{ "id": "pgr-24675", "citation": "OJ-137-2024", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Interpretación auténtica del artículo 4 de la Ley 9814 — alcances de los permisos revocados", "title_en": "Authentic interpretation of Article 4 of Law 9814 — scope of revoked permits", "summary_es": "La Procuraduría General de la República examina el proyecto de ley N° 24.338, que pretende interpretar auténticamente el artículo 4 de la Ley para regular la producción sostenible de sal y camarón de cultivo (N° 9814). El proyecto buscaba aclarar si los titulares de permisos de uso revocados por cierre administrativo pueden solicitar un nuevo permiso, equiparando “revocados” con “no renovados”. La PGR concluye que la iniciativa no constituye técnicamente una interpretación auténtica, sino una reforma legal, ya que el artículo 4 original solo contempla permisos vencidos o no renovados, no revocados. Además, la propuesta de un artículo 4 bis introduce regulaciones nuevas para áreas impactadas con cierre administrativo. En cuanto al fondo, la PGR advierte que modificar el régimen de excepción del transitorio I de la Ley Forestal para permitir nuevos permisos en manglares, más allá de la prórroga de los existentes, requeriría una justificación técnica previa, conforme a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión.", "summary_en": "The Attorney General's Office reviews bill No. 24,338, which sought to provide an authentic interpretation of Article 4 of the Law for the Sustainable Production of Salt and Cultivated Shrimp (No. 9814). The bill aimed to clarify whether holders of use permits revoked by administrative closure could apply for a new permit, equating 'revoked' with 'not renewed'. The PGR concludes that the proposal is not technically an authentic interpretation but rather a legal reform, since the original Article 4 only covers expired or non-renewed permits, not revoked ones. Additionally, the proposed Article 4 bis introduces new regulations for impacted areas with administrative closure. On the merits, the PGR warns that modifying the exception regime established by Transitory I of the Forestry Law to allow new permits in mangroves, beyond the renewal of existing ones, would require prior technical justification, in accordance with the principles of environmental safeguard objectivity, reasonableness, and non-regression.", "court_or_agency": "", "date": "24/10/2024", "year": "2024", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "dictamen de la Procuraduría", "interpretación auténtica", "permisos de uso revocados", "patrimonio natural del Estado", "transitorio I de la Ley Forestal", "no regresión ambiental", "objetivación de la tutela ambiental", "manglares" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 4", "law": "Ley 9814" }, { "article": "Art. 5", "law": "Ley 9814" }, { "article": "Transitorio I", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Art. 18", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Art. 11", "law": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre 6043" } ], "keywords_es": [ "interpretación auténtica", "Ley 9814", "permisos de uso", "revocación", "manglares", "patrimonio natural del Estado", "Ley Forestal", "transitorio I", "no regresión", "principio precautorio", "SINAC", "producción sostenible", "camarón de cultivo", "sal" ], "keywords_en": [ "authentic interpretation", "Law 9814", "use permits", "revocation", "mangroves", "State natural heritage", "Forestry Law", "Transitory I", "non-regression", "precautionary principle", "SINAC", "sustainable production", "cultivated shrimp", "salt" ], "excerpt_es": "En este caso, realmente lo que plantea el proyecto no es una interpretación auténtica, sino una reforma, pues el artículo 4° no contempla que se le puedan otorgar permisos de uso a quienes se les hubiese revocado uno anterior, sino solo a quienes tengan un permiso vencido o que no haya sido renovado.\n\n[...]\n\nCon base esos principios, sobre el patrimonio natural del Estado, hemos señalado que “la constitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.\n\nPor tanto, modificar el régimen de excepción que estableció el transitorio I de la Ley Forestal, permitiendo además de la prórroga de los permisos ya otorgados, el otorgamiento de permisos nuevos, requiere una justificación técnica previa.", "excerpt_en": "In this case, what the bill actually proposes is not an authentic interpretation, but a reform, since Article 4 does not provide for granting use permits to those who had a previous one revoked, but only to those with an expired permit or one that has not been renewed.\n\n[...]\n\nBased on those principles, regarding the State's natural heritage, we have pointed out that 'the constitutionality of any modification to that regime, implying a reduction in the level of protection it currently holds, depends on the existence of technical criteria that support or justify it.'\n\nTherefore, modifying the exception regime established by Transitory I of the Forestry Law, allowing in addition to the renewal of already granted permits, the granting of new permits, requires prior technical justification.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR rules that the bill is not an authentic interpretation but a reform, and that any modification allowing new permits in mangroves requires prior technical justification.", "summary_es": "La PGR dictamina que el proyecto no constituye una interpretación auténtica sino una reforma, y que cualquier modificación que permita nuevos permisos en manglares requiere justificación técnica previa." }, "pull_quotes": [ { "context": "II. Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "In this case, what the bill actually proposes is not an authentic interpretation, but a reform, since Article 4 does not provide for granting use permits to those who had a previous one revoked, but only to those with an expired permit or one that has not been renewed.", "quote_es": "En este caso, realmente lo que plantea el proyecto no es una interpretación auténtica, sino una reforma, pues el artículo 4° no contempla que se le puedan otorgar permisos de uso a quienes se les hubiese revocado uno anterior, sino solo a quienes tengan un permiso vencido o que no haya sido renovado." }, { "context": "II. Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "the constitutionality of any modification to that regime, implying a reduction in the level of protection it currently holds, depends on the existence of technical criteria that support or justify it.", "quote_es": "la constitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen." }, { "context": "II. Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "modifying the exception regime established by Transitory I of the Forestry Law, allowing in addition to the renewal of already granted permits, the granting of new permits, requires prior technical justification.", "quote_es": "modificar el régimen de excepción que estableció el transitorio I de la Ley Forestal, permitiendo además de la prórroga de los permisos ya otorgados, el otorgamiento de permisos nuevos, requiere una justificación técnica previa." } ], "cites": [ { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "pgr-20550", "citation": "OJ-072-2018", "title_en": "Reform of Forestry Law Art. 18 for Salt Flats and Shrimp Farms", "title_es": "Reforma del Art. 18 de la Ley Forestal para salineras y camaroneras", "doc_type": "legal_opinion", "date": "24/07/2018", "year": "2018" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-25169", "citation": "OJ-174-2025", "title_en": "Exploitation of low- and medium-enthalpy geothermal energy by private parties", "title_es": "Explotación de energía geotérmica de baja y media entalpía por particulares", "doc_type": "legal_opinion", "date": "27/10/2025", "year": "2025" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-947034", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 17397-2019" }, { "target_id": "pgr-20550", "kind": "related_opinion", "label": "072" }, { "target_id": "norm-18788", "kind": "cited_norm", "label": "Declara humedales a las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Forestal" }, { "target_id": "norm-90670", "kind": "cited_norm", "label": "Ley para regular la producción sostenible de sal y camarón de cultivo en modalidad convencional y orgánica" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" }, { "target_id": "norm-18579", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-5797-1998", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=192236&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05797-1998", "resolution_num": "05797", "year": "1998", "expediente": "98-002340-0007-CO" }, { "ref_id": "pgr-24833", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=24833&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "027", "dictamen_id": "24833" }, { "ref_id": "pgr-22201", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=22201&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "072", "dictamen_id": "22201" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=24675&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 137 - J   del 24/10/2024   \n\n\n\n24 de octubre de 2024\n\n\n\n\nPGR-OJ-137-2024\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nCinthya Díaz Briceño\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas I\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.\nAL-CPEAMB-292-2024 de 27 de junio de 2024, por medio del cual requiere nuestro criterio sobre el\nproyecto de ley no. 24338, denominado “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DEL ARTÍCULO 4 Y ADICION DE UN NUEVO\nARTÍCULO 4 BIS DE LA LEY PARA REGULAR LA PRODUCCIÓN SOSTENIBLE DE SAL Y CAMARÓN DE CULTIVO EN\nMODALIDAD CONVENCIONAL Y ORGÁNICA, N° 9814 DEL 18 DE FEBRERO DE 2020.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea\nLegislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el\nejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de\ninterés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n\n            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de\naquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,\neste criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo\nen el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se indica en la exposición de motivos, con el proyecto se pretende interpretar\nauténticamente el artículo 4° de la Ley para regular la producción sostenible de sal y camarón de\ncultivo en modalidad convencional y orgánica (no. 9814 de 18 de febrero de 2020) con el fin de\naclarar si los permisionarios cuyo permiso de uso fue revocado mediante cierre por autoridad\nadministrativa pueden solicitar un permiso de uso nuevo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se expone que, dado que el artículo 4° dispone que los permisos se pueden otorgar a\ntodas aquellas personas físicas y jurídicas cuyos permisos de uso estén vencidos o no hayan sido\nrenovados, no queda claro si en esos supuestos se engloba a las personas a las que se le hubiese\nrevocado el permiso y si el SINAC puede otorgar permisos de uso nuevos en las áreas ya impactadas\nque experimentaron cierre administrativo de previo a la entrada en vigencia de la ley en el año\n2020.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ello, se pretende interpretar auténticamente ese artículo 4° para que se entienda\nque los permisos de uso nuevos para la producción de camarón de cultivo y para la producción de sal\nse puedan otorgar en las áreas previamente impactadas que tuvieron un permiso y fueron revocados en\nsede administrativa, de manera que se pueda interpretar que revocados entra en la definición de “no\nrenovados”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Adicionalmente, el proyecto plantea añadir un artículo 4 bis que indica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 4 bis-\n\n\n\n Con el objetivo de garantizar la recuperación, restauración y rehabilitación de los ecosistemas, en\nel caso de áreas impactadas cuyo cierre se dio por autoridad administrativa, a raíz del\nincumplimiento a la normativa ambiental, a los términos y condiciones establecidos en el permiso de\nuso original u ocupación ilegal de áreas adyacentes del Estado, se podrán otorgar permisos de uso\nnuevos, en el tanto el área dada para la producción coincida y se encuentre dentro de los límites\nestablecidos en el permiso de uso original y cumpla con lo establecido en la zonificación.  Dicho\npermiso será otorgado de manera preferencial a quien demuestre compromiso con la restauración del\ndaño ocasionado por el anterior permisionario.  El cumplimiento del compromiso adquirido por parte\ndel permisionario a través de acciones de restauración y rehabilitación será supervisado y cotejado\npor el personal del Área de Conservación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre la facultad de la Asamblea Legislativa de interpretar auténticamente las leyes\nhemos indicado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Según lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, por demás vinculante erga omnes (art. 13\nde la Ley de la Jurisdicción Constitucional), conforme lo dispuesto por el artículo 121, inciso 1)\nde la Carta Política, la interpretación auténtica de las leyes, si bien encuadra dentro del\nejercicio de la función materialmente legislativa, es una facultad distinta de la atribución de\ndictar, reformar o derogar leyes, pues aunque no existe diferencia entre el procedimiento que se\nsigue para la emisión de cualquiera de los tipos de normas aludidos (Resolución No. 5797-98 de las\n16:18 hrs. del 11 de agosto de 1998), la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo\ncontenido está delimitando, pues con ella se pretende aclarar conceptos oscuros, vagos o incluso\nanfibológicos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo; respetando siempre el\nmarco material a que dicha disposición se refiere y es por ello que se incorpora o integra\nretroactivamente al contenido de la norma interpretada (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del\n12 de junio de 1969, así como Resolución No. 7261-94 de las 08:30 hrs. del 9 de diciembre de 1994,\nSala Constitucional). De modo que la Ley interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un\ncontenido que no esté comprendido en su ámbito material (Resolución No. 2005-08424 de las 18:19 hrs.\ndel 28 de junio de 2005. Y en sentido similar la No. 2016-018735 de las 09:50 hrs. del 21 de\ndiciembre de 2016).” (OJ-072-2019 de 29 de julio de 2019. En sentido similar, véanse las opiniones\njurídicas nos. PGR-OJ-128-2021 de 19 de agosto de 2021 y PGR-OJ-126-2022 de 28 de setiembre de\n2022).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de lo expuesto, resulta conveniente señalar que la Sala Constitucional ha\nreconocido que la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta,\nindicando:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No\nexistiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos\ntipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más\nbien en sus efectos. Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que\nella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a\npartir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma\ninterpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma\nnueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Voto no. \n5797-98 de las 16 horas 18 minutos de 11 de agosto de 1998).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En este caso, realmente lo que plantea el proyecto no es una interpretación auténtica,\nsino una reforma, pues el artículo 4° no contempla que se le puedan otorgar permisos de uso a\nquienes se les hubiese revocado uno anterior, sino solo a quienes tengan un permiso vencido o que no\nhaya sido renovado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y así lo señala también el artículo 5°, que, al establecer los requisitos que se deben\npresentar, hace referencia a las personas físicas o jurídicas tengan “permisos de uso vencidos o que\nestén próximos a vencerse.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si se tratara de una interpretación auténtica de la norma, no sería necesario incluir\nun nuevo artículo 4° bis, como lo plantea el proyecto de ley para establecer ciertas regulaciones en\ncuanto a las “áreas impactadas cuyo cierre se dio por autoridad administrativa, a raíz del\nincumplimiento a la normativa ambiental, a los términos y condiciones establecidos en el permiso de\nuso original u ocupación ilegal de áreas adyacentes del Estado.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, es este caso no se están clarificando o interpretando aspectos oscuros o\nconfusos del artículo 4, sino que, se está modificando el sentido material de esa disposición, y,\npor tanto, lo planteado en el proyecto de ley no es, técnicamente, una interpretación auténtica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En todo caso, en cuanto al fondo de lo pretendido con el proyecto, debe valorarse la\nviabilidad y necesidad de permitir que un permisionario al que se le haya revocado su permiso pueda\nvolver a solicitarlo según el procedimiento que establece la Ley 9814, pues, tómese en cuenta que\nesa revocación pudo deberse a algún incumplimiento del permisionario, la ocupación de un área\ndistinta a la autorizada o la generación de un daño a los ecosistemas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es necesario tomar en cuenta que los manglares, de conformidad con el artículo 11 de la\nLey sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) y 4° de su Reglamento (Decreto\nEjecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977), y lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Forestal\ny en el Decreto Ejecutivo no. 22550 de 14 de setiembre de 1993, además de formar parte de la zona\nmarítimo terrestre, “son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se\nsujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal.” (Sala Constitucional, voto no. (Voto no.\n2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007. Véase al respecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el patrimonio natural del Estado no es posible autorizar actividades distintas a las\nque establece el artículo 18 de la Ley Forestal. Pero, en el caso específico de los manglares\n\n\n\n el transitorio I de la Ley Forestal, reformado por la Ley no. 7761 de 24 de abril de 1998, se\ndispuso que los permisos, concesiones y contratos otorgados al amparo de la legislación derogada,\nseguirían vigentes hasta su vencimiento, y que en la zona marítimo terrestre y los manglares, serían\nprorrogados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, cuando hubieran dado lugar a\ninversiones en infraestructura y cumplieran con los requisitos ambientales para ese efecto, no\npudiendo otorgarse nuevos permisos, concesiones o contratos, ni extender el área de los vigentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con fundamento en la legislación anterior a la Ley Forestal, el artículo 3 del Decreto\nEjecutivo no. 22550-MIRENEM de 14 de setiembre de 1993, dispuso que no procedía el otorgamiento de\npermisos o concesiones en áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad por\ndesarrollar implicara un cambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas\n(en las cuales se autorizaba la eliminación de manglar de acuerdo con criterios técnicos con miras a\nla afectación del área mínima necesaria para la construcción de los canales artificiales); y de\nproyectos de acuacultura (donde se permitiría la alteración de áreas de manglar para la construcción\nde canales de toma de agua con dimensiones técnicamente justificadas).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en el transitorio I de la Ley Forestal, se emitió el Decreto Ejecutivo no.\n29342-MINAE de 12 de marzo del 2001, que regulaba los requisitos para la renovación de los permisos\nde uso para proyectos de salinas y de acuicultura (explotación de camarones) existentes en áreas de\nmanglar, otorgados al amparo de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, no. 7317 de 30 de\noctubre de 1992, antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 7575, según las consideraciones del\nDecreto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De lo dispuesto en el transitorio I de la Ley Forestal, puede notarse que lo que el\nlegislador decidió fue autorizar la prórroga de los permisos ya otorgados, con base en la\nlegislación anterior en los manglares, cuando hubieran dado lugar a inversiones en infraestructura y\ncumplieran con los requisitos ambientales para ese efecto, no pudiendo otorgarse nuevos permisos,\nconcesiones o contratos, ni extender el área de los vigentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como lo señalamos en la opinión jurídica no. OJ-072-2018 de 24 de julio de 2018 en\nrelación con un proyecto que pretendía modificar el artículo 18 de la Ley Forestal para permitir\nactividades de producción sostenible de salineras y camaroneras en el patrimonio natural del Estado,\n“las normas legales que se dicten en relación con el patrimonio natural del Estado y la zona\nmarítimo terrestre deben tener sustento técnico, conforme al principio constitucional de la\nobjetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica.” Y,\ncomo allí se indicó, los estudios técnicos deben ser previos a la promulgación de la ley,\nsuficientes y completos para justificar la medida legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También, resultan aplicables los principios de razonabilidad y de no regresión en\nmateria ambiental, sobre los cuales se ha señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido\nreconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos\ninternacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos\nEconómicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos\ny artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de\nDerechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación\nde ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los\nderechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del\nProtocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por\ntodos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del\nprincipio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones\njurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no\nregresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige\ncomo garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,\npolíticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la\nsituación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad\nabsoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,\nsocial o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta\nentonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a\nla Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección\n(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta\nforma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad\ny el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el\nprincipio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las\nnormas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos\nserios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»\n\n\n\n En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que\ndisminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de\n2019. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base esos principios, sobre el patrimonio natural del Estado, hemos señalado que\n“la constitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel\nde protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o\njustifiquen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por tanto, modificar el régimen de excepción que estableció el transitorio I de la Ley\nForestal, permitiendo además de la prórroga de los permisos ya otorgados, el otorgamiento de\npermisos nuevos, requiere una justificación técnica previa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III. CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo planteado en el proyecto de ley no es, técnicamente, una interpretación auténtica.\nEn cuanto al fondo de lo pretendido con el proyecto, debe valorarse la viabilidad y necesidad de\npermitir que un permisionario al que se le haya revocado su permiso pueda volver a solicitarlo según\nel procedimiento que establece la Ley 9814. Además, debe tenerse en cuenta que, con base en los\nprincipios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión en materia\nambiental, modificar el régimen de excepción que estableció el transitorio I de la Ley Forestal,\npermitiendo, además de la prórroga de los permisos ya otorgados, el otorgamiento de permisos nuevos,\nrequiere una justificación técnica previa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                  Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                  Procuradora\n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 6044-2024", "body_en_text": "Legal Opinion: 137-J of 10/24/2024\n\nOctober 24, 2024\n\nPGR-OJ-137-2024\n\nMrs.\nCinthya Díaz Briceño\nArea Head\nLegislative Commissions I\nAsamblea Legislativa\n\nDear Mrs. Díaz:\n\nWith the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official letter no. AL-CPEAMB-292-2024 of June 27, 2024, through which you request our opinion on bill no. 24338, entitled \"AUTHENTIC INTERPRETATION OF ARTICLE 4 AND ADDITION OF A NEW ARTICLE 4 BIS OF THE LAW TO REGULATE THE SUSTAINABLE PRODUCTION OF SALT AND CULTIVATED SHRIMP IN CONVENTIONAL AND ORGANIC MODALITY, NO. 9814 OF FEBRUARY 18, 2020.\"\n\nI. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\nIn accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Ley Orgánica (no. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Asamblea Legislativa may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our opinion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the foregoing, and even though there is no legal provision to that effect, the Procuraduría has customarily addressed the consultations formulated by the Asamblea Legislativa and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Constitución Política assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Asamblea Legislativa.\n\nFurthermore, as we do not find ourselves in the cases established by article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\nII. CONSIDERATIONS ON THE BILL.\n\nAs indicated in the statement of motives, the bill aims to authentically interpret article 4 of the Law to regulate the sustainable production of salt and cultivated shrimp in conventional and organic modality (no. 9814 of February 18, 2020) in order to clarify whether permit holders (permisionarios) whose use permit was revoked through closure by administrative authority can apply for a new use permit.\n\nIt is stated that, since article 4 provides that permits may be granted to all those natural and legal persons whose use permits are expired or have not been renewed, it is unclear whether those cases include persons whose permit was revoked and whether SINAC can grant new use permits in already impacted areas that experienced administrative closure prior to the law's entry into force in 2020.\n\nTherefore, the intention is to authentically interpret that article 4 so that it is understood that new use permits for the production of cultivated shrimp and for salt production may be granted in previously impacted areas that held a permit and were revoked at the administrative level, such that \"revoked\" can be interpreted as falling within the definition of \"not renewed.\"\n\nAdditionally, the bill proposes adding an article 4 bis that states:\n\n\"Article 4 bis-\nWith the objective of guaranteeing the recovery, restoration, and rehabilitation of ecosystems, in the case of impacted areas whose closure was ordered by administrative authority, due to non-compliance with environmental regulations, the terms and conditions established in the original use permit, or illegal occupation of adjacent state areas, new use permits may be granted, provided that the area designated for production coincides with and is within the limits established in the original use permit and complies with the provisions of the zoning plan. Said permit shall be granted preferentially to whoever demonstrates a commitment to restoring the damage caused by the previous permit holder (permisionario). Compliance with the commitment undertaken by the permit holder (permisionario) through restoration and rehabilitation actions shall be supervised and verified by the personnel of the Área de Conservación.\"\n\nRegarding the authority of the Asamblea Legislativa to authentically interpret laws, we have indicated that:\n\n\"According to what constitutional jurisprudence has reiterated, which is moreover binding erga omnes (art. 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), as stipulated by article 121, subsection 1) of the Carta Política, the authentic interpretation of laws, although it falls within the exercise of the materially legislative function, is a power distinct from the attribution to enact, reform, or repeal laws, because although there is no difference between the procedure followed for the issuance of any of the mentioned types of norms (Resolución No. 5797-98 of 4:18 p.m. on August 11, 1998), the interpretive norm is restricted by the one whose content it is delimiting, since its purpose is to clarify obscure, vague, or even ambiguous concepts of another law, specifying its true normative meaning; always respecting the material framework to which said provision refers and it is for this reason that it is incorporated or integrated retroactively into the content of the interpreted norm (See Corte Plena, extraordinary session of June 12, 1969, as well as Resolución No. 7261-94 of 8:30 a.m. on December 9, 1994, Sala Constitucional). Thus, the interpretive law must not add content to the interpreted norm that is not within its material scope (Resolución No. 2005-08424 of 6:19 p.m. on June 28, 2005. And in a similar sense, No. 2016-018735 of 9:50 a.m. on December 21, 2016).\" (OJ-072-2019 of July 29, 2019. In a similar sense, see legal opinions nos. PGR-OJ-128-2021 of August 19, 2021, and PGR-OJ-126-2022 of September 28, 2022).\n\nIn addition to the above, it is convenient to note that the Sala Constitucional has recognized that the interpretive norm finds its material limit in the norm it interprets, stating:\n\n\"…the interpretive norm is restricted by the one whose content it is specifying. As there is no difference between the procedure followed for the issuance of either of the two types of norms, it is impossible to speak of a procedural defect. The consequence is focused rather on its effects. Thus, the natural result of issuing an interpretive provision is that it is incorporated into the one it interprets, with all its consequences, especially the moment from which the latter became effective, so that when the content of the interpretive norm exceeds the role that the Constitución assigned it and is instead producing a new norm, reforming or repealing other legislation, it cannot have such retroactive effect…\" (Voto no. 5797-98 of 4:18 p.m. on August 11, 1998).\n\nIn this case, what the bill actually proposes is not an authentic interpretation, but a reform, because article 4 does not contemplate that use permits may be granted to those whose previous permit was revoked, but only to those who have an expired permit or one that has not been renewed.\n\nAnd article 5 also indicates this, which, when establishing the requirements that must be submitted, refers to natural or legal persons having \"use permits that are expired or about to expire.\"\n\nIf it were an authentic interpretation of the norm, it would not be necessary to include a new article 4 bis, as proposed by the bill to establish certain regulations regarding \"impacted areas whose closure was ordered by administrative authority, due to non-compliance with environmental regulations, the terms and conditions established in the original use permit, or illegal occupation of adjacent state areas.\"\n\nThus, in this case, obscure or confusing aspects of article 4 are not being clarified or interpreted; rather, the material meaning of that provision is being modified, and, therefore, what is proposed in the bill is not, technically, an authentic interpretation.\n\nIn any case, regarding the substance of what is intended with the bill, the viability and necessity of allowing a permit holder (permisionario) whose permit was revoked to reapply according to the procedure established by Law 9814 must be assessed, considering that this revocation could have been due to some non-compliance by the permit holder (permisionario), the occupation of an area different from the one authorized, or the generation of damage to ecosystems.\n\nIt is necessary to take into account that mangroves, in accordance with article 11 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 of March 2, 1977) and article 4 of its Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 7841 of December 16, 1977), and the provisions of article 13 of the Ley Forestal and Decreto Ejecutivo no. 22550 of September 14, 1993, besides forming part of the zona marítimo terrestre, \"are assets incorporated into the forest heritage (patrimonio forestal) of the State, and are therefore subject to the encumbrance regime of the Ley Forestal.\" (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 of 4:13 p.m. on February 21, 2007. See in this regard).\n\nIn the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), it is not possible to authorize activities other than those established by article 18 of the Ley Forestal. However, in the specific case of mangroves, transitorio I of the Ley Forestal, reformed by Law no. 7761 of April 24, 1998, stipulated that the permits, concessions, and contracts granted under the repealed legislation would remain in force until their expiration, and that in the zona marítimo terrestre and mangroves, they would be extended by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, when they had given rise to investments in infrastructure and complied with the environmental requirements for that purpose, and that no new permits, concessions, or contracts could be granted, nor could the area of existing ones be extended.\n\nBased on legislation prior to the Ley Forestal, article 3 of Decreto Ejecutivo no. 22550-MIRENEM of September 14, 1993, provided that granting permits or concessions in estuarine wetland areas occupied by mangrove was not appropriate when the activity to be developed implied a land-use change (cambio de uso de la tierra), except in cases of installing salt flats (salinas) (in which the elimination of mangrove was authorized according to technical criteria for the purpose of affecting the minimum area necessary for the construction of artificial canals); and aquaculture projects (where the alteration of mangrove areas was permitted for the construction of water intake canals with technically justified dimensions).\n\nBased on transitorio I of the Ley Forestal, Decreto Ejecutivo no. 29342-MINAE of March 12, 2001, was issued, which regulated the requirements for the renewal of use permits for existing salt flat and aquaculture (shrimp farming) projects in mangrove areas, granted under the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, no. 7317 of October 30, 1992, before the entry into force of Law No. 7575, according to the decree's considerations.\n\nFrom the provisions of transitorio I of the Ley Forestal, it can be noted that what the legislator decided was to authorize the extension of already granted permits, based on prior legislation in mangroves, when they had given rise to investments in infrastructure and complied with the environmental requirements for that purpose, and that no new permits, concessions, or contracts could be granted, nor could the area of existing ones be extended.\n\nAs we indicated in legal opinion no. OJ-072-2018 of July 24, 2018, in relation to a bill that sought to modify article 18 of the Ley Forestal to allow sustainable production activities for salt flats (salineras) and shrimp farms (camaroneras) in the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), \"the legal norms dictated in relation to the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) and the zona marítimo terrestre must have technical support, in accordance with the constitutional principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or the principle of linkage to science and technology.\" And, as was indicated there, the technical studies must be prior to the promulgation of the law, and sufficient and complete to justify the legislative measure.\n\nAlso applicable are the principles of reasonableness and non-regression in environmental matters, regarding which it has been stated:\n\n\"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, and article 1 of the Additional Protocol to the Convención Americana sobre Derechos Humanos in the area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially those, such as the right to the environment (art. 11 of the Protocol), that require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Carta Magna, derives the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to then. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to natural causes, that negatively impact the gains achieved up to that point and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of protection levels (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, as this Tribunal has indicated in judgment number 7294-1998, 'the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms dictated regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm that expressly established it.'\nIn summary, pursuant to these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.\" (Voto no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019. Emphasis added).\n\nBased on those principles, regarding the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), we have indicated that \"the constitutionality of any modification to that regime, which implies a reduction in the level of protection it currently possesses, depends on the existence of technical criteria that support or justify it.\"\n\nTherefore, modifying the exception regime established by transitorio I of the Ley Forestal, allowing, in addition to the extension of already granted permits, the granting of new permits, requires prior technical justification.\n\nIII. CONCLUSION.\n\nWhat is proposed in the bill is not, technically, an authentic interpretation. Regarding the substance of what is intended with the bill, the viability and necessity of allowing a permit holder (permisionario) whose permit was revoked to reapply according to the procedure established by Law 9814 must be assessed. Furthermore, it must be kept in mind that, based on the principles of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness, and non-regression in environmental matters, modifying the exception regime established by transitorio I of the Ley Forestal, allowing, in addition to the extension of already granted permits, the granting of new permits, requires prior technical justification.\n\nRespectfully yours,\n\nElizabeth León Rodríguez\nProcuradora\n\nELR/ysb\n\nCód. 6044-2024" }