{ "id": "pgr-24837", "citation": "C-036-2025", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Asociaciones y cooperativas como sujetos de dotación de tierras del INDER bajo la Ley 9036", "title_en": "Associations and cooperatives as eligible for INDER land allocation under Law 9036", "summary_es": "El dictamen interpreta si las asociaciones de la Ley 218 y las cooperativas de la Ley 4179 pueden ser beneficiarias de los sistemas de dotación de tierras del INDER conforme a la Ley 9036. Concluye que ambas son personas jurídicas sin fines de lucro, compatibles con los fines de la ley de desarrollo rural, siempre que cumplan los requisitos del artículo 46. Señala que el lucro instrumental en asociaciones y los excedentes en cooperativas no las convierten en entidades con fines de lucro. Indica que la distribución de utilidades entre asociados es contraria a su naturaleza, y que en caso de disolución aplican las limitaciones de la Ley 9036. Se abstiene de revisar informe de auditoría y transferencias de dinero, por ser competencia de la Contraloría General. La consulta es admisible por estar planteada en términos generales.", "summary_en": "The opinion interprets whether associations under Law 218 and cooperatives under Law 4179 may be beneficiaries of INDER's land allocation systems under Law 9036. It concludes that both are non-profit legal entities compatible with the rural development law's objectives, provided they meet Article 46 requirements. It notes that instrumental profit in associations and surpluses in cooperatives do not make them for-profit entities. It indicates that distributing profits among members is contrary to their nature, and that upon dissolution, Law 9036 limits apply. The PGR abstains from reviewing the internal audit report and money transfers, as that falls under the Comptroller General's authority. The query is admissible because it is framed in general terms.", "court_or_agency": "", "date": "24/02/2025", "year": "2025", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "dotación de tierras", "sin fines de lucro", "artículo 46", "excedentes", "asignación", "arrendamiento" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 46", "law": "Ley 9036" }, { "article": "Arts. 1-2", "law": "Ley 218" }, { "article": "Art. 2", "law": "Ley 4179" } ], "keywords_es": [ "INDER", "dotación de tierras", "Ley 9036", "asociaciones", "cooperativas", "personas jurídicas sin fines de lucro", "arrendamiento", "asignación", "Ley 218", "Ley 4179", "PGR" ], "keywords_en": [ "INDER", "land allocation", "Law 9036", "associations", "cooperatives", "non-profit legal entities", "lease", "assignment", "Law 218", "Law 4179", "PGR opinion" ], "excerpt_es": "Con base en esas disposiciones, no hay ninguna duda de que la Ley 9036 permite que las personas jurídicas sin fines de lucro puedan ser arrendatarias o asignatarias de tierras por parte del INDER, pero, lo que debe definirse es si las asociaciones establecidas según la Ley de Asociaciones (no. 218 de 8 de agosto de 1939) y las asociaciones cooperativas constituidas conforme a la Ley de Asociaciones Cooperativas (no. 4179 de 22 de agosto de 1968), pueden considerarse incluidas dentro del concepto de personas jurídicas sin fines de lucro que establece esa Ley.\n\nEntonces, dado que normativa y jurisprudencialmente se ha considerado que las asociaciones y las cooperativas son personas jurídicas sin fines de lucro, puede entenderse que éstas pueden ser arrendatarias y asignatarias del INDER, siempre y cuando cumplan los demás requisitos dispuestos en la Ley 9036.\n\nEl hecho de que se admita que las asociaciones pueden llevar a cabo actividades lucrativas, como medio para alcanzar sus fines, siempre que no sea su cometido principal, y que, las cooperativas realicen actividades y brinden servicios que tienen como destinatarios a sus mismos asociados, buscando el beneficio económico y social de sus miembros, no las hace personas jurídicas con fines de lucro.", "excerpt_en": "Based on those provisions, there is no doubt that Law 9036 allows non-profit legal entities to be lessees or assignees of land from INDER, but what must be defined is whether associations established under the Associations Law (No. 218 of August 8, 1939) and cooperative associations constituted under the Cooperative Associations Law (No. 4179 of August 22, 1968) can be considered included within the concept of non-profit legal entities established by that Law.\n\nTherefore, given that normatively and jurisprudentially associations and cooperatives have been considered non-profit legal entities, it can be understood that they can be lessees and assignees of INDER, provided they meet the other requirements set forth in Law 9036.\n\nThe fact that associations are allowed to carry out lucrative activities as a means to achieve 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"body_es_text": "Dictamen : 036 del 24/02/2025   \n\n\n\n24 de febrero de 2025\n\n\n\n\nPGR-C-036-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nCindy Bravo Castro\n\n\n\n\nGerente\n\n\n\n\nInstituto de Desarrollo Rural\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio no.\nINDER-PE-OFI-1197-2023 de 18 de agosto de 2023, que me fue reasignado el 4 de febrero del año en\ncurso, por medio del cual, el señor Osvaldo Artavia Carballo -entonces presidente ejecutivo de ese\nInstituto- solicitó nuestro criterio sobre lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Si todas las asociaciones creadas al amparo de las Leyes 218 y 4179 (de Asociaciones y\nCooperativas respectivamente) son sujetas de ser beneficiarias por parte del INDER, aún y cuando,\nsean constituidas como personas jurídicas (una persona distinta de la de sus socios), realicen\nactividades que parecieran ser con fines de lucro y en sus estatutos, se considere la distribución\nde excedentes y que en caso de disolución de las mismas la distribución de los bienes entre sus\nasociados.\n\n\n\n Lo anterior partiendo de que se trata de una consulta genérica que no refiere a ninguna asociación\nen particular y que se requiere la interpretación de la Ley 9036, relacionada con las Leyes 218 y\n4179 para aplicar la misma posteriormente a la actividad propia de la Institución con pleno respeto\ndel ordenamiento jurídico.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. SOBRE LA ADMISIBILIDAD Y OBJETO DE LA CONSULTA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el oficio en el que se plantea la consulta se indica que en el informe de la\nAuditoría Interna del Instituto no. AIOI-010-2023 referente a \"Estudio sobre supuestas\nirregularidades en transferencias realizadas en la región de desarrollo central a diferentes\norganizaciones\" se recomendó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Efectuar una consulta a la Procuraduría General de la República, a fin de que se aclare si todas\nlas asociaciones creadas al amparo de las Leyes 218 y 4179 (de Asociaciones y Cooperativas\nrespectivamente) son sujetas de ser beneficiarias por parte del INDER, aún y cuando, sean\nconstituidas como personas jurídicas (una persona distinta de la de sus socios), realicen\nactividades que parecieran ser con fines de lucro y en sus estatutos, se considere la distribución\nde excedentes y que en caso de disolución de las mismas la distribución de los bienes entre sus\nasociados. Lo anterior, con el fin de actuar en apego a lo establecido en la Norma de Control\nlnterno para el Sector Publico 4.6, y de aclarar de una vez por todas este tema, dadas las\ndiferencias de criterio que se mantienen entre asesores legales regionales y la Dirección de Asuntos\nJurídicos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tanto en el oficio de planteamiento de la consulta, como en el criterio legal que lo\nacompaña, se adjunta ese informe de auditoría, en el cual se exponen una serie de datos sobre\nasignaciones de fondos a asociaciones y cooperativas que generaron una diferencia de criterio a lo\ninterno de la Institución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como bien se sabe, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que sean\nplanteadas en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos. Considerando que\nnuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría\ntrasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones\nconcretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas y ejercer una función de control de\nlegalidad que no nos corresponde, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente\nconsultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los\npronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002,\nC-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero\nde 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29\nde enero de 2019, entre muchos otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, en nuestra jurisprudencia administrativa hemos señalado que no es tarea de la\nProcuraduría revisar si los informes vertidos por dependencias administrativas son correctos o no:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las\ndiferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en\ndictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior\nconsultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o\nincluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al\nordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u\norganización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de\nsus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus\ndependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio\nde 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de\nsetiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y\nC-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).  (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto\nde 2016).» Mucho menos podría la Procuraduría entrar a valorar una recomendación o un informe hecho\npor una auditoría interna.” (Dictamen no. PGR-C-270-2021 de 20 de setiembre de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entonces, pese a que se nos remite el informe de auditoría mencionado, lo cierto es que, la\nconsulta como tal sí está siendo planteada en términos generales y abstractos, por lo cual, resulta\nadmisible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, para emitir nuestro criterio no se ha analizado ni tomado en cuenta el informe de\nauditoría remitido, ni los datos e información que allí se exponen. En otras palabras, este dictamen\nresponde, exclusivamente, a la consulta general y abstracta que finalmente planteó el entonces\npresidente ejecutivo del Instituto, y a lo indicado al respecto en el criterio legal adjunto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es preciso también aclarar que en este dictamen no se hace referencia a las transferencias de\ndinero que el INDER ha efectuado a favor de particulares para el desarrollo de proyectos -y que han\nsido analizadas en el estudio de auditoría remitido- porque, además de que, como se acaba de\nindicar, no es nuestra competencia revisar ese tipo de informes, esa es una materia que debe ser\nconocida por la Contraloría General de la República, en su condición de órgano encargado\nconstitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 8° de la Ley Orgánica de la Contraloría, dispone que la Hacienda Pública estará\nconstituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar,\nconservar, manejar, gastar e invertir tales fondos. Por ello, es competencia de la Contraloría\nreferirse a la transferencia de recursos líquidos a particulares por parte del INDER, tal y como, en\nefecto, ya lo ha hecho.[1] En consecuencia, en virtud de lo indicado en el artículo 5° de nuestra\nLey Orgánica, la Procuraduría no puede emitir su criterio al respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en todo lo anterior, este dictamen se emite en relación con la posibilidad de que las\nasociaciones y cooperativas puedan ser beneficiarias de los sistemas de dotación de tierras, de\nconformidad con las disposiciones de la Ley no. 9036.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. SOBRE LO CONSULTADO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Ley que Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de\nDesarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural (no. 9036 de 11 de mayo de\n2012) contiene varias disposiciones en las que se establece la posibilidad de que las personas\njurídicas puedan ser destinatarias de los sistemas de dotación de tierras que se establecen a partir\ndel artículo 45.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            En primer lugar, el artículo 2°, dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO 2.- Sujetos. Son sujetos de esta ley las personas físicas y jurídicas, estas últimas sin\nfines de lucro, integradas a los procesos de desarrollo rural derivados de la aplicación de esta ley\ny que cumplan los requisitos expuestos en el artículo 46.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el artículo 45 establece que el sistema de dotación de tierras del INDER\nestá compuesto por dos modalidades, el arrendamiento y la asignación:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 45.- Modalidades.\n\n\n\n El Inder dotará de tierras, como parte de los bienes productivos de una empresa de forma individual\no colectiva, por medio de las siguientes modalidades:\n\n\n\n\na) Arrendamiento.\n\n\n\n\nb) Asignación.\n\n\n\n Todo en función del desarrollo de proyectos productivos de la actividad agrícola o de servicios\npara el desarrollo rural territorial, proyectos de interés social y comunal.\n\n\n\n Los acuerdos de la Junta Directiva relativos a la dotación de tierras bajo la modalidad de\narrendamiento requerirán el voto de mayoría absoluta de los miembros. Para la modalidad de\nasignación de tierras se requerirá el voto de no menos de las dos terceras partes de la totalidad de\nlos miembros de la Junta Directiva.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, el artículo 46 regula cuáles son los requisitos que deben cumplir las personas\nfísicas y jurídicas para ser arrendatarias o asignatarias de tierras:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 46.- Requisitos para las personas en las diferentes modalidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSe entenderá como arrendataria o asignataria la persona física que cumpla los siguientes requisitos:\n\n\n\n a) Estudios sociales y técnicos, mediante un instrumento que elabore y aplique la institución para\ndeterminar la idoneidad del solicitante, para desarrollar proyectos productivos o de servicios, para\nel desarrollo de los territorios rurales.\n\n\n\n\nb) Arraigo en un territorio rural.\n\n\n\n c) Micro, pequeño y mediano productor y productora conforme lo establezca el reglamento de la\npresente ley.\n\n\n\n d) Compromiso de mantener la tierra en uso y explotarla en forma personal, de acuerdo con los\nproyectos que justificaron la asignación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se entenderá como arrendataria o asignataria la persona jurídica que cumpla los siguientes\nrequisitos:\n\n\n\n a) Grupos de productores y productoras integrantes de organizaciones, personas con discapacidad,\npersonas adultas mayores, jóvenes, entre ellos personas egresadas de colegios técnicos-profesionales\ny personas egresadas universitarias que cuenten con personalidad jurídica vigente.\n\n\n\n\nb) Demostrar experiencia en proyectos productivos acordes con esta ley.\n\n\n\n c) No tener tierras o que las que tenga en posesión sean insuficientes para el desarrollo del\nproyecto propuesto.\n\n\n\n d) Comprometerse a tener la tierra en uso de acuerdo con los proyectos que justificaron la\nasignación.\n\n\n\n\ne) Sin fines de lucro y compatibles con los fines de esta ley.\n\n\n\n\nf) Todo acto realizado en contravención de lo dispuesto en este artículo será absolutamente nulo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en esas disposiciones, no hay ninguna duda de que la Ley 9036 permite que las\npersonas jurídicas sin fines de lucro puedan ser arrendatarias o asignatarias de tierras por parte\ndel INDER, pero, lo que debe definirse es si las asociaciones establecidas según la Ley de\nAsociaciones (no. 218 de 8 de agosto de 1939) y las asociaciones cooperativas constituidas conforme\na la Ley de Asociaciones Cooperativas (no. 4179 de 22 de agosto de 1968), pueden considerarse\nincluidas dentro del concepto de personas jurídicas sin fines de lucro que establece esa Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 1° de la Ley no. 218 establece que sus regulaciones son aplicables a las\nasociaciones con fines científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo y cualesquiera\notros lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. Y, el artículo 2°\ndiferencia a esas asociaciones de aquellas que tengan un objeto meramente comercial o civil, que se\nregulan por las leyes comerciales o civiles. También, el artículo 8° señala que “queda prohibido al\nenunciar el nombre de la asociación el uso de los términos «sociedad», «empresa» o «compañía» o\ncualquiera otro que signifique que la asociación tiene fines distintos de los que se propone esta\nley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Primera ha señalado que, “según se colige del precepto 1 de la Ley de\nAsociaciones, y así lo interpretó esta Sala en el voto 811-FS1-2012…, si bien el lucro no puede ser\nel único y exclusivo objeto de las asociaciones, lo cierto es que la actividad lucrativa como tal no\nes incompatible con su naturaleza, en el tanto se desarrolle como actividad instrumental encaminada\na la consecución del fin principal de la asociación.” (Voto no. 2384-2020 de las 12 horas 4 minutos\nde 24 de setiembre de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En nuestra jurisprudencia administrativa hemos expuesto que “las asociaciones no tienen\ncomo objeto un fin de lucro para sus miembros, lo que no excluye que el ente pueda realizar\nactividades lucrativas como medio para alcanzar sus fines propios.” (Dictamen no. C-316-2008 de 11\nde setiembre de 2008). Y se han conceptualizado, directamente, como personas jurídicas sin fines de\nlucro, al indicar que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Jurídicamente estas organizaciones [organizaciones no gubernamentales] adoptan diferentes formas\nlegales, como por ejemplo se establecen bajo la figura de las asociaciones, entre otras formas\nlegales que, de acuerdo con su naturaleza no lucrativa, les es posible constituirse. Es necesario\nseñalar que dentro de nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que obligue a estas\nOrganizaciones no Gubernamentales a conformase bajo alguna forma jurídica determinada para ser\nconsideradas como tales, siendo que por su propia naturaleza de carecer de una finalidad lucrativa,\nlo más común es que adopten la forma de asociación o de fundación, de conformidad con lo que\nestablece la Ley de Asociaciones (ley Nº 218 del 8 de agosto de 1939) y la Ley de Fundaciones (ley\nN° 5338 del 28 de agosto de 1973), respetivamente.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, según el artículo 2° de la Ley 4179, las cooperativas son asociaciones\nvoluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y\nde responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de\nsatisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar\nsu condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la\nproducción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sobre la naturaleza jurídica de las cooperativas, la Sala Constitucional ha dicho que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “I. Las Cooperativas son asociaciones de sujetos privados, con plena personería jurídica, que\nsirven como medio para promover el mejoramiento económico y social de sus miembros. Su constitución\ny funcionamiento son de utilidad pública e interés social. Son por ello entes privados con fines de\nservicio y no de lucro (artículos 1 y 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas)” (Voto no. 998-1993\nde las 15 horas 54 minutos de 23 de febrero de 1993. En igual sentido, véanse los votos nos.\n320-1992 y 1172-C-1992).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            En igual sentido, se ha manifestado la Sala Primera, sosteniendo que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Por esta vocación de servicio, manifestada, también, en el segundo artículo de la ley, la doctrina\nlas ha reconocido como entidades de carácter mutualista, que buscan el beneficio económico y social\nde sus miembros. Ergo, desarrollan una serie de actividades y servicios que tienen como\ndestinatarios a sus mismos asociados, por lo cual, si en el giro de la cooperativa se persiguiera un\nafán lucrativo en sí mismo, debería añadírseles un margen de utilidad, que, a la postre, sería\ntrasladado a los miembros que utilizan esas actividades y servicios…\n\n\n\n Esta ideología es palpable a través de diversas normas. Así, el ordinal 21 inciso 2) ibídem,\nestablece que las operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito no podrán hacerse con fines de\nlucro. Según el ordinal 56 del texto legal en comentario, esta forma de organización podrá estar\nintegrada por otras personas jurídicas que no gocen de esa naturaleza, en tanto tampoco tengan afán\nlucrativo, regla que se particulariza en el numeral 23 respecto a las cooperativas de servicios.\nFinalmente, el canon 95 ibídem regla que las organizaciones auxiliares del cooperativismo podrán\nconformarse por cooperativas y organizaciones privadas sin fines de lucro. Todo este recuento\nnormativo y jurisprudencial permite concluir una intención clara del legislador ordinario en regular\nla personalidad jurídica de estas asociaciones de personas, eliminando la posibilidad de perseguir\nun fin lucrativo bajo la mampara cooperativa.” (Voto no. 1-2004 de las 8 horas 40 minutos de 16 de\nenero de 2004. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, en nuestros pronunciamientos, hemos seguido esa misma línea indicando que \"se\nconceptualiza a la cooperativa como una forma distinta de asociación o de empresa, distintivo que se\ncaracteriza por el fin social que cumplen -de acuerdo con nuestra Constitución- y porque el motivo\nque persiguen es el servicio y no el lucro.\" (véanse los pronunciamientos nos. C-151-1993 de 9 de\nnoviembre de 1993, C-153-1999 de 27 de julio de 1999 y PGR-OJ-062-2024 de 27 de mayo de 2024).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, dado que normativa y jurisprudencialmente se ha considerado que las\nasociaciones y las cooperativas son personas jurídicas sin fines de lucro, puede entenderse que\néstas pueden ser arrendatarias y asignatarias del INDER, siempre y cuando cumplan los demás\nrequisitos dispuestos en la Ley 9036.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El hecho de que se admita que las asociaciones pueden llevar a cabo actividades\nlucrativas, como medio para alcanzar sus fines, siempre que no sea su cometido principal, y que, las\ncooperativas realicen actividades y brinden servicios que tienen como destinatarios a sus mismos\nasociados, buscando el beneficio económico y social de sus miembros, no las hace personas jurídicas\ncon fines de lucro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al contrario, la naturaleza de esas personas jurídicas es acorde a la finalidad de la\nLey 9036, en cuanto pretende incentivar los encadenamientos productivos y las actividades\nempresariales desarrolladas en el medio rural. En ese sentido, nótese, por ejemplo, que en el\nartículo 15, se establecen como funciones del INDER, impulsar la competitividad de las empresas\nrurales, en especial las economías familiares campesinas y los pequeños y medianos productores que\nles permitan alcanzar, sostener y mejorar su posición en su entorno nacional e internacional (inciso\nc); apoyar la formación y operación de agrocadenas en el proceso de obtención de productos con valor\nagregado y servicios originados en el medio rural, dentro de un marco de comercio justo desde su\netapa de preproducción, hasta los procesos de transformación, industrialización y comercialización\nfinal (inciso d); y, estimular la organización empresarial y social en los territorios rurales bajo\nlos principios de participación, solidaridad, equidad generacional y de género, estableciendo\norganizaciones de carácter asociativo, comunitario o de otro tipo (inciso g).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De igual modo, el propio artículo 45 establece que el INDER está facultado para dotar\ntierras, como parte de los bienes productivos de una empresa de forma individual o colectiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, para más claridad aún, el artículo 61 establece que “la asignación colectiva a las\npersonas jurídicas se hará cuando se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 46 de esta\nley y se trate de organizaciones productivas o de servicios, dando prioridad a las cooperativas y a\nlas organizaciones sociales de base y de integración.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aunado a lo anterior, es preciso considerar que en la discusión legislativa del\nproyecto de ley no. 17218, que dio origen a la Ley 9036, en cuanto a los sistemas de dotación de\ntierras, se indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“DIPUTADO JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA:\n\n\n\n Entramos, ahora sí, a la parte que podría ser la carnita del proyecto, todo es importante pero esta\nparte, a partir del artículo 45, es muy importante, que quede claro qué entendemos por lo que se\naprueba aquí, porque hay algunas cosas que no están del todo claras en la redacción y es muy\nimportante que hagamos constar cómo lo entendemos; si alguien lo entiende diferente, es el momento\nde decirlo, por eso no podemos votar sin aclarar estas cosas.\n\n\n\n Los sistemas de dotación de tierras: Se establecen dos sistemas, los arrendamientos y la asignación\nde tierras, que sería la reformulación del sistema\n\n\n\n que existe hoy de adjudicación de parcelas. Y se establece la posibilidad de entregar parcelas,\nentregar tierra, ya sea en arrendamiento o con asignación, y\n\n\n\n\nposterior titulación, tanto a personas físicas como a personas jurídicas; personas\n\n\n\n\nfísicas no nos preocupa tanto en la primera parte del artículo 46, pero personas\n\n\n\n jurídicas se dice: grupos de productores y productoras integrantes de organizaciones, personas con\ndiscapacidad, jóvenes, etcétera, y eso está muy bien. Después, en el inciso c) se dice: No tener\ntierras o que las que tengan posesión sean insuficientes para el desarrollo del proyecto. Hay que\ntener mucho cuidado cómo se va a interpretar esa frase \"o las que tengan sean insuficientes\".\n\n\n\n Aquí no es que le puedan dar tierra a gente que ya tiene tierra y está bien con esa tierra, tampoco\nes que le van a dar tierra a latifundistas solo porque pueden hacer más proyectos. Ese no es el\nsentido de esta Ley.\n\n\n\n Entendemos la insuficiencia en el sentido de que la tierra que tiene no le permite desarrollar un\nproyecto productivo a una organización que dice aquí que cumple con los parámetros de pequeña\nempresa rural, pequeño productor, no ningún tagarote, ni dos o tres parcelas a la misma persona. Eso\ntiene que quedar claro aquí, tiene que quedar claro. Igual dice el inciso e) que sean sin fines de\nlucro o compatibles con los fines de esa ley.\n\n\n\n Yo entiendo que todos esos incisos del artículo 46 tienen que concurrir para que se pueda asignar,\nno es que solo algunos; obviamente, sin fines de lucro hay que armonizarlo con otra parte que habla\nde la cooperativa, de la empresa de la economía social, eso se puede integrar, pero aquí no se está\nautorizando -y lo dice la Ley, y así debería entenderse- que les van a dar tierra, por ejemplo, a\nsociedades anónimas, esas son con fines de lucro, no caben dentro del artículo 46, y eso tiene que\nquedar muy claro.” (Expediente legislativo no. 17218, folios 6578-6579).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal modo, no hay duda de que las asociaciones y cooperativas que cumplan los\nrequisitos que establece el artículo 46 de la Ley 9036, pueden ser arrendatarias o asignatarias de\nterrenos por parte del INDER.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, en la consulta también se cuestiona si pueden ser beneficiarias las\nasociaciones y cooperativas en cuyos estatutos se contemple la distribución de utilidades y la\ndistribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se ha entendido que la distribución de utilidades es propia de las sociedades\nmercantiles, “donde lo importante es el capital para lucrar y obtener ganancias para sus socios.”\n(Sala Primera, voto no. 87-2001 de las 15 horas 47 minutos de 24 de enero de 2001), por lo cual, las\nasociaciones y cooperativas no la deberían contemplar en sus estatutos, pues se trata de una figura\ncontraria a su naturaleza.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a las asociaciones, el artículo 26 de la Ley 218 establece que pueden\nadquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier índole y realizar operaciones lícitas\nde todo tipo, encaminadas a la consecución de sus fines. Por ello, se ha indicado que “la actividad\nlucrativa no les es incompatible, en el tanto se le conceda el carácter instrumental, es decir, como\nmedio para la consecución de su finalidad” (véase el voto de la Sala I no. 2384-2020 de las 12\nhoras4 minutos de 24 de setiembre de 2020), por lo cual, los recursos generados por esas actividades\nlucrativas instrumentales, deben destinarse, exclusivamente, a la consecución de sus fines, y no ser\ndistribuidos como ganancias entre sus asociados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el caso de las cooperativas, la Ley 4179 establece que “para los efectos legales y\nde acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3º, se estimará que las cooperativas no\ntienen utilidades. Los saldos a favor que arroja la liquidación del ejercicio económico\ncorrespondiente, son ahorros o excedentes que pertenecen a sus miembros, producidos por la gestión\neconómica de la asociación.” (Artículo 78). El producto de la liquidación, constatado por el\ninventario anual correspondiente, deducidos los gastos generales, las cargas sociales y las\namortizaciones de todo género, constituyen el excedente o saldo del período respectivo. (Artículo\n79). Y, luego, en el artículo 80 se establece el destino de los excedentes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 80.- Los excedentes deberán destinarse, por su orden, para constituir las reservas\nlegales, la reserva de educación, la reserva de bienestar social y cualesquiera otras reservas\nestablecidas en los estatutos; para cubrir las obligaciones provenientes de las cuotas de inversión;\npara pagar al CONACOOP el dos por ciento (2%) de los excedentes, conforme con lo estipulado en el\nartículo 136 de esta ley; para pagar al CENECOOP hasta el dos y medio por ciento (2,5%) de los\nexcedentes líquidos al cierre de cada ejercicio económico, porcentaje éste que, según el criterio\ndel consejo de administración de cada cooperativa, podrá pagarse de la reserva de educación.\n\n\n\n Los porcentajes correspondientes a la formación de reservas especiales deberán establecerse en los\nestatutos de cada cooperativa, con excepción de las reservas legales, de bienestar social y de\neducación, cuyos porcen­tajes mínimos se establecen en los artículos 81, 82 y 83 de esta ley.\n\n\n\n En el caso de las cooperativas de autogestión, el destino de los excedentes se regirá por lo\nestipulado en el artículo 114 de esta ley.\n\n\n\n\n(…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 87 inciso d) de esa misma ley establece que se puede entender que una\ncooperativa no llena los requisitos legales cuando “no distribuyeren los saldos o excedentes de\nacuerdo con la presente ley y sus estatutos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para verificar que el objeto de las asociaciones y cooperativas es compatible con los\nfines de la Ley 9036 y que realmente están funcionando como personas jurídicas sin fines de lucro, y\npara constatar el cumplimiento del resto de requisitos dispuestos en el artículo 46 y demás normas\naplicables, es posible analizar los estatutos y el funcionamiento de las asociaciones y\ncooperativas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, para otro tipo de fines, hemos señalado que “es lo cierto que\nperfectamente pueden existir asociaciones que realicen actividades predominantemente lucrativas y\nque destinen tan solo una parte de sus ganancias a la beneficencia” o a su fin social (Dictamen no.\nC-197-2006 de 17 de mayo de 2006). Y, en el caso de las asociaciones, por ejemplo, la Sala Primera\nha señalado que no puede pretenderse por el solo hecho de ostentar la forma jurídica de asociación,\nsegún los términos del artículo primero de la Ley de Asociaciones, se tenga por sentado que las\nactividades lucrativas que despliegue la asociación sean instrumentales a su fin y, por tanto, que\nlos ingresos percibidos estén siendo destinados, exclusivamente, al servicio social que presta.\n(Voto no. 2384-2020 de las 12 horas 4 minutos de 24 de setiembre de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, en cuanto a la distribución de los bienes entre los asociados en caso de\ndisolución, más allá de lo que dispongan los estatutos de las asociaciones y cooperativas, resultan\naplicables las regulaciones y limitaciones dispuestas en el artículo 55 inciso b) para los\narrendamientos, y, en los artículos 58, 66, 67, 70 y 71, para las asignaciones de tierras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III. CONCLUSIONES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría considera que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             1. La consulta general y abstracta que planteó el entonces presidente ejecutivo del\nInstituto resulta admisible, sin tomar en cuenta el informe de auditoría remitido ni los datos y\ncasos allí expuestos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2. La Procuraduría no puede referirse a las transferencias de dinero que el INDER ha\nefectuado a favor de particulares para el desarrollo de proyectos -y que han sido analizadas en el\nestudio de auditoría remitido- porque, además de que, no es nuestra competencia revisar ese tipo de\ninformes, esa es una materia que debe ser conocida por la Contraloría General de la República, en su\ncondición de órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública. Por esa\nrazón, el dictamen se emite en relación con la posibilidad de que las asociaciones y cooperativas\npuedan ser beneficiarias de los sistemas de dotación de tierras, de conformidad con las\ndisposiciones de la Ley no. 9036.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             3. Las asociaciones y cooperativas están incluidas dentro del concepto de personas\njurídicas sin fines de lucro que establece la Ley 9036, y, por ello, cuando cumplan los requisitos\nque establece el artículo 46 de esa Ley, pueden ser arrendatarias o asignatarias de terrenos por\nparte del INDER.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             4. Para verificar que el objeto de las asociaciones y cooperativas es compatible con\nlos fines de la Ley 9036, que realmente están funcionando como personas jurídicas sin fines de\nlucro, y para constatar el cumplimiento del resto de requisitos dispuestos en el artículo 46 y demás\nnormas aplicables, es posible analizar los estatutos y el funcionamiento de las asociaciones y\ncooperativas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             5. En cuanto a la distribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución,\nmás allá de lo que dispongan los estatutos de las asociaciones y cooperativas, resultan aplicables\nlas regulaciones y limitaciones dispuestas en la Ley 9036, en el artículo 55 inciso b) para los\narrendamientos y, en los artículos 58, 66, 67, 70 y 71, para las asignaciones de tierras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                        Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                        Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 8331-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] Véanse los oficios nos. DFOE-SOS-0174 de 29 de abril de 2022, DFOE-SOS-IAD-00004-2023 de 31 de\nagosto de 2023 y DFOE-SOS-0214 de 30 de abril de 2024.", "body_en_text": "Opinion: 036 of 02/24/2025\n\nFebruary 24, 2025\n\nPGR-C-036-2025\n\nMs.\nCindy Bravo Castro\nManager\nInstitute of Rural Development\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to official letter no. INDER-PE-OFI-1197-2023 of August 18, 2023, which was reassigned to me on February 4 of this year, through which Mr. Osvaldo Artavia Carballo —then executive president of that Institute— requested our opinion on the following:\n\n\"If all associations created under the protection of Laws 218 and 4179 (on Associations and Cooperatives respectively) are subject to being beneficiaries by the INDER, even though they are constituted as legal entities (a person distinct from their members), carry out activities that appear to be for profit and, in their bylaws, consider the distribution of surplus and, in the event of their dissolution, the distribution of assets among their members.\n\nThe above is based on the fact that this is a generic consultation that does not refer to any particular association and that requires the interpretation of Law 9036, in relation to Laws 218 and 4179, in order to subsequently apply it to the Institution's own activity with full respect for the legal system.\"\n\nI. ON THE ADMISSIBILITY AND PURPOSE OF THE CONSULTATION.\n\nIn the official letter in which the consultation is raised, it is indicated that in the Internal Audit report of the Institute no. AIOI-010-2023 concerning a \"Study on alleged irregularities in transfers made in the central development region to different organizations,\" it was recommended:\n\n\"Conduct a consultation with the Attorney General's Office, in order to clarify whether all associations created under the protection of Laws 218 and 4179 (on Associations and Cooperatives respectively) are subject to being beneficiaries by the INDER, even though they are constituted as legal entities (a person distinct from their members), carry out activities that appear to be for profit and, in their bylaws, consider the distribution of surplus and, in the event of their dissolution, the distribution of assets among their members. The above, in order to act in accordance with the provisions of Internal Control Standard for the Public Sector 4.6, and to clarify this issue once and for all, given the differences of opinion that persist between regional legal advisors and the Directorate of Legal Affairs.\"\n\nBoth in the official letter formulating the consultation and in the accompanying legal opinion, that audit report is attached, in which a series of data on fund allocations to associations and cooperatives are presented, which generated a difference of opinion within the Institution.\n\nAs is well known, one of the admissibility requirements for consultations is that they be raised in general and abstract terms, without referring to specific cases. Considering that our opinions are binding, rendering an opinion on that type of consultation would imply transferring to the Attorney General's Office the function proper to the active Administration of making specific decisions on specific matters and concrete situations and exercising a function of legality control that does not correspond to us; therefore, we would be disregarding our merely consultative function and invading competencies that do not correspond to us. (In this regard, see pronouncements nos. C-194-1994 of December 15, 1994, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015 of February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016, C-143-2017 of June 23, 2017, OJ-155-2018 of November 23, 2018, C-023-2019 of January 29, 2019, among many others).\n\nFurthermore, in our administrative jurisprudence, we have indicated that it is not the task of the Attorney General's Office to review whether the reports issued by administrative units are correct or not:\n\n\"…this Advisory Body is not a reviewing body of the opinions rendered in specific cases by the different internal units or advisory offices of the Public Administrations. In this sense, in opinion C-147-2007 we indicated: '…it does not correspond to the Attorney General's Office, as the superior consultative body of the Public Administration, to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by internal advisory offices or units, are in conformity or not with the legal system. The consultative function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms and even their effects, but not on specific actions or criteria rendered by the Administration, its units or advisory offices (Opinions C-277-2002 of October 16, 2002, C-196-2003 of June 25, 2003, C-241-2003 of August 8, 2003 and C-120-2004 of April 20, 2004, C-315-2005 of September 5, 2005, C-328-2005 of September 16, 2005, C-418-2005 of December 7, 2005 and C-392-2006 of October 6, 2006, among many others). (Opinion no. C-172-2016 of August 22, 2016).' Much less could the Attorney General's Office proceed to assess a recommendation or a report made by an internal audit.\" (Opinion no. PGR-C-270-2021 of September 20, 2021).\n\nTherefore, despite the fact that the aforementioned audit report is sent to us, the truth is that the consultation as such is indeed being raised in general and abstract terms, and is therefore admissible.\n\nHowever, in issuing our opinion, the audit report sent, nor the data and information presented therein, have been analyzed or taken into account. In other words, this opinion responds exclusively to the general and abstract consultation finally raised by the then executive president of the Institute, and to what was indicated in this regard in the attached legal opinion.\n\nIt is also necessary to clarify that this opinion does not refer to the transfers of money that the INDER has made to private parties for the development of projects —and which have been analyzed in the audit study sent— because, in addition to, as just indicated, it is not within our competence to review such reports, this is a matter that must be heard by the Office of the Comptroller General of the Republic, in its capacity as the body constitutionally charged with overseeing the Public Treasury\n\nArticle 8 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General establishes that the Public Treasury shall be constituted by public funds, the powers to receive, administer, safeguard, conserve, manage, spend and invest such funds. Therefore, it is the competence of the Office of the Comptroller General to refer to the transfer of liquid resources to private parties by the INDER, just as, in fact, it has already done.[1] Consequently, by virtue of what is indicated in Article 5 of our Organic Law, the Attorney General's Office cannot issue its opinion on this matter.\n\nBased on all the foregoing, this opinion is issued in relation to the possibility that associations and cooperatives may be beneficiaries of the land grant systems, in accordance with the provisions of Law no. 9036.\n\nII. ON WHAT IS CONSULTED.\n\nThe Law Transforming the Agrarian Development Institute (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER) and Creating the Technical Secretariat for Rural Development (no. 9036 of May 11, 2012) contains several provisions establishing the possibility that legal entities may be recipients of the land grant systems established starting from article 45.\n\nFirst, article 2 provides:\n\n\"ARTICLE 2.- Subjects. The subjects of this law are natural and legal persons, the latter non-profit, integrated into the rural development processes derived from the application of this law and who meet the requirements set forth in article 46.\"\n\nIn turn, article 45 establishes that the INDER's land grant system is composed of two modalities, leasing (arrendamiento) and allocation (asignación):\n\n\"ARTICLE 45.- Modalities.\nThe Inder will grant land, as part of the productive assets of an enterprise individually or collectively, through the following modalities:\na) Leasing (Arrendamiento).\nb) Allocation (Asignación).\nAll in function of the development of productive projects of agricultural activity or services for territorial rural development, projects of social and communal interest.\nThe agreements of the Board of Directors relative to the granting of land under the leasing (arrendamiento) modality will require the vote of an absolute majority of the members. For the land allocation (asignación) modality, the vote of no less than two-thirds of all the members of the Board of Directors will be required.\"\n\nSubsequently, article 46 regulates the requirements that natural and legal persons must meet to be lessees or allocatees of land:\n\n\"ARTICLE 46.- Requirements for persons in the different modalities.\n\nA lessee (arrendataria) or allocatee (asignataria) shall be understood to be the natural person who meets the following requirements:\na) Social and technical studies, by means of an instrument developed and applied by the institution to determine the suitability of the applicant, to develop productive or service projects, for the development of rural territories.\nb) Rootedness in a rural territory.\nc) Micro, small and medium producer as established by the regulation of this law.\nd) Commitment to keep the land in use and to exploit it personally, in accordance with the projects that justified the allocation.\n\nA lessee (arrendataria) or allocatee (asignataria) shall be understood to be the legal entity that meets the following requirements:\na) Groups of producers that are members of organizations, persons with disabilities, older adults, young people, including graduates of technical-professional schools and university graduates, who have current legal personality.\nb) Demonstrate experience in productive projects consistent with this law.\nc) Not have land or that the land in their possession is insufficient for the development of the proposed project.\nd) Commit to keeping the land in use in accordance with the projects that justified the allocation.\ne) Non-profit and compatible with the purposes of this law.\nf) Any act carried out in contravention of the provisions of this article shall be absolutely null.\"\n\nBased on those provisions, there is no doubt that Law 9036 allows non-profit legal entities to be lessees or allocatees of land by the INDER, but what must be defined is whether the associations established under the Associations Law (no. 218 of August 8, 1939) and the cooperative associations constituted in accordance with the Cooperative Associations Law (no. 4179 of August 22, 1968), can be considered included within the concept of non-profit legal entities established by that Law.\n\nArticle 1 of Law no. 218 establishes that its regulations are applicable to associations with scientific, artistic, sports, charitable, recreational, and any other lawful purposes that do not have profit or gain as their sole and exclusive object. And, article 2 differentiates those associations from those having a purely commercial or civil object, which are regulated by commercial or civil laws. Also, article 8 indicates that \"it is prohibited when stating the name of the association to use the terms 'society' (sociedad), 'enterprise' (empresa) or 'company' (compañía) or any other that signifies that the association has purposes other than those proposed by this law.\"\n\nThe First Chamber has indicated that, \"as inferred from precept 1 of the Associations Law, and as this Chamber interpreted it in vote 811-FS1-2012…, although profit cannot be the sole and exclusive object of associations, the truth is that lucrative activity as such is not incompatible with their nature, as long as it is developed as an instrumental activity aimed at achieving the main purpose of the association.\" (Vote no. 2384-2020 of 12 hours 4 minutes of September 24, 2020).\n\nIn our administrative jurisprudence, we have stated that \"associations do not have a profit-making purpose for their members as their object, which does not exclude that the entity may carry out lucrative activities as a means to achieve its own purposes.\" (Opinion no. C-316-2008 of September 11, 2008). And they have been conceptualized, directly, as non-profit legal entities, by indicating that:\n\n\"Legally, these organizations [non-governmental organizations] adopt different legal forms, such as, for example, they are established under the figure of associations, among other legal forms that, in accordance with their non-profit nature, it is possible for them to be constituted. It is necessary to point out that within our legal system there is no norm that obliges these Non-Governmental Organizations to be formed under a specific legal form to be considered as such, and given that by their own nature they lack a profit-making purpose, the most common is that they adopt the form of an association or a foundation, in accordance with what is established by the Associations Law (Law No. 218 of August 8, 1939) and the Foundations Law (Law No. 5338 of August 28, 1973), respectively.\"\n\nThen, according to article 2 of Law 4179, cooperatives are voluntary associations of persons and not of capital, with full legal personality, of indefinite duration and limited liability, in which individuals organize democratically in order to satisfy their needs and promote their economic and social improvement, as a means of overcoming their human condition and their individual formation, and in which the motive of work and production, distribution and consumption, is service and not profit.\n\nOn the legal nature of cooperatives, the Constitutional Chamber has said that:\n\n\"I. Cooperatives are associations of private subjects, with full legal personality, which serve as a means to promote the economic and social improvement of their members. Their constitution and operation are of public utility and social interest. They are therefore private entities with service and not profit purposes (articles 1 and 2 of the Cooperative Associations Law)\" (Vote no. 998-1993 of 15 hours 54 minutes of February 23, 1993. In the same sense, see votes nos. 320-1992 and 1172-C-1992).\n\nIn the same sense, the First Chamber has stated, holding that:\n\n\"Because of this service vocation, also stated in the second article of the law, doctrine has recognized them as mutualist entities, which seek the economic and social benefit of their members. Ergo, they develop a series of activities and services whose recipients are their own members, for which reason, if a profit-making aim in itself were pursued in the business of the cooperative, a margin of utility would have to be added to them, which, in the end, would be transferred to the members who use those activities and services…\nThis ideology is palpable through various norms. Thus, ordinal 21 subsection 2) ibidem, establishes that the operations of savings and credit cooperatives may not be carried out for profit. According to ordinal 56 of the legal text under discussion, this form of organization may be composed of other legal entities that do not enjoy that nature, as long as they also do not have a profit-making aim, a rule that is particularized in numeral 23 regarding service cooperatives. Finally, canon 95 ibidem rules that the auxiliary organizations of cooperativism may be formed by cooperatives and private non-profit organizations. All this normative and jurisprudential recount allows concluding a clear intention of the ordinary legislator to regulate the legal personality of these associations of persons, eliminating the possibility of pursuing a profit-making end under the cooperative guise.\" (Vote no. 1-2004 of 8 hours 40 minutes of January 16, 2004. Bold added).\n\nAnd, in our pronouncements, we have followed that same line indicating that \"the cooperative is conceptualized as a distinct form of association or enterprise, a distinction characterized by the social purpose they fulfill —according to our Constitution— and because the motive they pursue is service and not profit.\" (see pronouncements nos. C-151-1993 of November 9, 1993, C-153-1999 of July 27, 1999 and PGR-OJ-062-2024 of May 27, 2024).\n\nTherefore, given that normatively and jurisprudentially it has been considered that associations and cooperatives are non-profit legal entities, it can be understood that these may be lessees and allocatees of the INDER, provided they meet the other requirements set forth in Law 9036.\n\nThe fact that it is admitted that associations can carry out lucrative activities, as a means to achieve their purposes, provided it is not their main objective, and that cooperatives carry out activities and provide services whose recipients are their own members, seeking the economic and social benefit of their members, does not make them for-profit legal entities.\n\nOn the contrary, the nature of these legal entities is consistent with the purpose of Law 9036, insofar as it aims to incentivize productive linkages and business activities developed in the rural environment. In that sense, note, for example, that article 15 establishes as functions of the INDER, to promote the competitiveness of rural enterprises, especially peasant family economies and small and medium producers that allow them to reach, sustain and improve their position in their national and international environment (subsection c); to support the formation and operation of agro-chains in the process of obtaining value-added products and services originating in the rural environment, within a framework of fair trade from their pre-production stage, to the processes of transformation, industrialization and final commercialization (subsection d); and, to stimulate business and social organization in the rural territories under the principles of participation, solidarity, generational and gender equity, establishing organizations of an associative, community or other type (subsection g).\n\nSimilarly, article 45 itself establishes that the INDER is empowered to grant land, as part of the productive assets of an enterprise individually or collectively.\n\nAnd, for even more clarity, article 61 establishes that \"collective allocation (asignación colectiva) to legal entities shall be made when the requirements established in article 46 of this law are met and it concerns productive or service organizations, giving priority to cooperatives and to grassroots and integration social organizations.\"\n\nIn addition to the above, it is necessary to consider that in the legislative discussion of bill no. 17218, which gave rise to Law 9036, regarding land grant systems, it was indicated:\n\n\"DEPUTY JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA:\nWe enter, now indeed, into the part that could be the meat of the project, everything is important but this part, starting from article 45, is very important, that it be clear what we understand by what is approved here, because there are some things that are not entirely clear in the drafting and it is very important that we state how we understand it; if someone understands it differently, this is the moment to say so, that is why we cannot vote without clarifying these things.\nThe land grant systems: Two systems are established, leasing (arrendamientos) and the allocation (asignación) of land, which would be the reformulation of the system\nthat exists today of parcel adjudication. And the possibility is established of delivering parcels, delivering land, whether in leasing (arrendamiento) or with allocation (asignación), and\nsubsequent titling, to both natural persons and legal entities; natural\npersons do not worry us as much in the first part of article 46, but legal\nentities it says: groups of male and female producers that are members of organizations, persons with disabilities, young people, etcetera, and that is very good. Then, in subsection c) it says: Not have land or that what they have in possession is insufficient for the development of the project. One must be very careful how that phrase 'or that what they have is insufficient' will be interpreted.\nThis is not that they can give land to people who already have land and are fine with that land, nor are they going to give land to large landowners just because they can do more projects. That is not the sense of this Law.\nWe understand insufficiency in the sense that the land they have does not allow them to develop a productive project for an organization that, as stated here, meets the parameters of a small rural enterprise, small producer, no big shot, nor two or three parcels to the same person. That has to be clear here, it has to be clear. Equally, subsection e) says that they be non-profit or compatible with the purposes of that law.\nI understand that all those subsections of article 46 must concur for there to be an allocation, not just some; obviously, non-profit must be harmonized with another part that speaks of the cooperative, of the social economy enterprise, that can be integrated, but here it is not being authorized —and the Law says so, and it should be understood that way— that they are going to give land, for example, to stock corporations (sociedades anónimas), those are for-profit, they do not fit within article 46, and that has to be very clear.\" (Legislative file no. 17218, folios 6578-6579).\n\nThus, there is no doubt that associations and cooperatives that meet the requirements established in article 46 of Law 9036 can be lessees or allocatees of lands from the INDER.\n\nThat said, the consultation also questions whether associations and cooperatives in whose bylaws the distribution of profits and the distribution of assets among members in the event of dissolution are contemplated can be beneficiaries.\n\nIt has been understood that the distribution of profits is characteristic of commercial companies (sociedades mercantiles), \"where what is important is the capital for profiting and obtaining gains for its partners.\" (First Chamber, vote no. 87-2001 of 15 hours 47 minutes of January 24, 2001), therefore, associations and cooperatives should not contemplate it in their bylaws, as it is a figure contrary to their nature.\n\nRegarding associations, article 26 of Law 218 establishes that they may acquire all kinds of assets, enter into contracts of any nature and carry out all types of lawful operations, aimed at achieving their purposes. For this reason, it has been indicated that \"lucrative activity is not incompatible for them, as long as it is granted an instrumental character, that is, as a means for achieving their purpose\" (see vote of the First Chamber no. 2384-2020 of 12 hours 4 minutes of September 24, 2020), therefore, the resources generated by those instrumental lucrative activities must be allocated exclusively to the achievement of their purposes, and not be distributed as profits among their members.\n\nIn the case of cooperatives, Law 4179 establishes that \"for legal effects and in accordance with the principles established in article 3, it shall be deemed that cooperatives do not have profits (utilidades). The favorable balances resulting from the settlement of the corresponding economic year are savings (ahorros) or surplus (excedentes) belonging to their members, produced by the economic management of the association.\" (Article 78). The product of the settlement, verified by the corresponding annual inventory, after deducting general expenses, social charges and amortizations of all kinds, constitutes the surplus (excedente) or balance of the respective period. (Article 79). And then, article 80 establishes the destination of the surplus (excedentes):\n\n\"Article 80.- The surplus (excedentes) shall be allocated, in order, to constitute the legal reserves, the education reserve, the social welfare reserve and any other reserves established in the bylaws; to cover the obligations arising from investment quotas; to pay to CONACOOP two percent (2%) of the surplus, in accordance with the stipulations of article 136 of this law; to pay to CENECOOP up to two and a half percent (2.5%) of the liquid surplus at the close of each economic year, this percentage, according to the criterion of the board of directors of each cooperative, may be paid from the education reserve.\nThe percentages corresponding to the formation of special reserves must be established in the bylaws of each cooperative, with the exception of the legal, social welfare and education reserves, whose minimum percentages are established in articles 81, 82 and 83 of this law.\nIn the case of self-management cooperatives, the destination of the surplus shall be governed by the stipulations of article 114 of this law.\n(…)\"\n\nArticle 87 subsection d) of that same law establishes that a cooperative can be understood as not meeting the legal requirements when \"they do not distribute the balances or surplus (saldos o excedentes) in accordance with this law and its bylaws.\"\n\nTo verify that the purpose of the associations and cooperatives is compatible with the purposes of Law 9036 and that they are truly functioning as non-profit legal entities, and to verify compliance with the rest of the requirements set forth in article 46 and other applicable norms, it is possible to analyze the bylaws and the functioning of the associations and cooperatives.\n\nIn this regard, for another type of purposes, we have indicated that \"it is indeed true that there may perfectly exist associations that carry out predominantly lucrative activities and that allocate only a part of their gains to charity\" or to their social purpose (Opinion no. C-197-2006 of May 17, 2006). And, in the case of associations, for example, the First Chamber has indicated that it cannot be presumed, merely by having the legal form of an association, according to the terms of the first article of the Associations Law, that the lucrative activities that the association carries out are instrumental to its purpose and, therefore, that the income received is being allocated exclusively to the social service it provides. (Vote no. 2384-2020 of 12 hours 4 minutes of September 24, 2020).\n\nThen, regarding the distribution of assets among members in the event of dissolution, beyond what the bylaws of the associations and cooperatives provide, the regulations and limitations set forth in article 55 subsection b) for leasing (arrendamientos), and in articles 58, 66, 67, 70 and 71, for land allocations (asignaciones), are applicable.\n\nIII. CONCLUSIONS.\n\nBased on all the foregoing, the Attorney General's Office considers that:\n\n1. The general and abstract consultation raised by the then executive president of the Institute is admissible, without taking into account the audit report sent nor the data and cases presented therein.\n\n2. The Attorney General's Office cannot refer to the transfers of money that the INDER has made to private parties for the development of projects —and which have been analyzed in the audit study sent— because, in addition to it not being within our competence to review such reports, this is a matter that must be heard by the Office of the Comptroller General of the Republic, in its capacity as the body constitutionally charged with overseeing the Public Treasury. For that reason, the opinion is issued in relation to the possibility that associations and cooperatives may be beneficiaries of the land grant systems, in accordance with the provisions of Law no. 9036.\n\n3. Associations and cooperatives are included within the concept of non-profit legal entities established by Law 9036, and, therefore, when they meet the requirements established in article 46 of said Law, they may be lessees or allocatees of lands from the INDER.\n\n4. To verify that the purpose of the associations and cooperatives is compatible with the purposes of Law 9036, that they are truly functioning as non-profit legal entities, and to verify compliance with the rest of the requirements set forth in article 46 and other applicable norms, it is possible to analyze the bylaws and the functioning of the associations and cooperatives.\n\n5. Regarding the distribution of assets among the associates in the event of dissolution, beyond what the statutes of the associations and cooperatives may provide, the regulations and limitations set forth in Law 9036 are applicable, in Article 55 subsection b) for leases and, in Articles 58, 66, 67, 70 and 71, for land allocations.\n\nSincerely,\n\n\n\nElizabeth León Rodríguez\nProcuradora\n\nELR/ysb\nCód. 8331-2023\n\n\n\n[1] See official letters nos. DFOE-SOS-0174 of April 29, 2022, DFOE-SOS-IAD-00004-2023 of August 31, 2023, and DFOE-SOS-0214 of April 30, 2024." }