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  "citation": "C-013-2025",
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  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Inadmisibilidad de adición y aclaración del dictamen sobre servicios corporativos del INS al Cuerpo de Bomberos",
  "title_en": "Inadmissibility of addition and clarification of opinion on INS corporate services to the Fire Department",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República declara inadmisible la gestión del Instituto Nacional de Seguros (INS) que solicitaba la adición y aclaración del dictamen PGR-C-064-2024. En aquel dictamen se había establecido que el Cuerpo de Bomberos, como órgano desconcentrado, debe crear sus propias unidades de asesoría jurídica y secretaría de actas, aunque el INS puede colaborar de forma temporal, limitada, excepcional y motivada, sin sustituir esos órganos. La nueva gestión del INS pretendía que la PGR precisara si determinadas conductas administrativas específicas –como la presencia del director jurídico del INS en sesiones del Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos o el uso compartido de secretaría– se ajustaban a lo dictaminado. La PGR explica que la ley orgánica no prevé aclaración ni adición de dictámenes, y aunque se ha admitido excepcionalmente para corregir oscuridades u omisiones, la solicitud no señalaba defectos del texto sino que buscaba un nuevo pronunciamiento sobre cómo implementar el acatamiento, lo que implicaría sustituir a la administración activa en sus competencias. En consecuencia, se rechaza la solicitud por inadmisible.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office declares inadmissible the request from the National Insurance Institute (INS) seeking addition and clarification of opinion PGR-C-064-2024. The prior opinion had established that the Fire Department, as a deconcentrated body, must create its own legal advisory and minute-taking units, although the INS may collaborate temporarily, on a limited, exceptional, and justified basis without substituting those bodies. The INS's new request sought the PGR's determination of whether specific administrative actions – such as the INS legal director's presence at Fire Department Board meetings or shared use of the secretariat – conformed to the opinion. The PGR explains that its organic law does not provide for clarification or addition of opinions, and though exceptionally admitted to correct obscurities or omissions, the request did not identify textual defects but rather sought a new pronouncement on how to implement compliance, which would substitute the active administration in its powers. Consequently, the request is rejected as inadmissible.",
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  "excerpt_es": "A pesar de que se indica que se trata de una solicitud de adición y aclaración, la gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024 no pretende, en realidad, que se aclaren aspectos oscuros o ambiguos del dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024. Tampoco está dirigida a subsanar omisiones de ese dictamen. La gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024 realmente pretende que la Procuraduría General dictamine un nuevo criterio sobre cuestiones técnicas que si bien guardan relación con el dictamen PGR-C-64-2024 no constituyen aspectos que sean necesarios aclarar o adicionar en ese dictamen, sino que más bien se relacionan con el modo de implementar el acatamiento obligatorio del dictamen PGR-C-64-2024.\n\nEn la gestión PE-00413-2024 se solicita que se indique si determinadas eventuales conductas o decisiones se enmarcan o no dentro de lo dictaminado en el criterio PGR-C-64-2024. No se trata de una solicitud para aclarar obscuridades del dictamen o para requerir adiciones por omisiones en el criterio. Se trata más bien de una gestión para que la Procuraduría General indique, mediante criterio jurídico, si determinadas conductas administrativas son congruentes con lo dictaminado o, si particularidades decisiones que puede adoptar la administración activa, son consistentes con la obligación de la administración activa de acatar el dictamen. No corresponde a la Procuraduría General, mediante criterio jurídico, indicar o supervisar la forma en que la administración activa acate sus dictámenes ni es atributo de la Procuraduría  emitir criterios valorativos sobre la conformidad de determinadas actuaciones de la administración pública con un determinado dictamen suyo. Evidentemente, esto implicaría sustituir a la administración activa en el ejercicio de sus competencias y actuaciones.",
  "excerpt_en": "Although it is indicated that it is a request for addition and clarification, filing PE-00413-2024 of April 23, 2024, does not actually seek to clarify obscure or ambiguous aspects of opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024. Nor is it aimed at remedying omissions in that opinion. Filing PE-00413-2024 of April 23, 2024, really seeks for the Attorney General's Office to issue a new opinion on technical questions that, while related to opinion PGR-C-64-2024, do not constitute aspects necessary to clarify or supplement in that opinion, but rather pertain to how to implement the mandatory compliance with opinion PGR-C-64-2024.\n\nFiling PE-00413-2024 requests that it be indicated whether certain eventual actions or decisions fall within what was decided in opinion PGR-C-64-2024. It is not a request to clarify obscurities in the opinion or to request additions for omissions in the opinion. It is rather a request for the Attorney General's Office to indicate, through a legal opinion, whether certain administrative actions are consistent with what was decided, or whether particular decisions the active administration may adopt are consistent with the active administration's obligation to comply with the opinion. It does not fall to the Attorney General's Office, by means of a legal opinion, to indicate or supervise how the active administration complies with its opinions, nor is it the Attorney General's prerogative to issue evaluative opinions on the conformity of certain actions of the public administration with a given opinion of its. Evidently, this would imply substituting the active administration in the exercise of its powers and actions.",
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    "label_es": "Inadmisible",
    "summary_en": "The request for addition and clarification of opinion PGR-C-064-2024 is declared inadmissible because it does not point out obscurities or omissions, but rather seeks a new opinion on how to implement compliance.",
    "summary_es": "Se declara inadmisible la gestión de adición y aclaración del dictamen PGR-C-064-2024 por no señalar oscuridades u omisiones, sino buscar un nuevo criterio sobre la implementación del acatamiento."
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      "quote_en": "It is already administrative precedent of the Attorney General's Office that the Law has not provided for the possibility of requesting clarification, nor addition, of the opinions of this Superior Advisory Body.",
      "quote_es": "Es ya jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República que la Ley no ha previsto la posibilidad de que se pueda pedir aclaración, tampoco adición, de los dictámenes de este Órgano Superior Consultivo."
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  "body_es_text": "Texto Dictamen 013\n\n \n\n  Dictamen :  013   del 27/01/2025\n\n27 de enero 2025\n\nPGR-C-013-2025\n\n \n\nSeñora\n\nGabriela Chacón Fernández\n\nPresidenta Ejecutiva\n\nInstituto Nacional de Seguros\n\n \n\nEstimada señora:\n\n \n\n            Con la aprobación del Procurador General de la República doy respuesta al oficio\nPE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, memorial por el cual se solicita la adición y aclaración del\ndictamen PGR-C-064-2024 de 18 de abril de 2024.\n\n \n\n            Con el propósito de atender la gestión planteada, importa tomar en cuenta las siguientes\nconsideraciones:\n\n \n\nA.    EN RELACIÓN CON LA ADICIÓN Y ACLARACIÓN DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL.\n\n \n\n \n\nEs ya jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República que la Ley no ha\nprevisto la posibilidad de que se pueda pedir aclaración, tampoco adición, de los dictámenes de este\nÓrgano Superior Consultivo.\n\n \n\n          En este sentido, se ha advertido que el dictamen de la Procuraduría General es un acto que\nse emite en ejercicio de la función consultiva que su Ley Orgánica le atribuye a este órgano.\nConcretamente, es un acto preparatorio que tiene por finalidad facilitar a la Administración Activa\ncompetente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de los actos\ndecisorios y ejecutivos que ésta debe tomar.\n\n \n\n          Ahora, por su finalidad, que es colaborar con la Administración Pública en la observancia\ndel Derecho en la actuación administrativa, la Ley no ha previsto que se puedan presentar gestiones\nde aclaración y adición a los dictámenes de la Procuraduría General.  Luego, se comprende, sin\nembargo, que es el acto administrativo dictado por la Administración Activa, que se base e informe\nen un dictamen de la Procuraduría Genera, el que, de acuerdo con la Ley, podría aclarado o\nadicionado a gestión de parte o de oficio tratándose de errores materiales o aritméticos.\n\n \n\n           Importa insistir, en todo caso, que Ley Orgánica de la Procuraduría General, en efecto,\nno contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar la\n\"adición y aclaración\" de los dictámenes emitidos en ejercicio de la función consultiva de esta\ninstitución. El artículo 6 de dicha Ley se circunscribe a establecer la facultad para que el órgano\nconsultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada\ndentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Lo anterior sin perjuicio de que  la\nProcuraduría General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos\n\n \n\n          No obstante lo anterior, conviene precisar que, se ha reconocido que a pesar de que Ley\nOrgánica de la Procuraduría no haya previsto el recurso de aclaración y adición en relación con sus\ndictámenes, lo cierto es que, vista la función de asesoría que debe cumplir el Órgano Superior\nConsultivo, se ha dicho que es procedente que éste aclare o adicione sus dictámenes cuando los\nmismos sean oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Empero, cabe\nacotar que la jurisprudencia administrativa ha delimitado la procedencia de la gestión de aclaración\ny adición a aquel supuesto en que sea la propia institución quien la pide y siempre que la gestión\ntenga por objeto, en el sentido más estricto, que se aclaren, en efecto, defectos de omisión y/o\nobscuridad en el contenido o conclusiones del dictamen.\n\n \n\n          Por contener una síntesis de la jurisprudencia de la Procuraduría General en materia de\nadición y aclaración de sus dictámenes, se transcribe el dictamen C-223-2019 de 9 de agosto de 2019:\n\n \n\n“A. LA GESTIÓN DE ACLARACION Y ADICION ES INADMISIBLE.\n\n \n\nRecientemente, específicamente en el dictamen C-103-2019 de 5 de abril de 2019, este Órgano Superior\nConsultivo tuvo la oportunidad de referirse otra vez a la posibilidad de pedir la aclaración y\nadición de los dictámenes de la Procuraduría General. En este sentido, en dicho criterio, se indicó\nque el dictamen de la Procuraduría General es un acto que se emite en ejercicio de la función\nconsultiva que su Ley Orgánica le atribuye a este órgano. La finalidad del dictamen de la\nProcuraduría es, pues, facilitar a la Administración Activa competente de elementos de juicio que\nsirvan de base para la correcta formación de los  actos decisorios y ejecutivos que ésta debe tomar.\nEl dictamen es esencialmente un acto preparatorio. Al respecto, cabe citar el dictamen C-264-2012 de\n14 de noviembre de 2012:\n\n \n\n“En este sentido, la función consultiva de la Procuraduría se manifiesta a través de sus dictámenes,\ninformes, pronunciamientos y asesoramiento. Criterios jurídicos todos que tienen el carácter de los\ninformes expertos que prevé el artículo 302 de   la Ley General de la Administración Pública (LGAP).\n\n \n\nEl  objetivo último de la función consultiva de la Procuraduría General es colaborar con la\nAdministración Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por la\ncual debe ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Sobre la función consultiva\ncomo un trámite de garantía, puede verse GARCIA ALVAREZ, GERARDO. FUNCION CONSULTIVA Y\nPROCEDIMIENTO. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997, P. 35)\n\n \n\nNo obstante lo anterior, debe advertirse que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia\nadministrativa que en el ejercicio de su función consultiva, la Procuraduría General no sustituye a\nla Administración Pública activa en sus responsabilidades o competencias. Por su carácter técnico\njurídico, la función consultiva de la Procuraduría General excluye la posibilidad de que a través de\nsus criterios jurídicos, pueda reemplazar a la Administración Activa en la ponderación en los\naspectos de oportunidad y conveniencia que sus decisiones impliquen. Esto ni siquiera en el caso de\nlos dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General, los cuales son de acatamiento\nobligatorio para la Administración Pública consultante. Al respecto, conviene citar lo señalado en\nel dictamen C-247-2012:\n\n \n\n“Es criterio reiterado de este Órgano Superior Consultivo que dichas consultas deben ser planteadas\nen forma general y abstracta, pues la función consultiva no puede implicar un ejercicio de la\nfunción de Administración activa. La función consultiva no debe conllevar, de ningún modo, una\nsustitución de las competencias de la administración activa consultante. La Procuraduría\ndesconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos\nconcretos. (Un buen recuento de este criterio jurisprudencial se encuentra en el dictamen C-290-2011\nde 28 de noviembre de 2011)”\n\n \n\nDebe insistirse en este punto. Ya la más añeja doctrina del Derecho Administrativo ha distinguido la\nfunción consultiva respecto de la Administración Activa y ha entendido que el ejercicio de aquella\nno releva de sus competencias a ésta. (Ver TRILLO FIGUEROSA MOLINUEVO, MARIA JOSE. LA FUNCION\nCONSULTIVA: SU SENTIDO Y ALCANCE. EN:\nwww.asambleamadrid.es/.../R.18.%20Maria%20Jose%20Trillo%20Fi...)\n\n \n\nPor el contrario, debe subrayarse que la labor que se realiza a través de la función consultiva\ntiene un carácter esencialmente preparatorio que se circunscribe a facilitar a la Administración\nActiva competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación del acto\ndecisorio y ejecutivo que ésta debe tomar. Esta tesis ha sido sostenida por nuestra jurisprudencia\nadministrativa\n\n \n\nEl objetivo último de la función consultiva de la Procuraduría General es colaborar con la\nAdministración Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por la\ncual debe ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Ver también el dictamen\nC-261-2011 de 24 de octubre de 2011)\n\n \n\nLuego, debe indicarse que, debido a su naturaleza de acto preparatorio, el dictamen de la\nProcuraduría General no admite, en principio, gestión de aclaración o adición. Al respecto, conviene\ncitar lo dicho por la Doctrina en el sentido de que el dictamen jurídico de los órganos permanentes\nde consulta integra el contenido del acto administrativo decisor de tal forma que es éste el que,\neventualmente si la Ley lo permite, podría ser aclarado o adicionado a gestión de parte o de oficio\ntratándose de errores materiales o aritméticos. (Ver:  CASSAGNE, EZEQUIEL. El dictamen de los\nservicios jurídicos de la Administración. Publicado en la revista La Ley de 5 de agosto de 2012,\ndisponible en: http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/El_dictamen_de_los_servicios_juridicos_de_la\n_Administracion_-.pdf)\n\n \n\nDe seguido, importa advertir que Ley Orgánica de la Procuraduría General, en efecto, no contempla la\nposibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar la \"adición y\naclaración\" de los dictámenes emitidos en ejercicio de la función consultiva de esta institución. El\nartículo 6 de dicha Ley se circunscribe a establecer la facultad para que el órgano consultante\nsolicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada dentro de los\nocho días siguientes al recibo del mismo. Lo anterior sin perjuicio de que la Procuraduría General\npuede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos. Al respecto, conviene\ncitar el dictamen C-174-1994 del 7 de noviembre de 1994 – criterio reiterado por los dictámenes\nC-428-2007 de 28 de agosto de 2007 y C-360-2014 de 29 de octubre de 2014-:\n\n \n\n“I. Sobre la \"adición y aclaración\" de dictámenes de la Procuraduría General de la República.\n\n \n\nEn primer término, cabe dejar sentado que nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de\n1982) no contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar a\nesta Procuraduría General recursos de \"adición y aclaración\" de los dictámenes emitidos en ejercicio\nde nuestra función consultiva. Sí existe, de conformidad con el numeral 6º de la Ley de referencia,\nla posibilidad para que el órgano consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y\ncuando la gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Por otra\nparte, de conformidad con el inciso b) in fine del artículo 3º ibidem, la Procuraduría General puede\nreconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos.”\n\n \n\nNo obstante lo anterior, se ha reconocido que a pesar de que Ley Orgánica de la Procuraduría no haya\nprevisto el recurso de aclaración y adición en relación con sus dictámenes, lo cierto es que vista\nla función de asesoría que debe cumplir el Órgano Superior Consultivo se ha dicho que es procedente\nque éste aclare o adicione sus dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el tratamiento\ndel tema o temas que debió desarrollar. Empero, cabe acotar que la jurisprudencia administrativa ha\ndelimitado la procedencia de la gestión de aclaración y adición a aquel supuesto en que sea la\npropia institución quien la pide y siempre que la gestión tenga por objeto, en el sentido más\nestricto, que se aclaren, en efecto, defectos de omisión y/o obscuridad en el contenido o\nconclusiones del dictamen. Se transcribe otra vez, el dictamen C-174-1994:\n\n \n\n“Con fundamento en lo anterior, es claro que la labor que puede acarrear la contestación de un\n\"recurso de adición y aclaración\" debe enmarcarse dentro de una concepción estrictamente de\ncumplimiento de nuestras competencias consultivas. En otras palabras, a pesar de que no esté\ncontemplada tal acción procedimental, para el mejor cumplimiento de sus fines, nada impide a que la\nProcuraduría General aclare o adicione dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el\ntratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Por el contrario, la reconsideración de un\ndictamen no sólo supone que el órgano consultante esté en desacuerdo con nuestra posición, sino que,\nademás, debe contener un criterio jurídico que lo sustente. Y, en lo que respecta a la\nreconsideración de oficio, igualmente supondría que esta Procuraduría, previo estudio del aspecto de\nfondo, llegue a determinar que hay motivo suficiente para modificar lo ya dictaminado.\n\n \n\nLas anteriores aclaraciones son de recibo toda vez que, para el caso que nos ocupa, la adición y\naclaración solicitadas deben enmarcarse dentro de un análisis del texto que supuestamente contiene\ndefectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones. De lo contrario, por la vía de la\nrespuesta a estas gestiones, se estaría elaborando un pronunciamiento nuevo e independiente de aquel\nque se pretende subsanar, sin que para ese nuevo criterio se hayan satisfecho los requisitos que\nnuestra Ley Orgánica exige al efecto (vid. artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este último\nsupuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en cumplimiento de los referidos\nrequisitos.”\n\n \n\nCabe insistir, entonces, en que la posibilidad de aclarar y adicionar un dictamen no sólo supone que\nel órgano consultante esté en desacuerdo con nuestra posición, pues  por la vía de la aclaración y\nadición solamente se puede atender aquellas gestiones que se fundamenten en un análisis del texto\nadvirtiendo eventuales defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones del\nrespectivo dictamen – para lo cual se debe fundamentarse en un criterio jurídico que lo sustente - ,\nsin que sea procedente que por dicha vía se pretenda que la Procuraduría General emita un\npronunciamiento nuevo e independiente de aquel que se pretende subsanar, sin que para ese nuevo\ncriterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley Orgánica exige al efecto (vid. artículos\n3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este último supuesto, devendría necesario que la consulta sea\nformulada en cumplimiento de los referidos requisitos.”\n\n \n\n            En el mismo sentido, puede consultarse los dictámenes C-454-2020 de 18 de noviembre de\n2020 y PGR-C-183-2022 de 26 de agosto de 2022.\n\n \n\n            Debe acotarse que la gestión de aclaración y adición está sometida a plazo, sin\nperjuicio de la posibilidad de aclarar o adicionar de oficio el respectivo dictamen. Así se señaló\nen el dictamen C-98-2009 de 3 de abril de 2009. El plazo para adición y aclaración es de 3 días.\nAplicación analógica de los artículos 58.3 y 63 del Código Procesal Civil.\n\n \n\n \n\nB.     LA GESTIÓN FORMULADA POR OFICIO PE-00413-2024 ES INADMISIBLE.\n\n \n\n            Entendido el marco jurídico que regula la aclaración y adición de los dictámenes de la\nProcuraduría General, importa indicar que mediante oficio PE-00413-2024 de 23 de abril, el Instituto\nNacional de Seguros ha solicitado la adición y aclaración del dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril\nde 2024. En este dictamen se concluyó lo siguiente:\n\n \n\n“-       Que el artículo 7, párrafo último, de la Ley N.° 8228 establece un mandato para que el\nCuerpo de Bomberos establezca las dependencias operativas, técnicas y administrativas que su\norganización necesite. Esto incluye la creación de una unidad jurídica y una secretaría de actas;\n\n-         La relación de coordinación y cooperación que existe entre el Instituto Nacional de\nSeguros y el Cuerpo de Bomberos no releva a éste de la carga de crear los órganos necesarios para su\nfuncionamiento, esto incluye la unidad de asesoría jurídica y la secretaría de actas;\n\n-         El Instituto Nacional de Seguros puede autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de\nactas del Instituto para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos, empero la unidad jurídica y la\nsecretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para\ntales propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos. Si los sustituyeran se afectaría el régimen de\ndesconcentración de dicho órgano;\n\n-         La posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros autorice su unidad jurídica y a la\nsecretaría de actas para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos; es temporal, limitada y\nexcepcional;\n\n-         La posibilidad de que la secretaría de actas y la unidad jurídica del Instituto Nacional\nde Seguros colaboren con el funcionamiento y actividad del Cuerpo de Bomberos debe estar\njustificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de suficiente gravedad para que\nexpliquen las razones de peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede acudir y realizar las\nfunciones a través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.”\n\n \n\nEn el oficio PE-01426-2023 de 8 de diciembre de 2023, que es la gestión de consulta que motivó el\ndictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024, se consultó concretamente si la prestación de\nservicios corporativos por parte del Instituto Nacional de Seguros al Consejo Directivo del\nBenemérito Cuerpo de Bomberos afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano\nen el año 2008, tras la reforma de la Ley N°8228. Se transcribe, en lo conducente, el oficio\nPE-01426-2023 de 8 de diciembre de 2023:\n\n \n\n“Por las razones expuestas, se solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de\nla República para aclarar si la prestación de servicios corporativos por parte del INS al Consejo\nDirectivo del BCBCR, afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano en el año\n2008, tras la reforma de la Ley N°8228.”\n\n \n\nAsí, en el dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024 se determinó que el régimen de la\ndesconcentración del Cuerpo de Bomberos le otorgó expresamente al Cuerpo de Bomberos una potestad\npara crear su propia asesoría jurídica y su propia secretaría de actas. Esto en virtud de que el\nartículo 7 de la Ley de la Ley N.° 8228 de 19 de marzo de 2002, reformado por el artículo 53 aparte\nb) de la Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008, ha dispuesto que el Cuerpo de Bomberos cuente con las\ndependencias operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de sus\ncometidos públicos. Además, se concluyó  también que, en virtud de los principios de cooperación y\ncoordinación administrativas que rigen la relación entre el Instituto Nacional de Seguros y el\nBenemérito Cuerpo de Bomberos, aquel puede autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de actas\ndel Instituto para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos, empero la unidad jurídica y la\nsecretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para\ntales propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos.\n\n \n\nEn su gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, el Instituto consultante ahora pide que se\ndetermine que el Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos está facultado para recibir asesoría\njurídica del Director Jurídico del Instituto Nacional de Seguros, en las sesiones del consejo\ndirectivo, sin que esto conlleve la sustitución de los órganos ya establecidos dentro de la\nestructura del órgano desconcentrado, concretamente de la asesoría jurídica. Asimismo, solicita\nademás que se dictamine si el Cuerpo de Bomberos puede utilizar la infraestructura de la secretaría\nde actas del Instituto sin que esto implique la supresión del órgano correspondiente dentro del\nórgano desconcentrado. En la gestión de 23 de abril de 2024 se estima que el uso compartido de\nrecursos como la secretaría de actas se enmarca en una estrategia de economía de escala que busca\nmaximizar la eficiencia y reducir costos redundantes, en línea con los principios de buen gobierno y\nuso racional de recursos públicos.\n\n \n\nA pesar de que se indica que se trata de una solicitud de adición y aclaración, la gestión\nPE-00413-2024 de 23 de abril de 2024 no pretende, en realidad, que se aclaren aspectos oscuros o\nambiguos del dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024. Tampoco está dirigida a subsanar\nomisiones de ese dictamen.  La gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024 realmente pretende que\nla Procuraduría General dictamine un nuevo criterio sobre cuestiones técnicas que si bien guardan\nrelación con el dictamen PGR-C-64-2024 no constituyen aspectos que sean necesarios aclarar o\nadicionar en ese dictamen, sino que más bien se relacionan con el modo de implementar el acatamiento\nobligatorio del dictamen PGR-C-64-2024.\n\n \n\nLa consulta que evacuó el dictamen PGR-C-64-2024 tuvo por objeto determinar si la prestación de\nservicios corporativos por parte del Instituto Nacional de Seguros al Consejo Directivo del Cuerpo\nde Bomberos afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano. El dictamen\ndeterminó los términos dentro de los cuales, considerando la relación de cooperación y colaboración\nentre el ente principal y el órgano desconcentrado, es válida una prestación de servicios del\nInstituto en relación con el Cuerpo de Bomberos.\n\nEn esencia se dictaminó que, en el marco del régimen de desconcentración que la Ley otorga al Cuerpo\nde Bomberos,  la posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros autorice su unidad jurídica y a\nla secretaría de actas para que colaboren con ese órgano desconcentrado; es temporal, limitada y\nexcepcional; y que debe estar justificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de\nsuficiente gravedad para que expliquen las razones de peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede\nacudir y realizar las funciones a través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de\nactas.\n\n \n\nEn la gestión PE-00413-2024 se solicita que se indique si determinadas eventuales conductas o\ndecisiones se enmarcan o no dentro de lo dictaminado en el criterio PGR-C-64-2024. No se trata de\nuna solicitud para aclarar obscuridades del dictamen o para requerir adiciones por omisiones en el\ncriterio. Se trata más bien de una gestión para que la Procuraduría General indique, mediante\ncriterio jurídico, si determinadas conductas administrativas son congruentes con lo dictaminado o,\nsi particularidades decisiones que puede adoptar la administración activa, son consistentes con la\nobligación de la administración activa de acatar el dictamen. No corresponde a la Procuraduría\nGeneral, mediante criterio jurídico, indicar o supervisar la forma en que la administración activa\nacate sus dictámenes ni es atributo de la Procuraduría  emitir criterios valorativos sobre la\nconformidad de determinadas actuaciones de la administración pública con un determinado dictamen\nsuyo. Evidentemente, esto implicaría sustituir a la administración activa en el ejercicio de sus\ncompetencias y actuaciones. Así, debe indicarse que la gestión PE-00413-2024 es inadmisible.\n\n \n\nFinalmente, se debe puntualizar que en el oficio PE-00413-2024 se pide a la Procuraduría General que\nse pronuncie sobre la utilización de los comités corporativos del Instituto por parte del Cuerpo de\nBomberos, punto que es totalmente ajeno al dictamen PGR-C-64-2024. Básicamente se solicita un nuevo\ncriterio a la Procuraduría General lo cual no es procedente hacerlo a través de una gestión de\nadición y aclaración.\n\n \n\n \n\nC.    CONCLUSIÓN\n\n \n\nCon fundamento en lo expuesto, se concluye que la gestión de adición y aclaración realizada a través\ndel oficio PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, es inadmisible.\n\n \n\nAtentamente,\n\n \n\n \n\n \n\n \n\nJorge Oviedo Álvarez\n\n                                                                            Procurador Director,\nDirección de Derecho Público\n\n \n\nJOA",
  "body_en_text": "Legal Opinion 013\n\n  Opinion : 013 of 27/01/2025\n\nJanuary 27, 2025\n\nPGR-C-013-2025\n\nMrs.\nGabriela Chacón Fernández\nExecutive President\nInstituto Nacional de Seguros\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Procurador General de la República, I am responding to official letter PE-00413-2024 of April 23, 2024, a brief requesting the addition and clarification of opinion PGR-C-064-2024 of April 18, 2024.\n\nIn order to address the matter raised, it is important to take into account the following considerations:\n\nA. REGARDING THE ADDITION AND CLARIFICATION OF OPINIONS OF THE PROCURADURÍA GENERAL.\n\nIt is already established administrative case law of the Procuraduría General de la República that the Law has not provided for the possibility of requesting clarification, nor addition, of the opinions of this Superior Consultative Body.\n\nIn this regard, it has been noted that the opinion of the Procuraduría General is an act issued in the exercise of the consultative function that its Organic Law attributes to this body. Specifically, it is a preparatory act whose purpose is to provide the competent Active Administration with the elements of judgment that serve as a basis for the correct formation of the decision-making and executive acts it must take.\n\nNow, because of its purpose, which is to collaborate with the Public Administration in the observance of the Law in administrative action, the Law has not provided for the possibility of filing requests for clarification and addition to the opinions of the Procuraduría General. It is understood, however, that it is the administrative act issued by the Active Administration, based on and informed by an opinion of the Procuraduría General, which, in accordance with the Law, could be clarified or added to at the request of a party or ex officio in the case of material or arithmetic errors.\n\nIt is important to insist, in any case, that the Organic Law of the Procuraduría General indeed does not contemplate the possibility for Public Administration bodies to request the \"addition and clarification\" of opinions issued in the exercise of this institution's consultative function. Article 6 of said Law is limited to establishing the power for the consulting body to request the reconsideration of an opinion, provided the request is made within eight days following receipt of the same. The foregoing is without prejudice to the fact that the Procuraduría General may reconsider, ex officio, its own opinions and pronouncements.\n\nNotwithstanding the foregoing, it is appropriate to specify that it has been recognized that even though the Organic Law of the Procuraduría did not provide for the remedy of clarification and addition in relation to its opinions, the truth is that, given the advisory function that the Superior Consultative Body must fulfill, it has been said that it is appropriate for it to clarify or add to its opinions when they are obscure or omit treatment of the topic or topics it should have developed. However, it is worth noting that the administrative case law has delimited the admissibility of the request for clarification and addition to that scenario in which it is the institution itself that requests it and provided that the request has the purpose, in the strictest sense, of actually clarifying defects of omission and/or obscurity in the content or conclusions of the opinion.\n\nBecause it contains a synthesis of the case law of the Procuraduría General on the matter of addition and clarification of its opinions, opinion C-223-2019 of August 9, 2019, is transcribed:\n\n“A. THE REQUEST FOR CLARIFICATION AND ADDITION IS INADMISSIBLE.\n\nRecently, specifically in opinion C-103-2019 of April 5, 2019, this Superior Consultative Body had the opportunity to refer once again to the possibility of requesting the clarification and addition of the opinions of the Procuraduría General. In this sense, in said criterion, it was stated that the opinion of the Procuraduría General is an act issued in the exercise of the consultative function that its Organic Law attributes to this body. The purpose of the Procuraduría's opinion is, therefore, to provide the competent Active Administration with elements of judgment that serve as a basis for the correct formation of the decision-making and executive acts it must take. The opinion is essentially a preparatory act. In this regard, it is worth citing opinion C-264-2012 of November 14, 2012:\n\n\"In this sense, the consultative function of the Procuraduría is manifested through its opinions, reports, pronouncements, and advice. All of these legal criteria have the character of the expert reports provided for in Article 302 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP).\n\nThe ultimate objective of the consultative function of the Procuraduría General is to collaborate with the Public Administration in the observance of the Law in administrative action. For this reason, it must undoubtedly be classified as a guarantee function. (On the consultative function as a guarantee procedure, see GARCIA ALVAREZ, GERARDO. FUNCION CONSULTIVA Y PROCEDIMIENTO. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997, P. 35)\n\nNotwithstanding the foregoing, it must be noted that it has been a reiterated criterion in administrative case law that, in the exercise of its consultative function, the Procuraduría General does not substitute the active Public Administration in its responsibilities or competencies. Due to its technical-legal nature, the consultative function of the Procuraduría General excludes the possibility that, through its legal criteria, it can replace the Active Administration in weighing the aspects of opportunity and convenience that its decisions imply. This is the case even for the binding opinions and pronouncements of the Procuraduría General, which are mandatory for the consulting Public Administration. In this regard, it is appropriate to cite what was stated in opinion C-247-2012:\n\n\"It is a reiterated criterion of this Superior Consultative Body that said consultations must be posed in a general and abstract form, since the consultative function cannot imply an exercise of the active Administration function. The consultative function must not entail, in any way, a substitution of the competencies of the consulting active administration. The Procuraduría would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases. (A good recount of this jurisprudential criterion is found in opinion C-290-2011 of November 28, 2011)\"\n\nThis point must be insisted upon. The oldest doctrine of Administrative Law has already distinguished the consultative function from the Active Administration and has understood that the exercise of the former does not relieve the latter of its competencies. (See TRILLO FIGUEROSA MOLINUEVO, MARIA JOSE. LA FUNCION CONSULTIVA: SU SENTIDO Y ALCANCE. AT:\nwww.asambleamadrid.es/.../R.18.%20Maria%20Jose%20Trillo%20Fi...)\n\nOn the contrary, it must be emphasized that the work carried out through the consultative function has an essentially preparatory nature that is limited to providing the competent Active Administration with elements of judgment that serve as a basis for the correct formation of the decision-making and executive act it must take. This thesis has been sustained by our administrative case law.\n\nThe ultimate objective of the consultative function of the Procuraduría General is to collaborate with the Public Administration in the observance of the Law in administrative action. For this reason, it must undoubtedly be classified as a guarantee function. (See also opinion C-261-2011 of October 24, 2011)\n\nTherefore, it must be stated that, due to its nature as a preparatory act, the opinion of the Procuraduría General does not admit, in principle, a request for clarification or addition. In this regard, it is appropriate to cite what has been said by the Doctrine, in the sense that the legal opinion of the permanent consultative bodies integrates the content of the decisive administrative act in such a way that it is the latter which, eventually if the Law permits it, could be clarified or added to at the request of a party or ex officio in the case of material or arithmetic errors. (See: CASSAGNE, EZEQUIEL. El dictamen de los servicios jurídicos de la Administración. Published in the magazine La Ley of August 5, 2012, available at: http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/El_dictamen_de_los_servicios_juridicos_de_la_Administracion_-.pdf)\n\nNext, it is important to note that the Organic Law of the Procuraduría General indeed does not contemplate the possibility for Public Administration bodies to request the \"addition and clarification\" of opinions issued in the exercise of this institution's consultative function. Article 6 of said Law is limited to establishing the power for the consulting body to request the reconsideration of an opinion, provided the request is made within eight days following receipt of the same. The foregoing is without prejudice to the fact that the Procuraduría General may reconsider, ex officio, its own opinions and pronouncements. In this regard, it is appropriate to cite opinion C-174-1994 of November 7, 1994 – a criterion reiterated by opinions C-428-2007 of August 28, 2007, and C-360-2014 of October 29, 2014 -:\n\n\"I. On the 'addition and clarification' of opinions of the Procuraduría General de la República.\n\nIn the first place, it must be established that our Organic Law (Law No. 6815 of September 27, 1982) does not contemplate the possibility for Public Administration bodies to file requests to this Procuraduría General for 'addition and clarification' of opinions issued in the exercise of our consultative function. There does exist, in accordance with numeral 6 of the referenced Law, the possibility for the consulting body to request the reconsideration of an opinion, provided the request is made within eight days following receipt of the same. On the other hand, in accordance with subparagraph b) in fine of Article 3 ibidem, the Procuraduría General may reconsider, ex officio, its own opinions and pronouncements.\"\n\nNotwithstanding the foregoing, it has been recognized that even though the Organic Law of the Procuraduría did not provide for the remedy of clarification and addition in relation to its opinions, the truth is that, given the advisory function that the Superior Consultative Body must fulfill, it has been said that it is appropriate for it to clarify or add to its opinions when they are obscure or omit treatment of the topic or topics it should have developed. However, it is worth noting that the administrative case law has delimited the admissibility of the request for clarification and addition to that scenario in which it is the institution itself that requests it and provided that the request has the purpose, in the strictest sense, of actually clarifying defects of omission and/or obscurity in the content or conclusions of the opinion. Opinion C-174-1994 is transcribed again:\n\n\"Based on the foregoing, it is clear that the work that may entail responding to a 'request for addition and clarification' must be framed within a strictly compliance-based conception of our consultative competencies. In other words, even though such a procedural action is not contemplated, for the better fulfillment of its purposes, nothing prevents the Procuraduría General from clarifying or adding to opinions when they are obscure or omit treatment of the topic or topics it should have developed. On the contrary, the reconsideration of an opinion not only implies that the consulting body disagrees with our position, but must also contain a legal criterion that supports it. And, with respect to ex officio reconsideration, it would likewise imply that this Procuraduría, after studying the substantive aspect, determines that there is sufficient reason to modify what has already been opined.\n\nThe foregoing clarifications are accepted since, for the case at hand, the requested addition and clarification must be framed within an analysis of the text that supposedly contains defects of omission and/or obscurity in its content or conclusions. Otherwise, by means of the response to these requests, a new and independent pronouncement would be issued from the one intended to be corrected, without the requirements that our Organic Law demands for such purpose having been satisfied for that new criterion (see Articles 3, subparagraph b), 4, 5 ibidem). In this latter scenario, it would become necessary for the consultation to be formulated in compliance with the referred requirements.\"\n\nIt must be insisted, then, that the possibility of clarifying and adding to an opinion not only implies that the consulting body disagrees with our position, since by means of clarification and addition, only those requests can be addressed that are based on an analysis of the text noting eventual defects of omission and/or obscurity in the content or conclusions of the respective opinion – for which it must be supported by a legal criterion – without it being permissible to seek by that means for the Procuraduría General to issue a new and independent pronouncement from the one intended to be corrected, without the requirements that our Organic Law demands for such purpose having been satisfied for that new criterion (see Articles 3, subparagraph b), 4, 5 ibidem). In this latter scenario, it would become necessary for the consultation to be formulated in compliance with the referred requirements.\"\n\nIn the same sense, opinions C-454-2020 of November 18, 2020, and PGR-C-183-2022 of August 26, 2022, can be consulted.\n\nIt must be noted that the request for clarification and addition is subject to a time limit, without prejudice to the possibility of clarifying or adding to the respective opinion ex officio. This was indicated in opinion C-98-2009 of April 3, 2009. The time limit for addition and clarification is 3 days. Analogous application of Articles 58.3 and 63 of the Código Procesal Civil.\n\nB. THE REQUEST MADE THROUGH OFFICIAL LETTER PE-00413-2024 IS INADMISSIBLE.\n\nHaving understood the legal framework that regulates the clarification and addition of opinions of the Procuraduría General, it is important to indicate that through official letter PE-00413-2024 of April 23, the Instituto Nacional de Seguros has requested the addition and clarification of opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024. This opinion concluded the following:\n\n\"- That Article 7, last paragraph, of Law No. 8228 establishes a mandate for the Cuerpo de Bomberos to establish the operational, technical, and administrative dependencies that its organization needs. This includes the creation of a legal unit and a minute secretariat;\n\n- The coordination and cooperation relationship that exists between the Instituto Nacional de Seguros and the Cuerpo de Bomberos does not relieve the latter of the responsibility to create the necessary bodies for its functioning, this includes the legal advisory unit and the minute secretariat;\n\n- The Instituto Nacional de Seguros may authorize its legal unit and the Institute's minute secretariat to collaborate with the Cuerpo de Bomberos, however, the legal unit and the minute secretariat of the Instituto Nacional de Seguros cannot substitute the bodies that the Cuerpo de Bomberos must create for such purposes. If they were to substitute them, it would affect the deconcentration regime (régimen de desconcentración) of said body;\n\n- The possibility for the Instituto Nacional de Seguros to authorize its legal unit and the minute secretariat to collaborate with the Cuerpo de Bomberos is temporary, limited, and exceptional;\n\n- The possibility for the minute secretariat and the legal unit of the Instituto Nacional de Seguros to collaborate with the functioning and activity of the Cuerpo de Bomberos must be justified, through a reasoned act (acto motivado), on grounds of public interest of sufficient gravity to explain the weighty reasons why the Cuerpo de Bomberos cannot resort to and perform the functions through its own legal unit and its own minute secretariat.\"\n\nIn official letter PE-01426-2023 of December 8, 2023, which is the consultation request that motivated opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024, it was specifically consulted whether the provision of corporate services by the Instituto Nacional de Seguros to the Consejo Directivo of the Benemérito Cuerpo de Bomberos affects the maximum deconcentration (desconcentración máxima) that was granted to said body in 2008, following the reform of Law No. 8228. The pertinent part of official letter PE-01426-2023 of December 8, 2023, is transcribed:\n\n“For the reasons stated, the technical legal criterion of the Procuraduría General de la República is requested to clarify whether the provision of corporate services by the INS to the Consejo Directivo of the BCBCR affects the maximum deconcentration that was granted to said body in 2008, following the reform of Law No. 8228.”\n\nThus, in opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024, it was determined that the deconcentration regime of the Cuerpo de Bomberos expressly granted the Cuerpo de Bomberos the power to create its own legal advisory unit and its own minute secretariat. This by virtue of the fact that Article 7 of Law No. 8228 of March 19, 2002, reformed by Article 53, apart b) of Law No. 8653 of July 22, 2008, has provided that the Cuerpo de Bomberos have the operational, technical, and administrative dependencies necessary for the faithful fulfillment of its public duties. Furthermore, it was also concluded that, by virtue of the principles of administrative cooperation and coordination that govern the relationship between the Instituto Nacional de Seguros and the Benemérito Cuerpo de Bomberos, the former may authorize its legal unit and the Institute's minute secretariat to collaborate with the Cuerpo de Bomberos, however, the legal unit and the minute secretariat of the Instituto Nacional de Seguros cannot substitute the bodies that the Cuerpo de Bomberos must create for such purposes.\n\nIn its request PE-00413-2024 of April 23, 2024, the consulting Institute now asks for it to be determined that the Consejo Directivo of the Cuerpo de Bomberos is empowered to receive legal advice from the Director Jurídico of the Instituto Nacional de Seguros, in the sessions of the consejo directivo, without this entailing the substitution of the bodies already established within the structure of the deconcentrated body (órgano desconcentrado), specifically the legal advisory unit. Likewise, it also requests a ruling on whether the Cuerpo de Bomberos can use the infrastructure of the Institute's minute secretariat without this implying the suppression of the corresponding body within the deconcentrated body. In the request of April 23, 2024, it is considered that the shared use of resources such as the minute secretariat is part of an economy of scale strategy that seeks to maximize efficiency and reduce redundant costs, in line with the principles of good governance and rational use of public resources.\n\nEven though it is indicated that it is a request for addition and clarification, the request PE-00413-2024 of April 23, 2024, does not actually seek to clarify obscure or ambiguous aspects of opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024. Nor is it aimed at correcting omissions in that opinion. The request PE-00413-2024 of April 23, 2024, actually seeks for the Procuraduría General to issue a new criterion on technical questions that, while related to opinion PGR-C-64-2024, do not constitute aspects that need to be clarified or added to that opinion, but rather relate to the manner of implementing the mandatory compliance with opinion PGR-C-64-2024.\n\nThe consultation that opinion PGR-C-64-2024 addressed had the purpose of determining whether the provision of corporate services by the Instituto Nacional de Seguros to the Consejo Directivo of the Cuerpo de Bomberos affects the maximum deconcentration that was granted to said body. The opinion determined the terms within which, considering the cooperation and collaboration relationship between the principal entity (ente principal) and the deconcentrated body, a provision of services by the Institute in relation to the Cuerpo de Bomberos is valid.\n\nIn essence, it was opined that, within the framework of the deconcentration regime that the Law grants to the Cuerpo de Bomberos, the possibility for the Instituto Nacional de Seguros to authorize its legal unit and the minute secretariat to collaborate with that deconcentrated body is temporary, limited, and exceptional; and that it must be justified, through a reasoned act, on grounds of public interest of sufficient gravity to explain the weighty reasons why the Cuerpo de Bomberos cannot resort to and perform the functions through its own legal unit and its own minute secretariat.\n\nThe request PE-00413-2024 asks for an indication of whether certain potential conducts or decisions fall within or outside what was opined in criterion PGR-C-64-2024. This is not a request to clarify obscurities in the opinion or to request additions for omissions in the criterion. It is rather a request for the Procuraduría General to indicate, through a legal criterion, whether certain administrative conducts are consistent with what was opined or whether specific decisions that the active administration may adopt are consistent with the obligation of the active administration to comply with the opinion. It is not the role of the Procuraduría General, through a legal criterion, to indicate or supervise the way in which the active administration complies with its opinions, nor is it an attribute of the Procuraduría to issue evaluative criteria on the conformity of certain actions of the public administration with a specific opinion of its own. Evidently, this would imply substituting the active administration in the exercise of its competencies and actions. Thus, it must be stated that the request PE-00413-2024 is inadmissible.\n\nFinally, it must be pointed out that in official letter PE-00413-2024, the Procuraduría General is asked to rule on the use of the Institute's corporate committees by the Cuerpo de Bomberos, a point that is completely unrelated to opinion PGR-C-64-2024. Basically, a new criterion is requested from the Procuraduría General, which is not procedurally proper to do through a request for addition and clarification.\n\nC. CONCLUSION\n\nBased on the foregoing, it is concluded that the request for addition and clarification made through official letter PE-00413-2024 of April 23, 2024, is inadmissible.\n\nSincerely,\n\nJorge Oviedo Álvarez\nProcurador Director, Dirección de Derecho Público"
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