectores de Vida Silvestre tienen autoridad de policía y deben estar debidamente\nidentificados con un carné extendido por el Ministerio de Ambiente y Energía (*). Para aspirar a un\nnombramiento de esta naturaleza, los inspectores deberán ser personas de buena conducta, para lo\ncual, a solicitud del Ministerio de Ambiente y Energía (*), el Registro Judicial de Delincuentes\ndeberá extender una certificación de sus antecedentes. Los demás requisitos de ingreso se fijarán en\nel Reglamento de esta Ley. Sus nombramientos pueden ser revocados, en cualquier momento, por el\nMinisterio de Ambiente y Energía (*).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 16.- Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley, los\ninspectores de vida silvestre, los inspectores forestales, los guardaparques y funcionarios del\nSinac debidamente acreditados para esos fines y en el desempeño de sus funciones están facultados\npara detener, transitar, entrar y practicar inspecciones, dentro de cualquier finca y embarcación,\nlo mismo que en las instalaciones industriales y comerciales involucradas, así como para decomisar\nlos organismos, las partes, los productos y los derivados de vida silvestre, junto con el equipo\nutilizado en la comisión de un delito o actividad prohibida por esta ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el caso de los domicilios privados se deberá contar con el permiso de la autoridad judicial\ncompetente o del propietario.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTICULO 54.- Funcionarios de la Administración Forestal.\n\n\n\n Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía,\ncomo tales y de acuerdo con la presente ley, deberán denunciar ante las autoridades competentes las\ninfracciones cometidas.\n\n\n\n\n\nLas autoridades de policía estarán obligadas a colaborar con los funcionarios de la Administración\nForestal del Estado, cada vez que ellos lo requieran para cumplir, cabalmente, con las funciones y\nlos deberes que esta ley les impone.\n\n\n\n\n\nPara el cumplimiento de sus atribuciones, estos funcionarios, identificados con su respectivo carné,\ntendrán derecho a transitar y a practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial\nforestal, excepto en las casas de habitación ubicadas en él; así como decomisar la madera y los\ndemás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de\nuna eventual sanción, el equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito. También, decomisarán el\nmedio de transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo\nlevantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad\njudicial competente, en un plazo no mayor de tres días.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuentemente con lo expuesto, nos permitimos sugerir se establezca si los funcionarios de la\nAdministración Forestal del Estado estarán inmersos en el órgano que se crea en el presente proyecto\no, por el contrario, serán excluidos, con la eventual interpretación que pierden sus competencias\npoliciales. Pronunciamiento que, consideramos, debe ser expreso con el fin de facilitar la ejecución\nnormativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Respecto al ordinal sétimo, específicamente, el inciso e) incluye dentro de los objetivos del\nMinisterio “Implementar modelos de estructuración orgánica flexible, basados en la descentralización\nde la Fuerza Pública”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, se impone destacar que la figura jurídica a la que se acude –descentralización-\nimplica la creación de persona (s) jurídica (s) distinta (s) del Poder Ejecutivo, inmerso en el cual\nse encuentra el Ministerio de Seguridad Pública, las que, se encargarían de regular lo\ncorrespondiente a los cuerpos policiales. Decisión legislativa que, en principio parece contrastar\ncon el fin último perseguido con la presente propuesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, nos explica el Dr. Ernesto Jinesta Lobo, en su Tratado de Derecho\nAdministrativo Tomo I, descentralizar “…Consiste en la existencia, en el ámbito de la organización\nadministrativa, de una serie de entes públicos menores distintos del Estado que tienen encomendada\nla realización de fines específicos. Dinámicamente significa la transferencia definitiva de la\ntitularidad y ejercicio de las competencias de la Administración Pública Central o Estado a la\nAdministración Pública Descentralizada, sin que medie una relación de jerarquía administrativa sino,\núnicamente, de tutela administrativa, esto es, hay un relajamiento de los vínculos entre la\nAdministración Pública Central y Descentralizada…”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Del análisis detallado del proyecto se puede deducir que la intención de los señores (as)\nlegisladores refiere a materializar una organización menos rígida a través de la regionalización de\nla Fuerza Pública, no así, de la creación de personas jurídicas distintas del Estado para tutelar la\nmateria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A partir de lo expuesto, se aconseja revisar el instrumento de ordenación administrativa al que se\nacudió para contar con mayor viabilidad de actuación. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, el numeral décimo del proyecto concede al Ministro de Seguridad Pública la\ncompetencia para nombrar “al director de la Policía Nacional de Costa Rica”, sin embargo, no dispone\nlos requisitos que deben satisfacerse para ocupar el puesto, tampoco encarga tal determinación a la\nnorma de rango infra legal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Véase que, si bien es cierto, el numeral 14 de la propuesta refiere a la organización que será\npropia del Ministerio de Seguridad, lo es también que, lo hace en lo tocante a las unidades\nadministrativas, no así, respecto del órgano –individuo que nos ocupa. \n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo doceavo integra al Consejo de Seguridad como parte de los cuerpos colegiados cuya\nparticipación se promoverá, sin embargo, parece relevante indicar el nombre completo de este\n“Consejo Nacional de Seguridad Pública”, con la finalidad de evitar confusión en el operador\njurídico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral treceavo establece las competencias del señor (es) Ministro (a) y Viceministros (as),\nacudiendo para tal efecto a la simple referencia de normas preexistentes, sin embargo, por\nantonomasia, la viabilidad jurídica para realizar determinada conducta administrativa debe ser\nestipulada expresamente por el bloque de juridicidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Véase que, la competencia se conceptualiza como “… el conjunto de potestades conferidas por el\nordenamiento jurídico a un ente público o a un órgano…” [2]\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAl respecto la doctrina señala lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La competencia es el medio conferido por el ordenamiento jurídico a un órgano o dependencia que\nintegra un ente para el logro y satisfacción de los fines o cometidos encomendados. La competencia\nes, entonces, la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos que el\nordenamiento jurídico pone a disposición de los entes públicos y sus órganos para el cumplimiento de\nlos fines públicos generales o específicos asignados…\n\n\n\n\n \n\n\n\n La competencia puede definirse como la suma o esfera, determinada y conferida por el ordenamiento\njurídico, de potestades, facultades y deberes del ente público y de los órganos que lo conforman\npara el cumplimiento de los fines públicos. También, la podemos conceptuar como el conjunto de\nfacultades y obligaciones que un ente u órgano puede y debe ejercer para el cumplimiento y\nrealización de sus cometidos.” [3]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como claramente se sigue de las transcripciones realizadas, el instituto jurídico en análisis\nrefiere a la posibilidad legal que detentan, por imperio normativo, las diferentes entidades para\ndesplegar conducta administrativa, ya sea formal o material, en aras de cumplir con el fin público\nque les fuere encomendado. Conjuntamente, constituye el límite infranqueable en el que estas pueden\ndesenvolverse, por lo que, dada la trascendencia que reviste, reiteramos, su determinación debe ser\nexplícita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn esta línea, este órgano técnico asesor ha sostenido:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es\ntitular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es\nseñalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el\nordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se\nresume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente\npúblico, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia\nconstituye un elemento de validez del acto administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En\nprimer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes\npara ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese\nsentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de\nun acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho\nAdministrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades\nimplícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la\npropia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una\nmateria o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades\nconferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones\nnormativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las\npotestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia.\"\n(ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)\".([4]) (El\nénfasis es propio)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe allí que, se recomienda delimitar claramente las competencias que el cardinal en análisis otorga.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El canon décimo sétimo dispone que la Procuraduría General de la República, en cumplimiento de su\nanálogo tercero inciso g) de la Ley N° 6815, “atenderá con prioridad la defensa de los servidores de\nla Policía Nacional de Costa Rica, que actúen en el cumplimiento de sus funciones en favor de la\nciudadanía…”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, importa establecer que, si bien la norma impone tal función a esta\nProcuraduría, lo es también que señala “En ningún caso podrá defenderse a servidores que hayan\ncometido delito contra los intereses de la Administración Pública o hayan violado los derechos\nhumanos, o cuando se trate de ilícitos cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción Penal de\nHacienda y de la Función Pública.  Tal restricción conlleva el análisis concreto de cada caso para\ndefinir si nuestra participación resulta posible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De suerte tal que, se sugiere incluir en la propuesta a la Defensa Pública del Poder Judicial, la\nque, por imperio normativo –artículo 152 de la Ley N° 8- “…proveerá defensor público a todo imputado\no prevenido que solicite sus servicios…”. Garantizando de esa forma la protección efectiva de los\nservidores por cuya tutela se propugna.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunado a lo anterior, cabe destacar que, el numeral 23 del proyecto, reforma su análogo 6 de la Ley\nN°7410, Ley General de Policía e incluye dentro de los cuerpos de policía la correspondiente a\nTránsito.  Empero, no la crea, ni le otorga competencias, tampoco se suscita reforma alguna a las\nregulaciones contenidas en los cuerpos normativos números 6324, Ley de Administración Vial, emitida\nel 24 de mayo de 1979; la N° 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial del\n04 de octubre del 2012 y sus reformas, ni de otra que pueda regular la temática.   \n\n\n\n\n \n\n\n\n Distinto sucede con la Policía Fiscal, la que, fue expresamente considerada en las derogatorias del\nProyecto, concretamente, en el numeral 30. Asimismo, se optó por mantener la vigencia del canon 30\nde la Ley 7410, el que le otorga las competencias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De allí que se recomienda revisar la necesidad de incorporarla a la proposición legislativa, así\ncomo, valorar si resulta imperioso modificar el ordenamiento jurídico vigente.    \n\n\n\n\n \n\n\n\n En otro orden de ideas, tocante a la coherencia y funcionamiento del bloque de legalidad respecto\nde la organización administrativa, nos permitimos señalar que, la Dirección General de Tránsito, el\nConsejo de Seguridad Vial y, en general, los órganos que se apoyan en la fuerza policial propia de\nla materia, se mantienen inmersos en un Ministerio diferente al de Seguridad. Lo propio sucede con\nla Policía de Control Fiscal, cuyo fin último refiere a “proteger los intereses tributarios del\nEstado” –cardinal 27 del proyecto-, esfera técnica encargada al Ministerio de Hacienda, el cual\ncontinuara integrado por los órganos especializados en el tema. Tal bifurcación podría conllevar\nque, al momento de ejecutar las atribuciones asignadas a aquellos se genere un inconveniente de\noperatividad.    \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.-     CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n En los términos planteados se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad y se\nrecomienda revisar la técnica jurídica. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado\nresulta resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSin otro particular, con toda consideración,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLaura Araya Rojas\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\nÁrea Derecho Público.\n\n\n\n\nLAR/tjc\n\n\n\n\n\n\n\n [1]  Procuraduría General de la república, Opinión jurídica número OJ-026-2018 de 19 de febrero del\n2018.\n\n\n\n\n[2] Enciclopedia Jurídica Básica,  pág. 1210\n\n\n\n\n[3] Jinesta Lobo Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, páginas 442-443.\n\n\n\n\n[4] Procuraduría General de la República, C-195-2016 del 19 de setiembre del 2016.",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 029 - J of 02/26/2024\n\nSan José, February 26, 2024.\n\nPGR-OJ-029-2024\n\nMs.\nDaniella Agüero Bermúdez\nArea Head\nLegislative Commissions VII\nLegislative Assembly\n\nDear Ms. Agüero:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter number AL-CPESEG-131-2023 of September 7, 2023, through which you request an opinion regarding the bill entitled \"LAW TO STRENGTHEN CITIZEN SECURITY (MERGER OF DIFFERENT NATIONAL POLICE FORCES)\", which is being processed under legislative file number 23.713.\n\nI.- ON THE NATURE OF THE OPINION ISSUED.\n\nPrior to rendering the requested analysis, it is worth clarifying that this does not constitute a binding opinion, since the matter in question does not refer to an administrative activity carried out by the Legislative Assembly; on the contrary, it relates to the function conferred upon it by the Political Constitution—the issuance of laws.\n\nConsequently, taking into consideration the competence of the Attorney General's Office, the nature of the consulting body, and the matter submitted to our knowledge, what is stated herein is limited to a legal opinion, which is issued as institutional collaboration in the difficult task of legislating.\n\nFor the purposes of the consultation, only those articles or contents of the bill that require it are analyzed and commented upon.\n\nIn addition to the foregoing, and as has been the reiterated opinion of this Attorney General's Office: \"…since the scenarios provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly are not present (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline established by said article does not apply to the request at hand.\"\n\nII.- ON THE PROPOSAL SUBMITTED TO THIS TECHNICAL ADVISORY BODY FOR OPINION.\n\nThe deputies promoting the bill at hand, in the statement of motives, stated the following:\n\n\"...The Law to Strengthen Citizen Security bill... aims to strengthen national citizen security and maximize the use of resources... for the benefit of... all the inhabitants of the country. The law is applicable to all national police forces that are within the Central Public Administration...\"\n\nThe proposal consists of 34 articles and 11 transitory provisions that advocate for regrouping the police forces subordinate to the State in the strict sense, forming the National Police of Costa Rica and its analogous Specialized Cybersecurity Police, which will become part of the Ministry of Public Security. As well as promoting coordination with those that make up the Decentralized Public Administration.\n\nThe provisions under study seek to privilege the security of the nation's inhabitants through a \"…renewed, modern, evolved police force equipped with a structurally rational, coherent, and efficient administration.\"\n\nTherefore, from a global analysis of the bill, it could be considered in line with the Human Right to Personal Security, which finds protection both in the third clause of the Universal Declaration of Human Rights and in its counterpart, article 140, subsection 6) of the Political Constitution.\n\nOn this matter, national jurisprudence has held:\n\n\"… the function of protecting the fundamental right to citizen security that covers the inhabitants must be guaranteed by the State through the entire legal system … It should be remembered that citizen security in a Democratic Rule-of-Law State consists of the set of guarantees that the State must provide to all citizens for the free exercise of all their rights and as a principle that governs democratic coexistence, implying the political and social situation in which people have legally and effectively guaranteed the full enjoyment of their rights and freedoms and obtain the full protection of those rights and guarantees emanating from the Rule of Law: life, integrity, liberty, personal well-being, property, equality before the law and equality of opportunities, economic, social, and cultural rights. In this sense, the Chamber has indicated that citizen security is a matter of superior interest that implies issuing and executing certain specific actions on which the preservation of that right largely depends (see in this sense rulings numbers 2006-014275 of sixteen hours and one minute of September twenty-sixth and 2006-014579 of eleven hours and four minutes of September twenty-ninth, both of two thousand six). On this issue of citizen security enshrined in subsection 6) of article 140 of the Political Constitution, this Chamber has indicated that among the competencies of the Executive Branch is that of safeguarding public order and tranquility, which must be exercised with the resources available to the Administration and through the Public Force which may take the necessary measures to guarantee order, defense, and security of the country, as well as ensure tranquility and the free enjoyment of public liberties (see in this sense ruling number 05484-94 of eighteen hours and fifty-four minutes of September twenty-first, nineteen ninety-four, cited in rulings numbers 2006-014275 of sixteen hours and one minute of September twenty-sixth and 2006-014579 of eleven hours and four minutes of September twenty-ninth, both of two thousand six). …\" (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, vote number 2010012783 of eight hours and fifty-one minutes of July thirtieth, two thousand ten).\n\nHowever, from the specific review of the document at hand, we find that article six, subsections a) and d), could be contrary to the right to the Constitution. Note that, in the relevant parts, they provide:\n\n\"ARTICLE 6- General objectives of the Ministry\n\nWith the purpose of guaranteeing a comprehensive vision of the policy on national citizen security, the Ministry shall have the following general objectives\n\na) Formulate and implement public policy on national citizen security based on a comprehensive vision in social and security matters in favor of the human right of all inhabitants to feel protected.\"\n\n(…)\n\nd) Guide public policies on national citizen security towards the fulfillment of all those international commitments pertinent to its mission.\"\n\nThe norms just cited grant the Ministry of Public Security the competence to formulate and guide public policy on security matters; however, according to the interpretation of article 140, subsection 8) of the Political Constitution, the issuance of such policies is reserved to the Executive Branch, with the exclusive competence to carry out such action falling upon it.\n\nNote that, regarding the topic under development, the Attorney General's Office of the Republic has held:\n\n\"...Being the highest person in the legal system, it is up to the State, and particularly within it, to the Executive Branch, a function of political guidance. In that sense, the Executive Branch directs state activity in order to guide state policies in the various areas of public interest. The function of direction seeks to maintain the necessary unity of the State, and this cannot be obtained if the State cannot ensure that the rest of the public entities orient their activity in accordance with state policies.\n\nIt has been discussed whether, by virtue of the direction function being contemplated in a Law, the power of the Executive is of legal rank and not constitutional. However, from the constitutional jurisprudence on the matter, it is clear that the direction function is of constitutional rank and is one of principle. Consequently, it is the Executive that must set the policy in a given area of action and not the reverse.\n\nLet us remember that:\n\n\"The Executive Branch –Government–, as a legal and political organization, is responsible for organizing, directing, and guiding society in all its political, legal, economic, and social aspects. The executive function is an essential task of the Government in its various bodies or ministries, as is also the political directive function of setting the objectives and goals of coordinated action in the other public entities, proposing the means and methods to achieve those objectives. It is also an essential function of the Executive Branch to guide, coordinate, and supervise the apparatus of the Administration (article 140, subsection 8 of the Political Constitution) and to issue general norms that are not merely simple execution of legal norms but delimiting norms (art. 140.2, PC.)...\" Constitutional Chamber, resolution No. 3089-98 of 15:00 hrs. of May 12, 1998.\n\nIt is also appropriate to remember that the Constitutional Chamber has even ruled on the unconstitutionality of norms that attribute directive powers to bodies other than the Executive Branch in the strict sense and the President of the Republic. No body other than the President of the Republic and, where appropriate, the Executive Branch can exercise the power of direction. Resolutions Nos. 0919-99 of 9:15 hrs. of February 12, 1999, and No. 3309-94 of 15:00 hrs. of July 5, 1994, are clear in the sense that the power of direction corresponds to the Executive Branch and not to the Budgetary Authority, which can only propose directives, but not issue them. Any interpretation tending to remove from the Executive Branch the competence to issue directives would be unconstitutional, so it cannot be said that it is up to the legislator to decide which body to attribute the power to set policies within a specific sector, unless the Constitution provides otherwise...\" [1] (Emphasis is ours).\n\nHence, the granted authority could be unconstitutional and, consequently, its review is advised.\n\nRegarding legal technique, possible drawbacks are noted, detailed below:\n\nFirst, it is worth noting that, although the proposal at hand advocates, in principle, for the merger of Police Forces, unifying them to become one, as materialized in numeral 4 of the bill, it is also true that, through the normative repeals, exclusive competencies are once again granted to each one.\n\nSuch a provision could be contradictory, since the police forces unified in the proposal would continue to hold their own independent legal possibilities and, therefore, the National Police of Costa Rica would not exist in the terms set forth in article 4 of the proposal, at least not as the conjunction of the existing forces. The real effect of the bill would be limited to the inclusion of all police forces within the Ministry of Security, but not a real merger, as appears to be the intention of the deputies promoting the reform. Therefore, a review of what has been pointed out is recommended.\n\nNote that article three, subsection d) defines merger as \"… the operation through which two institutions constitute themselves as a single one…\". It should be noted regarding this numeral that nothing prevents a greater number of bodies from being joined. Therefore, it is recommended to add the words \"or more\" after \"two\" and before \"institutions\".\n\nRegarding article four, the following modifications are advised; first, it is worth mentioning that, in the second paragraph, the following introduction is made \"… With the purpose that the country has a renewed, modern, evolved body equipped with a structurally rational, coherent, and efficient administration, the National Police of Costa Rica is created…\", which is appropriate for the statement of motives, but not for the articles, which should be limited to establishing the pure and simple provision, so its elimination is recommended.\n\nSecond, when listing the police forces that will make up the National Police of Costa Rica, after including those regulated by Law No. 7410 of May 26, 1994 (General Police Law), it refers to \"…the functions related to national citizen security of the current Ministry of Public Security developed in this law…\". Such a determination may cause confusion for those responsible for implementing the norm, who, upon its implementation and in particular cases, must establish whether what has been developed refers or not to citizen security; therefore, it is recommended to eliminate that reference, keeping only \"as well as the other police forces whose competence is found in Law No. 7410\".\n\nThirdly, \"the Specialized Cybersecurity Police is founded based on the Center for Response to Computer Security Incidents (CSIRT-CR)\". Regarding this creation, it becomes essential to establish that, given the importance of such a body, dealing with computer systems and private information of individuals, it is imperative that the norm contemplates the operating parameters. This is because it could involve matters that are reserved to Law, exceeding the subject matter that can be regulated through Regulation.\n\nIn addition to the foregoing, it is pertinent to note that the norm under study covers a series of topics that, although related, the truth is that, for greater ease of the legal operator, independent regulation would be relevant, beginning with the creation of the National Police of Costa Rica, its formation, then establishing the Specialized Cybersecurity Police, and, finally, determining the functions of the Executive Branch, the Ministry of Public Security, as well as the character of governing body in the matter attributed to the latter.\n\nAdditionally, the article under analysis lists the forces that will make up the National Police of Costa Rica; however, despite the bill determining its applicability to \"all national police forces that are within the Central Public Administration\", it omits to refer to forest service officers, who, it is worth remembering, hold police authority and, within their competence, can detain, carry out inspections, and seize. This is authorized by numerals 15 and 16 of the Wildlife Conservation Law No. 7317 and its counterpart, article 54 of the Forestry Law No. 7575.\n\n\"Article 15.- To contribute to the application and enforcement of this Law, the Ministry of Environment and Energy (*) shall appoint wildlife inspectors; ad honorem wildlife inspectors and natural resources surveillance committees (COVIRENAS).\n\nWildlife Inspectors have police authority and must be duly identified with a card issued by the Ministry of Environment and Energy (*). To be eligible for an appointment of this nature, inspectors must be persons of good conduct, for which, at the request of the Ministry of Environment and Energy (*), the Judicial Register of Delinquents must issue a certification of their background. The other entry requirements shall be established in the Regulations to this Law. Their appointments may be revoked at any time by the Ministry of Environment and Energy (*).\n\n\"Article 16.- For the faithful compliance with the obligations established in this law, wildlife inspectors, forest inspectors, park rangers, and SINAC officials duly accredited for those purposes and in the performance of their duties are empowered to detain, transit, enter, and carry out inspections within any property and vessel, as well as in the industrial and commercial facilities involved, as well as to seize organisms, parts, products, and derivatives of wildlife, along with the equipment used in the commission of a crime or activity prohibited by this law.\n\nIn the case of private domiciles, the permission of the competent judicial authority or the owner must be obtained.\"\n\n\"ARTICLE 54.- Officials of the Forest Administration.\nThe officials of the State Forest Administration shall have the character of police authority, and as such and in accordance with this law, must report the infractions committed to the competent authorities.\n\nPolice authorities shall be obliged to collaborate with the officials of the State Forest Administration whenever they require it to fully comply with the functions and duties imposed on them by this law.\n\nTo fulfill their attributions, these officials, identified with their respective card, shall have the right to transit and carry out inspections in any rural or forest industrial property, except in the dwelling houses located therein; as well as to seize illegally harvested or processed timber and other forest products and to secure, as guarantee of a possible sanction, the equipment and machinery used in the illicit act. They shall also seize the means of transport used as an instrument or to facilitate the commission of the crime, after drawing up the respective record. All of the foregoing must be placed at the order of the competent judicial authority within a period not exceeding three days.\"\n\nConsistent with the foregoing, we take the liberty of suggesting that it be established whether the officials of the State Forest Administration will be included in the body created by this bill or, on the contrary, will be excluded, with the eventual interpretation that they lose their police competencies. A pronouncement that, we consider, must be express in order to facilitate normative execution.\n\nRegarding article seven, specifically, subsection e) includes among the objectives of the Ministry \"Implementing flexible organic structuring models, based on the decentralization of the Public Force.\"\n\nIn that sense, it is important to highlight that the legal figure resorted to—decentralization—implies the creation of a legal entity or entities distinct from the Executive Branch, within which the Ministry of Public Security is located, which would be responsible for regulating matters corresponding to the police forces. A legislative decision that, in principle, seems to contrast with the ultimate goal pursued by this proposal.\n\nOn this matter, Dr. Ernesto Jinesta Lobo explains, in his Administrative Law Treatise Volume I, that decentralizing \"…Consists of the existence, within the sphere of the administrative organization, of a series of minor public entities distinct from the State that are entrusted with the realization of specific ends. Dynamically, it means the definitive transfer of the ownership and exercise of competencies from the Central Public Administration or State to the Decentralized Public Administration, without an administrative hierarchy relationship mediating but only administrative oversight, that is, there is a relaxation of the links between the Central and Decentralized Public Administration…\"\n\nFrom the detailed analysis of the bill, it can be deduced that the intention of the legislators refers to materializing a less rigid organization through the regionalization of the Public Force, not the creation of legal entities distinct from the State to oversee the matter.\n\nBased on the foregoing, it is advised to review the administrative ordering instrument relied upon to achieve greater operational viability.\n\nOn the other hand, article ten of the bill grants the Minister of Public Security the competence to appoint \"the director of the National Police of Costa Rica\"; however, it does not provide the requirements that must be met to hold the position, nor does it entrust such determination to a sub-legal norm.\n\nNote that, although article 14 of the proposal refers to the organization that will be specific to the Ministry of Security, it does so with respect to administrative units, but not regarding the body—individual at hand.\n\nArticle twelve integrates the Security Council as part of the collegiate bodies whose participation shall be promoted; however, it seems relevant to indicate the full name of this body: \"National Council of Public Security\", in order to avoid confusion for the legal operator.\n\nArticle thirteen establishes the competencies of the Minister and Vice-Ministers, resorting for this purpose to the simple reference to pre-existing norms; however, par excellence, the legal authority to carry out a specific administrative action must be expressly stipulated by the legal framework.\n\nNote that, competence is conceptualized as \"… the set of powers conferred by the legal system upon a public entity or body…\" [2]\n\nIn this regard, the doctrine states the following:\n\n\"Competence is the means conferred by the legal system upon a body or unit that integrates an entity for the achievement and satisfaction of the entrusted ends or tasks. Competence is, then, the normative measure of the quantity of material and legal means that the legal system places at the disposal of public entities and their bodies for the fulfillment of the assigned general or specific public ends…\n\nCompetence can be defined as the sum or sphere, determined and conferred by the legal system, of powers, faculties, and duties of the public entity and the bodies that comprise it for the fulfillment of public ends. Also, we can conceptualize it as the set of faculties and obligations that an entity or body can and must exercise for the fulfillment and realization of its tasks.\" [3]\n\nAs clearly follows from the transcriptions made, the legal institute under analysis refers to the legal possibility held, by normative mandate, by the different entities to deploy administrative conduct, whether formal or material, in order to fulfill the public end entrusted to them. Jointly, it constitutes the insurmountable limit within which they can operate; therefore, given its significance, we reiterate, its determination must be explicit.\n\nAlong these lines, this technical advisory body has held:\n\n\"…Each public body possesses the capacity to legally act upon the competence of which it is the holder. Administrative competence is a corollary of the principle of legality, whose purpose is to indicate the powers and duties available to the Public Administration to act in accordance with the legal system. Competence is the aptitude of public entities or their bodies to act and is summarized in the powers and duties that have been attributed by the legal system to a public body or entity, which delimits the acts it can validly issue. To that extent, competence constitutes an element of validity of the administrative act.\n\nThe attribution of competence in favor of an entity or body presents several characteristics. First, the attribution must be express: public bodies and entities are only competent to exercise the powers expressly granted by the legal system. In that sense, it is affirmed that the attribution of competencies cannot be presumed but must derive from an express normative act. On the other hand, while it is affirmed as a general principle of Administrative Law that competence is express, the legal system accepts the holding of implied powers, a consequence of the definition of the ends that the entity is responsible for achieving and of the competence expressly attributed to it. It has been said that:\n\n\"In the cases where the legal system attributes to an entity or body the competence over a subject matter or sector of reality in an indeterminate manner, without specifying the concrete powers conferred, it must be understood, in principle—and unless otherwise resulting from the normative attributions in favor of other entities or bodies—that the former assumes the ownership of all the normative public powers of action provided for in relation to such subject matter.\" (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1st ed., 1995, p. 1210)\".([4]) (Emphasis is ours)\n\nHence, it is recommended to clearly delimit the competencies that the article under analysis grants.\n\nArticle seventeen provides that the Attorney General's Office of the Republic, in compliance with article three, subsection g) of Law No. 6815, \"shall attend, with priority, to the defense of the servants of the National Police of Costa Rica, who act in the fulfillment of their duties in favor of the citizenry…\".\n\nOn this matter, it is important to establish that, although the norm imposes such a function on this Attorney General's Office, it also states that \"Under no circumstances may servants who have committed a crime against the interests of the Public Administration or have violated human rights be defended, or when it concerns illicit acts whose jurisdiction corresponds to the Criminal Jurisdiction of Finance and Public Function.\" Such a restriction entails the specific analysis of each case to define whether our participation is possible.\n\nIn such a way that, it is suggested to include the Public Defender's Office of the Judicial Branch in the proposal, which, by normative mandate—article 152 of Law No. 8- \"…shall provide a public defender to every accused or suspect who requests their services…\". Thus guaranteeing the effective protection of the servants for whose protection is advocated.\n\nIn addition to the foregoing, it is worth noting that article 23 of the bill reforms its counterpart, article 6 of Law No. 7410, General Police Law, and includes the Transit Police among the police forces. However, it does not create it, nor does it grant it competencies, nor is any reform made to the regulations contained in normative bodies number 6324, Road Administration Law, issued on May 24, 1979; No. 9078, Law on Transit on Public Land Roads and Road Safety of October 4, 2012, and its reforms, or any other that may regulate the subject matter.\n\nThe opposite occurs with the Fiscal Police, which was expressly considered in the repeals of the Bill, specifically, in article 30. Likewise, it was decided to maintain the validity of article 30 of Law 7410, which grants it its competencies.\n\nHence, it is recommended to review the need to incorporate it into the legislative proposition, as well as to assess whether it is imperative to amend the current legal system.\n\nIn another order of ideas, regarding the coherence and functioning of the legal framework with respect to administrative organization, we take the liberty of pointing out that the General Directorate of Traffic, the Road Safety Council, and, in general, the bodies that rely on the police force specific to the matter, remain immersed in a Ministry other than that of Security. The same occurs with the Fiscal Control Police, whose ultimate purpose refers to \"protecting the tax interests of the State\" –article 27 of the bill–, a technical sphere entrusted to the Ministry of Finance, which will continue to be integrated by the specialized bodies on the subject. Such bifurcation could entail that, when executing the attributions assigned to them, an operational inconvenience may arise.\n\nIII.- CONCLUSION\n\nIn the terms set forth, the existence of possible conflicts with constitutionality is observed, and a review of the legal technique is recommended. However, the final approval of the analyzed bill is the exclusive purview of the deputies.\n\nIn this manner, the request submitted to this advisory body is addressed.\n\nWithout further ado, with all consideration,\n\nLaura Araya Rojas\nAttorney\nPublic Law Area.\nLAR/tjc\n\n[1] Attorney General's Office of the Republic, Legal opinion number OJ-026-2018 of February 19, 2018.\n\n[2] Enciclopedia Jurídica Básica, p. 1210\n\n[3] Jinesta Lobo Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Volume I, pages 442-443.\n\n[4] Attorney General's Office of the Republic, C-195-2016 of September 19, 2016."
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