{ "id": "pgr-24644", "citation": "OJ-109-2024", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Facultades municipales para reglamentar el nombramiento de Juntas de Educación y Administrativas", "title_en": "Municipal powers to regulate the appointment of Education and Administrative Boards", "summary_es": "Esta Opinión Jurídica analiza si los Concejos Municipales pueden emitir reglamentos para regular el procedimiento de nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, así como otras cuestiones relacionadas, como la posibilidad de solicitar información adicional a los aspirantes, modificar las ternas propuestas por los centros educativos, o interpretar el artículo 146 del Código Electoral. La Procuraduría concluye que las municipalidades sí pueden dictar reglamentos autónomos de organización y servicio para regular el trámite de nombramiento, siempre que no contradigan la ley ni los reglamentos ejecutivos. Sin embargo, no pueden exigir información adicional a los aspirantes si no está prevista normativamente, no pueden modificar las ternas por decisión propia, y deben elegir una persona por cada terna. Además, la PGR se declara incompetente para interpretar el Código Electoral, competencia exclusiva del TSE. El criterio se emite sin efectos vinculantes por no provenir de un órgano de la Administración Pública.", "summary_en": "This Legal Opinion examines whether Municipal Councils can issue regulations to govern the appointment procedure for members of Education Boards and Administrative Boards, along with related issues such as the ability to request additional information from candidates, modify the shortlists proposed by schools, or interpret Article 146 of the Electoral Code. The Attorney General's Office concludes that municipalities may issue autonomous organizational and service regulations to govern the appointment process, provided they do not contradict the law or executive regulations. However, they cannot require additional information from candidates unless normatively authorized, they cannot modify the shortlists on their own, and they must select one person per shortlist. Additionally, the PGR declares itself incompetent to interpret the Electoral Code, a power reserved exclusively to the Supreme Electoral Tribunal. The opinion is non-binding as it did not originate from a public administration body.", "court_or_agency": "", "date": "20/09/2024", "year": "2024", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "Juntas de Educación", "Juntas Administrativas", "reglamento autónomo", "ternas", "Concejo Municipal", "Ley Fundamental de Educación", "equidad de género", "Tribunal Supremo de Elecciones" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 41", "law": "Ley Fundamental de Educación" }, { "article": "Art. 43", "law": "Ley Fundamental de Educación" }, { "article": "Art. 13 inc. g", "law": "Código Municipal" }, { "article": "Art. 33", "law": "Código de Educación" }, { "article": "Art. 12", "law": "Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas" } ], "keywords_es": [ "Juntas de Educación", "Juntas Administrativas", "Concejos Municipales", "reglamentos autónomos", "ternas", "Código Municipal", "Ley Fundamental de Educación", "Procuraduría General de la República", "equidad de género", "nombramiento", "reglamentos ejecutivos", "control político", "Tribunal Supremo de Elecciones" ], "keywords_en": [ "Education Boards", "Administrative Boards", "Municipal Councils", "autonomous regulations", "shortlists", "Municipal Code", "Fundamental Law of Education", "Attorney General's Office", "gender equity", "appointment", "executive regulations", "political oversight", "Supreme Electoral Tribunal" ], "excerpt_es": "En síntesis, las municipalidades sí están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han sido atribuidas, entre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación. Dichos reglamentos autónomos están subordinados a la ley y a los reglamentos ejecutivos que rijan la materia.\n\nPor lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que los Concejos Municipales deben sujetarse al sistema de ternas establecido en las normas legales y reglamentarias que rigen el nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación; y la lógica de ese sistema consiste en que se elija a una persona por cada una de las ternas propuestas por los centros educativos.", "excerpt_en": "In summary, municipalities are indeed empowered to issue autonomous organizational and service regulations to govern the manner in which they must exercise the powers attributed to them, including those related to the appointment of members of Administrative Boards and Education Boards. Such autonomous regulations are subordinate to the law and the executive regulations governing the matter.\n\nFor the reasons stated, it is the opinion of this Office that Municipal Councils must adhere to the shortlist system established in the legal and regulatory provisions governing the appointment of members of Administrative Boards and Education Boards; and the logic of that system is that one person is chosen from each of the shortlists proposed by the educational centers.", "outcome": { "label_en": "Non-binding opinion", "label_es": "Opinión no vinculante", "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding opinion recognizing the municipal power to issue autonomous regulations on the appointment of Boards, while emphasizing the need to respect the law, executive regulations, and the shortlist system.", "summary_es": "La Procuraduría emite un criterio no vinculante que reconoce la potestad municipal de dictar reglamentos autónomos sobre el nombramiento de las Juntas, pero subraya que deben respetar la ley, los reglamentos ejecutivos y el sistema de ternas." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión", "quote_en": "municipalities are indeed empowered to issue autonomous organizational and service regulations to govern the manner in which they must exercise the powers attributed to them, including those related to the appointment of members of Administrative Boards and Education Boards.", "quote_es": "las municipalidades sí están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han sido atribuidas, entre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación." }, { "context": "Conclusión", "quote_en": "Municipal Councils may make known to educational centers any objections they may have regarding the proposed shortlists... however, they cannot modify those shortlists on their own, as this would encroach upon a power that is not theirs.", "quote_es": "los Concejos Municipales pueden hacer saber a los centros educativos las objeciones que tengan en relación con las ternas propuestas... sin embargo, no pueden modificar esas ternas por decisión propia, pues ello implicaría invadir una competencia que no les corresponde." }, { "context": "Conclusión", "quote_en": "it is the opinion of this Office that Municipal Councils must adhere to the shortlist system established in the legal and regulatory provisions governing the appointment... and the logic of that system is that one person is chosen from each of the proposed shortlists.", "quote_es": "es criterio de esta Procuraduría que los Concejos Municipales deben sujetarse al sistema de ternas establecido en las normas legales y reglamentarias que rigen el nombramiento... y la lógica de ese sistema consiste en que se elija a una persona por cada una de las ternas propuestas." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=24644&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 109 - J   del 20/09/2024   \n\n\n\n20 de setiembre de 2024\n\n\n\n\nPGR-OJ-109-2024\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nSofía Guillén Pérez\n\n\n\n\nDiputada\n\n\n\n\nFracción Partido Frente Amplio\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su\noficio AL-FPFA-113-OFI-2024-SGP del 22 de julio último, recibido en esta Procuraduría el 26 de julio\nsiguiente, por medio del cual nos planteó varias consultas en relación con el nombramiento de los\nintegrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nos indica que la consulta tiene como finalidad conocer el alcance del Reglamento\nGeneral de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, emitido mediante el decreto n.° 38249 de 10\nde febrero del 2014.  Señala que, en particular, le interesa conocer sobre la facultad de los\nConcejos Municipales de regular el procedimiento interno para el nombramiento de las Juntas,\nconforme al marco normativo que rige el tema, marco dentro del cual incluye el artículo 33 y\nsiguientes del Código de Educación, ley n.° 181 de 18 de agosto de 1944; el artículo 41 y siguientes\nde la Ley Fundamental de Educación, n.° 2160 de 25 de setiembre de 1957; el artículo 13 inciso b) y\ng) del Código Municipal, ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998; y el Reglamento General de Juntas de\nEducación y Juntas Administrativas ya citado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Afirma que, recientemente, esta Procuraduría reconoció, pero también atemperó, la\nposibilidad de que las Municipalidades reglamenten lo relativo al nombramiento y remoción de los\nintegrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas.  Indica que, sobre ese tema,\nen nuestro dictamen PGR-C-169-2023 del 4 de septiembre del 2023, dirigido a la Municipalidad de San\nJosé, sostuvimos que “…los reglamentos independientes tienen por objeto regular la organización de\nlas dependencias administrativas a lo interno −reglamentos autónomos de organización−, o bien, el\nfuncionamiento de los servicios públicos que prestan −reglamentos autónomos de servicio−. Si bien\nlos reglamentos independientes pueden ser emitidos tanto por la Administración Central (con\nfundamento en el artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política) como por la Administración\ndescentralizada (con fundamento en la potestad de autoorganización implícita en la autonomía\nadministrativa o de primer grado que se le otorga a todo ente público al momento de su creación),\nesos instrumentos normativos no pueden invadir las competencias conferidas al Poder Ejecutivo, por\nlo que las municipalidades no están facultadas para emitir reglamentos ejecutivos en torno a lo\ndispuesto en la Ley Fundamental de Educación.”\n\n\n\n             Agrega, por otra parte, que el artículo 146 del Código Electoral prohíbe a los miembros\nde las Juntas participar en las actividades de los partidos políticos, así como asistir a clubes y a\nreuniones de carácter político, por lo que tiene dudas en cuanto a la posibilidad de nombrar en esos\npuestos a quienes hayan participado en actividades político electorales en elecciones pasadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99,\nOJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta Procuraduría despliega su función asesora con respecto\na la Administración Pública.  En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de\n1982), dispone, en su artículo 4, que “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los\njerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de\nla Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo\nel caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”  (El subrayado\nes nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General solo está facultada para\nemitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública, dictámenes a los cuales el\nartículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes.    En este caso, no estamos frente a\nuna consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por una diputada en\nejercicio de labores de control político, por lo que, en principio, la consulta resultaría\ninadmisible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura de la consultante y como una\nforma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema\nconsultado, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por\nlo que su valor es el de una opinión jurídica. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como marco general para dar respuesta a las consultas que se nos formulan, interesa\nseñalar que la Ley Fundamental de Educación dispuso que en cada distrito escolar debe haber una\nJunta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón, a propuesta de los funcionarios que\nejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los directores, quienes a su\nvez consultarán al personal docente de su respectiva escuela (Artículo 41).  Establece además que\nlas Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades, serán organismos\nauxiliares de la Administración Pública y servirán a la vez como agencias para asegurar la\nintegración de la comunidad y la escuela. (Artículo 42).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En lo que se refiere a las Juntas Administrativas, la Ley Fundamental de Educación\ndispone, en lo que interesa, que cada institución de enseñanza media contará con una Junta\nAdministrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, cuyos integrantes deben ser seleccionados\nde las ternas enviadas por los Concejos de Profesores correspondientes. (Artículo 43).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, en lo que concierne a la naturaleza del cargo y al plazo de nombramiento, la Ley\nFundamental de Educación señala que los miembros de las Juntas de Educación o Administrativas\nejercen su cargo por un periodo de tres años, con posibilidad de reelección. Además, en lo relativo\nal funcionamiento de las Juntas, estableció que una ley especial definiría la forma de integrarlas,\nasí como sus atribuciones, sus deberes, y los de sus miembros (artículo 44).  A pesar de lo\nanterior, tal regulación no se llevó a cabo por vía legal, sino reglamentaria.   El reglamento\nvigente sobre esa materia fue emitido por medio del decreto n.° 38249 ya citado, que es el\n“Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Asimismo, el Código Municipal, en su artículo 13, inciso g), encomendó a los Concejos\nMunicipales de cada cantón “Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad\nentre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de\nenseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. (…).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el Código de Educación también contiene regulaciones relacionadas con las\nJuntas de Educación y las Juntas Administrativas.  De ese Código interesa transcribir, para efectos\nde la consulta, su artículo 33, el cual dispone lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n           “Artículo 33.- Cuando por motivos legales o justificados, quedare una vacante en el\npersonal de una Junta de Educación durante el lapso regular que la ley determina para el ejercicio\nde sus funciones, el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre\nlos candidatos que propongan los respectivos Directores de Escuela.\n\n\n\n           La Municipalidad deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de\npresentación de la terna. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado, se tendrá por nombrada y\nactuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del\ncargo que hará ante la Dirección Provincial de Escuelas de su respectiva provincia o en su defecto\nante el Inspector Delegado por ésta.\n\n\n\n           Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro\npropietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se\nconsiderará nombrado únicamente para el tiempo que falte al sustituido para completar su período\nlegal.\n\n\n\n\n          Siempre que ocurra renovación de parte de una Junta, se procederá a nueva instalación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Seguidamente nos referiremos, de manera puntual, a cada una de las interrogantes\nformuladas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “1. ¿Los Concejos Municipales, [en] el marco de sus competencias conforme a las citadas\nnormas y la autonomía municipal, pueden emitir manuales o reglamentos internos para establecer\nplazos internos, órganos responsables, formularios adicionales y otra información para el\nnombramiento de Juntas (en el marco de artículo 13.b y 13.g del Código Municipal) sin invadir las\ncompetencias del Poder Ejecutivo, o toda regulación municipal sobre la materia interferiría con lo\ndispuesto en la Ley Fundamental de Educación?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como ya indicamos, las normas que rigen la materia encomiendan al Concejo Municipal de\ncada cantón la tarea de nombrar a los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de\nEducación, para lo cual deben utilizar como base las ternas enviadas por cada centro educativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para el ejercicio de esa competencia, las municipalidades pueden regular, mediante\nreglamentos autónomos, lo relativo al trámite que ha de observarse para llevar a cabo esos\nnombramientos, siempre que con ello no se infrinja, obstruya o imposibilite el cumplimiento de las\ndisposiciones contenidas en las normas legales aplicables, ni en su reglamento ejecutivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Debe tenerse presente que las municipalidades, como cualquier otro ente público, pueden\nemitir reglamentos autónomos de organización o de servicio para ejercer las competencias que les han\nsido conferidas.  El artículo 4, inciso a), del Código Municipal ratifica esa posibilidad al incluir\ndentro de las atribuciones municipales, “Dictar los reglamentos autónomos de organización y de\nservicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.”  De igual\nforma, el artículo 13, inciso c), del mismo Código atribuye al Concejo Municipal la tarea de “Dictar\nlos reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, es importante recordar que el artículo 6 de la Ley General de la Administración\nPública regula el orden jerárquico de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo.  Dicha\nnorma dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 6º.-\n\n\n\n              1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al\nsiguiente orden:\n\n\n\n\n            a) La Constitución Política;\n\n\n\n\n            b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;\n\n\n\n\n            c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;\n\n\n\n             d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros\nSupremos Poderes en la materia de su competencia;\n\n\n\n             e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los\nentes descentralizados; y\n\n\n\n\n            f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.\n\n\n\n              2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados\nestán subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.\n\n\n\n              3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y\nprincipios que regulan los actos administrativos.”  (El subrayado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Obviamente, al estar ubicada tanto la ley como los reglamentos ejecutivos en una posición\njerárquica superior con respecto a los reglamentos autónomos, no podrían estos últimos contradecir\naquellas normas de rango superior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es importante reiterar lo que ya habíamos indicado en el dictamen PGR-C-169-2023 del 4 de\nseptiembre del 2023, en el sentido de que las Municipalidades no pueden emitir reglamentos\nejecutivos, pues esa potestad pertenece al Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el artículo 140,\nincisos 3) y 18) de la Constitución Política; pero sí les es posible emitir reglamentos\nindependientes o autónomos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con respecto a la diferencia entre los reglamentos ejecutivos y los reglamentos autónomos, debemos\nindicar que los primeros son los llamados a desarrollar la ley, y a especificar sus contenidos, con\nla finalidad de propiciar su correcta y oportuna aplicación; mientras que los reglamentos autónomos\ntienen como función regular el ejercicio de las competencias atribuidas a la Administración.  La\nemisión de los reglamentos ejecutivos es una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo; mientras que\nlos reglamentos autónomos (de organización o de servicio) pueden ser emitidos tanto por el Poder\nEjecutivo, para el ejercicio de las competencias que le son propias, como por los entes\ndescentralizados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En síntesis, las municipalidades sí están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de\norganización y de servicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han\nsido atribuidas, entre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas\nAdministrativas y las Juntas de Educación.  Dichos reglamentos autónomos están subordinados a la ley\ny a los reglamentos ejecutivos que rijan la materia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “2. ¿Los Concejos Municipales, [en] el marco de sus competencias conforme a las citadas\nnormas y la autonomía municipal, pueden solicitar a las personas aspirantes y centros de educación\ninformación adicional, que consideren oportuna para realizar el nombramiento y que sea adicional a\nlo que contempla el Reglamento General de Juntas, dentro del proceso de nombramiento de las Juntas\nde Educación y Administrativas?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos,\nn.° 8220 de 4 de marzo de 2022, dispone, en su artículo 1°, que sus preceptos son aplicables tanto a\nla Administración Central como a la descentralizada, incluyendo a las municipalidades.  Luego, su\nartículo 4 establece que todo trámite o requisito, para que pueda exigirse al administrado, deberá\nconstar en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas\ncomo resoluciones generales. Y aclara que cuando el trámite o requisito es exigido en disposiciones\nadministrativas, o en resoluciones generales, la institución debe estar facultada por ley para\nestablecerlos. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el artículo 29 del reglamento a la ley n.° 8220 mencionada, emitido\nmediante el decreto n.° 37045 de 22 de febrero de 2012, reitera que no es posible exigir a los\nciudadanos, para realizar un trámite determinado, documentos adicionales a los que se encuentren\nexpresamente señalados en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones\nadministrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para\nestablecerlos. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Partiendo de lo anterior, considera esta Procuraduría que los Concejos Municipales solo\npodrían solicitar a los aspirantes a ocupar puestos en las Juntas de Educación o Juntas\nAdministrativas información adicional que consideren necesaria para el ejercicio de la competencia\nque les fue atribuida, cuando esa posibilidad conste en una ley, en un decreto ejecutivo, en un\nreglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales, cuando la institución\nesté facultada por ley para establecerlos. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Evidentemente, la información que se solicite tiene que ser la razonablemente necesaria\npara llevar a cabo la selección del candidato, de manera tal que no constituya una forma de limitar\nel acceso a cargos públicos, o de obstruir indebidamente el procedimiento de selección.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, en lo que se refiere a la posibilidad de solicitar información a los\ncentros de educativos para el nombramiento de los integrantes de las Juntas, la misma ley n.° 8220\ncitada dispone que la entidad u órgano de la Administración Pública que para resolver requiera\nfotocopias, constancias, certificaciones, mapas o cualquier información que emita o posea otra\nentidad u órgano público, deberá coordinar con esta su obtención por los medios a su alcance, para\nno solicitarla al administrado. (Artículo 8).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la misma línea, el Reglamento a la ley n.° 8220 señala que los entes y órganos de la\nAdministración Pública deberán actuar entre sí de manera coordinada, intercambiando la información\nnecesaria para la resolución de los trámites planteados ante sus instancias. (Artículo 6).  Incluso,\nel artículo 8, inciso c), de dicho reglamento dispone que es un derecho de los ciudadanos negarse a\npresentar documentos no exigidos por disposiciones normativas, o que ya se encuentren en poder de la\nAdministración actuante, sea que refieran a un mismo trámite o para otros dentro de la misma\nentidad. Y agrega que las diferentes entidades u órganos de la Administración Pública que por ley\nestán encargados de conocer sobre un trámite o requisito cuyo fin es común, complementario o\nidéntico, deberán llegar a un acuerdo para establecer un trámite único o compartido, delimitando\nclaramente las competencias institucionales cuando éstas no estén definidas en el resto del\nordenamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En resumen, para llevar a cabo el trámite de nombramiento de los integrantes de las\nJuntas Administrativas y Juntas de Educación, las municipalidades solo podrían solicitar a los\naspirantes a ocupar esos puestos información adicional cuando esa posibilidad conste en una ley, en\nun decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones\ngenerales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos.  Si la información\nadicional que requiere la municipalidad está en poder de un centro educativo o de cualquier otro\nórgano o ente público, la municipalidad puede coordinar con ellos para obtenerla.  Lo anterior sin\nperjuicio de que la municipalidad recopile, por su propia cuenta, todos los datos y la información\nque estime necesaria para ejercer la competencia que le ha sido atribuida por ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “3. ¿Lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral impide a\nlos Concejos Municipales nombrar en las Juntas a personas que hayan figurado en pasadas elecciones\ncomo candidatas, fiscales o participen en actividades de los partidos políticos, clubes o reuniones\nde carácter político, o esta prohibición solamente tiene alcances hacia futuro, es decir: una\npersona nombrada en una Junta Administrativa o de Educación deberá renunciar a toda afiliación y\nparticipación partidaria durante su nombramiento?”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con el artículo 102, inciso 3), de la Constitución Política, dentro de\nlas funciones del Tribunal Supremo de Elecciones se encuentra la de interpretar en forma exclusiva y\nobligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el artículo 12, inciso c), del Código Electoral, ley n.° 8765 de 19 de\nagosto del 2009, encarga a dicho Tribunal “Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin\nperjuicio de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de competencia, las\ndisposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral…”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría carece de competencia para interpretar las\nnormas del Código Electoral, pues esa atribución pertenece, de forma exclusiva, al Tribunal Supremo\nde Elecciones.  Por ello, la presente consulta, en tanto pretende dilucidar los alcances del\nartículo 146 de ese Código, resulta inadmisible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “4. ¿Los Concejos Municipales pueden rechazar o modificar las ternas propuestas por los\ncentros educativos en caso de no cumplir con los requisitos de paridad y otros fijados en el\nReglamento General de Juntas o están obligadas a elegir dentro de las personas propuestas\nindependientemente de valoraciones legales y de oportunidad?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 11 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas\nya mencionado, regula los requisitos para integrar dichas Juntas. De conformidad con esa norma, para\nser miembro de una Junta se requiere ser costarricense o extranjero con cédula de residencia\nvigente, ser mayor de edad, saber leer y escribir, no contar con antecedentes penales y estar\nincluido en la terna presentada por el Ministerio de Educación Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el artículo 12 de ese mismo reglamento define el trámite a seguir para\nconformar las ternas que servirán de base para seleccionar a los integrantes de las Juntas.  Esa\nnorma dispone lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 12.- El Director del Centro Educativo, en coordinación con el personal docente y\nadministrativo, será el responsable de proponer las ternas para los cinco miembros que conformarán\nla Junta, procurando un proceso de consulta transparente y participativa, así como de verificar el\ncumplimiento de los requisitos establecidos. Lo anterior haciendo uso del formulario establecido\npara tales efectos por medio de la Dirección de Gestión y Desarrollo Regional.\n\n\n\n El Director del Centro Educativo deberá entregar la propuesta al Supervisor de Centros Educativos,\nquien velará porque se haya cumplido el procedimiento establecido. Posteriormente, corresponde al\nSupervisor presentar la documentación para su trámite ante el correspondiente Concejo Municipal.”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Este órgano asesor ha establecido que “… el Concejo Municipal carece de atribuciones\npara designar a una persona no incluida en aquella [haciendo referencia a la terna enviada por el\nMinisterio de Educación], pues si así fuese, se estaría actuando a contrapelo de los principios de\nparticipación y publicidad que deben informar sustancialmente el proceso de conformación de las\nternas.” (Dictamen C-182-2021 del 25 de junio de 2021).  Además, ha indicado que “… si el Concejo\nMunicipal elige a una persona para alguno de los puestos de las Juntas Administrativas o de\nEducación, que no se encuentre en la terna propuesta por el director del centro educativo bajo los\ncriterios señalados, dicho nombramiento sufriría de un vicio de invalidez.” (Dictamen PGR-C-190-2023\ndel 16 de octubre del 2023).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el mismo sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, en funciones\nde jerarca impropio en materia municipal, resolvió que “… es obligatorio, para la corporación\nmunicipal, recibir y respetar la terna enviada por el Supervisor y la Directora de la escuela a\nefecto de nombrar la Junta de Educación, no pudiendo elegir a ninguna persona que no sea aquella\nexpresamente ofrecida en tales términos. En el supuesto contrario, todo lo actuado resulta viciado\nde nulidad absoluta por transgresión al ordenamiento jurídico administrativo.”  (Resolución n.°\n414-2014 de las 14:15 horas del 29 de agosto del 2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es importante tener presente, que el Código Municipal, en su artículo 13, inciso g),\nencarga al Concejo Municipal nombrar a los integrantes de las Juntas “con un criterio de equidad\nentre géneros”, por lo que las ternas que envíe el MEP, como actos preparatorios para dicho\nnombramiento, deben estar integradas de manera tal que permitan al Concejo Municipal respetar el\ncriterio de equidad entre géneros.  Al respecto hemos indicado que “… la terna que conforma el\nDirector del correspondiente centro educativo, es un acto preparatorio que es condición necesaria\npara que el Concejo Municipal pueda ejercer válidamente su competencia en materia de nombramiento de\nlos integrantes de las Juntas Administrativas de centros educativos y Juntas de Educación”. \n(Dictamen C-182-2021 del 25 de junio de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, estima esta Procuraduría que los Concejos Municipales pueden\nhacer saber a los centros educativos las objeciones que tengan en relación con las ternas\npropuestas, cuando consideren que no cumplen los requisitos normativamente dispuestos para\nelaborarlas, incluido lo relativo a la equidad entre géneros; sin embargo, no pueden modificar esas\nternas por decisión propia, pues ello implicaría invadir una competencia que no les corresponde, con\nviolación de los principios de participación y publicidad que deben informar el proceso de selección\nde los postulantes. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             “5. ¿Los Concejos Municipales, en el marco de sus competencias conforme a las citadas\nnormas y la autonomía municipal, pueden nombrar a más de una persona de una misma terna (y a ninguna\nde otra u otras ternas) en caso de recibir varias ternas distintas por parte de una institución\neducativa para conformar su Junta Administrativa o de Educación (ya sea por vencimiento o renuncia)\no acaso el marco de legalidad circunscribe la labor del Concejo a elegir “por separado” dentro de\ncada terna propuesta para un mismo centro?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El procedimiento para nombrar a los integrantes de las Juntas está regulado en el\nartículo 12 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, el cual fue\ntranscrito al contestar la pregunta anterior; no obstante, ni esa norma, ni las demás disposiciones\nque rigen la materia, contienen reglas sobre la obligación de nombrar a una sola persona por cada\nterna, o sobre la posibilidad de nombrar a más de una persona de una misma terna y a ninguna de otra\nu otras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A pesar de lo anterior, la lógica del sistema consiste en que se seleccione a una\npersona por cada terna enviada por el Ministerio de Educación.  De lo contrario, se habría dispuesto\nel envío de una nómina para seleccionar de ella, libremente, a los integrantes de las Juntas. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             No está claro cuál fue el objetivo de establecer el envío de ternas y no de nóminas.  \nEs posible que para ello se haya tomado en cuenta la posibilidad de ubicar a los integrantes de cada\nterna en algún orden de prioridad según la capacidad o el interés que hubiesen mostrado en ocupar\nuno de los puestos vacantes.  En todo caso, al haberse optado por utilizar la figura de las ternas,\nlo razonable es que se elija a una persona por terna.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es importante mencionar que la decisión de utilizar el sistema de ternas no es\nexclusiva del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, pues tanto el\nCódigo de Educación, en su artículo 33, como la Ley Fundamental de Educación, en su artículo 43,\nhacen referencia a esa figura.  Incluso, el artículo 33 del Código de Educación le da un tratamiento\nespecial a la persona que ocupe el primer lugar en la terna, pues establece que la municipalidad\ndebe hacer el nombramiento de los puestos vacantes dentro del mes siguiente a la fecha en que se\npresentaron las ternas y agrega que, transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado el\nnombramiento, “… se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre\nencabece la terna, previa aceptación del cargo…”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Tribunal Superior de Trabajo, en su resolución n.° 414-2014 ya citada, reiteró la\nobligación de las municipalidades de someterse al bloque de legalidad existente en lo relativo al\nnombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, bloque que\nincluye lo relativo a la utilización del sistema de ternas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “No puede el Concejo Municipal, transgredir una norma de orden legal cuya aplicación es\nindiscutible, cual es la contenida en el artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación, en donde\nsomete al gobierno local, a recibir la integración de la terna que envía el Supervisor de la zona en\nconjunto con el Director del centro escolar correspondiente.  (…) la autonomía municipal implica,\neso sí, el sometimiento de todas sus decisiones al marco de legalidad administrativa, de modo tal\nque toda ley de orden público, la vincula. Es incorrecto que el cuerpo edil entienda que su rango de\ndiscrecionalidad llega, en este caso, al punto de no someterse al bloque de legalidad existente,\npues ello es una clara transgresión al artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública,\nderogando y desaplicando lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación, que la obliga a recibir\nlas ternas de las autoridades escolares respectivas, a efecto de nombrar su Junta de Educación.\nNótese, inclusive, la razonabilidad de la norma, pues en efecto son las personas que están en el\ncentro educativo, quienes tienen el conocimiento para proponer las personas cuyas cualidades\npersonales y hasta profesionales sean aptas para la administración de la junta de administración,\nresultando inapropiada e incorrecta, la escogencia libre y absoluta de tales integrantes por parte\ndel cuerpo edil.” \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que los Concejos Municipales deben\nsujetarse al sistema de ternas establecido en las normas legales y reglamentarias que rigen el\nnombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación; y la\nlógica de ese sistema consiste en que se elija a una persona por cada una de las ternas propuestas\npor los centros educativos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “6. ¿Los Concejos Municipales son el ente legalmente competente para verificar y\nestablecer estándares objetivos, el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 12 del Reglamento\nGeneral de Juntas en relación con el “proceso de consulta transparente y participativa” para la\nconformación de ternas para las Juntas que tendrán que elegir?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con el artículo 12 del Reglamento General de Juntas de Educación y\nJuntas Administrativas, el Director de cada centro educativo es el responsable de verificar el\ncumplimiento de los requisitos establecidos para la conformación de las ternas con base en las\ncuales el Concejo Municipal debe elegir a los integrantes de las Juntas de Educación y Juntas\nAdministrativas, para lo cual debe procurar un proceso de consulta transparente y participativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Según el párrafo segundo del artículo 12 mencionado, el Supervisor del centro educativo\nes el funcionario encargado de presentar la documentación para su trámite ante el Concejo Municipal,\npero antes de presentarla, debe corroborar que se haya respetado el procedimiento establecido. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el artículo 94 del reglamento citado reitera que corresponde al\nSupervisor de cada Centro Educativo “Valorar la documentación y otorgar el visto bueno a las ternas\nemitidas por los Directores de los Centros Educativos, relacionadas con la conformación de la Junta\nrespectiva.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con lo anterior, la tarea de verificar que la selección de los\nintegrantes de las ternas se haya realizado mediante un proceso transparente y participativo está a\ncargo del Director y del Supervisor de cada centro educativo.  Si el Concejo Municipal considera que\nla terna no se conformó con sujeción a los requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico\n(incluido lo relativo a los requisitos de los integrantes de la terna, así como lo relacionado con\nel proceso de consulta transparente y participativo) puede plantear las observaciones que estime\nconvenientes ante el centro educativo; sin embargo, si el órgano que propone la terna mantiene su\nposición, el Concejo no podría variar la integración de la terna pues, como ya hemos indicado, ello\nimplicaría invadir una competencia cuyo ejercicio no le corresponde a la Municipalidad. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones\nno vinculantes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.- Las municipalidades están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de organización y de\nservicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han sido atribuidas,\nentre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y las\nJuntas de Educación.  Dichos reglamentos autónomos están subordinados a la ley y a los reglamentos\nejecutivos que rijan la materia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2.- Para llevar a cabo el trámite de nombramiento de los integrantes de las Juntas\nAdministrativas y de las Juntas de Educación, las municipalidades solo podrían solicitar a los\naspirantes a ocupar esos puestos información adicional cuando esa posibilidad conste en una ley, en\nun decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones\ngenerales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos.  Si la información\nadicional que requiere la municipalidad está en poder de un centro educativo o de cualquier otro\nórgano o ente público, la municipalidad puede coordinar con ellos para obtenerla.  Lo anterior sin\nperjuicio de que la municipalidad recopile, por su propia cuenta, todos los datos y la información\nque estime necesaria para ejercer la competencia que le ha sido atribuida por ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             3.- Esta Procuraduría carece de competencia para interpretar las normas del Código\nElectoral, pues esa atribución pertenece, de forma exclusiva, al Tribunal Supremo de Elecciones. \nPor ello, la consulta orientada a dilucidar los alcances del artículo 146 de ese Código resulta\ninadmisible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             4.- Los Concejos Municipales pueden hacer saber a los centros educativos las objeciones\nque tengan en relación con las ternas propuestas para la selección de los integrantes de las Juntas,\ncuando consideren que no cumplen los requisitos normativamente dispuestos para elaborarlas, incluido\nlo relativo a la equidad entre géneros; sin embargo, no pueden modificar esas ternas por decisión\npropia, pues ello implicaría invadir una competencia que no les corresponde, con violación de los\nprincipios de participación y publicidad que deben informar el proceso de selección de los\npostulantes. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             5.- Los Concejos Municipales deben sujetarse al sistema de ternas establecido en las\nnormas legales y reglamentarias que rigen el nombramiento de los integrantes de las Juntas\nAdministrativas y de las Juntas de Educación; y la lógica de ese sistema consiste en que se elija a\nuna persona por cada una de las ternas propuestas por los centros educativos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             6.- La tarea de verificar que la selección de los integrantes de las ternas se haya\nrealizado mediante un proceso transparente y participativo está a cargo del Director y del\nSupervisor de cada centro educativo.  Si el Concejo Municipal considera que la terna no se conformó\ncon sujeción a los requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico (incluido lo relativo a los\nrequisitos de los integrantes de la terna, así como lo relacionado con el proceso de consulta\ntransparente y participativo) puede plantear las observaciones que estime convenientes ante el\ncentro educativo; sin embargo, si el órgano que propone la terna mantiene su posición, el Concejo no\npodría variar la integración de la terna, pues ello implicaría invadir una competencia cuyo\nejercicio no le corresponde a la Municipalidad. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                           \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio César Mesén Montoya\n\n\n\n\nProcurador\n\n\n\n\nJCMM/hsc", "body_en_text": "Legal Opinion: 109 - J of 09/20/2024\n\n\n\nSeptember 20, 2024\n\n\nPGR-OJ-109-2024\n\n\n \n\nMadam\n\n\nSofía Guillén Pérez\n\n\nDeputy\n\n\nBroad Front Party Caucus\n\n\n \n\nDear Madam Deputy:\n\n\n \n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your communication AL-FPFA-113-OFI-2024-SGP of July 22nd last, received in this Attorney General's Office on July 26th following, through which you posed several inquiries regarding the appointment of the members of the Administrative Boards (Juntas Administrativas) and the Education Boards (Juntas de Educación).\n\n\n \n\nYou indicate that the purpose of the inquiry is to understand the scope of the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards (Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas), issued through decree No. 38249 of February 10, 2014. You note that, in particular, you are interested in knowing about the authority of the Municipal Councils (Concejos Municipales) to regulate the internal procedure for the appointment of the Boards, in accordance with the regulatory framework governing the matter, a framework within which you include Article 33 and following of the Education Code (Código de Educación), Law No. 181 of August 18, 1944; Article 41 and following of the Fundamental Law of Education (Ley Fundamental de Educación), No. 2160 of September 25, 1957; Article 13, subsections b) and g) of the Municipal Code (Código Municipal), Law No. 7794 of April 30, 1998; and the aforementioned General Regulation of Education Boards and Administrative Boards.\n\n\n \n\nYou state that, recently, this Attorney General's Office recognized, but also tempered, the possibility for Municipalities to regulate matters related to the appointment and removal of the members of the Education Boards and the Administrative Boards. You indicate that, on this topic, in our opinion PGR-C-169-2023 of September 4, 2023, addressed to the Municipality of San José, we held that “…independent regulations (reglamentos independientes) are intended to regulate the internal organization of administrative dependencies—autonomous organizational regulations (reglamentos autónomos de organización)—or the operation of the public services they provide—autonomous service regulations (reglamentos autónomos de servicio). Although independent regulations can be issued by both the Central Administration (based on Article 140, subsection 18, of the Political Constitution) and the decentralized Administration (based on the power of self-organization implicit in the administrative or first-degree autonomy granted to every public entity at the time of its creation), these regulatory instruments cannot invade the competencies conferred on the Executive Branch (Poder Ejecutivo); therefore, municipalities are not empowered to issue executive regulations (reglamentos ejecutivos) regarding the provisions of the Fundamental Law of Education.”\n\n\nYou add, on the other hand, that Article 146 of the Electoral Code (Código Electoral) prohibits the members of the Boards from participating in the activities of political parties, as well as attending clubs and meetings of a political nature, therefore you have doubts regarding the possibility of appointing to these positions individuals who have participated in political-electoral activities in past elections.\n\n\n \n\nI.- ON THE NATURE OF OUR STATEMENT\n\n\n \n\nAs we have noted on other occasions (for example, in our statements OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), this Attorney General's Office deploys its advisory function with respect to the Public Administration (Administración Pública). In that sense, our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), provides, in its Article 4, that “The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory body, except in the case of internal auditors, who may submit the inquiry directly.” (The underlining is ours).\n\n\n \n\nFrom the transcribed rule, it is clear that the Attorney General's Office is only empowered to issue opinions at the request of an organ of the Public Administration, opinions to which Article 2 of the cited law attributes binding effects. In this case, we are not before an inquiry posed by an organ of the Public Administration, but by a deputy in the exercise of political oversight duties; therefore, in principle, the inquiry would be inadmissible.\n\n\n \n\nDespite the foregoing, in consideration of the office of the inquirer and as a way of collaborating with her important work, this Attorney General's Office will issue a statement on the matter consulted, with the warning that the opinion to be issued lacks binding effects, and its value is that of a legal opinion. \n\n\n\n \n\nII.- ON THE QUESTIONS POSED\n\n\n \n\nAs a general framework for responding to the inquiries posed to us, it is important to note that the Fundamental Law of Education provided that in each school district there must be an Education Board appointed by the Municipality of the canton, upon the proposal of the officials exercising the inspection of the schools in the Circuit, after consulting with the directors, who in turn will consult the teaching staff of their respective school (Article 41). It also establishes that the Education Boards will act as delegations of the Municipalities, will be auxiliary bodies of the Public Administration, and will simultaneously serve as agencies to ensure the integration of the community and the school. (Article 42).\n\n\n \n\nRegarding the Administrative Boards, the Fundamental Law of Education provides, as relevant, that each secondary education institution will have an Administrative Board appointed by the respective Municipality, whose members must be selected from the shortlists (ternas) sent by the corresponding Teachers' Councils (Concejos de Profesores). (Article 43).\n\n\n \n\nThen, concerning the nature of the position and the appointment term, the Fundamental Law of Education indicates that the members of the Education or Administrative Boards exercise their position for a period of three years, with the possibility of reelection. Furthermore, regarding the operation of the Boards, it established that a special law would define how to integrate them, as well as their powers, duties, and those of their members (Article 44). Despite the foregoing, such regulation was not carried out by legal means, but by regulatory means. The current regulation on this matter was issued by means of the aforementioned decree No. 38249, which is the “General Regulation of Education Boards and Administrative Boards.”\n\n\n \n\nLikewise, the Municipal Code, in its Article 13, subsection g), entrusted the Municipal Councils of each canton to “Directly appoint, by simple majority and with a criterion of gender equity (equidad entre géneros), the persons who are members of the administrative boards of the official teaching centers and the education boards, who may only be removed for just cause. (…).”\n\n\n \n\nFor its part, the Education Code also contains regulations related to the Education Boards and the Administrative Boards. From this Code, it is of interest to transcribe, for the purposes of this inquiry, its Article 33, which provides the following:\n\n\n \n\n“Article 33.- When, for legal or justified reasons, a vacancy occurs in the personnel of an Education Board during the regular term determined by law for the exercise of its functions, the Circuit Inspector shall present a shortlist (terna) to the Municipality chosen from among the candidates proposed by the respective School Directors.\n\nThe Municipality must make the appointment within the month following the date of presentation of the shortlist. Once this period has elapsed without the appointment having been made, the person whose name heads the shortlist shall be considered appointed and shall act as a member of the Board, upon prior acceptance of the position, which shall be made before the Provincial Directorate of Schools of their respective province or, failing that, before the Inspector delegated by it.\n\nThe same shall be done when, for any legal reason, it is necessary to replace a proprietary or alternate member who has not completed their term. In both cases, the replacement shall be considered appointed only for the time remaining for the substituted member to complete their legal term.\n\nWhenever a partial renewal of a Board occurs, a new installation shall proceed.”\n\n\n \n\nWe will now refer, in a specific manner, to each of the questions posed:\n\n\n \n\n“1. Can the Municipal Councils, [within] the framework of their competencies in accordance with the cited rules and municipal autonomy, issue internal manuals or regulations to establish internal deadlines, responsible bodies, additional forms, and other information for the appointment of Boards (within the framework of Article 13.b and 13.g of the Municipal Code) without invading the competencies of the Executive Branch, or would any municipal regulation on the matter interfere with the provisions of the Fundamental Law of Education?”\n\n\n \n\nAs we already indicated, the rules governing the matter entrust the Municipal Council of each canton with the task of appointing the members of the Administrative Boards and the Education Boards, for which they must use the shortlists (ternas) sent by each educational center as a basis.\n\n\n \n\nFor the exercise of this competency, the municipalities may regulate, through autonomous regulations (reglamentos autónomos), matters related to the procedure to be observed for carrying out these appointments, provided that this does not infringe upon, obstruct, or make impossible the fulfillment of the provisions contained in the applicable legal rules, nor in their executive regulation (reglamento ejecutivo).\n\n\n \n\nIt must be kept in mind that municipalities, like any other public entity, can issue autonomous organizational or service regulations to exercise the competencies that have been conferred upon them. Article 4, subsection a), of the Municipal Code ratifies this possibility by including among municipal powers, “To issue autonomous organizational and service regulations, as well as any other provision authorized by the legal system.” Similarly, Article 13, subsection c), of the same Code assigns to the Municipal Council the task of “Issuing the regulations of the Corporation, in accordance with this law.”\n\n\n \n\nIn any case, it is important to remember that Article 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) regulates the hierarchical order of the sources of the administrative legal system. Said norm provides:\n\n\n \n\n“Article 6.- \n1. The hierarchy of the sources of the administrative legal system shall be subject to the following order:\n\na) The Political Constitution;\nb) International treaties and the norms of the Central American Community;\nc) Laws and other acts with the force of law;\nd) The decrees of the Executive Branch that regulate the laws, those of the other Supreme Powers in their area of competence;\ne) The other regulations of the Executive Branch, the statutes, and the regulations of the decentralized entities; and\nf) The other norms subordinated to the regulations, central and decentralized.\n\n2. The autonomous regulations of the Executive Branch and those of the decentralized entities are subordinated to each other within their respective fields of validity.\n\n3. In matters not expressly provided for, the regulations shall be subject to the rules and principles that govern administrative acts.” (The underlining is not from the original).\n\n\n \n\nObviously, since both the law and executive regulations (reglamentos ejecutivos) are located in a hierarchically superior position with respect to autonomous regulations (reglamentos autónomos), the latter could not contradict those higher-ranking norms.\n\n\n \n\nIt is important to reiterate what we had already indicated in opinion PGR-C-169-2023 of September 4, 2023, in the sense that Municipalities cannot issue executive regulations, since that power belongs to the Executive Branch, according to the provisions of Article 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution; but it is possible for them to issue independent or autonomous regulations.\n\n\n \n\nRegarding the difference between executive regulations and autonomous regulations, we must indicate that the former are those called upon to develop the law and to specify its contents, with the purpose of promoting its correct and timely application; while autonomous regulations have the function of regulating the exercise of the competencies attributed to the Administration. The issuance of executive regulations is an exclusive competence of the Executive Branch; while autonomous regulations (organizational or service) can be issued both by the Executive Branch, for the exercise of its own competencies, and by decentralized entities.\n\n\n \n\nIn summary, municipalities are indeed legitimized to issue autonomous organizational and service regulations to regulate the manner in which they must exercise the competencies attributed to them, among them, the one related to the appointment of the members of the Administrative Boards and the Education Boards. Said autonomous regulations are subordinated to the law and to the executive regulations governing the matter.\n\n\n \n\n“2. Can the Municipal Councils, [within] the framework of their competencies in accordance with the cited rules and municipal autonomy, request from aspiring individuals and educational centers additional information they deem appropriate to make the appointment, which is additional to what is contemplated in the General Regulation of Boards, within the appointment process for the Education and Administrative Boards?”\n\n\n \n\nThe Law for the Protection of the Citizen from the Excess of Requirements and Administrative Procedures (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos), No. 8220 of March 4, 2022, provides, in its Article 1, that its precepts are applicable to both the Central Administration and the decentralized one, including municipalities. Then, its Article 4 establishes that any procedure or requirement, in order to be demanded from the administered party, must appear in a law, an executive decree (decreto ejecutivo), a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions. And it clarifies that when the procedure or requirement is demanded in administrative provisions or general resolutions, the institution must be empowered by law to establish them. \n\n\n \n\nFor its part, Article 29 of the regulation to the aforementioned Law No. 8220, issued by means of decree No. 37045 of February 22, 2012, reiterates that it is not possible to demand from citizens, to carry out a specific procedure, additional documents beyond those expressly indicated in a law, an executive decree, a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions, when the institution is empowered by law to establish them. \n\n\n \n\nBased on the foregoing, this Attorney General's Office considers that the Municipal Councils could only request additional information from aspiring individuals to occupy positions on the Education Boards or Administrative Boards that they deem necessary for the exercise of the competency attributed to them, when this possibility appears in a law, an executive decree, a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions, when the institution is empowered by law to establish them. \n\n\n \n\nEvidently, the information requested must be reasonably necessary to carry out the selection of the candidate, in such a way that it does not constitute a means of limiting access to public office, or of unduly obstructing the selection procedure.\n\n\n \n\nOn the other hand, regarding the possibility of requesting information from educational centers for the appointment of the members of the Boards, the same Law No. 8220 cited provides that the entity or organ of the Public Administration that, in order to resolve, requires photocopies, certificates, certifications, maps, or any information issued or held by another entity or public organ, must coordinate with it to obtain such information through the means at its disposal, so as not to request it from the administered party. (Article 8).\n\n\n \n\nAlong the same lines, the Regulation to Law No. 8220 indicates that the entities and organs of the Public Administration must act among themselves in a coordinated manner, exchanging the information necessary for the resolution of the procedures submitted before their instances. (Article 6). Even Article 8, subsection c), of said regulation provides that it is a right of citizens to refuse to present documents not required by regulatory provisions, or that are already held by the acting Administration, whether referring to the same procedure or to others within the same entity. And it adds that the different entities or organs of the Public Administration that are legally tasked with handling a procedure or requirement whose purpose is common, complementary, or identical, must reach an agreement to establish a single or shared procedure, clearly delimiting institutional competencies when these are not defined elsewhere in the legal system.\n\n\n \n\nIn summary, to carry out the appointment procedure for the members of the Administrative Boards and Education Boards, municipalities could only request additional information from the aspiring individuals to occupy those positions when this possibility appears in a law, an executive decree, a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions, when the institution is empowered by law to establish them. If the additional information required by the municipality is held by an educational center or any other public organ or entity, the municipality can coordinate with them to obtain it. The foregoing is without prejudice to the municipality collecting, on its own account, all data and information it deems necessary to exercise the competency attributed to it by law.\n\n\n \n\n“3. Does the provision in the second paragraph of Article 146 of the Electoral Code prevent the Municipal Councils from appointing to the Boards persons who have appeared in past elections as candidates, poll watchers (fiscales), or who participate in the activities of political parties, clubs, or meetings of a political nature, or does this prohibition only have prospective scope, that is: must a person appointed to an Administrative or Education Board resign from all party affiliation and participation during their appointment?”\n\n\n \n\nIn accordance with Article 102, subsection 3), of the Political Constitution, among the functions of the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) is that of interpreting, exclusively and obligatorily, the constitutional and legal provisions concerning electoral matters.\n\n\n \n\nFor its part, Article 12, subsection c), of the Electoral Code, Law No. 8765 of August 19, 2009, entrusts said Tribunal with “Interpreting, exclusively and obligatorily, and without prejudice to the powers of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in matters of conflicts of jurisdiction, the constitutional provisions and the others of the electoral legal system…”.\n\n\n \n\nBased on the foregoing, this Attorney General's Office lacks the competence to interpret the norms of the Electoral Code, as this power belongs, exclusively, to the Supreme Electoral Tribunal. Therefore, the present inquiry, insofar as it seeks to elucidate the scope of Article 146 of that Code, is inadmissible.\n\n\n \n\n“4. Can the Municipal Councils reject or modify the shortlists (ternas) proposed by the educational centers in case they do not comply with the requirements of parity and others established in the General Regulation of Boards, or are they obligated to choose from among the persons proposed regardless of legal and appropriateness assessments?”\n\n\n \n\nArticle 11 of the aforementioned General Regulation of Education Boards and Administrative Boards regulates the requirements for integrating said Boards. In accordance with this rule, to be a member of a Board, it is required to be a Costa Rican citizen or a foreigner with a valid residency card, to be of legal age, to know how to read and write, to have no criminal record, and to be included in the shortlist (terna) presented by the Ministry of Public Education (Ministerio de Educación Pública, MEP).\n\n\n \n\nFor its part, Article 12 of that same regulation defines the procedure to be followed to form the shortlists that will serve as the basis for selecting the members of the Boards. That rule provides the following:\n\n\n \n\n“Article 12.- The Director of the Educational Center, in coordination with the teaching and administrative staff, shall be responsible for proposing the shortlists for the five members who will form the Board, ensuring a transparent and participatory consultation process, as well as verifying compliance with the established requirements. The foregoing, using the form established for such purposes by the Directorate of Management and Regional Development (Dirección de Gestión y Desarrollo Regional).\n\nThe Director of the Educational Center must deliver the proposal to the Supervisor of Educational Centers, who shall ensure that the established procedure has been followed. Subsequently, it is the Supervisor's responsibility to present the documentation for its processing before the corresponding Municipal Council.”\n\n\n\n \n\nThis advisory body has established that “… the Municipal Council lacks the authority to designate a person not included in that [referring to the shortlist sent by the Ministry of Education], because if it did, it would be acting against the principles of participation and publicity that must substantially inform the process of forming the shortlists (ternas).” (Opinion C-182-2021 of June 25, 2021). Moreover, it has indicated that “… if the Municipal Council elects a person for any of the positions on the Administrative or Education Boards who is not on the shortlist proposed by the director of the educational center under the indicated criteria, said appointment would suffer from a defect of invalidity.” (Opinion PGR-C-190-2023 of October 16, 2023).\n\n\n \n\nIn the same vein, the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), Section III, acting as improper superior in municipal matters, resolved that “… it is mandatory for the municipal corporation to receive and respect the shortlist (terna) sent by the Supervisor and the Director of the school in order to appoint the Education Board, being unable to elect any person other than that expressly offered in such terms. In the opposite case, all actions taken are vitiated by absolute nullity due to transgression of the administrative legal system.” (Resolution No. 414-2014 of 2:15 p.m. on August 29, 2014).\n\n\n \n\nIt is important to keep in mind that the Municipal Code, in its Article 13, subsection g), entrusts the Municipal Council with appointing the members of the Boards “with a criterion of gender equity (equidad entre géneros),” so that the shortlists (ternas) sent by the MEP, as preparatory acts for said appointment, must be integrated in such a way as to allow the Municipal Council to respect the criterion of gender equity. In this regard, we have indicated that “… the shortlist formed by the Director of the corresponding educational center is a preparatory act that is a necessary condition for the Municipal Council to validly exercise its competence regarding the appointment of the members of the Administrative Boards of educational centers and Education Boards.” (Opinion C-182-2021 of June 25, 2021).\n\n\n \n\nBased on the foregoing, this Attorney General's Office considers that the Municipal Councils can make known to the educational centers any objections they have regarding the proposed shortlists, when they consider that they do not meet the requirements normatively provided for their preparation, including matters related to gender equity (equidad entre géneros); however, they cannot modify these shortlists by their own decision, as this would imply invading a competence that does not correspond to them, in violation of the principles of participation and publicity that must inform the selection process of the applicants. \n\n\n \n\n“5. Can the Municipal Councils, within the framework of their competencies in accordance with the cited rules and municipal autonomy, appoint more than one person from the same shortlist (terna) (and none from another or other shortlists) in the event of receiving several different shortlists from an educational institution to form its Administrative or Education Board (whether due to expiration or resignation), or does the framework of legality restrict the Council's work to electing “separately” within each shortlist proposed for the same center?”\n\n\n \n\nThe procedure for appointing the members of the Boards is regulated in Article 12 of the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards, which was transcribed in answering the previous question; however, neither this norm nor the other provisions governing the matter contain rules regarding the obligation to appoint only one person per shortlist (terna), or the possibility of appointing more than one person from the same shortlist and none from another or others.\n\n\n \n\nDespite the foregoing, the logic of the system is that one person is selected for each shortlist sent by the Ministry of Education (MEP). Otherwise, the system would have provided for the sending of a list (nómina) from which to freely select the members of the Boards. \n\n\n \n\nIt is not clear what the objective was in establishing the sending of shortlists (ternas) and not lists (nóminas). It is possible that for this, the possibility of placing the members of each shortlist in some order of priority according to the capacity or interest they had shown in occupying one of the vacant positions was taken into account. In any case, having opted to use the figure of shortlists, the reasonable course is that one person is chosen per shortlist.\n\n\n \n\nIt is important to mention that the decision to use the shortlist system is not exclusive to the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards, since both the Education Code, in its Article 33, and the Fundamental Law of Education, in its Article 43, refer to that figure. Even Article 33 of the Education Code gives special treatment to the person who occupies the first place on the shortlist, as it establishes that the municipality must make the appointment to the vacant positions within the month following the date on which the shortlists were presented and adds that, after this period has elapsed without the appointment having been made, “… the person whose name heads the shortlist shall be considered appointed and shall act as a member of the Board, upon prior acceptance of the position…”.\n\n\n \n\nThe Superior Labor Tribunal (Tribunal Superior de Trabajo), in its Resolution No. 414-2014 already cited, reiterated the obligation of the municipalities to submit to the existing legal framework regarding the appointment of the members of the Education Boards and Administrative Boards, a framework that includes matters related to the use of the shortlist system:\n\n\n \n\n“The Municipal Council cannot transgress a rule of legal order whose application is indisputable, which is that contained in Article 41 of the Fundamental Law of Education, where it subjects the local government to receiving the integration of the shortlist (terna) sent by the Supervisor of the zone together with the Director of the corresponding school center. (…) municipal autonomy implies, yes, the submission of all its decisions to the framework of administrative legality, so that any law of public order binds it. It is incorrect for the municipal body to understand that its range of discretion extends, in this case, to the point of not submitting to the existing legal framework, as this is a clear transgression of Article 13 of the General Law of Public Administration, repealing and disapplying the provisions of the Fundamental Law of Education, which obliges it to receive the shortlists from the respective school authorities, in order to appoint its Education Board. Note, even, the reasonableness of the rule, since it is indeed the persons who are in the educational center who have the knowledge to propose the persons whose personal and even professional qualities are suitable for the administration of the administrative board (junta de administración), making the free and absolute choice of such members by the municipal body inappropriate and incorrect.” \n\n\n \n\nBased on the foregoing, it is the criterion of this Attorney General's Office that the Municipal Councils must adhere to the shortlist system established in the legal and regulatory norms governing the appointment of the members of the Administrative Boards and the Education Boards; and the logic of that system consists of choosing one person for each of the shortlists (ternas) proposed by the educational centers.\n\n\n \n\n“6. Are the Municipal Councils the legally competent entity to verify and establish objective standards, and compliance with the provision in paragraph 12 of the General Regulation of Boards regarding the “transparent and participatory consultation process” for the formation of shortlists (ternas) for the Boards that they will have to elect?”\n\n\n\n\nIn accordance with Article 12 of the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards (Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas), the Director of each educational center is responsible for verifying compliance with the requirements established for the formation of the shortlists (ternas) on the basis of which the Municipal Council must elect the members of the Education Boards (Juntas de Educación) and Administrative Boards (Juntas Administrativas), for which purpose they must ensure a transparent and participatory consultation process.\n\nAccording to the second paragraph of the aforementioned Article 12, the Supervisor of the educational center is the official in charge of presenting the documentation for its processing before the Municipal Council, but before presenting it, they must corroborate that the established procedure has been respected.\n\nFor its part, Article 94 of the cited regulation reiterates that it is the responsibility of the Supervisor of each Educational Center to “Assess the documentation and grant approval (visto bueno) to the shortlists issued by the Directors of the Educational Centers, related to the formation of the respective Board.”\n\nIn accordance with the foregoing, the task of verifying that the selection of the members of the shortlists has been carried out through a transparent and participatory process is the responsibility of the Director and the Supervisor of each educational center. If the Municipal Council considers that the shortlist was not formed in compliance with the requirements demanded by the legal system (including matters related to the requirements for the members of the shortlist, as well as matters related to the transparent and participatory consultation process), it may raise any observations it deems appropriate before the educational center; however, if the body proposing the shortlist maintains its position, the Council could not vary the composition of the shortlist, since, as we have already indicated, this would imply invading a competence whose exercise does not belong to the Municipality.\n\nIII.- CONCLUSION\n\nBased on the foregoing, this Attorney General's Office (Procuraduría) reaches the following non-binding conclusions:\n\n1.- Municipalities are empowered to issue autonomous organizational and service regulations to regulate the manner in which they must exercise the competences attributed to them, among them, that related to the appointment of the members of the Administrative Boards and the Education Boards. Said autonomous regulations are subordinate to the law and the executive decrees (decretos ejecutivos) governing the matter.\n\n2.- To carry out the procedure for appointing the members of the Administrative Boards and the Education Boards, the municipalities may only request additional information from applicants seeking to hold those positions when that possibility is stated in a law, an executive decree, a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions, when the institution is empowered by law to establish them. If the additional information required by the municipality is held by an educational center or any other public body or entity, the municipality may coordinate with them to obtain it. The foregoing is without prejudice to the municipality collecting, on its own account, all data and information it deems necessary to exercise the competence attributed to it by law.\n\n3.- This Attorney General's Office lacks the competence to interpret the norms of the Electoral Code (Código Electoral), because that attribution belongs exclusively to the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones). Therefore, the inquiry aimed at elucidating the scope of Article 146 of that Code is inadmissible.\n\n4.- The Municipal Councils may make known to the educational centers the objections they have regarding the shortlists proposed for the selection of the members of the Boards, when they consider that they do not meet the requirements normatively established for their preparation, including matters related to gender equity; however, they cannot modify those shortlists on their own decision, since this would imply invading a competence that does not belong to them, in violation of the principles of participation and publicity that must inform the selection process of the applicants.\n\n5.- The Municipal Councils must adhere to the shortlist system established in the legal and regulatory norms governing the appointment of the members of the Administrative Boards and the Education Boards; and the logic of that system consists of electing one person from each of the shortlists proposed by the educational centers.\n\n6.- The task of verifying that the selection of the members of the shortlists has been carried out through a transparent and participatory process is the responsibility of the Director and the Supervisor of each educational center. If the Municipal Council considers that the shortlist was not formed in compliance with the requirements demanded by the legal system (including matters related to the requirements for the members of the shortlist, as well as matters related to the transparent and participatory consultation process), it may raise any observations it deems appropriate before the educational center; however, if the body proposing the shortlist maintains its position, the Council could not vary the composition of the shortlist, since this would imply invading a competence whose exercise does not belong to the Municipality.\n\nCordially,\n\nJulio César Mesén Montoya\nAttorney General (Procurador)\nJCMM/hsc" }